Index
31 BundeshaushaltNorm
B-VG Art37 Abs2Leitsatz
Keine Verfassungswidrigkeit des Budgetbegleitgesetzes 2003; keine relevante Verletzung der Bestimmungen der Geschäftsordnung des Bundesrates hinsichtlich der Behandlung von Gesetzesbeschlüssen des Nationalrates im Bundesrat und der Vervielfältigung und Verteilung von Geschäftsstücken; keine Verletzung des Grundsatzes des freien Mandates durch Zusammenfassung verschiedener Materien in einem Gesetzesbeschluß ("Sammelgesetz"); keine Zulässigkeit des Drittelantrags von Bundesratsabgeordneten hinsichtlich bereits außer Kraft getretener BestimmungenSpruch
Der Antrag wird zurückgewiesen, soweit er sich gegen Art7 Z5, Z11, Z14 und Z16 (soweit §207n Abs1, §236c Abs1, §284 Abs50 des Beamten-Dienstrechtsgesetzes 1979 und Z1.2.4. lite der Anlage 1 zum Beamten-Dienstrechtsgesetz 1979 betroffen sind), Art8 Z1 bis 9, Z12 bis 15, Z18 bis 24 und Z27 (soweit §28 Abs1, §31 Abs2, §42 Abs1, §48 Abs1, §48a Abs1, §55 Abs1, §65 Abs1, §72 Abs1, §74a Abs1, §85 Abs1, §87 Abs2, §89 Abs1, §109 Abs1, §114 Abs2 Z1 bis 5, §117a Abs2, §118 Abs3, 4 und 5, §158 Abs2 und §165 Abs1 des Gehaltsgesetzes 1956 und ArtIV Abs3 der 31. Gehaltsgesetz-Novelle BGBl. Nr. 662/1977 betroffen sind), Art9 Z1 bis 5, Z9 bis 20, Z23 (soweit §2c Abs2, §11 Abs1, §14 Abs1, §41 Abs1, §44, §49q Abs1 und Abs1a, §49v Abs1, §54, §56, §61 Abs1, §71 Abs1, §71 Abs2, §72 Abs1, §72 Abs2, §73 Abs2, §74 Abs2, §95 Abs1 und 1a und §100 Abs36 des Vertragsbedienstetengesetzes 1948 betroffen sind), Art10 Z1, Z1a, Z9, Z9a und Z10 (soweit §66 Abs1, §67 Z1 und Z2, §166e Abs1, §168 Abs2 und §173 Abs33 des Richterdienstgesetzes betroffen sind), Art11 Z3, Z10 und Z13 (soweit §13a Abs1, §115e Abs1 und §123 Abs43 des Landeslehrer-Dienstrechtsgesetzes 1984 betroffen sind), Art12 Z3, Z10 und Z13 (soweit §13a Abs1, §124e Abs1 und §127 Abs31 des Land- und forstwirtschaftlichen Landeslehrer-Dienstrechtsgesetzes 1985 betroffen sind), Art14 Z5, Z6a, Z11 bis 13, Z16, Z16a, Z21 und Z26 (soweit §9, §25a Abs4, §61 Abs3, §88 Abs1, §90 Abs1, 2, 3, 6 und 7, §90a, §91 Abs6, §93 Abs5, §94 Abs5 und §102 Abs44 Z2 des Pensionsgesetzes 1965 betroffen sind), Art15 Z5, Z12, Z15, Z17 und Z20 (soweit §5b Abs2, §18a Abs1, §18f Abs5, §18h Abs1, §18j Abs2 und 5 und §18k des Bundestheaterpensionsgesetzes betroffen sind), Art18 Z1, Z10 und Z11 (soweit §2 Abs1, §60 Abs5, §64 Abs2 und 3 des Bundesbahn-Pensionsgesetzes betroffen sind), Art19 Z1 bis 5 (soweit §2 Abs8 und §21 des Bundesbahngesetzes 1992 betroffen sind), Art39 Z7, Z27, Z32, Z32a, Z33 litc, Z35 lita, und Z36 (soweit §11a Abs7, §37 Abs8, §93 Abs3 Z4, §94 Z10, §94a Abs2 Z1, §97 Abs1 und §98 Z5 des EStG 1988 betroffen sind), Art40 Z3 und Z5 (soweit §22 Abs2 Z4 und §26a Abs16 Z2 des Körperschaftsteuergesetzes 1988 betroffen sind), Art41 Z1 und Z10 litb (soweit §30 Abs3 und §20 Abs6 Z2 Umgründungssteuergesetz betroffen sind), Art42 Z5a, Z6, Z8, Z10, Z11, Z12 und Z18 (soweit §6 Abs1 Z6 litd, §11 Abs1, §14 Abs1 Z1, §19 Abs2 Z1 litb, §20 Abs1 zweiter Satz, §20 Abs2 Z2 und §26 Abs5 des UStG 1994 betroffen sind), Art54 Z7 (soweit §4 Abs4 des Energieabgabenvergütungsgesetzes betroffen ist), Art73 Teil 2 Z2, Z2b, Z3a, Z6a, Z41, Z44 sowie Teil 3 Z16 und Z17 (soweit §70b Abs1, Der Antrag wird zurückgewiesen, soweit er sich gegen Art7 Z5, Z11, Z14 und Z16 (soweit §207n Abs1, §236c Abs1, §284 Abs50 des Beamten-Dienstrechtsgesetzes 1979 und Z1.2.4. lite der Anlage 1 zum Beamten-Dienstrechtsgesetz 1979 betroffen sind), Art8 Z1 bis 9, Z12 bis 15, Z18 bis 24 und Z27 (soweit §28 Abs1, §31 Abs2, §42 Abs1, §48 Abs1, §48a Abs1, §55 Abs1, §65 Abs1, §72 Abs1, §74a Abs1, §85 Abs1, §87 Abs2, §89 Abs1, §109 Abs1, §114 Abs2 Z1 bis 5, §117a Abs2, §118 Abs3, 4 und 5, §158 Abs2 und §165 Abs1 des Gehaltsgesetzes 1956 und ArtIV Abs3 der 31. Gehaltsgesetz-Novelle Bundesgesetzblatt Nr. 662 aus 1977, betroffen sind), Art9 Z1 bis 5, Z9 bis 20, Z23 (soweit §2c Abs2, §11 Abs1, §14 Abs1, §41 Abs1, §44, §49q Abs1 und Abs1a, §49v Abs1, §54, §56, §61 Abs1, §71 Abs1, §71 Abs2, §72 Abs1, §72 Abs2, §73 Abs2, §74 Abs2, §95 Abs1 und 1a und §100 Abs36 des Vertragsbedienstetengesetzes 1948 betroffen sind), Art10 Z1, Z1a, Z9, Z9a und Z10 (soweit §66 Abs1, §67 Z1 und Z2, §166e Abs1, §168 Abs2 und §173 Abs33 des Richterdienstgesetzes betroffen sind), Art11 Z3, Z10 und Z13 (soweit §13a Abs1, §115e Abs1 und §123 Abs43 des Landeslehrer-Dienstrechtsgesetzes 1984 betroffen sind), Art12 Z3, Z10 und Z13 (soweit §13a Abs1, §124e Abs1 und §127 Abs31 des Land- und forstwirtschaftlichen Landeslehrer-Dienstrechtsgesetzes 1985 betroffen sind), Art14 Z5, Z6a, Z11 bis 13, Z16, Z16a, Z21 und Z26 (soweit §9, §25a Abs4, §61 Abs3, §88 Abs1, §90 Abs1, 2, 3, 6 und 7, §90a, §91 Abs6, §93 Abs5, §94 Abs5 und §102 Abs44 Z2 des Pensionsgesetzes 1965 betroffen sind), Art15 Z5, Z12, Z15, Z17 und Z20 (soweit §5b Abs2, §18a Abs1, §18f Abs5, §18h Abs1, §18j Abs2 und 5 und §18k des Bundestheaterpensionsgesetzes betroffen sind), Art18 Z1, Z10 und Z11 (soweit §2 Abs1, §60 Abs5, §64 Abs2 und 3 des Bundesbahn-Pensionsgesetzes betroffen sind), Art19 Z1 bis 5 (soweit §2 Abs8 und §21 des Bundesbahngesetzes 1992 betroffen sind), Art39 Z7, Z27, Z32, Z32a, Z33 litc, Z35 lita, und Z36 (soweit §11a Abs7, §37 Abs8, §93 Abs3 Z4, §94 Z10, §94a Abs2 Z1, §97 Abs1 und §98 Z5 des EStG 1988 betroffen sind), Art40 Z3 und Z5 (soweit §22 Abs2 Z4 und §26a Abs16 Z2 des Körperschaftsteuergesetzes 1988 betroffen sind), Art41 Z1 und Z10 litb (soweit §30 Abs3 und §20 Abs6 Z2 Umgründungssteuergesetz betroffen sind), Art42 Z5a, Z6, Z8, Z10, Z11, Z12 und Z18 (soweit §6 Abs1 Z6 litd, §11 Abs1, §14 Abs1 Z1, §19 Abs2 Z1 litb, §20 Abs1 zweiter Satz, §20 Abs2 Z2 und §26 Abs5 des UStG 1994 betroffen sind), Art54 Z7 (soweit §4 Abs4 des Energieabgabenvergütungsgesetzes betroffen ist), Art73 Teil 2 Z2, Z2b, Z3a, Z6a, Z41, Z44 sowie Teil 3 Z16 und Z17 (soweit §70b Abs1,
§70b Abs2, §91 Abs1, §103 Abs2, §227 Abs1 Z1, §415 Abs1 und 3, §460b Z1 litb, §607 Abs7, 9, 11, 12, 13, 17a, 18 und 23 des ASVG betroffen sind), Art74 Teil 2 Z1a, Z2, Z3a, Z4a, Z5a und Z32 (soweit §25 Abs6a,
§33a Abs1, §33a Abs2, §60 Abs1, §71 Abs2, §116 Abs7, §298 Abs1 Z1 und 2, Abs2 Z2, Abs7, 9, 11, 12, 13, 16, 18 des GSVG betroffen sind), Art75 Teil 1 Z8, Art75 Teil 2 Z2, Z3a, Z4a, Z5a und Z32 (soweit §33c,
§56 Abs1, §67 Abs2, §107 Abs7, §286, §287 Abs1 Z1, Abs3, 7, 9, 11, 12, 13, 16 und 18 des Bauern-Sozialversicherungsgesetzes betroffen sind), Art76 Teil 1 Z5a, Z5b und Z6 sowie Art76 Teil 2 Z1 bis 3 und Z14 (soweit §27a, §206, §44 Abs2 und §159 des Beamten-Kranken- und Unfallversicherungsgesetzes betroffen sind), Art83 Z8, Z17, Z21 und Z27 (soweit §16 Abs1 lito, §27 Abs4, §39a Abs5 und Abs6 sowie §79 Abs70, 72 und 73 des Arbeitslosenversicherungsgesetzes 1977 betroffen sind), Art85 Z3, Z4 und Z7 (soweit §35 Abs2, §35 Abs3 und 6 und §78 Abs13 des Arbeitsmarktservicegesetzes betroffen sind) des Budgetbegleitgesetzes 2003, BGBl. I Nr. 71, richtet.§56 Abs1, §67 Abs2, §107 Abs7, §286, §287 Abs1 Z1, Abs3, 7, 9, 11, 12, 13, 16 und 18 des Bauern-Sozialversicherungsgesetzes betroffen sind), Art76 Teil 1 Z5a, Z5b und Z6 sowie Art76 Teil 2 Z1 bis 3 und Z14 (soweit §27a, §206, §44 Abs2 und §159 des Beamten-Kranken- und Unfallversicherungsgesetzes betroffen sind), Art83 Z8, Z17, Z21 und Z27 (soweit §16 Abs1 lito, §27 Abs4, §39a Abs5 und Abs6 sowie §79 Abs70, 72 und 73 des Arbeitslosenversicherungsgesetzes 1977 betroffen sind), Art85 Z3, Z4 und Z7 (soweit §35 Abs2, §35 Abs3 und 6 und §78 Abs13 des Arbeitsmarktservicegesetzes betroffen sind) des Budgetbegleitgesetzes 2003, Bundesgesetzblatt römisch eins Nr. 71, richtet.
Im übrigen wird der Antrag abgewiesen.
Begründung
Entscheidungsgründe:
I. 1. Mit ihrem am 19. September 2003 beim Verfassungsgerichtshof eingelangten, auf Art140 B-VG gestützten Antrag (datiert mit 18. September 2003) begehren 21 Mitglieder des Bundesrates, das Budgetbegleitgesetz 2003, BGBl. I 71, als verfassungswidrig aufzuheben. Bei der Erlassung dieses "Sammelgesetzes" seien das demokratische und das rechtsstaatliche Prinzip der Bundesverfassung, die Vorschriften der Geschäftsordnung des Bundesrates, BGBl. 361/1988 (zuletzt in der Fassung der Druckfehlerberichtigung BGBl. I 106/2000; im Folgenden: GO BR), insbesondere deren §18, ferner Art56 B-VG betreffend das freie Mandat der Mitglieder des Bundesrates verletzt worden. Diese Bedenken werden im Einzelnen wie folgt begründet:römisch eins. 1. Mit ihrem am 19. September 2003 beim Verfassungsgerichtshof eingelangten, auf Art140 B-VG gestützten Antrag (datiert mit 18. September 2003) begehren 21 Mitglieder des Bundesrates, das Budgetbegleitgesetz 2003, BGBl. römisch eins 71, als verfassungswidrig aufzuheben. Bei der Erlassung dieses "Sammelgesetzes" seien das demokratische und das rechtsstaatliche Prinzip der Bundesverfassung, die Vorschriften der Geschäftsordnung des Bundesrates, Bundesgesetzblatt 361 aus 1988, (zuletzt in der Fassung der Druckfehlerberichtigung Bundesgesetzblatt Teil eins, 106 aus 2000,; im Folgenden: GO BR), insbesondere deren §18, ferner Art56 B-VG betreffend das freie Mandat der Mitglieder des Bundesrates verletzt worden. Diese Bedenken werden im Einzelnen wie folgt begründet:
"Das Budgetbegleitgesetz 2003 ist nach Auffassung der Antragsteller verfassungswidrig. Diese Verfassungswidrigkeit wird durch rechtswidrige Vorgänge im Gesetzgebungsverfahren bewirkt, namentlich durch die Missachtung der Bestimmungen der §§16 und 18 GO-BR und durch den Verstoß gegen Art56 B-VG betreffend das freie Mandat des Bundesrates. Im folgenden legen die Antragsteller ihre Bedenken dar.
Der am 11. Juni 2003 im Plenum des Nationalrates in Dritter Lesung gefasste Gesetzesbeschluss zum Budgetbegleitgesetz 2003 wurde entgegen der Bestimmungen der Geschäftsordnung des Bundesrates nicht vervielfältigt und unter seinen Mitgliedern verteilt. Die geschäftsordnungsmäßige Behandlung dieses Gesetzes erfolgte daher ohne die dazu notwendige Grundlage.
§16 GO-BR regelt die Gegenstände der Verhandlungen. Gemäß Abs1 lita leg. cit. sind Gesetzesbeschlüsse des Nationalrates Verhandlungsgegenstand im Bundesrat. Der Gesetzesbeschluss des Nationalrates betreffend das Budgetbegleitgesetz 2003 ist daher im Bundesrat ein Verhandlungsgegenstand im Sinne §16 Abs1 lita GO-BR.
...
Durch die Vervielfältigung und Verteilung der Verhandlungsgegenstände soll die Information der Mitglieder des Bundesrates als Verhandlungsteilnehmer sichergestellt werden.
Der Gesetzesbeschluss des Nationalrates betreffend das Budgetbegleitgesetz 2003 beinhaltet auch äußerst kasuistische und legistisch schwer verständliche Passagen, beispielsweise die Inkrafttretensbestimmungen für diverse Teile der Pensionsreform. Darüber hinaus wurde die Regierungsvorlage sowohl im Ausschuss wie auch im Nationalrat in Zweiter Lesung durch umfangreiche Abänderungsanträge verändert.
Der Gesetzesbeschluss des Nationalrates betreffend das Budgetbegleitgesetz 2003 wurde am Dienstag, 17. Juni 2003 im Finanzausschuss des Bundesrates und am 23. Juni 2003 im Plenum des Bundesrates beraten. Beide Beratungen - sowohl die [im] Ausschuss wie auch die im Plenum - erfolgten ohne Einhaltung der zwingenden Bestimmung des §18 Abs1 GO-BR, wonach alle Geschäftsstücke im Sinne des §16 Abs1 lita bis g und j GO-BR - daher auch der Gesetzesbeschluss des Nationalrates betreffend das Budgetbegleitgesetz 2003 - zu vervielfältigen und an alle Bundesräte zu verteilen ist. Auch eine Vorgangsweise gem. §18 Abs2 GO-BR - ausnahmsweise Absehen von der Vervielfältigung und Verteilung auf Anordnung des Präsidenten nach Rücksprache mit de[n] Vizepräsidenten - fand nicht statt.
Die vom Präsidenten des Bundesrates gewählte Vorgangsweise verstößt daher gegen die zwingende Bestimmung des §18 Abs1 GO-BR. Im Ergebnis bedeutet dies, dass weder den Beratungen im Ausschuss noch den Beratungen im Plenum des Bundesrates der eigentliche Verhandlungsgegenstand, nämlich der Gesetzesbeschluss des Nationalrates, zugrunde lag.
Die Bestimmung des §18 Abs1 GO-BR soll aber sicherstellen, dass die Mitglieder des Bundesrates über alle ihre Verhandlungsgegenstände lückenlos informiert sind und dadurch auch ihr freies Abgeordnetenmandat ausüben können. Es handelt sich um eine Bestimmung, deren Einhaltung zur Ermittlung der wahren Meinung der Mehrheit des Bundesrates unabdingbar ist. Bei einer Abstimmung muss jedem Bundesratsabgeordneten die in Abstimmung gezogene Vorlage geschäftsordnungsmäßig zur Kenntnis gebracht worden sein. Im Falle des Budgetbegleitgesetzes 2003 war das aber nicht der Fall. Die Mitglieder des Bundesrates haben aufgrund der Nichteinhaltung der zwingenden Bestimmungen zur Geschäftsbehandlung über eine Vorlage abgestimmt, deren Inhalt ihnen nicht geschäftsordnungsmäßig zur Kenntnis gebracht wurde.
Dass Bundesräte die Möglichkeit haben, sich aus den Materialien des Gesetzgebungsverfahrens des Nationalrates über den Gesetzesbeschluss zu informieren, vermag daran nichts zu ändern, weil Beratungsgegenstand im Bundesrat nicht irgendwelche Beratungsunterlagen des Verfahrens im Nationalrat sind, sondern der Gesetzesbeschluss des Nationalrates selbst.
In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass auch der Gesetzesantrag im Ausschussbericht des Nationalrates inhaltlich nicht ident mit dem Gesetzesbeschluss des Nationalrates ist, weil dieser Gesetzesantrag durch Anträge in 2. Lesung veränderbar ist und im konkreten Fall auch durch einen umfangreichen Antrag in 2. Lesung verändert wurde.
Selbst das Vorliegen eines allfälligen Antrages in 2. Lesung ermöglicht den Bundesräten nicht, sich über den Gesetzesbeschluss im Nationalrat zu informieren, weil ihnen nicht bekannt ist, ob und welche Teile eines Antrages in 2. Lesung angenommen wurden, welche getrennten Abstimmungen in der 2. Lesung des Nationalrates vorgenommen und welche Mehrheiten sich dabei ergeben haben, sodass ihnen nicht bekannt ist, worauf sich letzten Endes der Beschluss des Nationalrates in 3. Lesung bezogen hat. Genau dieser Gesetzesbeschluss des Nationalrates in 3. Lesung ist aber Gegenstand der Beratung des Bundesrates, der auf Grund der zwingenden Vorschriften der §§16 und 18 GO-BR an die Mitglieder des Bundesrates als Grundlage der Beratungen zu verteilen ist.
Im Übrigen ist es auch nicht Aufgabe der Mitglieder des Bundesrates, mit archivarischem Fleiß Ermittlungstätigkeiten anzustellen, um den Entschluss der ersten Kammer des Bundesparlamentes und somit die eigenen Verhandlungsgegenstände festzustellen. Selbst wenn man von den Bundesräten einen solchen archivarischen Fleiß verlangte, hätte der nichts genützt, weil ihnen die wesentliche Grundlage zur Feststellung des vom Nationalrat in
3. Lesung angenommenen Beschlusses fehlte, nämlich das amtliche Protokoll über die Sitzung des Nationalrates mit dem Abstimmungsergebnis über die Abänderungsanträge in 2. Lesung. Dieses amtliche Protokoll (§51 GOG-NR), das Grundlage für die Ausfertigung der Beschlüsse des Nationalrates durch dessen Präsidenten ist (§83 GOG-NR), wurde den Mitgliedern des Bundesrates weder verteilt noch ist ihnen dieses zugänglich, sie hätten es nicht einmal in der Kanzlei des Nationalrates einsehen können.
Darüber hinaus zeichnet sich das Budgetbegleitgesetz 2003 nicht nur durch seinen erheblichen Umfang, sondern auch durch eine Vielzahl von Gesetzen aus, die geändert oder als Stammgesetz beschlossen werden sollen. Gegen die von der Regierung gewählte Vorgangsweise betreffend die Gestaltung des Budgetbegleitgesetzes 2003 wurden bereits im zuständigen Finanzausschuss des Bundesrates und im Bundesrat selbst Einwendungen erhoben, die insbesondere rügen, dass mit der gewählten Vorgangsweise gegen den Grundsatz des Freien Mandates, welcher in Art56 B-VG den Bundesräten garantiert wird, verstoßen wird, da es den Bundesräten nur möglich ist, keinen oder einen Einspruch zu erheben, aber ein differenziertes Stimmverhalten (z.B. für Pensionsreform, aber gegen den Ankauf von Abfängjägern) verunmöglicht wird.
Der Verstoß gegen die §§16 und 18 GO-BR ist daher in diesem Fall besonders schwerwiegend, da der Gesetzesbeschluss des Nationalrates zum Budgetbegleitgesetz 2003 äußerst umfangreich, legistisch kompliziert gefasst ist, beinahe 100 Gesetze betrifft und sowohl im Ausschuss des Nationalrates wie in Zweiter Lesung durch umfangreiche Abänderungsanträge verändert wurde. Es war den Bundesräten daher unmöglich, die gesamte Vorlage - nämlich den Gesetzesbeschluss des Nationalrates - einzusehen, zu analysieren und in Folge darüber abzustimmen.
Der Verstoß gegen diese zwingenden Bestimmungen der Bundesrat-Geschäftsordnung im Rahmen der Beratungen des Gesetzesbeschlusses des Nationalrates betreffend das Budgetbegleitgesetz 2003 führte auch zu eine[m] in der Geschichte des Bundesrates bislang einmaligen Abstimmungsverhalten, wo weder der Antrag auf Einspruch, noch der Antrag des Finanzausschusses auf Erhebung keines Einspruches die Mehrheit gefunden hat.
Die Beratungen und Beschlussfassungen über den Gesetzesbeschluss des Nationalrates betreffend das Budgetbegleitgesetz 2003 im Bundesrat erfolgten daher nicht entsprechend den Bestimmungen der Geschäftsordnung des Bundesrates, sondern verstießen vielmehr gegen die zwingende Bestimmung des §18 Abs1 GO-BR, die Beratungen und Beschlussfassungen erfolgten daher geschäftsordnungswidrig.
Da die Bestimmung des §18 Abs1 GO-BR über die Verteilung der Geschäftsstücke zu jenen Bestimmungen gehört, die sichern sollen, dass in den Beschlüssen die wahre Meinung der Mehrheit des Bundesrates zum Ausdruck kommt, indem sie nämlich seinen Mitgliedern die Möglichkeit gibt, sich über die Verhandlungsgegenstände zu informieren und entsprechend darauf vorzubereiten, belastet ein Verstoß dagegen ein solcherart zustande gekommenes Gesetz als Ganzes mit Verfassungswidrigkeit.
Da in der parlamentsinternen Debatte auf Grund der Einwendungen der Antragsteller gegen das amtliche Protokoll des Bundesrates, in denen die Nichtverteilung des Gesetzesbeschlusses des Nationalrates releviert wurde, als Argument gegen ihren Standpunkt das Erkenntnis VfSlg. 6725 vom 7. Juni 1972 des Verfassungsgerichtshofes herangezogen wurde, soll an dieser Stelle kurz darauf eingegangen werden.
In diesem Erkenntnis war der Verfassungsgerichtshof zur Auffassung gelangt, dass durch Übermittlung der Materialien zu einem Bundesgesetz (Regierungsvorlage, Ausschussbericht) an den Bundesrat der Bestimmung des Art42 Abs1 B-VG insofern Genüge getan ist, als den Mitgliedern des Bundesrates der betreffende Gesetzestext dadurch bekannt ist.
Zunächst weisen die Antragsteller darauf hin, dass schon die damalige Verfassungslage eine andere war als heute: Damals sah Art37 Abs2 B-VG zwar eine Geschäftsordnung des Bundesrates vor, diese hatte aber lediglich internen Charakter für den Gang der Beratungen des Bundesrates und war keine Norm mit Außenwirkung, dementsprechend war sie auch nirgends außer in internen Arbeitsbehelfen kundgemacht. Mit der Bundesverfassungsgesetz-Novelle 1984 BGBl. Nr.490, erhielt Art37 Abs2 seine heutige Fassung: Ausdrücklich wurde sie im Rang einem Bundesgesetz gleichgestellt, die Verpflichtung des Bundeskanzlers normiert, sie im Bundesgesetzblatt kundzumachen und ausdrücklich die Ermächtigung aufgenommen, dass in der Geschäftsordnung des Bundesrates auch über den inneren Bereich des Bundesrates hinauswirkende Bestimmungen getroffen werden können, sofern dies für die Regelung der Geschäftsbehandlung im Bundesrat erforderlich ist. Seit dieser, am 1. Jänner 1985 in Kraft getretenen Novelle steht die Geschäftsordnung des Bundesrates in der Wirkung der Geschäftsordnung des Nationalrates gleich (siehe dazu auch i[m] folgenden Punkt 3). Zunächst weisen die Antragsteller darauf hin, dass schon die damalige Verfassungslage eine andere war als heute: Damals sah Art37 Abs2 B-VG zwar eine Geschäftsordnung des Bundesrates vor, diese hatte aber lediglich internen Charakter für den Gang der Beratungen des Bundesrates und war keine Norm mit Außenwirkung, dementsprechend war sie auch nirgends außer in internen Arbeitsbehelfen kundgemacht. Mit der Bundesverfassungsgesetz-Novelle 1984 Bundesgesetzblatt Nr.490, erhielt Art37 Abs2 seine heutige Fassung: Ausdrücklich wurde sie im Rang einem Bundesgesetz gleichgestellt, die Verpflichtung des Bundeskanzlers normiert, sie im Bundesgesetzblatt kundzumachen und ausdrücklich die Ermächtigung aufgenommen, dass in der Geschäftsordnung des Bundesrates auch über den inneren Bereich des Bundesrates hinauswirkende Bestimmungen getroffen werden können, sofern dies für die Regelung der Geschäftsbehandlung im Bundesrat erforderlich ist. Seit dieser, am 1. Jänner 1985 in Kraft getretenen Novelle steht die Geschäftsordnung des Bundesrates in der Wirkung der Geschäftsordnung des Nationalrates gleich (siehe dazu auch i[m] folgenden Punkt 3).
Der früheren Rechtsprechung entsprechend zog der Verfassungsgerichtshof im genannten Erkenntnis die Geschäftsordnung des Bundesrates gar nicht als Prüfungsmaßstab heran, sondern prüfte lediglich die Konformität des Verfahrens mit Art42 Abs1 B-VG. Diese wird aber von den Antragstellern im gegenständlichen Fall nicht in Abrede gestellt. Art42 Abs1 B-VG richtet sich als Sollensanordnung an den Präsidenten des Nationalrates. Dieser hat jeden Gesetzesbeschluss des Nationalrates unverzüglich dem Bundesrat zu übermitteln. Dass das im gegenständlichen Fall geschehen ist, wird von den Antragstellern nicht bestritten. Hingegen wurde der solcherart beim Bundesrat eingelangte Gesetzesbeschluss nicht vervielfältigt und unter seinen Mitgliedern verteilt. Das ist ein klarer Verstoß gegen die Geschäftsordnung des Bundesrates. In VfSlg. 6725 findet sich aber keine Aussage zu einem solchen Verstoß. Daher kann diese Entscheidung nicht als wesentlich für den nun zu prüfenden Sachverhalt herangezogen werden. Diese Frage abschließend weisen die Antragsteller darauf hin, dass sie keinen Grund sehen, die Bestimmung des §18 Abs1 GO-BR durch das Verteilen der Gesetzesmaterialien als erfüllt zu betrachten, weil das dem klaren Wortlaut widerspricht.
Die Antragsteller sind außerdem der Auffassung, dass der damalige Sachverhalt mit dem gegenständlichen nicht vergleichbar ist. Dazu sei auf die obenstehenden Ausführungen zum Umfang des Budgetbegleitgesetzes 2003 und zur faktisch nicht bestehenden Möglichkeit für die Bundesräte verwiesen, den Inhalt des Gesetzesbeschlusses des Nationalrates festzustellen. Im Falle des Budgetbegleitgesetzes 2003 hat es sowohl im Ausschuss als auch in
2. Lesung umfangreiche Änderungen gegeben, was bei dem genannten Erkenntnis VfSlg. 6725 nicht der Fall war. Insgesamt kann keine Rede davon sein, dass den Mitgliedern des Bundesrates der zur Verhandlung stehende Gesetzestext bekannt war, denn aus einem mehrere hundert Seiten starken Konvolut einen solchen zu exzerpieren erfordert archivarischen Fleiß und detektivische Kleinarbeit der Mitglieder des Bundesrates. Anforderungen, die sich weder in der Geschäftsordnung des Bundesrates finden, noch mit dem Funktionieren einer rechtsstaatlichen Demokratie vereinbar sind. Die Antragsteller sind daher der Auffassung, dass die seinerzeit geäußerte Rechtsansicht des Verfassungsgerichtshofes hier nicht anwendbar ist.
Die Antragsteller haben in den vorherigen Ausführungen die Geschäftsordnung des Bundesrates als Maßstab für die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit eines Bundesgesetzes herangezogen. Zusammenfassend sei hiezu ausgeführt, das[s] nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (VfSlg. 16.151) auch das Geschäftsordnungsgesetz 1975 (die Geschäftsordnung des Nationalrates) einen Maßstab für die dem Verfassungsgerichtshof obliegende Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von Bundesgesetzen bildet. Der Verfassungsgerichtshof ist weiters der Auffassung, dass dabei zwischen jenen Bestimmungen des Geschäftsordnungsgesetzes, deren Verletzung zur Beurteilung führt, dass der Gesetzesbeschluss nicht verfassungsmäßig zustande gekommen ist - das sind all jene Bestimmungen des GOG, die sichern sollen, dass in den Gesetzesbeschlüssen die wahre Meinung der Mehrheit des Nationalrates zum Ausdruck kommt - und bloßen Ordnungsvorschriften zu unterscheiden ist, deren Verletzung nicht zur Verfassungswidrigkeit des jeweiligen BG führt (VfSlg. 16.151). Genau diese Ansicht vertreten die Antragsteller auch hinsichtlich der Geschäftsordnung des Bundesrates, der gem. Art37 Abs2 B-VG ebenso verfassungsrechtliche Bedeutung zukommt. Auch in diesem Fall bestehen generelle Normen mit Aussenwirkung, die das verfassungsmäßige Zustandekommen von Bundesgesetzen durch Präzisierung der Vorgaben des Bundes-Verfassungsgesetzes gewährleisten sollen. Und auch im vorliegenden Fall geht es um Bestimmungen dieser materiell verfassungsrechtlichen Materie, die die Information der Bundesratsmitglieder über ihnen zur Entscheidung vorgelegte Geschäftsstücke zum Gegenstand hat. Damit ist auch die Feststellung des wahren Willens des Bundesrates von diesen Bestimmungen geschützt, bzw. soll durch sie gewährleistet sein.
4. Verstoß gegen Art56 B-VG
Der reine Gesetzestext des Budgetbegleitgesetzes 2003 umfasst 207 DIN-A4-Seiten. Mit diesem Gesetz wurden 84 verschiedene Gesetze (die in keinem anderen Zusammenhang als dem der Budgethoheit des Bundes stehen) geändert und 6 neue Gesetze erlassen. Darüber hinaus beziehen sich einige Gesetzesmaterien, wie beispielsweise die Beschaffung von Kampfflugzeugen, auch nicht auf das Budget 2003 oder 2004 und wären daher auch sachlich als Einzelgesetze einzubringen gewesen.
Anhand dieser Zahlen verdeutlicht sich der Zweck der Bestimmung des §18 Abs1 GO-BR hinreichend, so dass kein Zweifel darüber bestehen kann, dass dieses Sammelgesetz wegen geschäftsordnungswidrigem Zustandekommen zur Gänze verfassungswidrig ist.
Daneben hat aber auch der Verfassungsgerichtshof sowohl in seinem Erkenntnis VfSlg. 16.151, als auch in seinem Tätigkeitsbericht für das Jahr 2000 Bedenken gegen solche sog. "Sammelgesetze" geäußert. In VfSlg. 16.151 sah er sich veranlasst, folgenden Hinweis auszusprechen:
'Die Kompliziertheit - im Besonderen des zweiten Absatzes des Pkt. I. - des Spruches des vorliegenden Erkenntnisses ist im Wesentlichen eine Konsequenz der auch beim Pensionsreformgesetz 2000 angewendeten legistischen Technik der 'Sammelnovelle', also der Änderung einer Vielzahl von Bundesgesetzen in einem Gesetz, in Verbindung mit der erneuten Änderung zahlreicher davon betroffener Bestimmungen in kurzer zeitlicher Aufeinanderfolge. Dass diese gesetzgeberische Praxis, die in den vergangenen Jahren bedauerlicher Weise gehäuft geübt wurde, der Erkennbarkeit des Rechts äußerst abträglich ist, liegt auf der Hand.' 'Die Kompliziertheit - im Besonderen des zweiten Absatzes des Pkt. römisch eins. - des Spruches des vorliegenden Erkenntnisses ist im Wesentlichen eine Konsequenz der auch beim Pensionsreformgesetz 2000 angewendeten legistischen Technik der 'Sammelnovelle', also der Änderung einer Vielzahl von Bundesgesetzen in einem Gesetz, in Verbindung mit der erneuten Änderung zahlreicher davon betroffener Bestimmungen in kurzer zeitlicher Aufeinanderfolge. Dass diese gesetzgeberische Praxis, die in den vergangenen Jahren bedauerlicher Weise gehäuft geübt wurde, der Erkennbarkeit des Rechts äußerst abträglich ist, liegt auf der Hand.'
Die Antragsteller schließen sich dieser Auffassung des Verfassungsgerichtshofes an. Aufgrund der den zahlreichen Sammelgesetzen der letzten Jahre innewohnenden Kompliziertheit ist es für den einzelnen Rechtsunterworfenen fast unmöglich, sein Verhalten nach den jeweils geltenden Gesetzen zu orientieren. Insofern steht das Budgetbegleitgesetz 2003 als Ganzes mit dem Legalitätsprinzip des Art18 B-VG in Widerspruch.
Aus Sicht des Bundesrates kommt aber noch eine spezifische Problematik dazu, dass nämlich das in Art56 B-VG gewährleistete Recht auf ein freies Mandat verletzt wird. Art56 B-VG garantiert allen Mitgliedern des Bundesrates das sog. Freie Mandat. Diese[s] Freie Mandat beinhaltet auch die Freiheit der Bundesräte, ihr Abstimmungsverhalten völlig unabhängig und frei von Anordnungen auszuüben. Mit dem vorliegenden Gesetzesbeschluss des Nationalrates wird in das Recht auf das Freie Mandat der einzelnen Bundesräte in grober und schwerwiegender Weise eingegriffen. Es ist nämlich den einzelnen Bundesräten nur möglich, gegen den gesamten Gesetzesbeschluss des Nationalrates einen Einspruch oder keinen Einspruch zu erheben. Damit werden jene Bundesräte, die beispielsweise für die Pensionsreform in der vom Nationalrat beschlossenen Fassung sind, gezwungen, auch für die Beschaffung von Kampfflugzeugen zu stimmen. Dasselbe gilt für die Einführung von Selbstbehalten oder die sog. erste Phase der Steuerreform.
Es wird daher durch die von der Bundesregierung gewählte und vom Nationalrat leider mehrheitlich unterstützte Vorgangsweise den Bundesräten das Recht auf differenziertes Stimmverhalten genommen, das jedoch untrennbar mit dem Grundsatz des freien Mandates verbunden ist. Der vorliegende Gesetzesbeschluss verstößt daher gegen die Prinzipien des Art56 B-VG."
2. Die Bundesregierung hat eine - auch das Verfahren zu G211/03 betreffende - Äußerung erstattet, in der sie begehrt, den vorliegenden Antrag aus folgenden Gründen abzuweisen:
"1.2. Zu den Bedenken im Hinblick auf eine Verletzung des §18 der Geschäftsordnung des Bundesrates:
Die Antragsteller im Verfahren G212/03 stellen außer Streit, dass vom Präsidenten des Nationalrates der Bestimmung des Art42 Abs1 B-VG entsprechend der Gesetzesbeschluss des Nationalrates über das Budgetbegleitgesetz 2003 dem Bundesrat übermittelt wurde. Der beim Bundesrat eingelangte Beschluss sei jedoch nicht vervielfältigt und verteilt worden.
Unbestritten bleibt jedoch in der Beschwerde, dass den Mitgliedern des Bundesrates schon vor und im Zeitpunkt der Abstimmung die Regierungsvorlage des Budgetbegleitgesetzes 2003 (59 BlgNR XXII. GP), der Bericht des Budgetausschusses (111 BlgNR XXII. GP), die Abänderungen in zweiter Lesung (6788/BR d.B.) und der Ausschussbericht des Finanzausschusses des Bundesrates (6790/BR d.B.) zur Verfügung standen. Dass der zusätzlich im Internet den Abgeordneten des Bundesrates zur Verfügung gestellte und dem Bundesrat ebenfalls übermittelte Gesetzesbeschluss des Nationalrates den Bundesräten nicht zugänglich gewesen sei, wird in der Beschwerde nicht behauptet. Es wäre daher grundsätzlich davon auszugehen gewesen, dass es bei einer Gesamtbetrachtung der Vorgänge anlässlich der Behandlung des Gesetzesbeschlusses im Nationalrat innerhalb der gemäß Art42 Abs3 B-VG vorgesehenen Frist von acht Wochen sämtlichen Bundesräten möglich gewesen wäre, vom Inhalt des Gesetzesbeschlusses Kenntnis zu nehmen und ihr Abstimmungsverhalten im Plenum des Bundesrates entsprechend einzurichten. Unbestritten bleibt jedoch in der Beschwerde, dass den Mitgliedern des Bundesrates schon vor und im Zeitpunkt der Abstimmung die Regierungsvorlage des Budgetbegleitgesetzes 2003 (59 BlgNR römisch 22 . GP), der Bericht des Budgetausschusses (111 BlgNR römisch 22 . GP), die Abänderungen in zweiter Lesung (6788/BR d.B.) und der Ausschussbericht des Finanzausschusses des Bundesrates (6790/BR d.B.) zur Verfügung standen. Dass der zusätzlich im Internet den Abgeordneten des Bundesrates zur Verfügung gestellte und dem Bundesrat ebenfalls übermittelte Gesetzesbeschluss des Nationalrates den Bundesräten nicht zugänglich gewesen sei, wird in der Beschwerde nicht behauptet. Es wäre daher grundsätzlich davon auszugehen gewesen, dass es bei einer Gesamtbetrachtung der Vorgänge anlässlich der Behandlung des Gesetzesbeschlusses im Nationalrat innerhalb der gemäß Art42 Abs3 B-VG vorgesehenen Frist von acht Wochen sämtlichen Bundesräten möglich gewesen wäre, vom Inhalt des Gesetzesbeschlusses Kenntnis zu nehmen und ihr Abstimmungsverhalten im Plenum des Bundesrates entsprechend einzurichten.
Die Bundesregierung tritt hinsichtlich §18 der Geschäftsordnung des Bundesrates der im Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes Slg. 6725/1972 getroffenen Aussage, dass gemäß Art42 B-VG den Mitgliedern des Bundesrates der Inhalt des Gesetzesbeschlusses zur Kenntnis gebracht werden muss, damit in einer allfälligen Beschlussfassung des Bundesrates der wahre Wille der Abgeordneten zum Ausdruck gebracht werden kann, bei. Die Regelung des §18 der Geschäftsordnung des Bundesrates, BGBl. Nr. 361/1988, zuletzt geändert durch BGBl. I Nr. 65/1997, enthält die einfachgesetzliche Ausführung dieses Rechtes der Bundesräte auf Information über den Inhalt des Gesetzesbeschlusses des Nationalrates. Der erste Satz des §18 Abs2 der Geschäftsordnung lautet: Die Bundesregierung tritt hinsichtlich §18 der Geschäftsordnung des Bundesrates der im Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes Slg. 6725/1972 getroffenen Aussage, dass gemäß Art42 B-VG den Mitgliedern des Bundesrates der Inhalt des Gesetzesbeschlusses zur Kenntnis gebracht werden muss, damit in einer allfälligen Beschlussfassung des Bundesrates der wahre Wille der Abgeordneten zum Ausdruck gebracht werden kann, bei. Die Regelung des §18 der Geschäftsordnung des Bundesrates, Bundesgesetzblatt Nr. 361 aus 1988,, zuletzt geändert durch Bundesgesetzblatt Teil eins, Nr. 65 aus 1997,, enthält die einfachgesetzliche Ausführung dieses Rechtes der Bundesräte auf Information über den Inhalt des Gesetzesbeschlusses des Nationalrates. Der erste Satz des §18 Abs2 der Geschäftsordnung lautet:
'(2) Von einer Vervielfältigung und Verteilung kann abgesehen werden, wenn der Inhalt dieser Geschäftsstücke den Bundesräten in anderer geeigneter Weise schriftlich zur Kenntnis gebracht wird.'
Da die Mitglieder des Bundesrates vom Inhalt des Gesetzesbeschlusses des Nationalrates in Kenntnis gesetzt waren und daher in der Lage waren, ihr Abstimmungsverhalten im Hinblick auf den Inhalt dieses Gesetzesbeschlusses auszurichten, ist die Bundesregierung der Ansicht, dass auch eine insofern relevierte Verfassungswidrigkeit des Budgetbegleitgesetzes 2003 nicht vorliegt.
Im Übrigen kann auf die dem Verfassungsgerichtshof vorliegende Äußerung des Präsidenten des Bundesrates sowie auf die bereits referierte Judikatur des Verfassungsgerichtshofes verwiesen werden, wonach nicht jede Verletzung von Geschäftsordnungsbestimmungen Verfassungswidrigkeit des erlassenen Bundesgesetzes bewirken kann, sondern nur die solcher Bestimmungen, die sichern sollen, dass in den Gesetzesbeschlüssen die wahre Meinung der Mehrheit des Nationalrates zum Ausdruck kommt; dieser Maßstab kann als Grenze der verfassungsrechtlichen Erheblichkeit auch allfälliger Verstöße gegen die Geschäftsordnung des Bundesrates herangezogen werden.
1.3. Zu den Bedenken gegen das angefochtene Bundesgesetz selbst im Hinblick auf das rechtsstaatliche und das demokratische Prinzip:
...
1.3.2. Zum behaupteten Verstoß gegen das rechtsstaatliche Prinzip durch ('qualifizierte') Vereinigung systematisch nicht zusammengehörender Materien:
Die Antragsteller beider Verfahren führen aus, dass es dadurch, dass das Budgetbegleitgesetz 2003 in so hohem Ausmaß systematisch nicht zusammengehörende Materien vereine, den Normunterworfenen so gut wie nicht mehr möglich sei, sich über die durch dieses Bundesgesetz geänderte Rechtslage zu informieren.
Dem ist folgendes entgegenzuhalten:
a) Der Verfassungsgerichtshof setzte sich mit der Frage der Verständlichkeit und Auffindbarkeit einer Norm, deren Inhalt ebenfalls durch ein sogenanntes 'Sammelgesetz' geändert wurde, im Erkenntnis vom 4. Dezember 2001, VfSlg. 16381/2001, auseinander. Konkret hatte der Verfassungsgerichtshof unter dem Gesichtspunkt des rechtsstaatlichen Gedankens einer hinreichenden Publizität von Rechtsvorschriften anhand einer Novelle von Bestimmungen des Allgemeinen Sozialversicherungsgesetzes [, die] durch Art66 des Budgetbegleitgesetzes 2001 geändert wurden[,] festgehalten:
'Der Verfassungsgerichtshof kann jedoch nicht finden, daß im vorliegenden Fall ein solcher 'archivarischer Fleiß' zum Auffinden der relevanten gesetzlichen Bestimmung erforderlich wäre, ist doch dem Budgetbegleitgesetz 2001 ein Inhaltsverzeichnis vorangestellt, welches Auskunft über die in diesem 'Sammelgesetz' novellierten oder sonst darin enthaltenen Bundesgesetze gibt und aus dem auch entnommen werden kann, daß eine Änderung des ASVG im 8. Teil dieses Sammelgesetzes unter Art66 erfolgt ist.
Mag die Zusammenfassung von zahllosen Gesetzesänderungen in einem einzigen (Sammel-)Bundesgesetz gewisse faktische Erschwernisse für einen Rechtsunterworfenen bedeuten, so kann nicht einmal gesagt werden, daß die hier maßgebliche Bestimmung erst durch Studium des gesamten Gesetzeswerkes aufgefunden werden könnte ...'
Auch dem hier angefochtenen Budgetbegleitgesetz ist ein in Teile und Abschnitte gegliedertes Inhaltsverzeichnis vorangestellt, in dem auch unter jeweiliger ziffernmäßiger Bezeichnung der Artikel die Titel sämtlicher Gesetze, welche geändert, aufgehoben oder neu erlassen werden, angeführt sind. Da die Inhaltsverzeichnisse der Budgetbegleitgesetze 2001 und 2003 von ihrem Aufbau her gleich geeignet sind, die Auffindbarkeit einer bestimmten Änderung zu gewährleisten, ist die Bundesregierung daher der Auffassung, dass die insofern unter dem Gesichtspunkt des Legalitätsprinzips geäußerten Bedenken der Antragsteller in beiden Verfahren nicht zutreffen.
Das Budgetbegleitgesetz 2003 vereinigt zwar Regelungsvorhaben aus unterschiedlichen Rechtsbereichen, ordnet diese jedoch in systematischer Weise dergestalt, dass die einzelnen Novellenartikel nach rechtssystematischen Gesichtspunkten zu Abschnitten und Teilen zusammengefasst werden. Diese Systematik, die auch inhaltliche Zusammenhänge innerhalb der einzelnen Teile und Abschnitte andeutet, wird durch das vorangestellte Inhaltsverzeichnis explizit gemacht. Im Vergleich zu einer großen Anzahl einzelner Bundesgesetze wird sogar bei dem von den Antragstellern offenbar bevorzugten Verfahren der Einzelnovellierung von einer verbesserten Erkennbarkeit des Gesetzesinhaltes für den von einer Gesetzesänderung betroffenen Normadressaten 'auf den ersten Blick' auszugehen zu sein.
b) Was die vermeintliche Kompliziertheit des Budgetbegleitgesetzes 2003 betrifft, so erstatten die Antragsteller kein ins ei
