Index
31 BundeshaushaltNorm
B-VG Art1Leitsatz
Keine Verfassungswidrigkeit des Budgetbegleitgesetzes 2003; keine relevante Verletzung der Bestimmungen der Geschäftsordnung des Nationalrates hinsichtlich der Beschlußfassung im Plenum; keine Verletzung des demokratischen und des rechtsstaatlichen Grundprinzips der Verfassung durch das vorliegende "Sammelgesetz"; ausreichende Verständlichkeit und Auffindbarkeit der Normen; keine Zulässigkeit des Drittelantrags von Nationalratsabgeordneten hinsichtlich bereits außer Kraft getretener BestimmungenSpruch
Der Antrag wird zurückgewiesen, soweit er sich gegen Art7 Z5, Z11, Z14 und Z16 (soweit §207n Abs1, §236c Abs1, §284 Abs50 des Beamten-Dienstrechtsgesetzes 1979 und Z1.2.4. lite der Anlage 1 zum Beamten-Dienstrechtsgesetz 1979 betroffen sind), Art8 Z1 bis 9, Z12 bis 15, Z18 bis 24 und Z27 (soweit §28 Abs1, §31 Abs2, §42 Abs1, §48 Abs1, §48a Abs1, §55 Abs1, §65 Abs1, §72 Abs1, §74a Abs1, §85 Abs1, §87 Abs2, §89 Abs1, §109 Abs1, §114 Abs2 Z1 bis 5, §117a Abs2, §118 Abs3, 4 und 5, §158 Abs2 und §165 Abs1 des Gehaltsgesetzes 1956 und ArtIV Abs3 der 31. Gehaltsgesetz-Novelle BGBl. Nr. 662/1977 betroffen sind), Art9 Z1 bis 5, Z9 bis 20, Z23 (soweit §2c Abs2, §11 Abs1, §14 Abs1, §41 Abs1, §44, §49q Abs1 und Abs1a, §49v Abs1, §54, §56, §61 Abs1, §71 Abs1, §71 Abs2, §72 Abs1, §72 Abs2, §73 Abs2, §74 Abs2, §95 Abs1 und 1a und §100 Abs36 des Vertragsbedienstetengesetzes 1948 betroffen sind), Art10 Z1, Z1a, Z9, Z9a und Z10 (soweit §66 Abs1, §67 Z1 und Z2, §166e Abs1, §168 Abs2 und §173 Abs33 des Richterdienstgesetzes betroffen sind), Art11 Z3, Z10 und Z13 (soweit §13a Abs1, §115e Abs1 und §123 Abs43 des Landeslehrer-Dienstrechtsgesetzes 1984 betroffen sind), Art12 Z3, Z10 und Z13 (soweit §13a Abs1, §124e Abs1 und §127 Abs31 des Land- und forstwirtschaftlichen Landeslehrer-Dienstrechtsgesetzes 1985 betroffen sind), Art14 Z5, Z6a, Z11 bis 13, Z16, Z16a, Z21 und Z26 (soweit §9, §25a Abs4, §61 Abs3, §88 Abs1, §90 Abs1, 2, 3, 6 und 7, §90a, §91 Abs6, §93 Abs5, §94 Abs5 und §102 Abs44 Z2 des Pensionsgesetzes 1965 betroffen sind), Art15 Z5, Z12, Z15, Z17 und Z20 (soweit §5b Abs2, §18a Abs1, §18f Abs5, §18h Abs1, §18j Abs2 und 5 und §18k des Bundestheaterpensionsgesetzes betroffen sind), Art18 Z1, Z10 und Z11 (soweit §2 Abs1, §60 Abs5, §64 Abs2 und 3 des Bundesbahn-Pensionsgesetzes betroffen sind), Art19 Z1 bis 5 (soweit §2 Abs8 und §21 des Bundesbahngesetzes 1992 betroffen sind), Art39 Z7, Z27, Z32, Z32a, Z33 litc, Z35 lita, und Z36 (soweit §11a Abs7, §37 Abs8, §93 Abs3 Z4, §94 Z10, §94a Abs2 Z1, §97 Abs1 und §98 Z5 des EStG 1988 betroffen sind), Art40 Z3 und Z5 (soweit §22 Abs2 Z4 und §26a Abs16 Z2 des Körperschaftsteuergesetzes 1988 betroffen sind), Art41 Z1 und Z10 litb (soweit §30 Abs3 und §20 Abs6 Z2 Umgründungssteuergesetz betroffen sind), Art42 Z5a, Z6, Z8, Z10, Z11, Z12 und Z18 (soweit §6 Abs1 Z6 litd, §11 Abs1, §14 Abs1 Z1, §19 Abs2 Z1 litb, §20 Abs1 zweiter Satz, §20 Abs2 Z2 und §26 Abs5 des UStG 1994 betroffen sind), Art54 Z7 (soweit §4 Abs4 des Energieabgabenvergütungsgesetzes betroffen ist), Art73 Teil 2 Z2, Z2b, Z3a, Z6a, Z41, Z44 sowie Teil 3 Z16 und Z17 (soweit §70b Abs1, Der Antrag wird zurückgewiesen, soweit er sich gegen Art7 Z5, Z11, Z14 und Z16 (soweit §207n Abs1, §236c Abs1, §284 Abs50 des Beamten-Dienstrechtsgesetzes 1979 und Z1.2.4. lite der Anlage 1 zum Beamten-Dienstrechtsgesetz 1979 betroffen sind), Art8 Z1 bis 9, Z12 bis 15, Z18 bis 24 und Z27 (soweit §28 Abs1, §31 Abs2, §42 Abs1, §48 Abs1, §48a Abs1, §55 Abs1, §65 Abs1, §72 Abs1, §74a Abs1, §85 Abs1, §87 Abs2, §89 Abs1, §109 Abs1, §114 Abs2 Z1 bis 5, §117a Abs2, §118 Abs3, 4 und 5, §158 Abs2 und §165 Abs1 des Gehaltsgesetzes 1956 und ArtIV Abs3 der 31. Gehaltsgesetz-Novelle Bundesgesetzblatt Nr. 662 aus 1977, betroffen sind), Art9 Z1 bis 5, Z9 bis 20, Z23 (soweit §2c Abs2, §11 Abs1, §14 Abs1, §41 Abs1, §44, §49q Abs1 und Abs1a, §49v Abs1, §54, §56, §61 Abs1, §71 Abs1, §71 Abs2, §72 Abs1, §72 Abs2, §73 Abs2, §74 Abs2, §95 Abs1 und 1a und §100 Abs36 des Vertragsbedienstetengesetzes 1948 betroffen sind), Art10 Z1, Z1a, Z9, Z9a und Z10 (soweit §66 Abs1, §67 Z1 und Z2, §166e Abs1, §168 Abs2 und §173 Abs33 des Richterdienstgesetzes betroffen sind), Art11 Z3, Z10 und Z13 (soweit §13a Abs1, §115e Abs1 und §123 Abs43 des Landeslehrer-Dienstrechtsgesetzes 1984 betroffen sind), Art12 Z3, Z10 und Z13 (soweit §13a Abs1, §124e Abs1 und §127 Abs31 des Land- und forstwirtschaftlichen Landeslehrer-Dienstrechtsgesetzes 1985 betroffen sind), Art14 Z5, Z6a, Z11 bis 13, Z16, Z16a, Z21 und Z26 (soweit §9, §25a Abs4, §61 Abs3, §88 Abs1, §90 Abs1, 2, 3, 6 und 7, §90a, §91 Abs6, §93 Abs5, §94 Abs5 und §102 Abs44 Z2 des Pensionsgesetzes 1965 betroffen sind), Art15 Z5, Z12, Z15, Z17 und Z20 (soweit §5b Abs2, §18a Abs1, §18f Abs5, §18h Abs1, §18j Abs2 und 5 und §18k des Bundestheaterpensionsgesetzes betroffen sind), Art18 Z1, Z10 und Z11 (soweit §2 Abs1, §60 Abs5, §64 Abs2 und 3 des Bundesbahn-Pensionsgesetzes betroffen sind), Art19 Z1 bis 5 (soweit §2 Abs8 und §21 des Bundesbahngesetzes 1992 betroffen sind), Art39 Z7, Z27, Z32, Z32a, Z33 litc, Z35 lita, und Z36 (soweit §11a Abs7, §37 Abs8, §93 Abs3 Z4, §94 Z10, §94a Abs2 Z1, §97 Abs1 und §98 Z5 des EStG 1988 betroffen sind), Art40 Z3 und Z5 (soweit §22 Abs2 Z4 und §26a Abs16 Z2 des Körperschaftsteuergesetzes 1988 betroffen sind), Art41 Z1 und Z10 litb (soweit §30 Abs3 und §20 Abs6 Z2 Umgründungssteuergesetz betroffen sind), Art42 Z5a, Z6, Z8, Z10, Z11, Z12 und Z18 (soweit §6 Abs1 Z6 litd, §11 Abs1, §14 Abs1 Z1, §19 Abs2 Z1 litb, §20 Abs1 zweiter Satz, §20 Abs2 Z2 und §26 Abs5 des UStG 1994 betroffen sind), Art54 Z7 (soweit §4 Abs4 des Energieabgabenvergütungsgesetzes betroffen ist), Art73 Teil 2 Z2, Z2b, Z3a, Z6a, Z41, Z44 sowie Teil 3 Z16 und Z17 (soweit §70b Abs1,
§70b Abs2, §91 Abs1, §103 Abs2, §227 Abs1 Z1, §415 Abs1 und 3, §460b Z1 litb, §607 Abs7, 9, 11, 12, 13, 17a, 18 und 23 des ASVG betroffen sind), Art74 Teil 2 Z1a, Z2, Z3a, Z4a, Z5a und Z32 (soweit §25 Abs6a,
§33a Abs1, §33a Abs2, §60 Abs1, §71 Abs2, §116 Abs7, §298 Abs1 Z1 und 2, Abs2 Z2, Abs7, 9, 11, 12, 13, 16, 18 des GSVG betroffen sind), Art75 Teil 1 Z8, Art75 Teil 2 Z2, Z3a, Z4a, Z5a und Z32 (soweit §33c,
§56 Abs1, §67 Abs2, §107 Abs7, §286, §287 Abs1 Z1, Abs3, 7, 9, 11, 12, 13, 16 und 18 des Bauern-Sozialversicherungsgesetzes betroffen sind), Art76 Teil 1 Z5a, Z5b und Z6 sowie Art76 Teil 2 Z1 bis 3 und Z14 (soweit §27a, §206, §44 Abs2 und §159 des Beamten-Kranken- und Unfallversicherungsgesetzes betroffen sind), Art83 Z8, Z17, Z21 und Z27 (soweit §16 Abs1 lito, §27 Abs4, §39a Abs5 und Abs6 sowie §79 Abs70, 72 und 73 des Arbeitslosenversicherungsgesetzes 1977 betroffen sind), Art85 Z3, Z4 und Z7 (soweit §35 Abs2, §35 Abs3 und 6 und §78 Abs13 des Arbeitsmarktservicegesetzes betroffen sind) des Budgetbegleitgesetzes 2003, BGBl. I Nr. 71, richtet.§56 Abs1, §67 Abs2, §107 Abs7, §286, §287 Abs1 Z1, Abs3, 7, 9, 11, 12, 13, 16 und 18 des Bauern-Sozialversicherungsgesetzes betroffen sind), Art76 Teil 1 Z5a, Z5b und Z6 sowie Art76 Teil 2 Z1 bis 3 und Z14 (soweit §27a, §206, §44 Abs2 und §159 des Beamten-Kranken- und Unfallversicherungsgesetzes betroffen sind), Art83 Z8, Z17, Z21 und Z27 (soweit §16 Abs1 lito, §27 Abs4, §39a Abs5 und Abs6 sowie §79 Abs70, 72 und 73 des Arbeitslosenversicherungsgesetzes 1977 betroffen sind), Art85 Z3, Z4 und Z7 (soweit §35 Abs2, §35 Abs3 und 6 und §78 Abs13 des Arbeitsmarktservicegesetzes betroffen sind) des Budgetbegleitgesetzes 2003, Bundesgesetzblatt römisch eins Nr. 71, richtet.
Im übrigen wird der Antrag abgewiesen.
Begründung
Entscheidungsgründe:
I. 1. Mit ihrem am 19. September 2003 beim Verfassungsgerichtshof eingebrachten, auf Art140 B-VG gestützten Antrag (datiert mit 18. September 2003) begehren 69 Mitglieder des Nationalrates, das Budgetbegleitgesetz 2003, BGBl. I 71, als verfassungswidrig aufzuheben. Bei der Erlassung dieses "Sammelgesetzes" seien einerseits das demokratische und rechtsstaatliche Bauprinzip der Bundesverfassung verletzt, andererseits die Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Geschäftsordnung des Nationalrates, BGBl. Nr. 410/1975 (im folgenden: GOG NR), nicht eingehalten worden. Diese Bedenken werden wie folgt begründet:römisch eins. 1. Mit ihrem am 19. September 2003 beim Verfassungsgerichtshof eingebrachten, auf Art140 B-VG gestützten Antrag (datiert mit 18. September 2003) begehren 69 Mitglieder des Nationalrates, das Budgetbegleitgesetz 2003, BGBl. römisch eins 71, als verfassungswidrig aufzuheben. Bei der Erlassung dieses "Sammelgesetzes" seien einerseits das demokratische und rechtsstaatliche Bauprinzip der Bundesverfassung verletzt, andererseits die Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Geschäftsordnung des Nationalrates, Bundesgesetzblatt Nr. 410 aus 1975, (im folgenden: GOG NR), nicht eingehalten worden. Diese Bedenken werden wie folgt begründet:
"1. Nichtauflage des Ausschussberichtes gemäß §44 GOG-NR
Das Budgetbegleitgesetz ist aus folgenden Gründen wegen Verstoßes gegen die zwingende Verfahrensvorschrift des §44 GOG verfassungswidrig:
Das Budgetbegleitgesetz 2003 wurde am 11. Juni 2003 in der 20. Sitzung der XXII. GP des Nationalrates beschlossen. Das Budgetbegleitgesetz 2003 wurde am 11. Juni 2003 in der 20. Sitzung der römisch 22 . Gesetzgebungsperiode des Nationalrates beschlossen.
Die 20. Sitzung des Nationalrates wurde für 10. Juni 2003, 10.00 Uhr vom Präsidenten des Nationalrates einberufen. Nach Bekanntgabe des Einlaufes und anderer Verkündigungen des Präsidenten (z.B. Redezeitvereinbarung) wurde der Tagesordnungspunkt 1 eröffnet; der Erstredner begann mit seinen Ausführungen um 10.04 Uhr (siehe dazu die Rednerliste der 20. Sitzung des Nationalrates).
In der 18. Sitzung des Nationalrates am 4. Juni 2003 war von den Abgeordneten Mag. Molterer und Scheibner der Antrag gestellt worden, dem Budgetausschuss gem. §43 GOG für seine Beratungen über das Budgetbegleitgesetz 2003 eine Frist bis 6. Juni 2003 zu setzen. Dieser Antrag war mit den Stimmen von den Abgeordneten der ÖVP und der FPÖ, also mit der notwendigen einfachen Mehrheit, angenommen worden. Es war daher dem Budgetausschuss für seine Beratungen über das Budgetbegleitgesetz 2003 eine Frist bis zum 6. Juni 2003 gesetzt (siehe dazu das Amtliche Protokoll der 18. Sitzung des Nationalrates).
Die Beratungen des Budgetausschusses über das Budgetbegleitgesetz 2003 wurden am Donnerstag, 5. Juni 2003 abgeschlossen (siehe dazu das Amtliche Protokoll des Budgetausschusses).
Gemäß §42 Abs1 GOG hat der Ausschuss am Schluss der Verhandlungen einen Berichterstatter für den Nationalrat zu wählen, der das Ergebnis der Verhandlungen, insbesondere hinsichtlich der Beschlüsse des Ausschusses, in einem schriftlichen Bericht zusammenzufassen hat.
Gemäß §44 Abs1 GOG darf die Verhandlung eines von einem Ausschuss vorzuberatenden Gegenstandes im Nationalrat in der Regel nicht vor Ablauf von 24 Stunden nach erfolgter Verteilung des Ausschussberichtes stattfinden. Diese Bestimmung über die 24-stündige Auflagefrist trägt dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Verhandlungen des Nationalrates (Art32 B-VG) und dem Recht der Abgeordneten auf Information über die Verhandlungsgegenstände Rechnung (vgl. Atzwanger/Zögernitz, NR-GO3 (1999), 239). Dem ist hinzuzufügen, dass das GOG von der Verteilung des schriftlichen Ausschussberichtes, wie er von der Parlamentsdirektion ausgefertigt wird, ausgeht. Nur dieser ist authentisch und kann Gegenstand der Verhandlungen und Abstimmungen werden. Eine Publikation des Ausschussberichtes oder von Teilen davon im Internet ist kein Ersatz für die schriftliche Verteilung der amtlichen Ausfertigung selbst. Die Geschäftsordnung sieht zwingend die Verteilung schriftlicher Ausschussberichte vor, eine allfällige Publikation im Internet wurde weder bekannt noch hätte eine solche die Verteilung des Ausschussberichtes ersetzen können. Gemäß §44 Abs1 GOG darf die Verhandlung eines von einem Ausschuss vorzuberatenden Gegenstandes im Nationalrat in der Regel nicht vor Ablauf von 24 Stunden nach erfolgter Verteilung des Ausschussberichtes stattfinden. Diese Bestimmung über die 24-stündige Auflagefrist trägt dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Verhandlungen des Nationalrates (Art32 B-VG) und dem Recht der Abgeordneten auf Information über die Verhandlungsgegenstände Rechnung vergleiche Atzwanger/Zögernitz, NR-GO3 (1999), 239). Dem ist hinzuzufügen, dass das GOG von der Verteilung des schriftlichen Ausschussberichtes, wie er von der Parlamentsdirektion ausgefertigt wird, ausgeht. Nur dieser ist authentisch und kann Gegenstand der Verhandlungen und Abstimmungen werden. Eine Publikation des Ausschussberichtes oder von Teilen davon im Internet ist kein Ersatz für die schriftliche Verteilung der amtlichen Ausfertigung selbst. Die Geschäftsordnung sieht zwingend die Verteilung schriftlicher Ausschussberichte vor, eine allfällige Publikation im Internet wurde weder bekannt noch hätte eine solche die Verteilung des Ausschussberichtes ersetzen können.
Zusätzlich führen Atzwanger/Zögernitz aus, dass dem Gesetzeswortlaut dann entsprochen wird, wenn die Verhandlung über die Vorlage nicht vor Ablauf der Frist beginnt. Dem Sinn des Gesetzes - einer entsprechenden Information der Abgeordneten - ist jedoch nur entsprochen, wenn die Sitzung, auf deren Tagesordnung die Vorlage steht, nicht vor Ablauf der 24-stündigen Aufliegefrist beginnt.
Diese Bestimmung gewinnt im gegenständlichen Fall unzweifelhaft an Bedeutung: Der reine Gesetzestext des Budgetbegleitgesetzes 2003 umfasst nämlich 207 DIN-A4-Seiten. Die erläuternden Bemerkungen inkl. Textgegenüberstellung der Regierungsvorlage (59 dB XXII. GP) belaufen sich auf 540, der - zu spät verteilte - Ausschussbericht immerhin noch auf 33 A4-Seiten. Das zur Debatte am 10. Juni gelangende Konvolut umfasste also insgesamt 780 A4-Seiten. Auch wenn die Regierungsvorlage bereits längere Zeit im Nationalrat aufgelegen ist und sich die Abgeordneten informieren hätten können, so ist doch der Ausschussbericht in Zusammenhang mit der Regierungsvorlage maßgeblich für eine Vorbereitung auf die Debatte, denn nur daraus geht hervor, was tatsächlich in Verhandlung steht. Diese Überlegung trifft zwar immer zu, jedoch bei Sammelgesetzen diesen Ausmaßes ganz besonders. Diese Bestimmung gewinnt im gegenständlichen Fall unzweifelhaft an Bedeutung: Der reine Gesetzestext des Budgetbegleitgesetzes 2003 umfasst nämlich 207 DIN-A4-Seiten. Die erläuternden Bemerkungen inkl. Textgegenüberstellung der Regierungsvorlage (59 dB römisch 22 . Gesetzgebungsperiode belaufen sich auf 540, der - zu spät verteilte - Ausschussbericht immerhin noch auf 33 A4-Seiten. Das zur Debatte am 10. Juni gelangende Konvolut umfasste also insgesamt 780 A4-Seiten. Auch wenn die Regierungsvorlage bereits längere Zeit im Nationalrat aufgelegen ist und sich die Abgeordneten informieren hätten können, so ist doch der Ausschussbericht in Zusammenhang mit der Regierungsvorlage maßgeblich für eine Vorbereitung auf die Debatte, denn nur daraus geht hervor, was tatsächlich in Verhandlung steht. Diese Überlegung trifft zwar immer zu, jedoch bei Sammelgesetzen diesen Ausmaßes ganz besonders.
Der Geschäftsordnungsgesetzgeber hat mit §44 Abs2 GOG einen einzigen Tatbestand vorgesehen, wie von dieser 24-stündigen Auflagefrist abgesehen werden kann:
'(2) Nur aufgrund eines Vorschlages des Präsidenten und des darüber mit 2/3-Mehrheit gefassten Beschlusses des Nationalrates kann von der Vervielfältigung des Ausschussberichtes und von der 24-stündigen Frist abgesehen werden.'
Der Geschäftsordnungsgesetzgeber hat daher diese 24-Stunden-Frist unter einen besonderen Schutz gestellt. Sie kann nur auf Vorschlag des Präsidenten - also nicht auf Antrag eines Abgeordneten - und mit qualifizierter Mehrheit - nämlich mit 2/3-Mehrheit - verkürzt werden. Eine weitere Möglichkeit von dieser Frist abzusehen, sieht das Geschäftsordnungsgesetz nicht vor.
Der Ausschussbericht des Budgetausschusses über das Budgetbegleitgesetz (111 d.B.) wurde den Abgeordneten am Dienstag, 10. Juni 2003, 7.45 Uhr zugestellt. Die Zustellung erfolgte dabei durch Zustellung in die Räumlichkeiten des Parlamentsklubs der SPÖ. Sollte dieser Zeitpunkt bestritten werden, lässt er sich leicht durch Vernehmung der mit der Verteilung beauftragten Bediensteten der Parlamentsdirektion und der mit der Übernahme im SPÖ-Klub betrauten Bediensteten feststellen.
Den 69 Abgeordneten der Sozialdemokratischen Partei Österreichs wurde daher der Ausschussbericht zum Budgetbegleitgesetz 2003 (111 d.B.) nicht 24 Stunden vor der Aufnahme der Beratungen (oder Beginn der diesbezüglichen Nationalratssitzung), sondern lediglich etwas mehr als zwei Stunden vor Beginn der Beratungen zugestellt.
Die Aufnahme des Berichtes des Budgetausschusses über das Budgetbegleitgesetz 2003 auf die Tagesordnung der 20. Sitzung des Nationalrates erfolgte daher gegen die Bestimmung des §44 Abs1 GOG und war daher geschäftsordnungswidrig. Eine Aufnahme dieses Berichtes auf die Tagesordnung hätte gemäß §44 Abs2 GOG nur dann erfolgen dürfen, wenn der Präsident des Nationalrates einen Vorschlag auf Absehen von der 24-stündigen Auflagefrist gestellt hätte und dieser Vorschlag die 2/3-Mehrheit der anwesenden Abgeordneten gefunden hätte.
Wird dagegen eingewandt, dass dem Budgetausschuss zur Berichterstattung eine Frist mit 6. Juni 2003 gesetzt wurde, so ist auf die Bestimmung des §44 Abs3 GOG zu verweisen, die lediglich vorsieht, dass nach Ablauf einer dem Ausschuss zur Berichterstattung gesetzten Frist die Verhandlung in der dem Fristablauf nachfolgenden Sitzung selbst dann zu beginnen hat, wenn ein schriftlicher Ausschussbericht nicht vorliegt. Diese Bestimmung derogiert jedoch den Bestimmungen des §44 Abs1 und 2 GOG nicht, da eine Erfüllung der Fristsetzung auch dadurch möglich ist, dass - falls ein Ausschussbericht nicht vorliegt oder nicht rechtzeitig verteilt werden kann - die Regierungsvorlage auf die Tagesordnung gestellt wird. In diesem Fall wäre aber nicht über die Vorlage für das Budgetbegleitgesetz 2003 in der Fassung des Ausschussberichtes, sondern in der der Regierungsvorlage zu verhandeln und abzustimmen gewesen.
Der nicht näher begründeten Meinung von Atzwanger/Zögernitz, dass im Fall einer Fristsetzung das Gesetz die Einhaltung der 24-stündigen Aufliegefrist nicht vorsieht, kann in dieser Allgemeinheit nicht beigetreten werden, da sich ein solcher Ansatz weder aus dem klaren Gesetzeswortlaut, noch aus einem zwingenden Interpretationsgrundsatz ergibt.
Vielmehr hat der Geschäftsordnungsgesetzgeber selbst eine Wertung vorgenommen:
Er hat die Beschlussfassung über eine Fristsetzung mit einfacher Mehrheit normiert und die über die Abstandnahme von der 24-stündigen Auflagefrist mit 2/3-Mehrheit. Dadurch hat der Geschäftsordnungsgesetzgeber aber auch eine Wertung vorgenommen, welches Rechtsgut mit einer höheren Schutzfunktion ausgestattet wird. Und diese Entscheidung hat der Geschäftsordnungsgesetzgeber zugunsten der 24-stündigen Auflagefrist getroffen, also zugunsten des Rechtes der Abgeordneten auf Information über die Verhandlungsgegenstände.
Die erwähnte Bemerkung von Atzwanger/Zögernitz zu §44 Abs3 GOG kann also höchstens dahingehend zu verstehen sein, dass bei Fristsetzungen die Einhaltung der 24-stündigen Aufliegefrist dann nicht erforderlich ist, wenn sie tatsächlich nicht eingehalten werden kann, weil der Ausschuss seine Beratungen zwar nicht rechtzeitig zur Einhaltung der 24-Stunden-Frist, aber noch rechtzeitig vor Beginn der Sitzung abgeschlossen hat. In einem derartigen Fall, der in der parlamentarischen Praxis durchaus vorkommen kann, wäre die Interpretation von Atzwanger/Zögernitz vertretbar, sie dürfte sich auch nur auf diesen Fall beziehen. Nach Auffassung der Antragsteller wäre aber auch in einem derartigen Fall die Regierungsvorlage an Stelle des Ausschussberichtes den Beratungen zu Grunde zu legen, besagt doch der eindeutige Wortlaut des §44 Abs3 lediglich, dass nach Ablauf eine[r] de[m] Ausschuss zur Berichterstattung gesetzten Frist die Verhandlung in der dem Fristablauf nachfolgenden Sitzung selbst dann zu beginnen hat, wenn ein schriftlicher Ausschussbericht nicht vorliegt.
Indessen lag ein solcher Fall eines weniger als 24 Stunden vor der Sitzung beschlossenen Ausschussberichtes nicht vor: Die Ausschussberatungen wurden am Donnerstag, 5. Juni 2003 abgeschlossen. Der nächste Termin für eine Sitzung des Nationalrates war der Dienstag, der 10. Juni 2003. Zwischen diesen beiden Ereignissen lagen 4 volle Kalendertage. Die Einhaltung der 24-stündigen Auflagefrist wäre daher leicht möglich gewesen. Es wäre sogar möglich gewesen, den Ausschussbericht am Freitag, dem 6. Juni zu erstellen und zu vervielfältigen und ihn am Montag, dem 9. Juni in den frühen Vormittagsstunden zur Verteilung zu bringen. Insofern wären - abgesehen davon, dass dies für parlamentarische Fristen ohnehin keine Rolle spielt - nicht einmal Arbeiten außerhalb der normalen Wochenarbeitszeiten notwendig gewesen.
Zusammenfassend ist daher festzuhalten:
Dem Budgetausschuss wurde für die Berichterstattung über das Budgetbegleitgesetz 2003 eine Frist mit 6. Juni 2003 gesetzt.
Der Ausschussbericht wurde an die Abgeordneten am Dienstag, 10. Juni 2003, um 7.45 Uhr über den Klub zugestellt.
Die Beratungen über den Bericht des Budgetausschusses (111 d.B.) erfolgte als TOP 1 in der 20. Sitzung des Nationalrates, die am Dienstag, 10. Juni 2003, 10.00 Uhr aufgenommen wurde.
Der Präsident des Nationalrates hat keinen Vorschlag gemäß §44 Abs2 GOG dem Nationalrat unterbreitet, von der 24-stündigen Auflagef[r]ist gem. §44 Abs1 GOG abzusehen; der Nationalrat hat daher in Folge auch nicht mit 2/3-Mehrheit einen diesbezüglichen Beschluss gefasst.
Bezugnehmend auf die Fristsetzung hätte daher die Regierungsvorlage (59 d.B.) betreffend das Budgetbegleitgesetz 2003 vom Präsidenten des Nationalrates auf die Tagesordnung gesetzt werden müssen.
Die Beschlussfassungen über das Budgetbegleitgesetz erfolgten daher nicht dem Geschäftsordnungsgesetz entsprechend, also geschäftsordnungswidrig.
Da die Bestimmungen des §44 Abs1 GOG über die 24-stündige Auflagefrist zu jenen Bestimmungen gehört, die sichern sollen, dass in den Gesetzesbeschlüssen die wahre Meinung der Mehrheit des Nationalrates zum Ausdruck kommt, indem sie nämlich den Abgeordneten die Möglichkeit gibt, sich über die Verhandlungsgegenstände zu informieren und entsprechend darauf vorzubereiten, belastet ein Verstoß dagegen ein solcherart zustande gekommenes Gesetz als Ganzes mit Verfassungswidrigkeit.
Im konkreten Fall des Budgetbegleitgesetzes 2003, dessen Umfang - wie oben erwähnt - mehrere hundert Seiten beträgt und mit dem 84 verschiedene Gesetze (die in keinem anderen Zusammenhang als dem der Budgethoheit des Bundes stehen) geändert und 6 neue Gesetze erlassen wurden, verdeutlicht sich der Zweck der Bestimmung des §44 Abs1 GOG hinreichend, so dass kein Zweifel darüber bestehen kann, dass dieses Sammelgesetz wegen geschäftsordnungswidrigem Zustandekommen zur Gänze verfassungswidrig ist.
2. Verstoß gegen das demokratische und das rechtsstaatliche Prinzip der Bundesverfassung
Die Antragsteller sind der Auffassung, dass das Budgetbegleitgesetz aus folgenden Gründen gegen das demokratische und das rechtsstaatliche Prinzip der Bundesverfassung verstößt und daher verfassungswidrig ist:
Das demokratische Prinzip und das rechtsstaatliche Prinzip, wie sie unbestrittener Maßen der österreichischen Bundesverfassung zu Grunde liegen, bedingen und ergänzen einander: Das demokratische Prinzip sichert, dass die Normunterworfenen selbst oder durch ihre Repräsentanten in demokratisch legitimierter Weise die Gesetze erlassen (Art1 B-VG verheißt: 'Österreich ist eine demokratische Republik. Ihr Recht geht vom Volk aus.') Zum Gesetzgeber beruft Art24 B-VG den Nationalrat gemeinsam mit dem Bundesrat, Art26 B-VG sieht für den Nationalrat die unmittelbare Wahl durch das Bundesvolk vor. Das Rechtsstaatlichkeitsprinzip sichert wiederum, dass die Rechtsordnung soweit inhaltlich bestimmt ist, dass die Bürger sich inhaltlich an vom demokratische[n] Gesetzgeber beschlossenen Gesetzen orientieren können und die Vollziehung insoweit durch die Gesetzgebung gebunden ist. Wesentlicher Gedanke des Rechtsstaates ist das Prinzip der Rechtssicherheit, und die Möglichkeit für den Bürger, die Einhaltung des Rechts auch überprüfen zu lassen, was wiederum die Rückbindung an den im Gesetz geäußerten Willen des demokratischen Gesetzgebers garantiert.
Das demokratische Prinzip und das rechtsstaatliche Prinzip erfordern gemeinsam, dass Gesetze einerseits tatsächlich inhaltlich von dem vom Volk gemäß Art26 B-VG gewählten Repräsentanten inhaltlich besch[l]ossen werden (im folgenden Punkt a), andererseits, dass Gesetze selbst so sind, dass sich der Normunterworfene daran orientieren kann (ein Ausfluss des zum Prinzip der Rechtsstaatlichkeit gehörenden Legalitätsprinzips, im folgenden Punkt b).
In beiderlei Hinsicht verletzt das angefochtene Gesetz das demokratische und das rechtsstaatliche Prinzip; überdies verletzte das Gesetzgebungsverfahren die zur Sicherung der Einhaltung dieser Prinzipien erlassenen Verfahrensbestimmungen der Geschäftsordnung des Nationalrates gehäuft und schwer.
a) Angesichts der Vielfalt vom Gesetzgeber zu regelnder Inhalte sieht das (in Art30 Abs2 B-VG vorgesehene und mit erhöhter Bestandsgarantie ausgestattete) Bundesgesetz über die Geschäftsordnung des Nationalrates (Geschäftsordnungsgesetz 1975), BGBl. Nr. 410/1975, zuletzt geändert durch BGBl. I Nr. 163/1998, (im folgenden: GOG-NR) eine Spezialisierung der Beratungstätigkeit von Abgeordneten und damit auch der Abgeordneten selbst vor. Gemäß §32 Abs1 GOG-NR sind zur Vorberatung der Verhandlungsgegenstände Ausschüsse zu wählen, deren Zusammensetzung das Stärkeverhältnis der Klubs widerspiegelt. Gemäß §69 Abs6 und 7 und §70 GOG-NR sind Gesetzesvorschläge zwingend in Ausschüssen vorzuberaten. Grundsätzlich kann kein Gesetzesvorschlag vom Plenum des Nationalrates ohne Vorberatung im Ausschuss beschlossen werden. a) Angesichts der Vielfalt vom Gesetzgeber zu regelnder Inhalte sieht das (in Art30 Abs2 B-VG vorgesehene und mit erhöhter Bestandsgarantie ausgestattete) Bundesgesetz über die Geschäftsordnung des Nationalrates (Geschäftsordnungsgesetz 1975), Bundesgesetzblatt Nr. 410 aus 1975,, zuletzt geändert durch Bundesgesetzblatt Teil eins, Nr. 163 aus 1998,, (im folgenden: GOG-NR) eine Spezialisierung der Beratungstätigkeit von Abgeordneten und damit auch der Abgeordneten selbst vor. Gemäß §32 Abs1 GOG-NR sind zur Vorberatung der Verhandlungsgegenstände Ausschüsse zu wählen, deren Zusammensetzung das Stärkeverhältnis der Klubs widerspiegelt. Gemäß §69 Abs6 und 7 und §70 GOG-NR sind Gesetzesvorschläge zwingend in Ausschüssen vorzuberaten. Grundsätzlich kann kein Gesetzesvorschlag vom Plenum des Nationalrates ohne Vorberatung im Ausschuss beschlossen werden.
Die Ausschussmitglieder sind berechtigt und verpflichtet (§11 GOG-NR!), an den Beratungen ihrer Ausschüsse teilzunehmen. Sie werden im Falle ihrer Verhinderung durch gewählte Ersatzmitglieder vertreten (§32 Abs3 GOG-NR). Ausnahmsweise kann ein verhindertes Ausschussmitglied gemäß §32 Abs4 GOG-NR auch durch einen anderen Abgeordneten des selben Klubs nach schriftlicher Meldung beim Obmann des Ausschusses durch den Klub vertreten werden (dazu im folgenden).
Wie erwähnt sichern diese Vorschriften die Möglichkeit der Arbeitsteilung zwischen den Abgeordneten. Diese Arbeitsteilung ist Voraussetzung dafür, dass eine inhaltliche Auseinandersetzung der Abgeordneten mit Gesetzesvorschlägen tatsächlich möglich ist und so die Abgeordneten auf den Inhalt des Gesetzes Einfluss nehmen können. Diese Möglichkeit wird ihnen genommen, wenn, wie im Falle des angefochtenen Gesetzes, sämtliche Materien in einem Gesetz zusammengefasst werden und dieses dann nur in einem einzigen Ausschuss beraten werden kann. Die Zuweisung eines Gesetzesantrages an mehrere Ausschüsse sieht die Geschäftsordnung nicht vor, was ein weiterer Hinweis darauf ist, dass derartige Sammelgesetze völlig unterschiedlicher Materien nicht geschäftsordnungskonform sind.
Mit dem Budgetbegleitgesetz wurde de facto die gesamte Gesetzesproduktion zumindest eines Jahres (aber mit einer Wirksamkeit für Jahrzehnte, siehe Pensionsreform und Abfangjägerkauf) in ein einziges Gesetz verpackt. Die unterschiedlichen Materien dieser Gesetze hätten zumindest von folgenden Ausschüssen beraten werden müssen: Ausschuss für Arbeit und Soziales, Bautenausschuss, Familienausschuss, Finanzausschuss, Gesundheitsausschuss, Industrieausschuss, Ausschuss für innere Angelegenheiten, Justizausschuss, Landesverteidigungsausschuss, Ausschuss für Land- und Forstwirtschaft, Ausschuss für Sportangelegenheiten, Umweltausschuss, Unterrichtsausschuss, Verfassungsausschuss, Verkehrsausschuss und Wirtschaftsausschuss. Anstelle dessen wurden sämtliche Materien im Budgetausschuss beraten, in dessen Zuständigkeit keine einzige Materie des Budgetbegleitgesetzes gefallen wäre, wären die einzelnen Materien als Einzelgesetze dem Nationalrat vorgelegt worden.
Es liegt auf der Hand, dass bei der Zusammenfassung einer solchen Vielzahl von Materien in einem Gesetz einerseits das Recht der Ausschussmitglieder verletzt wird, ihnen auf Grund ihrer Zuteilung an einen Ausschuss zukommende Materien zu beraten. Dadurch wird gleichzeitig auch das Recht der Klubs (dessen Bildung in §7 GOG-NR vorgesehen und aufgrund der Bestimmungen des GOG-NR für das Funktionieren des parlamentarischen Verfahrens wie in allen vergleichbaren Demokratien unerlässlich ist) verletzt, für eine effiziente inhaltliche Beratung der Materien zu sorgen: Die durch die Zuteilung der Abgeordneten zu Ausschüssen ermöglichte Arbeitsteilung innerhalb eines Klubs versetzt eine parlamentarische Fraktion in die Lage, dass sie sich insgesamt inhaltlich in den Gesetzgebungsprozess einbringen kann, und zwar jeweils durch 'spezialisierte Abgeordnete', die gleichsam die Vertrauensleute des Klubs für die einzelnen Materien darstellen und denen die anderen Abgeordneten eines Klubs bei ihrer Willensbildung im Plenum folgen.
Die Beratung und Möglichkeit von Abänderungsanträgen im Plenum ersetzt die Ausschussberatung nicht, weil sie äußerst beschränkt sind und die Verfahrensgestaltung im Plenum eher an die Öffentlichkeit gerichtet ist. Demgegenüber soll die Ausschussberatung den einzelnen Abgeordneten die Gelegenheit geben, ihre - ebenfalls in die Materie eingearbeiteten Kollegen - inhaltlich zu überzeugen und so zu einer gemeinsamen bzw. mehrheitlichen Willensbildung zu kommen. Der VfGH hat in seiner Rechtssprechung zur Willensbildung von Kollegialorganen stets betont, wie sehr die tatsächliche inhaltliche Diskussion und gemeinsame Willensbildung von Bedeutung ist (und dementsprechend beispielsweise Umlaufbeschlüsse für unzulässig erklärt, wenn sie nicht ausdrücklich vorgesehen waren).
Tatsächlich zeigte die Beratung dieses 'Gesetzesmonstrums' im Budgetausschuss, dass in der Praxis eine den Vorschriften des GOG-NR entsprechende, ordnungsgemäße Beratung eines solchen Sammelgesetzes nicht möglich ist, sodass es zu einer gehäuften Verletzung von Verfahrensvorschriften kam.
Es ist von der Vielfalt der Themen ausgeschlossen, dass die Mitglieder des Budgetausschusses alle diese Materien beraten. Zum Ausgleich der Verletzung des Prinzips der spezialisierten Beratung im zuständigen Ausschuss wurde nun versucht, die jeweils 'zuständigen' Ausschussmitglieder zur Beratung in den Budgetausschuss gemäß der vorhin erwähnten Vorschrift des §32 Abs4 GOG-NR 'hineinzunominieren'. Derartiges ist vom Zweck dieser Vorschrift her nicht vorgesehen, im Gegenteil, die Geschäftsordnung geht davon aus, dass es jeweils nur einen Verhandlungsgegenstand gibt, der von den jeweils gleichen Abgeordneten beraten wird; dementsprechend kommen die einzelnen Ausschussmitglieder in der Reihenfolge ihrer Wortmeldungen zu Wort (§41 Abs5 GOG-NR). Eine Änderung der Reihenfolge der Verhandlungsgegenstände im Ausschuss ist gemäß §41 Abs2 (GOG-NR) nur zu Beginn einer Sitzung zulässig. Dies gewährleistet, dass die einzelnen Abgeordneten wissen, in welcher Reihenfolge die einzelnen Gegenstände aufgerufen werden, sowie, zu welchem Zeitpunkt sie selbst mit einer Wortmeldung an der Reihe sind. Dies ermöglicht ihnen eine aktive Teilnahme an den Beratungen.
Diese Vorschriften der Geschäftsordnung wurden in der Beratung des Budgetausschusses über das Budgetbegleitgesetz wiederholt und krass verletzt, insgesamt war der Beratungsverlauf gelinde gesagt chaotisch.
Der (von der größeren Regierungspartei gestellte) Vorsitzende teilte nach eigenem Gutdünken die Materien des Budgetbegleitgesetzes in einzelne 'Beratungsgruppen' und rief diese entsprechend interner Vereinbarungen mit dem Regierungspartner zur Beratung auf. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass die parlamentarische Praxis, Tagesordnungen und den Ablauf von Ausschusssitzungen einvernehmlich zwischen allen Fraktionen festzulegen, bei der Beratung des Budgetbegleitgesetzes aufgegeben wurde. Alle Termine und deren Ablauf wurden einseitig durch den Vorsitzenden festgelegt und nicht auf Grund eines Konsenses in der Präsidialkonferenz.
Dies lief im Einzelnen folgendermaßen ab, wie aus dem amtlichen Protokoll der Ausschussberatungen hervorgeht: Am 13. Mai 2003 wurde ab 15.44 Uhr begonnen mit Steuerfragen, dann wurde fortgesetzt mit Pensionen, Gesundheit und Arbeitsmarktberatung bis um 19 Uhr. Am 14. Mai 2003 wurden Pensionen, Gesundheit und Arbeitsmarkt beraten. Am 15. Mai 2003 zuerst zwei Stunden Finanzen, anschließend vorübergehend Pensionen, Gesundheit und Arbeitsmarkt. Am 20. Mai 2003 wurde für dreieinhalb Stunden die Frage der 'Luftraumüberwachung erörtert', anschließend wieder Steuer und Finanzen. Am 22. Mai 2003 wurden zuerst eineinhalb Stunden Grundsatzfragen diskutiert, anschließend für zwei Stunden sonstige Artikel des Budgetbegleitgesetzes. Dies wurde am 28. Mai 2003 mit den Finanzen und sonstigen Artikeln des Budgetbegleitgesetzes für drei Stunden fortgesetzt, dann wurde noch einmal drei Stunden lang die Luftraumüberwachung diskutiert. Am 3. Juni 2003 war wieder für zweieinhalb Stunden der Arbeitsmarkt dran, am 5. Juni 2003 folgten in kurzer Abfolge Debatten über die Luftraumüberwachung, die Pensionen, die Gesundheitsthemen, anschließend wurden die Abstimmungen vorgenommen.
Bei jedem Wechsel dieser Bereiche wurde[n] von den Klubs - soweit dies technisch überhaupt machbar war - andere Abgeordnete gemäß §32 Abs4 nominiert, wobei bis zu vier Rednerlisten parallel bestanden. Schon dies ist eine krasse Verletzung de[s] §41 Abs5 GOG-NR, der nur eine Rednerliste kennt, die die Reihenfolge der Abgeordneten in der Debatte zu einem Gesetzesvorschlag festlegt. Es war daher in keiner Weise mehr vorhersehbar, wann welcher Abgeordnete zu welchem Thema zu sprechen hat, wobei dies teilweise groteske Auswirkungen hatte: Um die Mitwirkung der eigentlich zuständigen Abgeordneten zu erreichen, mussten die Klubs stundenlang alle Abgeordneten in Bereitschaft halten, wobei dann wiederum nicht vorhersehbar war, zu welchem Zeitpunkt mit welcher der vier Rednerlisten fortgesetzt wird. Tatsächlich war es der Sozialdemokratischen Parlamentsfraktion großteils nicht möglich dafür zu sorgen, dass die den eigentlich zuständigen Ausschüssen zugeteilten Abgeordneten an den vom Vorsitzenden festgelegten 'Beratungsteilen' auch tatsächlich teilnehmen konnten.
