Index
L0350 Gemeindewahl, BürgermeisterwahlNorm
B-VG Art140 Abs1 Z3Leitsatz
Unzulässigkeit eines Drittelantrags von Abgeordneten des Vorarlberger Landtages auf Aufhebung von Bestimmungen über Stimmzettel im Gemeindewahlgesetz; angefochtene Bestimmungen teils nicht mehr in Geltung; im Übrigen Anfechtungsumfang zu eng gewähltSpruch
Der Antrag wird zurückgewiesen.
Begründung
Begründung
I. Antrag und Vorverfahrenrömisch eins. Antrag und Vorverfahren
1. Mit dem vorliegenden, auf Art140 Abs1 B-VG gestützten Antrag begehren 16 Abgeordnete zum Vbg. Landtag, folgende Bestimmungen des Vbg. Gesetzes über das Verfahren bei Wahlen in die Gemeindevertretung und des Bürgermeisters (Gemeindewahlgesetz), LGBl 30/1999, idF LGBl 44/2013, als verfassungswidrig aufzuheben:1. Mit dem vorliegenden, auf Art140 Abs1 B-VG gestützten Antrag begehren 16 Abgeordnete zum Vbg. Landtag, folgende Bestimmungen des Vbg. Gesetzes über das Verfahren bei Wahlen in die Gemeindevertretung und des Bürgermeisters (Gemeindewahlgesetz), Landesgesetzblatt 30 aus 1999,, in der Fassung Landesgesetzblatt 44 aus 2013,, als verfassungswidrig aufzuheben:
1. des §39 Abs1 erster und zweiter Satz und Abs3 erster bis dritter Satz, in eventu §39 Abs1 erster und zweiter Satz und Abs3 erster bis vierter Satz, in eventu §39 Abs1 erster und zweiter Satz und Abs3 erster Satz;
2. §39 Abs3 vierter Satz;
3. §40 Abs2 und 3, in eventu §40 Abs3 erster Satz;
4. §41 Abs4 lite;
5. §42 Abs6 und 7, in eventu §42 Abs6 zweiter Satz und Abs7 zweiter Satz;
6. §45 Abs2 litb;
7. §48 Abs3;
8. Anlage 4; und
9. Anlage 5.
Ihre Bedenken legen die Antragsteller wie folgt dar:
"Bei der Vorarlberger Gemeindevertretungs- und Bürgermeisterdirektwahl 2010 wurden am 14.03.2010 folgende Ergebnisse ermittelt:
[…]
Ungültige Stimmen[:] 5,39 %
Dabei wurde nach unterschiedlichen Systemen gewählt, teilweise mit Direktwahl des Bürgermeisters, teilweise überhaupt nach dem Mehrheitswahlsystem, teilweise mit einem Bürgermeisterkandidaten und der 'Abstimmungsmöglichkeit' Bürgermeister Ja – Nein.
Bei den Bürgermeisterdirektwahlen 2010 betrug der Anteil ungültiger Stimmen in den Gemeinden Alberschwende 18,50%, Bregenz 12,77%, Fußach 12,43%, Göfis 5,28%, Hörbranz 14,01%, Lochau 24,41%, Wolfurt 15,67%, Dornbirn 12,45%, Hohenems 12,51%, Altach 17,29%, Götzis 13,87%[,] Koblach 17,14%, Thüringen 6,20% und Zwischenwasser 18,32%. Insgesamt haben bei der Bürgermeisterdirektwahl 2010 (ohne die Stimmen in den Stichwahlen) 16.039 Wähler ungültig gewählt.
In den Gemeinden, in welchen eine Stichwahl stattgefunden hat (Hörbranz, Thüringen und Göfis) waren von 6.221 abgegebenen Stimmen nur 68 ungültig. Dies entspricht einem Anteil ungültiger Stimmen bei den Stichwahlen von nur 1,09%, obwohl jeweils nur zwei Kandidaten zur Wahl standen.
Bei den Wahlen zur Gemeindevertretung lag der Anteil ungültiger Stimmen etwas niedriger, er betrug in den Gemeinden Alberschwende 2,78%, Fußach 5,92%, Hörbranz 7,57%, Lochau 2,61%, Wolfurt 6,15%, Dornbirn 6,38%, Hohenems 5,58%, Altach 4,64%, Götzis 5,14%, Koblach 6,07% und Zwischenwasser 1,99%. In absoluten Zahlen wählten bei der Gemeindevertretungswahl über 9.300 Vorarlberger ungültig.
Hinsichtlich des Anteiles ungültiger Stimmen zeigen sich signifikante Unterschiede sowohl im Vergleich zu den Landtagswahlen in Vorarlberg (Landtagswahlen 2009: ungültige Stimmen 0,73%), als auch zu den Gemeinderats- und Bürgermeisterdirektwahlen in anderen Bundesländern (zB Gemeinderatswahl Kärnten 2009: ungültige Stimmen 2,95%; Gemeinderatswahl Niederösterreich 2010: ungültige Stimmen 2,04%) […].
In allen anderen Bundesländern, in denen der Bürgermeister durch den Wähler direkt gewählt wird, sieht das Gemeindewahlrecht die Wahl des Bürgermeisters und der Gemeindevertretung durch zwei gesonderte Stimmzettel vor (Tirol: §49 Abs2 TGWO 1994; Kärnten: §70 Abs1 und 2 K-GBWO; Salzburg: §65 Abs1 GWO 1998; Oberösterreich: §58 Abs1 OÖ Kommunalwahlordnung; Burgenland: §57 Abs1 Gem.WO 1992). Allein das Vorarlberger Gemeindewahlrecht sieht für beide Wahlen nur einen gemeinsamen Stimmzettel vor.
[…]
Mit selbstständigem Antrag der ÖVP, der FPÖ, der Grünen und der SPÖ – eingelangt: 23.01.2014 – Zahl: 22.01.399 (3. Beilage im Jahre 2014 zu den Sitzungsberichten des XXIX. Vorarlberger Landtages[…]) beantragen die unterzeichnenden Abgeordneten, dass der Vorarlberger Landtag unter anderem auch eine Novellierung des Gesetz[es] über die Wahlen in die Gemeindevertretung und des Bürgermeisters in der Fassung LGBl Nr 44/2013 beschließen wolle. Im Falle der Beschlussfassung wären hiervon die Bestimmungen §§12, 13, 31, 42, 45, 78 sowie die Anlagen 4, 5 und 6 tangiert. Insoweit von diesem Änderungsantrag Bestimmungen erfasst sind, deren Aufhebung im Zuge dieses Schriftsatzes beantragt wird, tangieren die beantragten Änderungen inhaltlich die angefochtenen Bestimmungen in keiner Weise. Im Übrigen ist eine Beschlussfassung zum Zeitpunkt der Antragstellung nicht erfolgt.Mit selbstständigem Antrag der ÖVP, der FPÖ, der Grünen und der SPÖ – eingelangt: 23.01.2014 – Zahl: 22.01.399 (3. Beilage im Jahre 2014 zu den Sitzungsberichten des römisch 29 . Vorarlberger Landtages[…]) beantragen die unterzeichnenden Abgeordneten, dass der Vorarlberger Landtag unter anderem auch eine Novellierung des Gesetz[es] über die Wahlen in die Gemeindevertretung und des Bürgermeisters in der Fassung Landesgesetzblatt Nr 44 aus 2013, beschließen wolle. Im Falle der Beschlussfassung wären hiervon die Bestimmungen §§12, 13, 31, 42, 45, 78 sowie die Anlagen 4, 5 und 6 tangiert. Insoweit von diesem Änderungsantrag Bestimmungen erfasst sind, deren Aufhebung im Zuge dieses Schriftsatzes beantragt wird, tangieren die beantragten Änderungen inhaltlich die angefochtenen Bestimmungen in keiner Weise. Im Übrigen ist eine Beschlussfassung zum Zeitpunkt der Antragstellung nicht erfolgt.
[…]
Das Unionsrecht gewährleistet […] das aktive und passive Gemeindewahlrecht für eine größere Gruppe von Menschen, die der deutschen Sprache nicht im gleichen Umfang mächtig sein muss wie österreichische Staatsbürger oder Eingebürgerte. Auch diese Unionsbürger müssen in der Lage sein, das Wahlrecht wirksam wahrzunehmen und mit [den] ihnen zu Hand gegebenen Mitteln das Wahlsystem zu verstehen.
[…]
Das Gesetz über das Verfahren bei Wahlen in die Gemeindevertretung und des Bürgermeisters (Gemeindewahlgesetz – GWG.) in der Fassung LGBl Nr 44/2013, insbesondere die Bestimmungen des §39 GWG sowie die Anlagen 4 und 5 des Gesetzes verstoßen gegen Art3 des Ersten ZPEMRK ('P1-3') […], welcher das wirksame freie und geheime Wahlrecht des Volkes bei der Wahl der gesetzgebenden Organe garantiert, sowie gegen Art40 EU Grundrechte-Charta und Art20 AEUV, der Unionsbürgern in dem Mitgliedstaat, in dem sie ihren Wohnsitz haben, das aktive und passive Wahlrecht gewährleistet.Das Gesetz über das Verfahren bei Wahlen in die Gemeindevertretung und des Bürgermeisters (Gemeindewahlgesetz – GWG.) in der Fassung Landesgesetzblatt Nr 44 aus 2013,, insbesondere die Bestimmungen des §39 GWG sowie die Anlagen 4 und 5 des Gesetzes verstoßen gegen Art3 des Ersten ZPEMRK ('P1-3') […], welcher das wirksame freie und geheime Wahlrecht des Volkes bei der Wahl der gesetzgebenden Organe garantiert, sowie gegen Art40 EU Grundrechte-Charta und Art20 AEUV, der Unionsbürgern in dem Mitgliedstaat, in dem sie ihren Wohnsitz haben, das aktive und passive Wahlrecht gewährleistet.
Des Weiteren werden die Wahlberechtigten und die wahlwerbenden Gruppen durch genannte Bestimmungen in ihren verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechten auf das aktive und passive Wahlrecht zu den Gemeinderäten sowie zum Amt des Bürgermeisters gemäß Art117 Abs2 und Abs6 B-VG sowie in ihren ebenso verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechten auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz verletzt.
[…]
1. Verfassungswidrigkeit des einheitlichen Stimmzettels
1.1. Zur Verletzung des Rechtes auf Gleichheit aller Staatsbürger: Wahlrecht
[…]
Der Motivenbericht […] zeigt die im Grunde hochgradig doppelzüngigen, um nicht zu sagen widersinnigen Argumente für den einheitlichen Stimmzettel.
[…]
Einerseits handelt es sich unstreitig um zwei völlig getrennte Wahlen, was dadurch betont werden soll, dass 'der für die Wahlen des Bürgermeisters bestimmte Teil gegenüber dem für die Wahlen in die Gemeindevertretung bestimmten Teil auch optisch klar abgegrenzt werden' soll und soll gerade 'durch diese klare optische Trennung (...) gewährleistet werden, dass keine wechselseitige Beeinflussung der beiden Wahlen stattfindet', andererseits aber auch wieder doch nicht, denn 'andererseits' soll ganz im Gegenteil 'die erwähnte räumliche Zuordnung des Bürgermeisterkandidaten zu seiner Partei' berücksichtigen, dass der Bürgermeister mit der Gemeindevertretung zusammenarbeiten wird müssen.
Diese fundamentale Unehrlichkeit und mangelnde Sachlichkeit[…] macht die Gesetzesnovelle gleichheitswidrig und mit dem Sachlichkeitsgebot unvereinbar.
Wenn zwei völlig verschiedene Wahlen auch klar getrennt werden müssen, dann sollte gerade jeder Anschein eines Zusammenhangs zwischen den beiden Wahlen vermieden werden. Genau das ist aber anscheinend nicht gewollt, die Täuschung des Wählers ist geradezu intendiert.
An dieser Wählertäuschung ändert auch nichts, dass der Bürgermeister und die Gemeindevertretung in Zukunft ja zusammenarbeiten sollen.
Auch die Landesorgane müssen mit den Bundesorganen kooperieren, gerade in schlechten Zeiten, aber kein Mensch käme auf die Idee, deshalb den Stimmzettel für die Nationalratswahl auf dem gleichen Papier zu drucken wie den Stimmzettel für die Landtagswahl, auch wenn beide zeitgleich stattfinden würden.
Wenn die rechtlichen und funktionalen Zusammenhänge der beiden Wahlen durch die Verwendung eines einheitlichen Stimmzettels besser zum Ausdruck kommen sollen, dann wird hier geradezu intentional Wählertäuschung betrieben. Es soll damit der Eindruck beim Wähler verwischt werden, dass [es] sich um zwei völlig getrennte Wahlen handelt.
Hierin liegt ein eklatanter Verstoß gegen das Sachlichkeitsgebot. Der Gesetzgeber wollte von Anfang an durch die Verwendung des einheitlichen Stimmzettels den Wähler verwirren und über den Umstand täuschen, dass zwei völlig getrennte Wahlen stattfinden.
Dass er dabei sogar sich selbst verwirrt und gemäß der Anlagen 4 und 5 auf das Kreuz neben der Parteibezeichnung verweist, obwohl ein solches in der Regel zwei Mal anzubringen wäre, nämlich beim Bürgermeisterkandidaten (bei dem die Parteienbezeichnung neben dem Namen zu firmieren hat) und unten noch einmal auf der Kandidatenliste für die Gemeindevertretung, zeigt, wie absurd kompliziert und sachwidrig die gesetzliche Regelung tatsächlich ist.
Dass alle politischen Gruppierungen und alle politischen Ebenen der Republik miteinander kooperieren, ist ohnehin der ständige Wunsch der Bevölkerung, konfliktorientiertes Handeln schätzt der Wähler auf keiner Ebene, am aller wenigsten auf jener der Gemeinde.
Die Notwendigkeit zur Kooperation sieht der Wähler von selbst, deshalb braucht er keinen einheitlichen Stimmzettel.
Im vorliegenden Fall äußert sich die rechtliche Differenzierung weiters dadurch, dass durch die Verpflichtung zum Anführen des Bürgermeisterkandidaten unmittelbar über der Liste seiner wahlwerbenden Gruppe zur Gemeindevertretung eine wahlwerbende Gruppe ohne parteigleichen Bürgermeisterkandidaten durch diese optische Hervorhebung diskriminiert wird. Die Liste mit eigenem Bürgermeisterkandidaten beginnt optisch 'weiter oben' auf dem Stimmzettel und ist daher entscheidend wahrnehmbarer, wobei eine entsprechende Faltung des Stimmzettels diesen Unterschied noch akzentuieren kann.
Dieser Wahlmodus diskriminiert kleinere Listen gegenüber größeren Wahllisten, welche zugleich und auf demselben Stimmzettel mit parteieigenen Wahlwerbern für das Amt des Bürgermeisters antreten.
Dieser rechtlichen Differenzierung stehen in keiner Weise 'Unterschiede im Tatsächlichen' gegenüber, welche diese Differenzierung zu rechtfertigen vermögen würden. Die bekämpften Bestimmungen des §39 GWG sind durch sachliche Gründe nicht zu rechtfertigen und wird durch diese das verfassungsrechtlich gewährleistete Recht auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz verletzt.
Der Landesgesetzgeber hat […] durch geeignet erscheinende rechtliche und faktische Maßnahmen die tatsächliche und dem Wählerwillen entsprechende Stimmabgabe für alle Wahlbeteiligten zu ermöglichen.
Dabei ist von einer Durchschnittsbetrachtung auszugehen. Es ist daher auf die durchschnittliche Kenntnis eines Staatsbürgers abzustellen. Es ist an die Kenntnisse von 'Laien' kein besonders strenger Maßstab anzulegen.
Es ist von einem 'normalen' Staatsbürger nicht zu erwarten, dass 'nur eine Wählergruppe einen Vorschlag für die Wahl des Bürgermeisters einbringen darf, die auch einen Wahlvorschlag für die Wahl in die Gemeindevertretung einbringt' (§21 Abs1 GWG).
Auf dem amtlichen Stimmzettel findet sich kein unmissverständlicher Hinweis, dass es sich um zwei verschiedene Wahlvorgänge handelt, nämlich 1.) die Wahl des Bürgermeisters und 2.) die Wahl in die Gemeindevertretung.
Hinzu kommt, dass Gesetze nicht nur zum Zeitpunkt der Erlassung, sondern jederzeit sachgerecht sein [müssen]. Eine zum Zeitpunkt der Erlassung sachgerechte Norm kann durch die Änderung der Umstände gleichheitswidrig werden (VfSlg 11.048/1986).
Die seit der Erlassung der Bestimmung durchgeführten Wahlen zum Bürgermeister und in die Gemeindevertretung zeigen zweifellos, dass ein Schriftstück für zwei Wahlen wenig praktikabel ist und zur Verwirrung der Wahlberechtigen in nicht unbeträchtlicher Weise beiträgt.
Laut Rechtsprechung sollen Manipulationen und Missverständnisse durch die äußere Gestaltung des amtlichen Stimmzettels soweit als möglich ausgeschlossen werden können.
Die amtlichen Stimmzettel für zwei unterschiedliche Wahlen auf einem Dokument konnten Einfluss auf das Wahlergebnis haben und hatten tatsächlich einen Einfluss auf das Wahlergebnis, nämlich insofern, als die Anzahl der ungültigen Stimmzettel überproportional hoch war, wie in der Äußerung der LReg. selbst zugestanden wurde.
Für den Landesgesetzgeber wäre es ein Leichtes gewesen anlässlich des Landesverwaltungsgerichts-Anpassungsgesetzes diese missverständlichen Stimmzettel auf einem Dokument zu sanieren (zwei separate amtliche Stimmzettel), umso mehr als keine technischen, finanzielle[n] oder sonstige[n] Gründe dagegensprechen. Dass es derartige Gründe gebe, wurde in der Äußerung der LReg. auch gar nicht behauptet.
In allen anderen Bundesländern hat sich bewährt, dass für jede Wahl (Wahl zum Bürgermeister und in die Gemeindevertretung[)] je ein gesonderter Stimmzettel verwendet wurde.
Es ist daher der Frage nachzugehen, wer von dieser Missverständlichkeit der Stimmzettel profitiert. Die Frage beantwortet sich von selbst, da nur die ÖVP gegen die Verwendung zweier separater amtlicher Stimmzettel gestimmt hat, obwohl keine vernünftigen Gründe dagegensprechen[…].
Damit liegt aber wieder eine Benachteiligung der übrigen wahlwerbenden Gruppen und daher eine nicht zu rechtfertigende Ungleichbehandlung und somit eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes vor.
1.2. Zur Verletzung des freien aktiven und passiven Wahlrechtes
Verfassungswidriger Doppelcharakter des Stimmzettels
Bei den Bürgermeisterkandidaten ist immer auch jene Partei zu benennen, der diese[… jeweils] angehör[en] (Anlagen 4 und 5 des GWG). Im zweiten Teil des Stimmzettels hat der Wähler jene Partei zu bezeichnen, die er in die Gemeindevertretung wählen möchte.
Augenscheinlich vermuten viele Wähler fälschlicherweise einen untrennbaren Zusammenhang zwischen dem oberen Teil (der Wahl des Bürgermeisters) und dem unteren Teil (der Wahl in die Gemeindevertretung) und wählen in der Folge einen bestimmten Kandidaten bzw. eine bestimmte Liste nicht deswegen, weil sie dies wirklich wollen, sondern weil sie in dem Irrglauben verhaftet sind, die Wahl eines bestimmten Bürgermeisterkandidaten sei an eine bestimmte Wählerliste der Wahl in die Gemeindevertretung gebunden oder umgekehrt.
Zusätzlich wird der Eindruck dieser 'zwingenden Verbindung' dadurch erweckt, dass gemäß §39 Abs3 GWG der Wahlwerber für das Amt des Bürgermeisters unmittelbar über dem Wahlvorschlag seiner Partei für die Wahlen in die Gemeindevertretung auf dem einheitlichen Stimmzettel zu platzieren ist.
Es mag zutreffen, dass diese Art der Anordnung (Wahl des Bürgermeisters – Wahl in die Gemeindevertretung) geeignet ist, eine Zugehörigkeit ersichtlich zu machen. Jedoch verleitet diese Anordnung auch – wie bereits ausgeführt – zum irrigen Schluss, dass die Wahl der einen Partei von der Wahl eines bestimmten Wahlwerbers zum Amt des Bürgermeisters abhängig ist oder umgekehrt. Während keine Notwendigkeit besteht, die Bindung des Bürgermeisterkandidaten an die Vertretung 'seiner Liste' sowie die bundesverfassungsrechtlichen Systemgrundlagen, deren Hintergrund ohnedies nur den wenigsten Wählern bekannt sein dürfte, durch die räumliche Zuordnung zum Ausdruck zu bringen, besteht sehr wohl die Notwendigkeit sicherzustellen, dass die zulässigen Wahloptionen und -kombinationen für den Wähler zweifelsfrei und deutlich durch die äußere Gestaltung des Stimmzettels (bzw der Stimmzettel) ersichtlich sind.
Durch die Verpflichtung zum Anführen des Bürgermeisterkandidaten unmittelbar über der Liste seiner wahlwerbenden Gruppe zur Gemeindevertretung wird eine wahlwerbende Gruppe ohne parteigleichen Bürgermeisterkandidaten durch diese optische Hervorhebung diskriminiert; die Liste mit eigenem Bürgermeisterkandidaten beginnt auch optisch 'weiter oben' auf dem Stimmzettel und ist daher entscheidend wahrnehmbarer, wobei eine entsprechende Faltung des Stimmzettels diesen Unterschied noch akzentuieren kann. Dass dies 'in der Natur der Sache' liege, ist keineswegs zutreffend, vielmehr ist diese Diskriminierung durch die 'Natur der Ausgestaltung des Stimmzettels' bedingt. Durch die Verwendung von zwei getrennten Stimmzetteln wäre diese Diskriminierung ohne Weiteres auszuräumen.
Dieser Wahlmodus diskriminiert kleinere Listen gegenüber größeren Wahllisten, welche zugleich und auf demselben Stimmzettel mit parteieigenen Wahlwerbern für das Amt des Bürgermeisters antreten.
Die Zugehörigkeit des Bürgermeisterkandidaten zur Partei X hindert den Wähler de lege nicht an der Wahl der Partei Y in die Gemeindevertretung. Durch die Verwendung nur eines Stimmzettels für beide Wahlen wird bei den Wählern aber einerseits der – von der Mehrheitspartei auch wohl durchaus beabsichtigte – Eindruck erweckt, die Wahl der Gemeindevertretung sei abhängig von der Wahl eines einer bestimmten Partei angehörigen Wahlwerbers für das Amt des Bürgermeisters, und andererseits führt die Positionierung des Wahlwerbers für das Amt des Bürgermeisters gemäß §39 Abs3 GWG zur Diskriminierung kleinerer wahlwerbender Gruppen.Die Zugehörigkeit des Bürgermeisterkandidaten zur Partei römisch zehn hindert den Wähler de lege nicht an der Wahl der Partei Y in die Gemeindevertretung. Durch die Verwendung nur eines Stimmzettels für beide Wahlen wird bei den Wählern aber einerseits der – von der Mehrheitspartei auch wohl durchaus beabsichtigte – Eindruck erweckt, die Wahl der Gemeindevertretung sei abhängig von der Wahl eines einer bestimmten Partei angehörigen Wahlwerbers für das Amt des Bürgermeisters, und andererseits führt die Positionierung des Wahlwerbers für das Amt des Bürgermeisters gemäß §39 Abs3 GWG zur Diskriminierung kleinerer wahlwerbender Gruppen.
Missverständliche Hinweise
Am unteren Ende der Stimmzettel gemäß Anlagen 4, 5 und 6 des GWG findet sich der Hinweis folgenden Wortlauts:
'Sie wählen eine Partei, indem Sie in den Kreis neben der Parteibezeichnung ein X einsetzen. (...)''Sie wählen eine Partei, indem Sie in den Kreis neben der Parteibezeichnung ein römisch zehn einsetzen. (...)'
Gemäß §39 Abs3 GWG und dem amtlichen Stimmzettel gemäß Anlagen 4, 5 und 6 ist sowohl der Bürgermeisterkandidat (erster Teil des Stimmzettels), als auch die wahlwerbende Gruppe für die Wahl in die Gemeindevertretung (zweiter Teil des Stimmzettels) mit der jeweiligen Parteibezeichnung zu versehen. Auf Grund des Wortlautes des zitierten Hinweises ist hinsichtlich der gemäß Anlagen 4 oder 5 ausgestalteten Stimmzettel für den Wähler nicht erkennbar, ob dieser sich lediglich auf die Bürgermeisterwahl oder auf die Wahl in die Gemeindevertretung oder aber auf beide Wahlen zugleich bezieht.
Weiters entsteht für den Wähler durch diesen Hinweis der Eindruck, dass er ausschließlich mit der Wahl des Bürgermeisters bereits die parteiidente Liste der Gemeindevertretung wählt. Für den Wähler wird nicht klar, welche Konsequenz mit dem Ankreuzen des Kreises bei der Wahl in das Amt des Bürgermeisters bzw. bei der Wahl in die Gemeindevertretung verbunden ist.
Konsequenz und Verletzung
In Konsequenz sind die Wähler durch den zweigeteilten Stimmzettel hinsichtlich der korrekten Stimmabgabe verunsichert und füllen viele Wähler auf Grund dieser Verunsicherung nur einen Teil des Stimmzettels ordnungsgemäß aus, während sie den anderen Teil unausgefüllt belassen und damit – hinsichtlich eines Teiles – ungültig wählen. So erklärt sich, dass der zweigeteilte Stimmzettel der Gemeindevertretungs- und Bürgermeisterwahlen in Vorarlberg im Vergleich zu entsprechenden Wahlen in anderen Bundesländern sowie im Vergleich zu vergangenen Landtagswahlen in Vorarlberg, zu einem außergewöhnlich hohen Anteil ungültig ausgefüllter Stimmzettel führt.
Die Verunsicherung des Wählers durch den zweigeteilten Stimmzettel wird weiters durch die Ergebnisse der durchgeführten Stichwahlen in eindrücklicher Weise vor Augen geführt. Hier ist ein direkter Vergleich zweier in kurzem zeitlichem Abstand hintereinander erfolgten Wahlen (Bürgermeisterdirektwahl und darauf folgende Stichwahl) unter Zugrundelegung derselben Wählerschaft möglich.
Bei der Stichwahl des Bürgermeisters gelangt ein 'einfacher' Stimmzettel gemäß §53 GWG (Anlage 7 des GWG) zur Anwendung und betrug der Anteil ungültiger Stimmen hier nur 1,09%. Im Vergleich zur Bürgermeisterdirektwahl unter Verwendung des zweigeteilten Stimmzettels in diesen Gemeinden entspricht dies einem um den Faktor 9 höheren Anteil ungültiger Stimmen. Dies trotz fast identer Wahlbeteiligung und derselben Wählerschaft (bei der Bürgermeisterdirektwahl nahmen in diesen drei Gemeinden insgesamt 6.221 Wähler teil, in den darauf folgenden Stichwahlen nahmen 6.152 Wähler teil). Dabei hat der Wähler bei der Stichwahl nur mehr die Wahl zwischen zwei der ursprünglich zur Bürgermeisterwahl angetretenen Wahlwerbern. Sohin ist die Wahrscheinlichkeit für den Wähler, aus diesen zwei Alternativen keinen für ihn passenden Kandidaten zu finden, bei der Stichwahl jedenfalls höher.
Würde der Anteil ungültiger Stimmen daher rühren, dass der Wähler vorsätzlich 'ungültig' wählt, so wäre der Anteil ungültiger Stimmen bei der Bürgermeister-Stichwahl folgerichtig jedenfalls höher als bei der vorhergehenden Bürgermeisterdirektwahl. Im Umkehrschluss muss davon ausgegangen werden, dass das Gros der Wähler nicht intendiert, 'ungültig' zu wählen, sondern dass in ungültiger Form gewählt wird, da der Wahlmodus auf Grund der ausgeführten Ausgestaltung des geteilten Stimmzettels nicht in ausreichender Weise verstanden wird.
Darüber hinaus wird anzunehmen sein, dass andere Wähler zwar in formal gültiger Weise wählen, jedoch nicht deswegen, weil ihre Wahl tatsächlich ihrem Wählerwillen entspricht, sondern da sie im zweiten Teil des Stimmzettels nur deswegen eine bestimmte Wählerliste ankreuzen, da sie der Meinung sind, die Wahl derjenigen Liste, der auch der gewünschte Wahlwerber für das Amt des Bürgermeisters angehört, sei zwingende Voraussetzung einer gültigen Wahl. Dieser Irrtum wird entsprechend auch in umgekehrter Richtung in Erscheinung treten.
Dass die Überschrift 'amtlicher Stimmzettel' zweifach auf dem einseitigen Blatt angeführt ist, vermag nichts an der Missverständlichkeit, Unklarheit und Undeutlichkeit zu ändern. So findet sich etwa auch die Geschäftszahl des VfGH auf jeder Seite des Erkenntnisses, was nicht zwingend zur Identifikation der betreffenden Entscheidung notwendig wäre, wohl aber der Bedeutung und Wichtigkeit dieser Zahl entspricht. Analog dazu vermag der Durchschnittsbürger – und vielmehr noch der ebenso berücksichtigungswürdige intellektuell unterdurchschnittliche Wahlberechtigte – nicht unzweifelhaft auf Grund des doppelten Ausdruckes 'amtlicher Stimmzettel' zu erkennen, dass es sich hier um zwei völlig voneinander getrennte Wahlen handelt. Im allgemeinen Sprachgebrauch ist mit einem körperlichen Stimmzettel ein Wahlvorgang verbunden und führt die bekämpfte Ausgestaltung des einheitlichen Stimmzettel[s] dazu, dass Wähler ihre Stimme versehentlich ungültig oder aber – in der Annahme, dass nur entweder auf dem oberen oder aber auf dem untere[n] Teil eine Wahl getroffen werden darf – irrig falsch und damit nicht ihrem tatsächlichen Willen entsprechend – abgeben.
Auch die horizontale Trennlinie – die ausschließlich im Stimmzettel gemäß Anlage 5, nicht jedoch in der Anlage 4 enthalten ist – vermag die notwendige Trennung der Stimmzettel und die geforderte Deutlichkeit nicht herbeizuführen.
Bei der Ausgestaltung des Stimmzettels ist weiters zu berücksichtigen, dass sich die Wähler typischerweise (auf Grund Warteschlangen vor den Wahlkabinen, auf Grund der [w]artenden Angehörigen vor dem Wahllokal, etc) nur sehr kurz in der Wahlkabine befinden und der eigentliche Wahlvorgang regelmäßig nach nur wenigen Sekunden abgeschlossen ist. Der Durchschnittswähler liest den Stimmzettel daher nur flüchtig und beschäftigt sich nicht eingehend mit den Wahlmodalitäten. Die Ausgestaltung des Stimmzettels hat diesem Wählerverhalten Rechnung zu tragen und ist daher hinreichend deutlich und unmissverständlich auszugestalten, sodass die möglichen Wahlmodalitäten in rascher Zeit und bei nur überblicksmäßiger Durchsicht sicher erfasst werden können. Dies kann nur durch gesonderte Stimmzettel für unabhängig nebeneinander stattfindende Wahlen sichergestellt werden. An die Verständlichkeit eines Stimmzettels müssen daher strengere Maßstäbe angelegt werden, wie an sonstige behördliche Dokumente, für deren Durchsicht sich der Adressat in der Regel mehr Zeit nimmt.
Das gegenwärtige Wahlsystem stellt aus den ausgeführten Gründen nicht sicher, dass der wahre Wille des Wählers tatsächlich zum Tragen kommt. Die hohe Anzahl ungültiger Stimmen verdeutlicht, dass vom Wähler nicht in ausreichendem Maße wahrgenommen wird, wie das Wahlrecht funktioniert.
Durch die Verwendung von zwei getrennten Stimmzetteln wäre klar, dass die Wahlen des Bürgermeisters und der Gemeindevertretung zwei vollkommen verschiedene Wahlen sind. Der Wähler wüsste, was er wählt, und ein entscheidender Rückgang ungültiger Stimmen wäre die sichere Folge.
Auf Grund der obgenannten Bestimmungen des §39 GWG, des damit verbundenen Wahlsystems und der Verwendung eines einzigen Stimmzettels für die Wahl des Amtes des Bürgermeisters sowie der Wahl in die Gemeindevertretung wird der Wählerwille sohin auf gleich mehrfache Weise beeinträchtigt und verfälscht. Diese Verfälschung tritt durch den in Vergleich zu anderen Wahlen hohen Anteil […] ungültiger Stimmen […] in offenkundiger Weise zu Tage.
Durch die Verwendung nur eines einzigen Stimmzettels gemäß den Bestimmungen des §39 GWG wird ein dem tatsächlichen Wählerwillen entsprechendes Wahlergebnis hintangehalten und eine außerordentlich hohe Anzahl ungültiger Stimmabgaben verursacht. §39 GWG entspricht damit in keiner Weise dem Gebot, die dem wahren Wählerwillen entsprechende Stimmabgabe durch geeignet erscheinende, faktische Maßnahmen, namentlich durch die Verwendung zweier getrennter Stimmzettel für die Wahl des Amtes des Bürgermeisters sowie die Wahl in die Gemeindevertretung, zu ermöglichen.
In Konsequenz verletzten die im Zuge dieses Antrages angefochtenen Bestimmungen des §39 GWG sowie die einen Bestandteil dieses Gesetzes bildenden Anlagen 4 und 5 das verfassungsrechtlich gewährleistet[e] Recht auf das aktive und passive Wahlrecht gemäß Art3 des Ersten ZPEMRK ('P1-3') […], Art40 EUR Grundrechte-Charta sowie Art117 Abs2 und Abs6 B-VG.
[…]
2. Verfassungswidrigkeit der Volksbefragung über den einzigen Bürgermeisterkandidaten: Neinstimme als Wahl?
[…]
Während der Wähler im Falle des Antretens mehrerer Bürgermeisterkandidaten durch Ankreuzen eines Wahlwerbers zwischen diesen zu entscheiden und damit eine echte Wahl hat (Anlage 4 des GWG), hat beim Antreten nur eines Bürgermeisterkandidaten die Frage bloß zu lauten, ob dieser Wahlwerber zum Bürgermeister gewählt werden soll oder nicht. Der Wähler muss hier wie bei einer Volksbefragung mit 'Ja' oder 'Nein' antworten (Anlage 5 des GWG). Sollte der Wähler den Bürgermeister nicht wählen wollen und entscheidet er sich für das Ankreuzen des 'Nein', so kommt es zu einer 'Negativwahl'. Eine solche 'Negativwahl' ist im Art117 B-VG nicht vorgesehen, der Vorgang ist also verfassungswidrig.
Bei dieser 'Negativwahl' handelt es sich in Wahrheit nicht um eine Wahl, sondern um eine Volksbefragung. […] Die Ermittlung des Bürgermeisters durch Volksbefragung ist aber im Art117 B-VG nicht vorgesehen. Wesensimmanentes Merkmal einer Wahl ist, dass durch den Wahlvorgang ein positives Abstimmungsergebnis erzielt wird. Dabei kann eine gültige (und im Sinne eines Wahlwerbers positive) oder aber ungültige Stimmabgabe nicht aber eine negative und gleichzeitig gültige Stimmabgabe erfolgen. Zweck einer Wahl kann nicht die Sammlung gültiger Negativstimm[en] sein.
Dass abgegebene Nein-Stimmen eine Wahl darstellen sollen, ist erst- und einmalig in der Geschichte des Wahlrechts (nicht nur) in Österreich. Es gibt keine Entsprechung in einem anderen Bundesland.
Wenn in einer Gemeinde nur ein einziger Kandidat zur Verfügung steht, wird der Gemeindevertretung ohnehin nichts übrig bleiben, als diesen Kandidaten zu wählen. Die Bestimmung – und die den Wählern eingeräumte Möglichkeit einer Negativwahl – ist daher auch demokratiepolitisch absurd. Sinn und Zweck einer Bürgermeisterwahl ist, einen Wahlwerber zu wählen, nicht (ausschließlich) einen Wahlwerber aktiv nicht zu wählen. Der vorliegende Modus verfehlt den Zweck einer demokratischen Wahl daher völlig.
Dieser Bestimmung und diesem Wahlmodus mangelt es sohin jedenfalls an der erforderlichen Vereinbarkeit mit dem Sachlichkeitsgebot und widerspricht diese Bestimmung in der Folge […] dem Gleichheitsgrundsatz."
2. Die Vbg. Landesregierung erstattete eine Äußerung, in der zur Zulässigkeit des Antrages im Wesentlichen Folgendes ausgeführt wird:
"1. Zur Darlegung der verfassungsrechtlichen Bedenken:
[…]
1.1. Zu den Punkten 2 und 9 des Antrages:
Dem vorliegenden Antrag ist nicht mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen, warum die Regelung zur Wahl des Bürgermeisters durch das Ankreuzen von 'Ja' oder 'Nein' nach Ansicht der Antragsteller verfassungswidrig sein soll; vielmehr wird nur behauptet und nicht hinreichend konkret begründet, dass diese Regelung gegen Art117 B-VG bzw. gegen den Gleichheitssatz verstoßen soll. Der vorliegende Antrag wäre daher in diesem Punkt als unzulässig zurückzuweisen.
1.2. Zu den Punkten 3 bis 6 des Antrages:
Den Punkten 3 bis 6 fehlt jegliche Begründung der behaupteten Verfassungswidrigkeit. Ganz im Gegenteil stellen die Antragsteller auf Seite 50 klar fest, dass die Ausgestaltung des bekämpften zweiteiligen Stimmzettels sowie die Wahl des Bürgermeisters durch das Ankreuzen von 'Ja' oder 'Nein' ausschließlich durch die bezeichneten Bestimmungen des §39 GWG sowie die Anlagen 4 und 5 definiert werde[n]. Den Bestimmungen der §§40, 41, 42 und 45 GWG wohne diesbezüglich kein normativer Charakter inne und sie seien im Falle der Aufhebung der 'bekämpften Bestimmungen' de facto ohnedies unanwendbar. Aus diesem Grund werde auf einen Antrag auf Aufhebung dieser Bestimmungen verzichtet.
In der Begründung wird somit zwischen den 'bekämpften Bestimmungen' einerseits (§39 GWG sowie die Anlagen 4 und 5 – S. 50) und den 'sonstigen Bestimmungen' (§§40, 41, 42 und 45 GWG – S. 49) andererseits unterschieden. In der kompletten Ausführung der Beschwerdegründe (S. 33 – S. 53) ist lediglich von den 'bekämpften Bestimmungen des §39 GWG' (S. 37) oder den 'angefochtenen Bestimmungen des §39 GWG' sowie den 'einen Bestandteil dieses Gesetzes bildenden Anlagen 4 und 5' (S. 43) die Rede. Die angebliche Verfassungswidrigkeit der 'sonstigen Bestimmungen' wird hingegen nicht begründet. Der Antrag wäre somit auch in diesen Punkten als unzulässig zurückzuweisen.In der Begründung wird somit zwischen den 'bekämpften Bestimmungen' einerseits (§39 GWG sowie die Anlagen 4 und 5 – Sitzung 50, ) und den 'sonstigen Bestimmungen' (§§40, 41, 42 und 45 GWG – Sitzung 49, ) andererseits unterschieden. In der kompletten Ausführung der Beschwerdegründe Sitzung 33, – Sitzung 53, ) ist lediglich von den 'bekämpften Bestimmungen des §39 GWG' Sitzung 37, ) oder den 'angefochtenen Bestimmungen des §39 GWG' sowie den 'einen Bestandteil dieses Gesetzes bildenden Anlagen 4 und 5' Sitzung 43, ) die Rede. Die angebliche Verfassungswidrigkeit der 'sonstigen Bestimmungen' wird hingegen nicht begründet. Der Antrag wäre somit auch in diesen Punkten als unzulässig zurückzuweisen.
1.3. Zu Punkt 7 des Antrages:
Während die §§40, 41, 42 und 45 GWG zumindest als 'sonstige Bestimmungen' (siehe oben 1.2.) Erwähnung finden, wird §48 GWG in der gesamten Begründung kein einziges Mal erwähnt. Auch diesbezüglich wäre der Antrag somit als unzulässig zurückzuweisen.
2. Zum Anfechtungsumfang:
[…]
2.1. Zu Punkt 1 des Antrages:
Der Anfechtungsantrag ist dahingehend zu weit gefasst, dass der in Punkt 1 als verfassungswidrig angefochtene §39 Abs1 Satz 1 GWG in keinem rechtlich untrennbaren Zusammenhang zu der behaupteten Verfassungswidrigkeit steht. Die Antragsteller selbst führen in der Begründung (S. 46) an, dass Satz 1 insofern unproblematisch sei, als die Vorschreibung der Verwendung von amtlichen Stimmzetteln zweckmäßig sei. Betone man das Wörtchen 'ein', so sei Satz 1 bereits der erste Sitz der Verfassungswidrigkeit. Als Hauptvariante werde allerdings davon ausgegangen, dass das Wort 'ein' im Hinblick auf die Zahl der Stimmzettel keinen zwingenden Einfluss habe.Der Anfechtungsantrag ist dahingehend zu weit gefasst, dass der in Punkt 1 als verfassungswidrig angefochtene §39 Abs1 Satz 1 GWG in keinem rechtlich untrennbaren Zusammenhang zu der behaupteten Verfassungswidrigkeit steht. Die Antragsteller selbst führen in der Begründung Sitzung 46, ) an, dass Satz 1 insofern unproblematisch sei, als die Vorschreibung der Verwendung von amtlichen Stimmzetteln zweckmäßig sei. Betone man das Wörtchen 'ein', so sei Satz 1 bereits der erste Sitz der Verfassungswidrigkeit. Als Hauptvariante werde allerdings davon ausgegangen, dass das Wort 'ein' im Hinblick auf die Zahl der Stimmzettel keinen zwingenden Einfluss habe.
Auch §39 Abs1 Satz 2 steht in keinem rechtlich untrennbaren Zusammenhang mit der behaupteten Verfassungswidrigkeit. Die Antragsteller gehen selbst von der Möglichkeit einer verfassungskonformen Interpretation aus (S. 47). Hinsichtlich der Sätze 1 und 2 des Absatzes 1 des §39 GWG sind somit sowohl der Hauptantrag als auch die Eventualanträge jedenfalls zu weit gefasst.Auch §39 Abs1 Satz 2 steht in keinem rechtlich untrennbaren Zusammenhang mit der behaupteten Verfassungswidrigkeit. Die Antragsteller gehen selbst von der Möglichkeit einer verfassungskonformen Interpretation aus Sitzung 47, ). Hinsichtlich der Sätze 1 und 2 des Absatzes 1 des §39 GWG sind somit sowohl der Hauptantrag als auch die Eventualanträge jedenfalls zu weit gefasst.
Sollten die Sätze 1 und 2 des Absatzes 1 des §39 GWG entgegen der Annahme der Landesregierung doch Sitz der Verlassungswidrigkeit sein, so wäre der Anfechtungsumfang hinsichtlich des Satzes 3 des Absatzes 1 des §39 GWG jedenfalls zu eng gefasst, da dieser im Fall der Aufhebung der Sätze 1 und 2 als sinnentfremdeter, nicht anwendbarer Teil verbleiben würde.
2.2. Zu Punkt 2 des Antrages:
Soweit die Antragsteller – unter Berücksichtigung der Relevanz von Nein-Stimmen – Verfassungswidrigkeiten (Verletzung des freien aktiven und passiven Wahlrechts sowie des Gleichheitssatzes) der Regelung zur Wahl des Bürgermeisters durch das Ankreuzen von 'Ja' oder 'Nein' orten, wenn nur ein Wahlwerber für dieses Amt zur Verfügung steht, ist dazu Folgendes anzumerken:
Es ist nicht ersichtlich, inwiefern §39 Abs3 Satz 4 GWG […] Sitz der behaupteten Verfassungswidrigkeiten sein soll, enthält doch diese Bestimmung keine dahingehende Aussage, dass die Wahl des Bürgermeisters durch das Ankreuzen von 'Ja' oder 'Nein' zu erfolgen hat. Vielmehr wäre der Sitz der behaupteten Verfassungswidrigkeiten in den §§41 Abs4 lite i.V.m. 48 Abs3 leg. cit. zu sehen, nach denen auch 'Nein'-Stimmen gültige Stimmen darstellen und der einzige Bürgermeisterkandidat nur dann zum Bürgermeister zu erklären ist, wenn seine Partei mindestens ein Gemeindevertretungsmandat erhalten hat und mehr als die Hälfte der abgegebenen gültigen Stimmen auf 'ja' lauten. Der Anfechtungsumfang wurde daher nicht richtig abgegrenzt.
Sollte hingegen argumentiert werden können, dass §39 Abs3 Satz 4 GWG Sitz der behaupteten Verfassungswidrigkeit sei, so wäre der Anfechtungsumfang wohl zu eng gefasst, da §72 Abs3 Satz 3 GWG, der wortgleich mit §39 Abs3 Satz 4 GWG ist, überhaupt nicht angefochten wurde.
2.3. Zu Punkt 3 des Antrages:
In §40 Abs3 GWG steht lediglich Satz 1 in einem rechtlichen Zusammenhang zum einheitlichen Stimmzettel und somit zur behaupteten Verfassungswidrigkeit. Der Hauptantrag ist somit zu weit gefasst. Im Gegenzug ist der Eventualantrag jedenfalls zu eng gefasst. Er beschränkt sich zwar korrekterweise auf Satz 1 des §40 Abs3 GWG, vergisst allerdings komplett auf §40 Abs2 GWG, der jedenfalls in einem direkten Zusammenhang zur behaupteten Verfassungswidrigkeit steht.
2.4. Zu den Punkten 8 und 9 des Antrages:
Wie bereits ausgeführt, wurde das Gesetz zur Stärkung des Persönlichkeitswahlrechtsrechts und der direkten Demokratie – Sammelnovelle, mit dem in Artikel II Ziffer 10 unter anderem die Anlagen 4 und 5 des Gemeindewahlgesetzes geändert werden, in der 2. Sitzung des XXIX. Vorarlberger Landtags im Jahr 2014 am 05.03.2014 mehrheitlich angenommen und wird voraussichtlich Anfang Mai kundgemacht werden. Vor dem Hintergrund der ständigen Rechtsprechung des VfGH (VfSlg 14.802/1997 und zuletzt VfSlg 19.496/2011) wäre der Antrag auch hinsichtlich dieser beiden Punkte als unzulässig zurückzuweisen."Wie bereits ausgeführt, wurde das Gesetz zur Stärkung des Persönlichkeitswahlrechtsrechts und der direkten Demokratie – Sammelnovelle, mit dem in Artikel römisch zwei Ziffer 10 unter anderem die Anlagen 4 und 5 des Gemeindewahlgesetzes geändert werden, in der 2. Sitzung des römisch 29 . Vorarlberger Landtags im Jahr 2014 am 05.03.2014 mehrheitlich angenommen und wird voraussichtlich Anfang Mai kundgemacht werden. Vor dem Hintergrund der ständigen Rechtsprechung des VfGH (VfSlg 14.802/1997 und zuletzt VfSlg 19.496/2011) wäre der Antrag auch hinsichtlich dieser beiden Punkte als unzulässig zurückzuweisen."
II. Rechtslagerömisch zwei. Rechtslage
1. Die §§39, 40, 41, 42, 45, 48 und 72 des Vbg. Gemeindewahlgesetzes, LGBl 30/1999, idF LGBl 44/2013, lauten – auszugsweise – wie folgt (die durch die Hauptanträge angefochtenen Gesetzesbestimmungen sind hervorgehoben):1. Die §§39, 40, 41, 42, 45, 48 und 72 des Vbg. Gemeindewahlgesetzes, Landesgesetzblatt 30 aus 1999,, in der Fassung Landesgesetzblatt 44 aus 2013,, lauten – auszugsweise – wie folgt (die durch die Hauptanträge angefochtenen Gesetzesbestimmungen sind hervorgehoben):
"§39
Amtlicher Stimmzettel
(1) Für die Wahlen ist ein amtlicher Stimmzettel zu verwenden. Das Ausmaß des Stimmzettels bestimmt sich nach der Zahl der Parteien und der Wahlwerber für die Wahl des Bürgermeisters. Er ist so zu falten, dass das Ausmaß der einzelnen Seiten ungefähr 10 cm in der Breite und 21 cm in der Länge beträgt.
