Index
62/01 ArbeitsmarktverwaltungNorm
B-VG Art11 Abs2Leitsatz
Aufhebung einer Bestimmung des AlVG über den Ausschluss der aufschiebenden Wirkung von Beschwerden gegen Bescheide einer Geschäftsstelle des AMS und von Vorlageanträgen mangels Erforderlichkeit einer vom VwGVG abweichenden RegelungSpruch
I.römisch eins. §56 Abs3 des Arbeitslosenversicherungsgesetzes 1977 (AlVG), BGBl Nr 609, in der Fassung des Verwaltungsgerichtsbarkeits-Anpassungsgesetzes – Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz, BGBl I Nr 71/2013, wird als verfassungswidrig aufgehoben.§56 Abs3 des Arbeitslosenversicherungsgesetzes 1977 (AlVG), BGBl Nr 609, in der Fassung des Verwaltungsgerichtsbarkeits-Anpassungsgesetzes – Bundesministerium für Arbeit, Soziales und Konsumentenschutz, Bundesgesetzblatt Teil eins, Nr 71 aus 2013,, wird als verfassungswidrig aufgehoben.
II.römisch zwei. Frühere gesetzliche Bestimmungen treten nicht wieder in Kraft.
III.römisch drei. Die aufgehobene Bestimmung ist nicht mehr anzuwenden.
IV.römisch vier. Der Bundeskanzler ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Bundesgesetzblatt I verpflichtet.Der Bundeskanzler ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Bundesgesetzblatt römisch eins verpflichtet.
Begründung
Entscheidungsgründe
I. Anlassverfahren, Antrag und Vorverfahrenrömisch eins. Anlassverfahren, Antrag und Vorverfahren
1. Mit den vorliegenden, auf Art140 Abs1 B-VG gestützten Anträgen begehrt das Bundesverwaltungsgericht, §56 Abs3 des Arbeitslosenversicherungsgesetzes 1977 (AlVG), BGBl 609, idF BGBl I 71/2013, als verfassungswidrig aufzuheben.1. Mit den vorliegenden, auf Art140 Abs1 B-VG gestützten Anträgen begehrt das Bundesverwaltungsgericht, §56 Abs3 des Arbeitslosenversicherungsgesetzes 1977 (AlVG), BGBl 609, in der Fassung Bundesgesetzblatt Teil eins, 71 aus 2013,, als verfassungswidrig aufzuheben.
Diesen Anträgen liegen folgende Sachverhalte zugrunde:
Beim antragstellenden Bundesverwaltungsgericht sind Beschwerden anhängig, die sich gegen Bescheide des Arbeitsmarktservice richten, mit denen der Bezug von Arbeitslosengeld bzw. Notstandshilfe für bestimmte Zeiträume widerrufen wurde. Im Fall des Widerrufs des Arbeitslosengeldes wurde der betroffene Beschwerdeführer vor dem Bundesverwaltungsgericht zur Rückzahlung des unberechtigt empfangenen Betrages in der Höhe von € 1.571,53 verpflichtet.
Die jeweiligen Beschwerden enthalten Anträge auf Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung.
Mit den Beschwerdevorentscheidungen der belangten Behörden wurde den Beschwerden nicht bzw. nur teilweise stattgegeben. Den Anträgen auf Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung wurde nicht stattgegeben bzw. war die Behörde im Falle der teilweisen Stattgabe der Beschwerde in der Beschwerdevorentscheidung der Ansicht, dass sich eine Entscheidung über den Antrag erübrige.
Die Beschwerdeführer beantragten jeweils die Vorlage der Beschwerden an das Bundesverwaltungsgericht. In ihren Vorlageanträgen stellten sie wiederum Anträge auf Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung.
2. Das Bundesverwaltungsgericht legt die Bedenken, die es jeweils zur Antragstellung beim Verfassungsgerichtshof bestimmt haben, in den in Hinblick auf die Bedenken gleichlautenden Anträgen wie folgt dar:
"IV. Bedenken
1. Zusammenfassung
Das Bundesverwaltungsgericht hält die Regelung des §56 Abs3 AIVG zum Einen für bedenklich, weil der Bundesgesetzgeber damit die ihm durch Art136 B-VG gezogenen Grenzen überschritten hat (Punkt IV.2.). Zum Anderen hat das Bundesverwaltungsgericht das Bedenken, dass die konkrete Ausgestaltung der Abweichung vom VwGVG [Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz, BGBl I 33/2013] gegen das rechtsstaatliche Grundprinzip der Bundesverfassung verstößt, weil sie das verfassungsrechtliche Gebot eines Mindestmaßes an faktischer Effizienz des Rechtsschutzes verletzt (Punkt IV.3.).Das Bundesverwaltungsgericht hält die Regelung des §56 Abs3 AIVG zum Einen für bedenklich, weil der Bundesgesetzgeber damit die ihm durch Art136 B-VG gezogenen Grenzen überschritten hat (Punkt römisch vier.2.). Zum Anderen hat das Bundesverwaltungsgericht das Bedenken, dass die konkrete Ausgestaltung der Abweichung vom VwGVG [Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz, BGBl I 33/2013] gegen das rechtsstaatliche Grundprinzip der Bundesverfassung verstößt, weil sie das verfassungsrechtliche Gebot eines Mindestmaßes an faktischer Effizienz des Rechtsschutzes verletzt (Punkt römisch vier.3.).
2. Verstoß gegen Art136 Abs2 B-VG
2.1. Wirkung von Beschwerden nach dem VwGVG
2.1.1. Das VwGVG folgt dem Konzept, dass sowohl eine rechtzeitig eingebrachte und zulässige Beschwerde gem. Art130 Abs1 Z1 B-VG grundsätzlich aufschiebende Wirkung hat (§13 Abs1 VwGVG) als auch einem rechtzeitig eingebrachten und zulässigen Vorlageantrag diese Wirkung zukommt (§15 Abs2 VwGVG). Darüber hinaus trifft der Gesetzgeber bei der im VwGVG geregelten Konstruktion des einstweiligen Rechtsschutzes im verwaltungsgerichtlichen Verfahren eine Reihe von Vorkehrungen, mit denen er sicherstellt, dass die Frage des einstweiligen Rechtsschutzes (hier: der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde) vom Rechtsschutzsuchenden möglichst schnell an das Verwaltungsgericht herangetragen werden kann. So verlangt das VwGVG dann, wenn die Verwaltungsbehörde im konkreten Rechtsfall die aufschiebende Wirkung im 'Vorverfahren' (2. Abschnitt des VwGVG) ausschließen möchte, dass ein solcher Ausspruch 'tunlichst schon in den über die Hauptsache absprechenden Bescheid aufzunehmen ist' (§13 Abs2 VwGVG). Ergänzt wird diese Regelung durch die Anordnung in §13 Abs5 VwGVG: Danach muss die belangte Behörde Beschwerden gegen Bescheide, mit denen sie die aufschiebende Wirkung bescheidmäßig aberkannt hat (§13 Abs2 VwGVG) unverzüglich dem Verwaltungsgericht vorlegen (das Gleiche gilt für den auf sogenannte Weisungs- und Verhaltensbeschwerden bezogenen Fall der bescheidmäßigen Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung gem. §13 Abs3 VwGVG). Das Verwaltungsgericht hat über eine solche Beschwerde 'unverzüglich' zu entscheiden und der Behörde die Akten danach zurückzustellen, damit diese Gelegenheit zur Erlassung einer Beschwerdevorentscheidung hat (vgl. §13 Abs5 letzter Satz VwGVG). Daraus folgt, dass die Frage der aufschiebenden Wirkung nach dem Konzept des VwGVG möglichst schnell, und zwar tunlichst schon vor der Beschwerdevorlage in der Hauptsache dem Verwaltungsgericht zugänglich gemacht werden soll und von diesem ehestmöglich entschieden werden soll. Die Literatur beschreibt den vom Gesetzgeber intendierten Vorgang als ein beim Verwaltungsgericht abzuführendes 'Eilverfahren' (vgl. Eder/Martschin/Schmid, Das Verfahrensrecht der Verwaltungsgerichte, §13 VwGVG, K 17; Schulev-Steindl, Einstweiliger Rechtsschutz; in: Fischer/Pabel/Raschauer [Hrsg.] Verwaltungsgerichtsbarkeit [2014] Rz 27).2.1.1. Das VwGVG folgt dem Konzept, dass sowohl eine rechtzeitig eingebrachte und zulässige Beschwerde gem. Art130 Abs1 Z1 B-VG grundsätzlich aufschiebende Wirkung hat (§13 Abs1 VwGVG) als auch einem rechtzeitig eingebrachten und zulässigen Vorlageantrag diese Wirkung zukommt (§15 Abs2 VwGVG). Darüber hinaus trifft der Gesetzgeber bei der im VwGVG geregelten Konstruktion des einstweiligen Rechtsschutzes im verwaltungsgerichtlichen Verfahren eine Reihe von Vorkehrungen, mit denen er sicherstellt, dass die Frage des einstweiligen Rechtsschutzes (hier: der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde) vom Rechtsschutzsuchenden möglichst schnell an das Verwaltungsgericht herangetragen werden kann. So verlangt das VwGVG dann, wenn die Verwaltungsbehörde im konkreten Rechtsfall die aufschiebende Wirkung im 'Vorverfahren' (2. Abschnitt des VwGVG) ausschließen möchte, dass ein solcher Ausspruch 'tunlichst schon in den über die Hauptsache absprechenden Bescheid aufzunehmen ist' (§13 Abs2 VwGVG). Ergänzt wird diese Regelung durch die Anordnung in §13 Abs5 VwGVG: Danach muss die belangte Behörde Beschwerden gegen Bescheide, mit denen sie die aufschiebende Wirkung bescheidmäßig aberkannt hat (§13 Abs2 VwGVG) unverzüglich dem Verwaltungsgericht vorlegen (das Gleiche gilt für den auf sogenannte Weisungs- und Verhaltensbeschwerden bezogenen Fall der bescheidmäßigen Zuerkennung der aufschiebenden Wirkung gem. §13 Abs3 VwGVG). Das Verwaltungsgericht hat über eine solche Beschwerde 'unverzüglich' zu entscheiden und der Behörde die Akten danach zurückzustellen, damit diese Gelegenheit zur Erlassung einer Beschwerdevorentscheidung hat vergleiche §13 Abs5 letzter Satz VwGVG). Daraus folgt, dass die Frage der aufschiebenden Wirkung nach dem Konzept des VwGVG möglichst schnell, und zwar tunlichst schon vor der Beschwerdevorlage in der Hauptsache dem Verwaltungsgericht zugänglich gemacht werden soll und von diesem ehestmöglich entschieden werden soll. Die Literatur beschreibt den vom Gesetzgeber intendierten Vorgang als ein beim Verwaltungsgericht abzuführendes 'Eilverfahren' vergleiche Eder/Martschin/Schmid, Das Verfahrensrecht der Verwaltungsgerichte, §13 VwGVG, K 17; Schulev-Steindl, Einstweiliger Rechtsschutz; in: Fischer/Pabel/Raschauer [Hrsg.] Verwaltungsgerichtsbarkeit [2014] Rz 27).
Für die nach dem 'Vorverfahren' liegende Phase ab Vorlage der Beschwerde in der Hauptsache, die Phase des 'Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht' (3. Abschnitt des VwGVG), trifft das VwGVG Regelungen, die sicherstellen, dass das Verwaltungsgericht zur 'Abänderung oder Aufhebung' von bisher getroffenen (verwaltungsbehördlichen oder verwaltungsgerichtlichen) Entscheidungen über die aufschiebende Wirkung angerufen werden bzw. entscheiden kann (§22 Abs3 VwGVG).
2.1.2. Bei Bescheidbeschwerden (Art130 Abs1 Z1 B-VG) ermöglicht §22 (Abs3) VwGVG dem Verwaltungsgericht ausschließlich die Abänderung und Aufhebung einer solchen - bereits vorhandenen - Entscheidung über die aufschiebende Wirkung. Nicht vorgesehen ist für Bescheidbeschwerden die Möglichkeit des Verwaltungsgerichts, bei Fehlen einer vorhergehenden Entscheidung über die aufschiebende Wirkung (zB bei diesbezüglicher Säumnis der Behörde) seinerseits erstmals – originär – eine Entscheidung über die Suspensivwirkung des Rechtsmittels zu erzeugen: Die Aufschiebungsentscheidung des Verwaltungsgerichts setzt voraus, dass vorher eine Aufschiebungsentscheidung der Verwaltungsbehörde ergangen ist. Eine von vorhergehenden Ereignissen unabhängige Möglichkeit der Zuerkennung aufschiebender Wirkung räumt das Gesetz dem Verwaltungsgericht nur bei Maßnahmenbeschwerden (§22 Abs1 VwGVG) sowie bei Weisungs- und Verhaltensbeschwerden ein (§22 Abs1 iVm §53 VwGVG; vgl. in diesem Sinn auch für Weisungsbeschwerden ausdrücklich Schulev-Steindl, aaO, Rn 45).2.1.2. Bei Bescheidbeschwerden (Art130 Abs1 Z1 B-VG) ermöglicht §22 (Abs3) VwGVG dem Verwaltungsgericht ausschließlich die Abänderung und Aufhebung einer solchen - bereits vorhandenen - Entscheidung über die aufschiebende Wirkung. Nicht vorgesehen ist für Bescheidbeschwerden die Möglichkeit des Verwaltungsgerichts, bei Fehlen einer vorhergehenden Entscheidung über die aufschiebende Wirkung (zB bei diesbezüglicher Säumnis der Behörde) seinerseits erstmals – originär – eine Entscheidung über die Suspensivwirkung des Rechtsmittels zu erzeugen: Die Aufschiebungsentscheidung des Verwaltungsgerichts setzt voraus, dass vorher eine Aufschiebungsentscheidung der Verwaltungsbehörde ergangen ist. Eine von vorhergehenden Ereignissen unabhängige Möglichkeit der Zuerkennung aufschiebender Wirkung räumt das Gesetz dem Verwaltungsgericht nur bei Maßnahmenbeschwerden (§22 Abs1 VwGVG) sowie bei Weisungs- und Verhaltensbeschwerden ein (§22 Abs1 in Verbindung mit §53 VwGVG; vergleiche in diesem Sinn auch für Weisungsbeschwerden ausdrücklich Schulev-Steindl, aaO, Rn 45).
Dieses Regelungskonzept, nach dem der Gesetzgeber auf eine eigene, vom Vorhandensein vorhergehender Entscheidungen unabhängigen Zuerkennungsbefugnis des Verwaltungsgerichts im Fall von Bescheidbeschwerden verzichtet, ist bei einer auf die Systematik des VwGVG isolierten Betrachtung auch durchaus konsequent und lässt sich insofern auch als vom Gesetzgeber (des VwGVG) gewollt qualifizieren. Eine andere Auslegung würde im Widerspruch zu §13 Abs1 VwGVG bzw. zu §15 Abs2 VwGVG stehen.
Von diesem im VwGVG vorgesehenen Regelungskonzept weicht die angefochtene Regelung grundlegend ab.
2.2. Erforderlichkeit iSd. Art136 Abs2 B-VG
2.2.1. Nach Art10 Abs1 Z1 B-VG liegt die Zuständigkeit zur Gesetzgebung und Vollziehung in Angelegenheiten der 'Verwaltungsgerichtsbarkeit mit Ausnahme der Organisation der Verwaltungsgerichte der Länder' beim Bund. Diese 'umfasst neben der Erlassung näherer Regelungen über die Organisation, die Zuständigkeit und das Verfahren des Verwaltungsgerichtshofes auch die Erlassung entsprechender Regelungen betreffend die Verwaltungsgerichte' (so in Bezug auf die Neufassung des Art10 Abs1 Z1 B-VG die Erläuterungen zur RV zur Verwaltungsgerichtsbarkeitsnovelle 2012, RV 1618 BlgNR 24. GP, 6). Nach Art136 Abs2 erster Satz B-VG wird '[d]as Verfahren der Verwaltungsgerichte mit Ausnahme des Verwaltungsgerichtes des Bundes für Finanzen ... durch ein besonderes Bundesgesetz einheitlich geregelt'. Als Ausnahme davon sieht der dritte Satz des Art136 Abs2 B-VG vor, dass '[d]urch Bundes- oder Landesgesetz … Regelungen über das Verfahren der Verwaltungsgerichte getroffen werden [können], wenn sie zur Regelung des Gegenstandes erforderlich sind oder soweit das im ersten Satz genannte besondere Bundesgesetz dazu ermächtigt'.2.2.1. Nach Art10 Abs1 Z1 B-VG liegt die Zuständigkeit zur Gesetzgebung und Vollziehung in Angelegenheiten der 'Verwaltungsgerichtsbarkeit mit Ausnahme der Organisation der Verwaltungsgerichte der Länder' beim Bund. Diese 'umfasst neben der Erlassung näherer Regelungen über die Organisation, die Zuständigkeit und das Verfahren des Verwaltungsgerichtshofes auch die Erlassung entsprechender Regelungen betreffend die Verwaltungsgerichte' (so in Bezug auf die Neufassung des Art10 Abs1 Z1 B-VG die Erläuterungen zur Regierungsvorlage zur Verwaltungsgerichtsbarkeitsnovelle 2012, Regierungsvorlage 1618 BlgNR 24. GP, 6). Nach Art136 Abs2 erster Satz B-VG wird '[d]as Verfahren der Verwaltungsgerichte mit Ausnahme des Verwaltungsgerichtes des Bundes für Finanzen ... durch ein besonderes Bundesgesetz einheitlich geregelt'. Als Ausnahme davon sieht der dritte Satz des Art136 Abs2 B-VG vor, dass '[d]urch Bundes- oder Landesgesetz … Regelungen über das Verfahren der Verwaltungsgerichte getroffen werden [können], wenn sie zur Regelung des Gegenstandes erforderlich sind oder soweit das im ersten Satz genannte besondere Bundesgesetz dazu ermächtigt'.
2.2.2. Die verfassungsgesetzliche Vorschrift, wonach '[d]as Verfahren der Verwaltungsgerichte ... durch ein besonderes Bundesgesetz einheitlich geregelt [wird]', hat der Bundesgesetzgeber durch Erlassung des Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetzes – VwGVG, BGBl I 33/2013 (in der Fassung BGBI. I 122/2013) ausgeführt (vgl. dazu auch §1 VwGVG sowie die sowohl im Allgemeinen Teil der Erläuterungen zur Regierungsvorlage als auch in deren besonderen Teil zu §1 leg. cit. enthaltene Bezugnahme auf Art136 Abs2 B-VG, RV 2009 BlgNR 24. GP, 2 und 3; weiters Faber, Verwaltungsgerichtsbarkeit [2013] Art136 Rz 10). Dieses Gesetz ist am 01.01.2014 in Kraft getreten.2.2.2. Die verfassungsgesetzliche Vorschrift, wonach '[d]as Verfahren der Verwaltungsgerichte ... durch ein besonderes Bundesgesetz einheitlich geregelt [wird]', hat der Bundesgesetzgeber durch Erlassung des Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetzes – VwGVG, Bundesgesetzblatt Teil eins, 33 aus 2013, (in der Fassung BGBI. I 122/2013) ausgeführt vergleiche dazu auch §1 VwGVG sowie die sowohl im Allgemeinen Teil der Erläuterungen zur Regierungsvorlage als auch in deren besonderen Teil zu §1 leg. cit. enthaltene Bezugnahme auf Art136 Abs2 B-VG, Regierungsvorlage 2009 BlgNR 24. GP, 2 und 3; weiters Faber, Verwaltungsgerichtsbarkeit [2013] Art136 Rz 10). Dieses Gesetz ist am 01.01.2014 in Kraft getreten.
2.2.3. Von dieser 'einheitlichen Regelung' durch das mit dem VwGVG erlassene 'einheitliche Bundesgesetz' sind abweichende Regelungen in Bundes- oder Landesgesetzen nicht schlechthin unzulässig. Art136 Abs2 dritter Satz ermächtigt zu solchen abweichenden Regelungen allerdings nur unter der Voraussetzung, dass sie 'zur Regelung des Gegenstandes erforderlich' sind oder 'soweit das im ersten Satz genannte besondere Bundesgesetz dazu ermächtigt'.
2.2.4. ln Bezug auf jene gesetzlichen Vorschriften in einfachen Bundes- oder Landesgesetzen, die Regelungen für das Verfahren vor den Verwaltungsgerichten treffen und bereits vor dem 01.01.2014 kundgemacht worden sind, trifft §58 Abs2 VwGVG die folgende Anordnung:
'Entgegenstehende Bestimmungen in Bundes- oder Landesgesetzen, die zum Zeitpunkt des lnkrafttretens dieses Bundesgesetzes bereits kundgemacht sind, bleiben unberührt.'
Eine Anordnung gleichen Inhalts trifft §58 Abs3 VwGVG für Regelungen, die bereits zum Zeitpunkt des lnkrafttretens des §3 samt Überschrift, des §13 Abs4 sowie des §15 Abs2 erster Satz VwGVG in der Fassung des Bundesgesetzes BGBI. I Nr 122/2013 kundgemacht waren (ebenfalls 01.01.2014).Eine Anordnung gleichen Inhalts trifft §58 Abs3 VwGVG für Regelungen, die bereits zum Zeitpunkt des lnkrafttretens des §3 samt Überschrift, des §13 Abs4 sowie des §15 Abs2 erster Satz VwGVG in der Fassung des Bundesgesetzes BGBI. römisch eins Nr 122/2013 kundgemacht waren (ebenfalls 01.01.2014).
2.2.5. Das Bundesverwaltungsgericht geht nicht davon aus, dass §58 Abs2 und 3 VwGVG als 'Ermächtigung' im Sinne des dritten Satzes des Art136 Abs2 B-VG gedeutet werden können. Dies scheitert schon daran, dass eine an einen Gesetzgeber gerichtete Ermächtigung gewöhnlicherweise auf den zukünftigen Gebrauch und nicht auf bereits in der Vergangenheit gesetzte Akte gerichtet ist. Dass der Verfassungsgesetzgeber dem einfachen Gesetzgeber in Art136 Abs2 B-VG auch die Möglichkeit zur Einräumung rückwirkender 'Ermächtigungen' verschaffen wollte, ist im Zweifel nicht anzunehmen.
Bei richtiger Auslegung handelt es sich bei §58 Abs2 und 3 VwGVG um Regelungen, die klarstellen sollen, dass das VwGVG den (bereits kundgemachten) abweichenden Regelungen, die unmittelbar auf die verfassungsrechtliche Grundlage zur Erlassung abweichender Verfahrensvorschriften gestützt wurden, nicht materiell derogiert. Die Frage, ob der jeweilige Gesetzgeber bei Erlassung der abweichenden Regelungen die Grenzen der Erforderlichkeit nach Art136 Abs2 B-VG eingehalten hat, bleibt von §58 Abs2 und 3 VwGVG dagegen unberührt (vgl. in diesem Sinn auch G. Hesse, Das Bescheid- und Säumnisbeschwerdeverfahren vor den Verwaltungsgerichten erster Instanz: Anforderungen und Spielräume für das Verwaltungsprozessrecht, in Holoubek/Lang [Hrsg.], Die Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz [2013] 289 [293], sowie E. Grois, Einführung der zweistufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit durch die Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012, AnwBI. 2013, 426 [FN 25]).Bei richtiger Auslegung handelt es sich bei §58 Abs2 und 3 VwGVG um Regelungen, die klarstellen sollen, dass das VwGVG den (bereits kundgemachten) abweichenden Regelungen, die unmittelbar auf die verfassungsrechtliche Grundlage zur Erlassung abweichender Verfahrensvorschriften gestützt wurden, nicht materiell derogiert. Die Frage, ob der jeweilige Gesetzgeber bei Erlassung der abweichenden Regelungen die Grenzen der Erforderlichkeit nach Art136 Abs2 B-VG eingehalten hat, bleibt von §58 Abs2 und 3 VwGVG dagegen unberührt vergleiche in diesem Sinn auch G. Hesse, Das Bescheid- und Säumnisbeschwerdeverfahren vor den Verwaltungsgerichten erster Instanz: Anforderungen und Spielräume für das Verwaltungsprozessrecht, in Holoubek/Lang [Hrsg.], Die Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz [2013] 289 [293], sowie E. Grois, Einführung der zweistufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit durch die Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012, AnwBI. 2013, 426 [FN 25]).
2.2.6. Eine an den Bundes- und die Landesgesetzgeber erteilte 'Ermächtigung' zur Erlassung von Bestimmungen, die von den im VwGVG normierten Regeln über den provisorischen Rechtsschutz (§§13, 22 VwGVG) abweichen, kann nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts insbesondere auch nicht darin erblickt werden, dass §15 Abs2 Z2 VwGVG auch auf den Fall Bezug nimmt, dass eine Beschwerde 'von Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung hatte'. Es handelt sich bei dieser Bezugnahme lediglich um eine tatbestandsmäßige Anknüpfung an existierende abweichende Regelungen, keinesfalls aber um eine Ermächtigung an den Gesetzgeber zur Erlassung solcher Regelungen (vgl. auch den AB 2382 BlgNR 24. GP, 2).2.2.6. Eine an den Bundes- und die Landesgesetzgeber erteilte 'Ermächtigung' zur Erlassung von Bestimmungen, die von den im VwGVG normierten Regeln über den provisorischen Rechtsschutz (§§13, 22 VwGVG) abweichen, kann nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts insbesondere auch nicht darin erblickt werden, dass §15 Abs2 Z2 VwGVG auch auf den Fall Bezug nimmt, dass eine Beschwerde 'von Gesetzes wegen keine aufschiebende Wirkung hatte'. Es handelt sich bei dieser Bezugnahme lediglich um eine tatbestandsmäßige Anknüpfung an existierende abweichende Regelungen, keinesfalls aber um eine Ermächtigung an den Gesetzgeber zur Erlassung solcher Regelungen vergleiche auch den Ausschussbericht 2382 BlgNR 24. GP, 2).
2.2.7. Vor diesem Hintergrund hängt die Beantwortung der Frage, ob die mit §56 Abs3 AIVG einhergehenden Abweichungen von den Regelungen des VwGVG verfassungsrechtlich zulässig sind, davon ab, ob diese Abweichungen 'zur Regelung des Gegenstandes erforderlich' sind.
Dies ist nicht der Fall:
Die parlamentarischen Materialien erklären den Bedarf nach dieser Regelung zunächst einleitend mit der Bemerkung, dass '[d]ie geltende Regelung, dass Beschwerden gegen Bescheide der regionalen Geschäftsstellen grundsätzlich keine aufschiebende Wirkung haben, sondern diese lediglich im Rahmen der Beschwerdevorentscheidung unter bestimmten gesetzlich genannten Voraussetzungen zuerkannt werden kann, beibehalten werden [soll]' (RV 2193 BlgNR 24. GP, 17). Schon diese Prämisse ist unzutreffend, weil es nach der bisherigen Regelung nicht der Behörde erster Instanz zukam, die aufschiebende Wirkung im Ausnahmefall zuzuerkennen (und dies außerdem auch nicht im Rahmen einer [gemeint wohl:] Berufungsvorentscheidung), sondern der Rechtsmittelinstanz (vgl. §56 Abs2 AIVG idF BGBI. I Nr 179/1999). Bereits aus diesem Grund vermögen die Erläuterungen nicht darzutun, warum zur Regelung des Gegenstandes eine (insofern im Vergleich zur bisherigen Abweichung vom AVG völlig neuartige) Abweichung vom VwGVG dahingehend erforderlich ist, dass die Entscheidung im Provisorialverfahren erst (und nur) im Rahmen einer Beschwerdevorentscheidung gefällt wird, und dass sie (bei Nichtzuerkennung) im Ergebnis ex lege von der Rechtsschutzinstanz unangreifbar bleibt. Nicht zielführend sind die Ausführungen der Materialien auch insofern, als sie die Erforderlichkeit abweichender Regelungen in weiterer Folge damit begründen, dass '[d]ie Erfahrung zeig[e], dass es in vielen Fällen, in denen es zu Übergenüssen und Rückforderungen kommt, äußerst schwierig und aufwendig [sei], auch nur einen Bruchteil der zu Unrecht gewährten Entgelte wieder hereinzubringen' und feststellen, dass es 'einen beträchtlichen Aufwand bedeuten und zu Lasten einer raschen Entscheidung gehen' würde, wenn 'die aufschiebende Wirkung jeweils im Einzelfall ausgeschlossen werden [müsste]'. Diese Ausführungen sind zum Beleg der 'Erforderlichkeit' einerseits nicht zielführend, weil das vorgebrachte Argument der schwierigen Einbringlichkeit von Übergenüssen und Rückforderungen im Arbeitslosenversicherungsrecht unabhängig davon besteht, ob der Beschwerde aufschiebende Wirkung zukommt oder nicht. Die vorgesehene Abweichung vom VwGVG vermag nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts an diesem Umstand nichts zu ändern. Auch kann nicht gesehen werden, weshalb es – anders als in anderen Verwaltungsrechtsmaterien – speziell im Arbeitslosenversicherungsrecht einen beträchtlichen Aufwand bedeutet, die Frage der aufschiebenden Wirkung einer Beschwerde im Einzelfall zu beurteilen. Andererseits hätte dem Anliegen, das der Gesetzgeber den Ausführungen in den Materialien zufolge verfolgen wollte, auf verschiedene andere Weise ebenso gut Rechnung getragen werden können, ohne in derart gravierendem Ausmaß von der Rechtsschutzkonzeption des VwGVG abzuweichen. Um nur einen von vielen vorstellbaren Regelungsansätzen zu nennen, wäre es beispielsweise denkbar gewesen, eine gesetzliche Fiktion vorzusehen, wonach der Bescheid in der Hauptsache ex lege auch als Bescheid über die Aberkennung der aufschiebenden Wirkung gilt. Auf diese Weise wäre einerseits dem in den Erläuterungen genannten Aspekt der Verwaltungsökonomie Rechnung getragen, gleichzeitig aber das Konzept des VwGVG beibehalten worden, wonach eine solche – den Rechtsschutzsuchenden beschwerende – Auswirkung nicht ex lege eintritt, sondern in einen Bescheid gekleidet und damit einer Beschwerde zugänglich wird, die 'unverzüglich' (also noch vor Erlassung einer allfälligen Beschwerdevorentscheidung) dem Verwaltungsgericht vorzulegen ist (§13 Abs5 VwGVG) und von diesem abgeändert oder aufgehoben (§22 Abs3 VwGVG) werden kann.Die parlamentarischen Materialien erklären den Bedarf nach dieser Regelung zunächst einleitend mit der Bemerkung, dass '[d]ie geltende Regelung, dass Beschwerden gegen Bescheide der regionalen Geschäftsstellen grundsätzlich keine aufschiebende Wirkung haben, sondern diese lediglich im Rahmen der Beschwerdevorentscheidung unter bestimmten gesetzlich genannten Voraussetzungen zuerkannt werden kann, beibehalten werden [soll]' Regierungsvorlage 2193 BlgNR 24. GP, 17). Schon diese Prämisse ist unzutreffend, weil es nach der bisherigen Regelung nicht der Behörde erster Instanz zukam, die aufschiebende Wirkung im Ausnahmefall zuzuerkennen (und dies außerdem auch nicht im Rahmen einer [gemeint wohl:] Berufungsvorentscheidung), sondern der Rechtsmittelinstanz vergleiche §56 Abs2 AIVG in der Fassung BGBI. römisch eins Nr 179/1999). Bereits aus diesem Grund vermögen die Erläuterungen nicht darzutun, warum zur Regelung des Gegenstandes eine (insofern im Vergleich zur bisherigen Abweichung vom AVG völlig neuartige) Abweichung vom VwGVG dahingehend erforderlich ist, dass die Entscheidung im Provisorialverfahren erst (und nur) im Rahmen einer Beschwerdevorentscheidung gefällt wird, und dass sie (bei Nichtzuerkennung) im Ergebnis ex lege von der Rechtsschutzinstanz unangreifbar bleibt. Nicht zielführend sind die Ausführungen der Materialien auch insofern, als sie die Erforderlichkeit abweichender Regelungen in weiterer Folge damit begründen, dass '[d]ie Erfahrung zeig[e], dass es in vielen Fällen, in denen es zu Übergenüssen und Rückforderungen kommt, äußerst schwierig und aufwendig [sei], auch nur einen Bruchteil der zu Unrecht gewährten Entgelte wieder hereinzubringen' und feststellen, dass es 'einen beträchtlichen Aufwand bedeuten und zu Lasten einer raschen Entscheidung gehen' würde, wenn 'die aufschiebende Wirkung jeweils im Einzelfall ausgeschlossen werden [müsste]'. Diese Ausführungen sind zum Beleg der 'Erforderlichkeit' einerseits nicht zielführend, weil das vorgebrachte Argument der schwierigen Einbringlichkeit von Übergenüssen und Rückforderungen im Arbeitslosenversicherungsrecht unabhängig davon besteht, ob der Beschwerde aufschiebende Wirkung zukommt oder nicht. Die vorgesehene Abweichung vom VwGVG vermag nach Ansicht des Bundesverwaltungsgerichts an diesem Umstand nichts zu ändern. Auch kann nicht gesehen werden, weshalb es – anders als in anderen Verwaltungsrechtsmaterien – speziell im Arbeitslosenversicherungsrecht einen beträchtlichen Aufwand bedeutet, die Frage der aufschiebenden Wirkung einer Beschwerde im Einzelfall zu beurteilen. Andererseits hätte dem Anliegen, das der Gesetzgeber den Ausführungen in den Materialien zufolge verfolgen wollte, auf verschiedene andere Weise ebenso gut Rechnung getragen werden können, ohne in derart gravierendem Ausmaß von der Rechtsschutzkonzeption des VwGVG abzuweichen. Um nur einen von vielen vorstellbaren Regelungsansätzen zu nennen, wäre es beispielsweise denkbar gewesen, eine gesetzliche Fiktion vorzusehen, wonach der Bescheid in der Hauptsache ex lege auch als Bescheid über die Aberkennung der aufschiebenden Wirkung gilt. Auf diese Weise wäre einerseits dem in den Erläuterungen genannten Aspekt der Verwaltungsökonomie Rechnung getragen, gleichzeitig aber das Konzept des VwGVG beibehalten worden, wonach eine solche – den Rechtsschutzsuchenden beschwerende – Auswirkung nicht ex lege eintritt, sondern in einen Bescheid gekleidet und damit einer Beschwerde zugänglich wird, die 'unverzüglich' (also noch vor Erlassung einer allfälligen Beschwerdevorentscheidung) dem Verwaltungsgericht vorzulegen ist (§13 Abs5 VwGVG) und von diesem abgeändert oder aufgehoben (§22 Abs3 VwGVG) werden kann.
2.2.8. Das Bundesverwaltungsgericht vertritt daher die Meinung, dass die angefochtene Bestimmung gegen die aus Art136 Abs2 B-VG resultierenden Grenzen für die Normierung einer vom VwGVG abweichenden Regelung über die aufschiebende Wirkung im verwaltungsgerichtlichen Bescheidbeschwerdeverfahren verstößt (vgl. auch J. Keul, Keine aufschiebende Wirkung für Arbeitslose? – Verfassungsrechtliche Bedenken gegen §56 Abs3 AIVG idF BGBl I 2013/71, RdA 2014, 77).2.2.8. Das Bundesverwaltungsgericht vertritt daher die Meinung, dass die angefochtene Bestimmung gegen die aus Art136 Abs2 B-VG resultierenden Grenzen für die Normierung einer vom VwGVG abweichenden Regelung über die aufschiebende Wirkung im verwaltungsgerichtlichen Bescheidbeschwerdeverfahren verstößt vergleiche auch J. Keul, Keine aufschiebende Wirkung für Arbeitslose? – Verfassungsrechtliche Bedenken gegen §56 Abs3 AIVG in der Fassung BGBl I 2013/71, RdA 2014, 77).
3. Verstoß gegen das rechtsstaatliche Prinzip
3.1. Zudem hegt das Bundesverwaltungsgericht in Bezug auf die konkrete Ausgestaltung dieser Abweichung das Bedenken, dass die Regelung des §56 Abs3 AIVG dem rechtsstaatlichen Grundprinzip der Bundesverfassung widerspricht, zu mal das Bundesverwaltungsgericht keine Möglichkeit hat, der Beschwerde bzw. dem Vorlageantrag im Einzelfall die aufschiebende Wirkung zuzuerkennen.
3.2. Nach der (mit VfSlg 11.196/1986 beginnenden) Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes verbietet es die Verfassung dem einfachen Gesetzgeber, administrativen Rechtsmitteln generell die aufschiebende Wirkung abzuerkennen, weil damit der Rechtsschutzsuchende generell einseitig mit den negativen Folgen einer allenfalls rechtswidrigen Entscheidung belastet wird, bis sein Rechtsschutzgesuch endgültig erledigt ist.
Der einfache Gesetzgeber ist bei der Ausgestaltung von Rechtsmitteln hinsichtlich der Suspensivwirkung des Rechtsmittels verpflichtet, eine Abwägung zu treffen, bei der neben den Interessen des Rechtsschutzsuchenden und dem Zweck und Inhalt der Regelung auch die Interessen Dritter und das öffentliche Interesse zu berücksichtigen sind. Dabei hat er zwischen diesen Gegebenheiten einen Ausgleich zu schaffen, 'wobei aber dem Grundsatz der faktischen Effizienz eines Rechtsbehelfes der Vorrang zukommt und dessen Einschränkung nur aus sachlich gebotenen, triftigen Gründen zulässig ist' (so ausdrücklich VfSlg 11.196/1986).
3.3. Für verfassungswidrig erkannte der Verfassungsgerichtshof Regelungen über den gänzlichen Ausschluss der aufschiebenden Wirkung etwa dann, wenn diese im Einzelfall keinerlei Ausgleich zwischen dem Interesse an der sofortigen Vollstreckbarkeit einerseits und der in Frage kommenden sonstigen Interessen, insbesondere jenen des Rechtsschutzsuchenden, andererseits ermöglichten (zB VfSlg 11.196/1986 [§154 BAO]; 12.683/1991 [§61 Abs1 Z2 ASGG]; 14.374/1995 [§27 Abs3 FrG 1992]; 14.671/1996 [NÖ LAO]; 15.511/1999 [§56 Abs2 AIVG]; 16.460/2002 [§78 GewO]; VfGH 26.02.2014, G59/2013 [§12a Abs1 AsylG]). Für verfassungswidrig wurden aber auch solche Regelungen erkannt, die zwar Mechanismen zum Ausgleich mit andersgerichteten Interessen – wie die Möglichkeit der Zuerkennung aufschiebender Wirkung – vorsahen, deren Anforderungen jedoch zu streng ausgestaltet waren, um die Auswirkungen des Ausschlusses der aufschiebenden Wirkung für die relevanten Konstellationen angemessen auszugleichen (zB VfSlg 13.003/1992 und 13.305/1992 [§412 ASVG] sowie die auf die Stundungsmöglichkeit bezogenen Aussagen in VfSlg 11.196/1986).
Speziell für den Bereich des Arbeitslosenversicherungsgesetzes traf der Verfassungsgerichtshof im Zuge der Aufhebung einer Vorgängerregelung der angefochtenen Bestimmung, die den generellen Ausschluss der aufschiebenden Wirkung vorsah, die folgende Feststellung (VfSlg 15.511/1999):
'Selbst wenn im Bereich des Leistungsverfahrens der Arbeitslosenversicherung die von Verfassungs wegen gebotene Abwägung der Interessen besonders schwierig und der Gesetzgeber gehalten sein mag, der Behörde genauere Maßstäbe an die Hand zu geben als sonst, verbietet sich auch hier ein genereller Ausschluß der Gewährung einer aufschiebenden Wirkung. Gewiß gibt es – worauf die Bundesregierung in ihrem Fristsetzungsantrag auch hinweist – gerade in diesem Bereich eine Vielfalt von Fallkonstellationen: Einer aufschiebenden Wirkung sind nämlich nicht nur Rechtsmittel gegen Bescheide zugänglich, die eine gewährte oder zuerkannte Leistung einstellen, kürzen oder widerrufen oder die Verpflichtung zum Rückersatz zu Unrecht empfangener Leistungen aussprechen. Wie die Aufschiebungspraxis des Verfassungsgerichtshofes zeigt (zB VfGH 13.10.1998, B1241/98-16), kommt auch die Abweisung von Anträgen auf Gewährung von Leistungen in Betracht, soweit nämlich Bindungswirkungen in anderen Zusammenhängen wie zB im Ausländerbeschäftigungs- oder im Aufenthaltsrecht eintreten. ln diesem eingeschränkten Sinn sind schließlich auch Bescheide in jenen Fällen der Aufschiebung ihrer Wirkung fähig, in denen nach formloser Einstellung der Leistung erst nachträglich durch Bescheid über deren Rechtmäßigkeit abgesprochen oder der Leistungswerber auf die Möglichkeit verwiesen wird, darüber einen Bescheid zu erwirken. Daneben gibt es freilich auch Entscheidungen,
