Index
10 VerfassungsrechtNorm
B-VG Art121 Abs4Leitsatz
Feststellung der Befugnis des Rechnungshofes zur Einsichtnahme in Unterlagen betreffend Bezüge und Ruhebezüge im Bereich des ORF, der Wirtschaftskammer Steiermark und des Landes Niederösterreich zum Zweck der allgemeinen Gebarungsprüfung; keine Befugnis zur Einsichtnahme in sämtliche Unterlagen zum Zweck der namentlichen Einkommensberichterstattung gemäß dem BVG-Bezügebegrenzung 1997; Veröffentlichung der Bezüge unter Namensnennung nicht notwendig und angemessen im Sinne der Entscheidung des Europäischen Gerichtshofes im Vorabentscheidungsverfahren; Vorrang der unmittelbar anzuwendenden Datenschutz-RichtlinieSpruch
Der Antrag wird abgewiesen.
Begründung
Entscheidungsgründe:
I. Der Rechnungshof stellte am 11. Juli 2000 gemäß Art126a B-VG den (hg. zZ KR4/00 protokollierten) Antrag, der Verfassungsgerichtshof mögerömisch eins. Der Rechnungshof stellte am 11. Juli 2000 gemäß Art126a B-VG den (hg. zZ KR4/00 protokollierten) Antrag, der Verfassungsgerichtshof möge
"feststellen, dass der RH [= Rechnungshof] zum Zwecke der namentlichen Einkommensberichterstattung gem §8 Abs1 bis 3 BezBegrBVG befugt ist, in sämtliche Unterlagen des Landes Niederösterreich betreffend die von ihm in den Jahren 1998 und 1999 ausbezahlten Bezüge und Ruhebezüge Einschau zu halten".
1. Dem Antrag des Rechnungshofes liegt folgender - außer Streit stehender - Sachverhalt zugrunde:
Mit Schreiben vom 31. März 2000 hat das Amt der Niederösterreichischen Landesregierung dem Rechnungshof "die Meldungen nach dem Bezügebegrenzungsgesetz für die Jahre 1998 und 1999 übermittelt". Dabei wurden nur die aktiven politischen Funktionäre mit dem Namen und den jeweiligen Bezügen gemeldet, während für die übrigen Bezugsempfänger die jeweiligen Bezüge nur anonymisiert bekannt gegeben wurden. Hinsichtlich der (teilweisen) Anonymisierung der Mitteilung wurde auf eine entsprechende Stellungnahme des Verfassungsdienstes des Amtes der Niederösterreichischen Landesregierung verwiesen.
Mit Schreiben vom 9. Mai 2000 hat der Rechnungshof dem Amt der Niederösterreichischen Landesregierung mitgeteilt, dass das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst die datenschutzrechtlichen Bedenken gegen §8 Abs1 bis 3 des Bundesverfassungsgesetzes über die Begrenzung von Bezügen öffentlicher Funktionäre (= Art1 des Bezügebegrenzungsgesetzes), BGBl. I 64/1997 (im Folgenden: BezBegrBVG) als nicht überzeugend beurteilt habe, und neuerlich um eine vollständige, den Erfordernissen des Einkommensberichtes entsprechende Meldung ersucht. Mit Schreiben vom 9. Mai 2000 hat der Rechnungshof dem Amt der Niederösterreichischen Landesregierung mitgeteilt, dass das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst die datenschutzrechtlichen Bedenken gegen §8 Abs1 bis 3 des Bundesverfassungsgesetzes über die Begrenzung von Bezügen öffentlicher Funktionäre (= Art1 des Bezügebegrenzungsgesetzes), Bundesgesetzblatt Teil eins, 64 aus 1997, (im Folgenden: BezBegrBVG) als nicht überzeugend beurteilt habe, und neuerlich um eine vollständige, den Erfordernissen des Einkommensberichtes entsprechende Meldung ersucht.
Mit Schreiben vom 31. Mai 2000 teilte das Amt der Niederösterreichischen Landesregierung mit, dass von der vorgenommenen Anonymisierung derzeit nicht abgegangen werden könne; ergänzend wurde auf zwei einstweilige Verfügungen, denen zufolge die Meldungen gemäß §8 BezBegrBVG an den Rechnungshof nur in anonymisierter Form abzugeben wären, hingewiesen.
Mit Schreiben vom 6. Juni 2000 teilte der Rechnungshof der Niederösterreichischen Landesregierung mit, dass er voraussichtlich ab 19. Juni 2000 in die für die Erstellung des Berichtes des Rechnungshofes für die Jahre 1998 und 1999 gemäß §8 Abs1 bis 3 BezBegrBVG bedeutsamen Unterlagen (Rechnungsbücher, Belege, Personalakten, sonstige Behelfe) Einschau halten werde (§8 Abs1 letzter Satz BezBegrBVG iVm Art127 Abs1 B-VG). Mit Schreiben vom 6. Juni 2000 teilte der Rechnungshof der Niederösterreichischen Landesregierung mit, dass er voraussichtlich ab 19. Juni 2000 in die für die Erstellung des Berichtes des Rechnungshofes für die Jahre 1998 und 1999 gemäß §8 Abs1 bis 3 BezBegrBVG bedeutsamen Unterlagen (Rechnungsbücher, Belege, Personalakten, sonstige Behelfe) Einschau halten werde (§8 Abs1 letzter Satz BezBegrBVG in Verbindung mit Art127 Abs1 B-VG).
Am 26. Juni 2000 begannen die Beauftragten des Rechnungshofes mit den Einschauhandlungen; sie ersuchten die Vertreter des Landes Niederösterreich, ihnen die Einschau in sämtliche für die Erstellung des Einkommensberichtes für die Jahre 1998 und 1999 gemäß §8 Abs1 bis 3 BezBegrBVG bedeutsamen Unterlagen zu ermöglichen (darunter Gehaltskonten und sonstige Bezugsunterlagen aller Bezugsempfänger). Die Vertreter des Landes Niederösterreich ließen die Einschau in die angeführten Unterlagen nicht zu und begründeten dies unter Berufung auf Art8 und 14 EMRK sowie auf die Richtlinie 95/46/EG zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr (im Folgenden: Datenschutz-Richtlinie), ABl. 1995 L 281, S. 31, insbesondere damit, dass gegen die namentliche Mitteilung von Bezugsdaten erhebliche Bedenken im Hinblick auf das Grundrecht auf Datenschutz bzw. den Schutz der Privatsphäre bestünden. Am 26. Juni 2000 begannen die Beauftragten des Rechnungshofes mit den Einschauhandlungen; sie ersuchten die Vertreter des Landes Niederösterreich, ihnen die Einschau in sämtliche für die Erstellung des Einkommensberichtes für die Jahre 1998 und 1999 gemäß §8 Abs1 bis 3 BezBegrBVG bedeutsamen Unterlagen zu ermöglichen (darunter Gehaltskonten und sonstige Bezugsunterlagen aller Bezugsempfänger). Die Vertreter des Landes Niederösterreich ließen die Einschau in die angeführten Unterlagen nicht zu und begründeten dies unter Berufung auf Art8 und 14 EMRK sowie auf die Richtlinie 95/46/EG zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr (im Folgenden: Datenschutz-Richtlinie), ABl. 1995 L 281, Sitzung 31, insbesondere damit, dass gegen die namentliche Mitteilung von Bezugsdaten erhebliche Bedenken im Hinblick auf das Grundrecht auf Datenschutz bzw. den Schutz der Privatsphäre bestünden.
Die Prüforgane des Rechnungshofes erklärten, dass eine Behinderung des Rechnungshofes an der Vornahme von Einschauhandlungen vorliege, und setzten die Vertreter des Landes Niederösterreich darüber in Kenntnis, dass der Rechnungshof an den Verfassungsgerichtshof herantreten werde, um die vom Land Niederösterreich bestrittene Zuständigkeit des Rechnungshofes zur Einschau in die angeforderten Unterlagen überprüfen zu lassen.
Die Vertreter des Landes Niederösterreich nahmen dies zur Kenntnis. Darüber wurde ein Protokoll aufgenommen und von den anwesenden Vertretern des Landes Niederösterreich und des Rechnungshofes unterfertigt.
2. Seinen Antrag begründet der Rechnungshof wie folgt:
"Gemäß §8 Abs1 BezBegrBVG haben Rechtsträger, die der Kontrolle des RH unterliegen, innerhalb der ersten drei Monate jeden zweiten Kalenderjahres dem RH die (Ruhe)Bezüge von Personen mitzuteilen, die in einem der beiden vorangegangenen Kalenderjahren entweder höher als 14 mal 80 % des monatlichen Ausgangsbetrages waren oder einen solchen neben einem weiteren (Ruhe)Bezug von einem der RH-Kontrolle unterliegenden Rechtsträger erhalten haben.
Zu den Rechtsträgern im Sinne des §8 BezBegrBVG zählen auch die Länder. Dies ergibt sich aus Art121 Abs1, Art127 Abs1 und §15
RHG.
Demgemäß war auch das Land Niederösterreich verhalten, bis spätestens Ende März 2000 (dies ergibt sich aus §11 Abs8 BezBegrBVG) dem RH die in §8 Abs1 erster und zweiter Satz BezBegrBVG vorgesehenen Mitteilungen über Bezugszahlungen in den Jahren 1998 und 1999 zu erstatten. Gemäß §8 Abs3 BezBegrBVG hat der RH diese Meldungen nach Jahreswerten getrennt zusammenzufassen und letztlich einen Bericht zu erstellen, in dem alle Personen aufzunehmen sind, deren jährliche Bezüge aus 'öffentlichen Kassen' insgesamt den Grenzwert von 1 120 000 S im Jahr 1998 bzw 1 127 486 S im Jahr 1999 übersteigen.
In diesem Bericht sind die betroffenen Einkommensbezieher namentlich zu nennen. Dies ergibt sich aus dem Ausschussbericht (AB 687 BlgNR 20.GP, Seite 2), in dem zur gegenständlichen Bestimmung folgendes ausgeführt wird: In diesem Bericht sind die betroffenen Einkommensbezieher namentlich zu nennen. Dies ergibt sich aus dem Ausschussbericht Ausschussbericht 687 BlgNR 20.GP, Seite 2), in dem zur gegenständlichen Bestimmung folgendes ausgeführt wird:
'Umfassende Information der Österreicherinnen und Österreicher über Bezüge aus öffentlichen Kassen; wer immer Bezüge aus öffentlichen Kassen (Bund, Länder, Gemeinden, Sozialversicherungsträger, Kammern, rechnungshofgeprüfte Unternehmungen) bezieht - nicht nur Politiker - wird in einem Einkommensbericht des Rechnungshofes namentlich mit der Höhe des Jahreseinkommens veröffentlicht, wenn dieses die doppelte Sozialversicherungshöchstleistungsgrundlage überschreitet'.
Aus der Pflicht des RH, die Bezieher von höheren Einkommen aus öffentlichen Kassen namentlich zu nennen, ergibt sich zwingend, dass auch die im Sinne des BezBegrBVG der RH-Kontrolle unterliegenden Rechtsträger zur namentlichen Nennung der Bezugsbezieher verhalten sind.
Das Land Niederösterreich hat - trotz Mahnschreiben des RH - seine Pflicht zur namentlichen Bezugsmeldung aller (Ruhe)Bezugsempfänger nicht eingehalten, weshalb der RH zur Einschau in die betreffenden Unterlagen verpflichtet war (§8 Abs1 letzter Satz BezBegrBVG). Wie bereits ... ausgeführt, hat das Land Niederösterreich diese Einschau nicht zugelassen."
Gegenstand der Meinungsverschiedenheit sei sohin die Zuständigkeit des Rechnungshofes zur Einschau in jene Unterlagen, die der Rechnungshof benötige, um den Einkommensbericht gemäß §8 Abs1 bis 3 BezBegrBVG zu erstellen. Der Umfang dieser Unterlagen sei vor allem vom Bezugsbegriff abhängig, der §8 leg.cit. zugrunde liegt:
"In Übereinstimmung mit dem BMF geht der RH dabei davon aus, dass hinsichtlich der Bezüge aus nicht selbständiger Arbeit die am Lohnzettel unter der Kennzahl 210 ausgewiesenen Bezüge dem Bezugsbegriff im Sinne des BezBegrBVG entsprechen (siehe Schreiben des BMF vom 23. April 1999, GZ 07 0101/22-IV/7/99 ...). Weiters fallen auch Einnahmen aus sonstiger selbständiger Arbeit im Sinne des §22 Z2 EStG (vermögensverwaltende Tätigkeit, insbesondere alle Kontrolltätigkeiten im Sinne des §6 Abs1 Z9 litb UStG wie Vergütungen jeder Art, die an Mitglieder des Aufsichtsrates, Verwaltungsrates oder anderer mit der Überwachung einer Geschäftsführung beauftragte Personen für diese Funktion gewährt werden) und Bezüge, die unter sonstige Einkünfte im Sinne des §29 EStG 1988 fallen (insbesondere 'wiederkehrende Bezüge' und Funktionsgebühren), unter den Begriff 'Bezüge' im Sinne des §8 Abs1 bis 3 BezBegrBVG (siehe Schreiben des BMF vom 14. Juli 1998, GZ 07 0101/7-IV/7/98 ...).
Gemäß §8 Abs2 letzter Satz BezBegrBVG sind, wenn eine Person mehrere Bezüge oder Ruhebezüge aus öffentlichen Kassen erhält, diese Bezüge (Ruhebezüge) zusammenzurechnen. Da diese Aufgabe dem RH zufällt, zählt auch die Sozialversicherungsnummer, die eine Person eindeutig identifiziert, zu den Unterlagen, die der RH zur Erstellung des Einkommensberichtes benötigt.
Letztlich zählen auch alle Dokumente, aus denen auf die Tatsache eines Mehrfachbezuges geschlossen werden kann, zu solchen Unterlagen."
3. Das Land Niederösterreich als Antragsgegner nahm wie folgt Stellung:
"Wie bereits der Rechnungshof in seinem Antrag an den Verfassungsgerichtshof ... zutreffend feststellt, ergibt sich erst aus den Materialien zu §8 BezügebegrenzungsBVG (Ausschussbericht AB 687 Blg. NR XX. GP, Seite 2), dass der Verfassungsgesetzgeber von einer namentlichen Veröffentlichung der Jahreseinkommen in einem Einkommensbericht des Rechnungshofes ausgeht. "Wie bereits der Rechnungshof in seinem Antrag an den Verfassungsgerichtshof ... zutreffend feststellt, ergibt sich erst aus den Materialien zu §8 BezügebegrenzungsBVG (Ausschussbericht Ausschussbericht 687 Blg. NR römisch zwanzig. GP, Seite 2), dass der Verfassungsgesetzgeber von einer namentlichen Veröffentlichung der Jahreseinkommen in einem Einkommensbericht des Rechnungshofes ausgeht.
Dagegen findet sich im Wortlaut dieser Bestimmung kein Hinweis auf eine namentliche Mitteilung der Bezüge oder Ruhebezüge. Dieser Umstand ist in der Folge für die Auslegung des §8 Abs1 erster bis dritter Satz BezügebegrenzungsBVG und die Reichweite der Mitteilungspflicht des Rechtsträgers von wesentlicher Bedeutung.
Dass im Wortlaut dieser Bestimmung die namentliche Nennung fehlt, verwundert insofern nicht, als auch Art121 Abs4 B-VG nur von der Veröffentlichung der durchschnittlichen Einkommen der genannten Personenkreise und nicht von einer namentlichen Veröffentlichung jedes einzelnen auf die konkrete Person zurückführenden Einkommens ausgeht (wie übrigens auch §8 Abs4 BezügebegrenzungsBVG). Im Falle des Art121 Abs4 B-VG ist die namentliche Nennung eines Einkommens lediglich der Ausnahmefall, worauf auch Hengstschläger (Rechnungshofkontrolle [2000], Art121, Rz. 13) zu Recht hinweist.
Als Zwischenergebnis einer Auslegung des §8 Abs1 erster bis dritter Satz BezügebegrenzungsBVG kann daher festgehalten werden:
Der Wortlaut dieser Bestimmung und auch systematische Erwägungen unter Heranziehung des Art121 Abs4 B-VG lassen die Verpflichtung der Rechtsträger zur namentlichen Nennung von Bezügen und Ruhebezügen nicht erkennen. Eine derartige Verpflichtung zur namentlichen Mitteilung von Bezügen und Ruhebezügen kann - wie dies vom Rechnungshof im vorliegenden Antrag auch vorgenommen wird - lediglich aus den Materialien als historischer Wille des Bundesverfassungsgesetzgebers erschlossen werden.
Aufgrund dieser divergierenden Auslegungsergebnisse ist eine Auslegung des §8 Abs1 erster bis dritter Satz BezügebegrenzungsBVG und die Feststellung der Reichweite der den Rechtsträgern obliegenden Mitteilungspflicht nach dem Grundsatz der rechtskonformen Auslegung vorzunehmen, nach welchen Rechtsnormen im Zweifel so auszulegen sind, dass sie mit höherrangigem Recht in Einklang stehen (Adamovich/Funk/Holzinger, Österreichisches Staatsrecht 1, Rz. 03029).
Dabei scheidet die verfassungskonforme Interpretation insofern aus, als das BezügebegrenzungsBVG selbst im Verfassungsrang steht (so bereits Höllinger/Rosenmayr-Klemenz, ZfV 1999, 24).
In der Folge soll diese Bestimmung daher im Wege der völkerrechtskonformen Auslegung und der gemeinschaftsrechtskonformen Auslegung interpretiert werden.
...
Nach dem Grundsatz der völkerrechtskonformen Auslegung ist innerstaatliches Recht, einschließlich Verfassungsrecht im Zweifel so auszulegen, dass es mit völkerrechtlichen Bindungen vereinbar ist (Adamovich/Funk/Holzinger, Rz. 03031 und VfSlg. 11.500/1987).
Für die Bestimmung der Reichweite der Mitteilungspflicht nach §8 BezügebegrenzungsBVG ist zunächst Art8 EMRK heranzuziehen.
...
Der Schutzbereich des Art8 EMRK will von seiner Zielsetzung her nicht nur einen grundsätzlich privat bestehenden unmittelbaren Lebensraum garantieren, sondern darüber hinaus auch einen grundsätzlich umfassenden Schutz der unmittelbaren Persönlichkeitssphäre des Einzelnen (Holoubek, Grundrechtliche Gewährleistungspflichten [1997], Seite 285). Berka (Die Grundrechte, Rz. 460) zählt das Leben im Beruf zum Privatleben iS Art8 EMRK.
Nach Höllinger/Rosenmayr-Klemenz (Die Veröffentlichung von Bezügen gemäß §8 BezügebegrenzungsBVG im Lichte des Europarechts, ZfV 1999/1, 25) ist wohl schwerlich zu bezweifeln, dass die Offenlegung von Bezügen - und sogar Ruhebezügen - in die Privatsphäre der Betroffenen und somit in den Schutzbereich des Art8 EMRK eingreift.
D[er] EGMR erkennt [in seiner] Rechtsprechung ausdrücklich an, dass das Sammeln, Speichern und Bearbeiten von Daten sowie deren Verwendung und Weitergabe einen Eingriff in das Recht auf Achtung des Privatlebens darstellen könne (Wildhaber, Int Komm EMRK, Art8, Rz. 323). Erst wo der Einzelne durch seine Handlungen an die Öffentlichkeit getreten ist (etwa durch freiwillige Erklärungen im Gerichtssaal), hat er die Privatsphäre verlassen. Selbst dort dürfte allerdings der Schutz von Art8 Abs1 dann wieder Bedeutung gewinnen, wenn die Erklärung selbst längere Zeit zurück liegt und nicht mehr bekannt ist (Frowein, EMRK-Kommentar, Art8, Rz. 5). Umso mehr kann eine Veröffentlichung ohne Zustimmung des Einzelnen in den Schutzbereich von Art8 MRK eingreifen.
Nach Art8 Abs2 EMRK ist der Eingriff einer öffentlichen Behörde in die Ausübung dieses Rechtes nur statthaft, insoweit dieser Eingriff gesetzlich vorgesehen ist und eine Maßnahme darstellt, die in einer demokratischen Gesellschaft aufgrund der in Art8 Abs2 abschließend aufgezählten Eingriffsgründe (Schrankenziele), notwendig ist (Wildhaber/Breitenmoser, Int. Komm. EMRK, Art8, Rz. 659). Höllinger/Rosenmayr-Klemenz (Seite 25) führen aus, dass hier wohl lediglich das Eingriffsziel 'wirtschaftliches Wohl des Landes' in Betracht kommen kann.
Ob die nach einer historischen Auslegung des §8 erster bis dritter Satz BezügebegrenzungsBVG ermittelte namentliche Mitteilung von Bezügen und Ruhebezügen dem Ziel des wirtschaftlichen Wohl des Landes mit Art8 Abs2 EMRK gerechtfertigt werden kann, ist daher danach zu beurteilen, ob diese namentliche Mitteilung 'in einer demokratischen Gesellschaft' für das wirtschaftliche Wohl des Landes 'notwendig' ist.
Die Notwendigkeit in einer demokratischen Gesellschaft ist zwar grundsätzlich eine Wertungsfrage, in welcher die Konventionsorgane den nationalen Legislativen einen Beurteilungs- und Gestaltungs- oder Ermessensspielraum zuerkennen (Wildhaber/Breitenmoser, Int. Komm. EMRK, Art8, Rz. 661). Jedoch hat der EGMR wiederholt festgestellt, dass der Begriff 'notwendig' das Vorliegen eines dringenden sozialen Bedürfnisses für den fraglichen Eingriff und dessen Verhältnismäßigkeit in Bezug auf das verfolgte legitime Ziel voraussetzt (Wildhaber/Breitenmoser, Int. Komm. EMRK, Art8, Rz. 711). Auch der VfGH geht davon aus, dass sich der Eingriff auf das Erforderliche beschränken muss und einem demokratischen Staat angemessen sein muss (VfSlg. 12.228/1989, Seite 476 mit Verweis auf Evers, EuGRZ 1984, 288).
Nach diesem strengen Maßstab sind aber berechtigte Zweifel an der dringenden Notwendigkeit einer namentlichen Nennung sämtlicher Bezüge und Ruhebezüge anzumelden:
Höllinger/Rosenmayr-Klemenz weisen darauf hin, dass für öffentliche Funktionäre (public figures) in der Rechtsprechung des EGMR in Zusammenhang mit Art10 EMRK der Grundsatz aufgestellt wurde, dass diese Personen mit dem Amt politische Verantwortung übernommen haben, womit ein über das Interesse der Öffentlichkeit an der Amtsführung wirkendes Informations- und Kontrollrecht hinsichtlich aller Aspekte ihrer Aufgabenwahrnehmung besteht (Höllinger/Rosenmayr-Klemenz, Seite 26).
Diese grundsätzliche Wertung hat der EGMR auch in den österreichischen Fällen Lingens (Urteil vom 8. Juli 1986, Zl. 12/1984/84/31, Rz. 42) und Oberschlick (Urteil vom 23. Mai 1991, Zl. 6/1990/197/257) in Bezug auf Art10 EMRK vertreten.
...
Es ist daher bei der Notwendigkeit der namentlichen Nennung von Bezügen und Ruhebezügen grundsätzlich zwischen politischen Funktionären (public figures) und sonstigen Bezugsempfängern zu unterscheiden.
Dass eine derartige Unterscheidung im Bereich des BezügebegrenzungsBVG auch aus grundsätzlicher Betrachtung - unabhängig von der vorliegenden Frage der Prüfungskompetenz des Rechnungshofes - notwendig erscheint, haben bereits Bußjäger/Kopf (Bezügebegrenzung, Bundesstaat und Grundfreiheiten, JRP 1998, 375) aufgezeigt.
...
Zusammenfassend lässt sich daher als Ergebnis einer an Art8 EMRK orientierten völkerrechtskonformen Interpretation festhalten, dass bei der Mitteilung der Bezüge und Ruhebezüge gemäß §8 Abs1 BezügebegrenzungsBVG zwischen öffentlichen Funktionären (public figures) und sonstigen Betroffenen zu unterscheiden ist. Dabei gebietet Art8 EMRK die Bezüge jener Empfänger, welche keine öffentlichen Funktionäre (public figures) sind, nicht namentlich, sondern anonymisiert zu übermitteln.
An dieser Stelle sei aber auch angeführt, dass entsprechend der von Höllinger/Rosenmayr-Klemenz (Seite 27) dargestellten Rechtsmeinung bei einer namentlichen Nennung von Bezügen von Personen, die nicht als öffentliche Funktionäre (public figures) im Sinne Art8 MRK zu betrachten sind, wohl auch eine Verletzung von Art14 EMRK anzunehmen ist, da diese Personen im Vergleich zu sonstigen Personen, die ein vergleichbar hohes Einkommen beziehen, diskriminiert werden.
..."
Abschließend führt das Land Niederösterreich im Hinblick auf die Datenschutz-Richtlinie aus, dass auch eine gemeinschaftsrechtskonforme Auslegung zum selben Ergebnis führe und beantragt, der Verfassungsgerichtshof möge feststellen, dass
"die in §8 Abs1 erster bis dritter Satz BezügebegrenzungsBVG geregelte Mitteilungspflicht der Rechtsträger im Wege einer völkerrechtskonformen und gemeinschaftsrechtskonformen Interpretation dahingehend auszulegen ist, dass sie vom Land Niederösterreich die namentliche Übermittlung von Bezügen und Ruhebezügen nur hinsichtlich öffentlicher Funktionäre (public figures), darüber hinaus jedoch nur eine anonymisierte Übermittlung der Bezüge und Ruhebezüge verlangt
und daher
der Rechnungshof nach der durch das Land Niederösterreich bereits am 31. März 2000 erfolgten Mitteilung der Bezüge und Ruhebezüge zum Zwecke einer gemeinschaftsrechts- und völkerrechtskonformen Einkommensberichterstattung nicht (mehr) befugt ist, in sämtliche Unterlagen des Landes Niederösterreich betreffend die von ihm in den Jahren 1998 und 1999 ausbezahlten Bezüge und Ruhebzüge Einschau zu halten".
4. a) Unter anderem aus Anlass dieses Verfahrens richtete der Verfassungsgerichtshof mit Beschluss vom 12. Dezember 2000, ONr. 10 (= VfSlg. 16.050/2000), folgende Fragen an den Europäischen Gerichtshof:
"1. Sind die gemeinschaftsrechtlichen Vorschriften, insbesondere jene über den Datenschutz so auszulegen, daß sie einer nationalen Regelung entgegenstehen, die ein staatliches Organ zur Erhebung und Weiterleitung von Einkommensdaten zum Zweck der Veröffentlichung der Namen und Einkommen der Dienstnehmer
a) einer Gebietskörperschaft
...
verpflichten?
2. Für den Fall, daß der Europäische Gerichtshof die gestellte Frage zumindest teilweise bejaht:
Sind jene Bestimmungen, die einer nationalen Regelung des geschilderten Inhalts entgegenstehen, in dem Sinn unmittelbar anwendbar, daß sich die zur Offenlegung verpflichteten Personen auf sie berufen können, um eine Anwendung entgegenstehender nationaler Vorschriften zu verhindern?"
b) Mit Urteil vom 20. Mai 2003, Rs. C-465/00 ua., Rechnungshof gegen ORF ua., erkannte der Europäische Gerichtshof für Recht, dass
"1. [d]ie Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c und 7 Buchstaben c und e der Richtlinie 95/46/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. Oktober 1995 zum Schutz natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten und zum freien Datenverkehr ... einer nationalen Regelung wie der den Ausgangsverfahren zugrunde liegenden nicht entgegen[stehen], sofern erwiesen ist, dass die Offenlegung, die nicht nur die Höhe der Jahreseinkommen der Beschäftigten von der Kontrolle des Rechnungshofes unterliegenden Rechtsträgern betrifft, wenn diese Einkommen einen bestimmten Betrag überschreiten, sondern auch die Namen der Bezieher dieser Einkommen umfasst, im Hinblick auf das vom Verfassungsgesetzgeber verfolgte Ziel der ordnungsgemäßen Verwaltung der öffentlichen Mittel notwendig und angemessen ist, was die vorlegenden Gerichte zu prüfen haben" und
"2. [d]ie Artikel 6 Absatz 1 Buchstabe c und 7 Buchstaben c und e der Richtlinie 95/46 ... in dem Sinne unmittelbar anwendbar [sind], dass sich ein Einzelner vor den nationalen Gerichten auf sie berufen kann, um die Anwendung entgegenstehender Vorschriften des innerstaatlichen Rechts zu verhindern".
(Die Begründung des Europäischen Gerichtshofes ist in der Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes vom heutigen Tag, KR1/00, in extenso wiedergegeben.)
5. In der Folge stellte es der Verfassungsgerichtshof den Parteien des verfassungsgerichtlichen Verfahrens frei, zu den Auswirkungen dieses Urteils auf das verfassungsgerichtliche Verfahren Stellung zu nehmen. Hievon machte die Niederösterreichische Landeregierung, nicht jedoch der antragstellende Rechnungshof Gebrauch.
Für die Niederösterreichische Landesregierung zeitigt das Urteil des Europäischen Gerichtshofes folgende Auswirkungen:
"Zur Prüfung der Notwendigkeit und Angemessenheit
Vorweg sei betont, dass die NÖ Landesregierung immer der Rechtsansicht war, dass die vorliegende Regelung einer generellen namentlichen Offenlegung der Bezüge und Ruhebezüge nicht notwendig und angemessen ist. Eine solche Auslegung, die §8 BezügebegrenzungsBVG unterstellt, dass er generell die namentliche Offenlegung der in dieser Bestimmung genannten Bezüge und Ruhebezüge verlangt, hält sich damit auch nicht innerhalb der vom EuGH verlangten angemessenen Grenzen.
Zunächst soll aus innerstaatlicher Sicht auf die beiden schwerwiegendsten Zweifel des EuGH an der Notwendigkeit und Angemessenheit des §8 BezügebegrenzungsBVG eingegangen werden.
Diese Zweifel (Urteil, Rn. 88) bestehen darin, dass gegenüber der namentlichen Offenlegung für den EuGH offenbar weniger einschneidende und daher verhältnismäßigere Regelungen zur sachgerechten Begrenzung der Bezüge für den EuGH sehr gutvorstellbar sind:
1. die Zugänglichkeit der personenbezogenen Daten nur für die Kontrollorgane
2. die Unterrichtung der Öffentlichkeit über Bezüge und geldwerte Vorteile ohne namentliche Nennung der Beschäftigten
Die Zugänglichkeit der personenbezogenen Daten nur für die Kontrollorgane:
Im Urteil, Rn. 88 fragt der EuGH selbst, ob dieser Zweck nicht ebenso wirksam erreicht werden könnte, wenn die personenbezogenen Daten nur den Kontrollorganen zugänglich gemacht würden.
Um nun innerstaatlich - nach den Vorgaben des Bundesverfassungsrechts - beurteilen zu können, ob diese vom EuGH selbst angesprochene Regelungsvariante nicht ebenso wirksam ist, muss im vorliegenden Zusammenhang auf die Grundsätze der im 5. Hauptstücks des B-VG geregelten Rechnungs- und Gebarungskontrolle durch den Rechnungshof zurückgegriffen werden:
Dabei ist es für die vorliegende Rechtsfrage von besonderem Interesse, inwieweit der Rechnungshof allgemein bei seiner Tätigkeit im Rahmen der Gebarungskontrolle, insbesondere dem ebenfalls auf verfassungsrechtlicher Ebene normierten Grundrecht auf Datenschutz unterliegt.
Nach Hengstschläger gewährt dieses Grundrecht
'dem Kontrollunterworfenen den verfassungsgesetzlich verbürgten Anspruch auf Geheimhaltung der ihn betreffenden personenbezogenen Daten und schützt ihn vor ungerechtfertigter Weitergabe von Informationen nicht nur an andere Rechtsträger, sondern auch an andere Organe innerhalb derselben Gebietskörperschaft'.
'Vor dem Hintergrund der dem RH im fünften Hauptstück des B-VG übertragenen Aufgaben, haben sich die personenbezogenen Auskünfte auf jene gebarungsrelevanten Angaben zu beschränken, die der NR benötigt, um sich ein Bild von der Wirtschaftlichkeit, Sparsamkeit und Zweckmäßigkeit sowie der Rechtmäßigkeit und der ziffernmäßigen Richtigkeit der Gebarungsführung der geprüften Stelle machen zu können, oder die zum tieferen Verständnis des vorgelegten Prüfungsbefundes notwendig sind. Diese Einschränkung trifft jedenfalls auf besonders schutzwürdige Daten im Sinn des §1 Abs2 zweiter Satz DSG zu, die zur Beurteilung des Prüfungsbefundes keinesfalls unbedingt sein können. Auch sonstige personenbezogene Daten, an deren Geheimhaltung ein schutzwürdiges Interesse besteht und die dem Rechnungshof zwar im Zuge seiner Gebarungsprüfung zur Kenntnis gelangen, aber für den Prüfungsbefund nicht ausschlaggebend sind, dürfen nicht weitergegeben werden.' (Hengstschläger, Rechnungshofkontrolle (Wien 2000), 61f)
Dies zeigt deutlich, dass der Rechnungshof bei der (allgemeinen) Durchführung der Gebarungskontrolle durchaus verpflichtet ist, schutzwürdige personenbezogene Daten, die ihm als Kontrollorgan zugekommen sind, nicht weiterzugeben.
Doch auch wenn man die in Art126d, 127 Abs6 und 127a Abs6 B-VG genannten Vertretungskörper (Nationalrat, Landtag und Gemeinderat) als verantwortliche Kontrollorgane gegenüber den vom Rechnungshof kontrollierten Rechtsträgern sieht, bedeutet dies noch lange nicht, dass über diese Vertretungskörper hinaus eine allgemeine namentliche Veröffentlichung notwendig ist. So
'kommt auch der Tatsache Bedeutung zu, dass der Unterausschuss zum Rechnungshofausschuss ex lege vertraulich ist und der Rechungshofausschuss für bestimmte Teile seiner Verhandlungen gemäß §37 Abs7 GOGNR Vertraulichkeit beschließen kann.
Die Wahrung der Geheimhaltungsinteressen wird idR durch die anonymisierte und abstrakte Darstellung des Sachverhalts gewährleistet' (Kroneder-Partisch in: Korinek/Holoubek, Bundesverfassungsrecht, Art126d B-VG, Rz. 15)
