Index
L2 DienstrechtNorm
B-VG Art21Beachte
Kundmachung am 12. Feber 1987 LGBl. für Vbg. 10/1987; Anlaßfälle B723/84 vom 11. März 1987; B590/83 vom 11. 3. 1987 - Aufhebung des angefochtenen Bescheides nach Muster VfSlg. 10404/1985Leitsatz
Art140 Abs1 B-VG; Streit über Nebenbezüge eines (ehemaligen) Vbg. Landesangestellten im Anlaßbeschwerdeverfahren; Präjudizialität nicht nur des §2 Abs3 Vbg. LandesbedienstetenG, sondern auch des III. Hauptstückes - Rechtsnatur des Dienstverhältnisses eines Landesangestellten als eines öffentlich-rechtlichen ergibt sich ebenso aus den die spezifische hoheitsrechtliche Behandlung des Landesangestellten vorsehenden Bestimmungen; Präjudizialität auch der materiell-rechtlichen Bestimmungen des III. Hauptstückes wegen untrennbaren Zusammenhanges Art21 B-VG; in Ansehung der Verfassungslage vor der Verfassungsnovelle 1974 kein Außerachtlassen der offenkundigen Tendenz des Bundesverfassungsgesetzgebers, die Länder zu stärken, wenn man den zweiten Satz des Art21 Abs1 B-VG nach seinem Wortsinn nicht bloß als Einschränkung des Landesgesetzgebers, sondern auch als dessen Bindung an bestimmte Strukturprinzipien des Bundesdienstrechtes auffaßt; prinzipielle Übereinstimmung mit dem Bundesdienstrecht ist verfassungsmäßige Voraussetzung für nicht wesentlich behinderten Dienstwechsel; (auch) dem Bundesgesetzgeber ist das historisch überkommene Begriffsbild des Berufsbeamten verfassungsrechtlich vorgegeben (Hinweis auf VfSlg. 8830/1980); zu diesem Begriffsbild des Berufsbeamten Vbg. LandesbedienstetenG idF LGBl. 41/1983; Unvereinbarkeit des vom Vbg. Landesgesetzgeber vorgesehenen Typus des Landesangestellten mit den (bundesrechtlichen) Bedienstetentypen des Vertragsbediensteten und des Berufsbeamten im Hinblick auf die Dienstwechselbehinderung, welche aus dem Verstoß gegen das Homogenitätsgebot resultiert; materiell dem Dienstverhältnis eines Vertragsbediensteten iS des VertragsbedienstetenG nachgebildetes Dienstverhältnis, formell jedoch öffentlich-rechtlich gestaltet (und - auch - von Dienstgeberseite kündbar) - Verstoß des §2 Abs3 und des III. Hauptstückes (§§118 - 133) gegen Art21 Abs1 zweiter Satz B-VGSpruch
§2 Abs3 und das III. Hauptstück (§§118 bis 133) des Landesbedienstetengesetzes, Anlage zur Neukundmachungsverordnung Vbg. LGBl. 37/1979, idF des Gesetzes LGBl. 41/1983, werden als verfassungswidrig aufgehoben.§2 Abs3 und das römisch drei. Hauptstück (§§118 bis 133) des Landesbedienstetengesetzes, Anlage zur Neukundmachungsverordnung Vbg. Landesgesetzblatt 37 aus 1979,, in der Fassung des Gesetzes Landesgesetzblatt 41 aus 1983,, werden als verfassungswidrig aufgehoben.
Die Aufhebung tritt mit Ablauf des 30. November 1987 in Kraft.
Frühere gesetzliche Bestimmungen treten nicht wieder in Wirksamkeit.
Der Landeshauptmann von Vbg. ist zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung im Landesgesetzblatt verpflichtet.
Begründung
Entscheidungsgründe:
I. 1. Der Beteiligte (Bf. des Verfahrens B723/84) wurde mit Bescheid der Vbg. Landesregierung vom 1. Juni 1982 mit Wirkung von diesem Tag auf unbestimmte Zeit zum Angestellten des Landes Vbg. auf einen Dienstposten des Dienstzweiges Volksbildungsdienst (Verwendungsgruppe a) ernannt und zum Leiter (Direktor) des Landesbildungszentrums Schloß Hofen bestellt. Mit Schreiben der Vbg. Landesregierung vom 23. Mai 1984 wurde ihm mitgeteilt, daß aufgrund seiner Kündigung vom 9. April 1984 das Dienstverhältnis mit Ablauf des 31. Mai 1984 aufgelöst werde.römisch eins. 1. Der Beteiligte (Bf. des Verfahrens B723/84) wurde mit Bescheid der Vbg. Landesregierung vom 1. Juni 1982 mit Wirkung von diesem Tag auf unbestimmte Zeit zum Angestellten des Landes Vbg. auf einen Dienstposten des Dienstzweiges Volksbildungsdienst (Verwendungsgruppe a) ernannt und zum Leiter (Direktor) des Landesbildungszentrums Schloß Hofen bestellt. Mit Schreiben der Vbg. Landesregierung vom 23. Mai 1984 wurde ihm mitgeteilt, daß aufgrund seiner Kündigung vom 9. April 1984 das Dienstverhältnis mit Ablauf des 31. Mai 1984 aufgelöst werde.
2. Am 9. November 1982 beschloß die Vbg. Landesregierung die Errichtung eines Pädagogischen Institutes des Landes im Bildungszentrum Schloß Hofen und betraute den Beteiligten mit der Leitung dieses Instituts. Nach Beendigung des Dienstverhältnisses begehrte der Beteiligte mit einer Eingabe vom 16. Juli 1984 im Hinblick auf die Leitung des Institutes die Zahlung einer Vergütung von 20000 S monatlich. Hierüber entschied die Vbg. Landesregierung mit Bescheid vom 30. Juli 1984, dessen Spruch im wesentlichen folgendermaßen lautet:
"Dem Antrag des ... vom 16. 7. 1984 um Erhöhung der Dienstbezüge für
die Leitung des Pädagogischen Institutes des Landes vom 1. 1. 1983
bis einschließlich 31. 5. 1984 um monatlich S 20.000,- wird insoweit
Folge gegeben, als ihm für diese Funktion gemäß §§1 und 3 iVm. §15
der Landesbediensteten-Nebenbezügeverordnung, LGBl. 14/1980, für die
Zeit vom 1. 9. 1983 bis einschließlich 31. 5. 1984 zusätzlich eine
monatliche Überstundenvergütung in der Höhe von 9 vH des
Monatsbezuges ... sowie eine monatliche Verwendungszulage in der Höhe
von 9 vH des Monatsbezuges ... (insgesamt für 9 Monate S 31.362,-)
zuerkannt werden.
Das Mehrbegehren in Höhe von S 376.971,- wird abgewiesen."
3. Gegen den Bescheid der Landesregierung richtet sich die unter B723/84 eingetragene VfGH-Beschwerde.
II. Der VfGH beschloß gemäß Art140 Abs1 B-VG von Amts wegen ein Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des §2 Abs3 sowie des III. Hauptstückes (§§118 bis 133) des Landesbedienstetengesetzes, Anlage zur Neukundmachungsverordnung Vbg. LGBl. 37/1979, idF des Gesetzes LGBl. 41/1983, einzuleiten und begründete dies folgendermaßen:römisch zwei. Der VfGH beschloß gemäß Art140 Abs1 B-VG von Amts wegen ein Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des §2 Abs3 sowie des römisch drei. Hauptstückes (§§118 bis 133) des Landesbedienstetengesetzes, Anlage zur Neukundmachungsverordnung Vbg. Landesgesetzblatt 37 aus 1979,, in der Fassung des Gesetzes Landesgesetzblatt 41 aus 1983,, einzuleiten und begründete dies folgendermaßen:
"1. Nach §1 Abs1 des LandesbedienstetenG, Anlage zur Kundmachung LGBl. 37/1979, sind die Dienstverhältnisse der Dienstnehmer des Landes nach den Bestimmungen dieses Gesetzes zu begründen, zu gestalten und zu beenden. §2 unterscheidet Landesbeamte, Landesangestellte und Landesarbeiter (Abs1); das Dienstverhältnis der Landesbeamten wird durch Ernennung begründet, ist unkündbar und gewährt Anspruch auf Ruhe- und Versorgungsgenuß (Abs2), das Dienstverhältnis der Landesangestellten - worunter Landesbedienstete zu verstehen sind, die vorwiegend geistige Arbeit oder eine körperliche Arbeit in besonders verantwortlicher Stellung verrichten und nicht zur Gruppe der Landesbeamten gehören - wird gleichfalls durch Ernennung begründet, ist aber kündbar und gewährt keinen Anspruch auf Ruhe- und Versorgungsgenuß, sondern allenfalls auf eine Zusatzpension (Abs3); auch das Dienstverhältnis der Landesarbeiter wird durch Ernennung begründet und ist kündbar (Abs4). Die Diensthoheit über alle Landesbediensteten übt die Landesregierung als Dienstbehörde aus (§4). Nach §118 sind die für die Landesbeamten geltenden Bestimmungen des II. Hauptstückes (§§6 - 117) mit gewissen Ausnahmen (insbesondere bezüglich der Dienststrafen, §§102 - 117) sinngemäß auch auf die Landesangestellten anzuwenden; deren Dienstverhältnis kann auf bestimmte oder unbestimmte Zeit begründet werden (§119). Zur Gewinnung oder Erhaltung von entsprechend qualifiziertem Personal können abweichend von den Bestimmungen des Gesetzes durch Sonderregelung Landesangestellten in verantwortungsvoller Verwendung höhere Dienstbezüge, Unkündbarkeit, weitergehende Kündigungsfristen sowie Ruhe- und Versorgungsgenüsse zur gesetzlichen Pensionsversicherung zuerkannt werden (§123). Nach mindestens zwanzigjähriger ununterbrochener Dienstzeit beim Land (bei Vollendung des 50. Lebensjahres nach zehnjähriger Dienstzeit) kann das Dienstverhältnis von der Dienstbehörde nur mehr aus bestimmten Gründen gekündigt werden (§130)."1. Nach §1 Abs1 des LandesbedienstetenG, Anlage zur Kundmachung Landesgesetzblatt 37 aus 1979,, sind die Dienstverhältnisse der Dienstnehmer des Landes nach den Bestimmungen dieses Gesetzes zu begründen, zu gestalten und zu beenden. §2 unterscheidet Landesbeamte, Landesangestellte und Landesarbeiter (Abs1); das Dienstverhältnis der Landesbeamten wird durch Ernennung begründet, ist unkündbar und gewährt Anspruch auf Ruhe- und Versorgungsgenuß (Abs2), das Dienstverhältnis der Landesangestellten - worunter Landesbedienstete zu verstehen sind, die vorwiegend geistige Arbeit oder eine körperliche Arbeit in besonders verantwortlicher Stellung verrichten und nicht zur Gruppe der Landesbeamten gehören - wird gleichfalls durch Ernennung begründet, ist aber kündbar und gewährt keinen Anspruch auf Ruhe- und Versorgungsgenuß, sondern allenfalls auf eine Zusatzpension (Abs3); auch das Dienstverhältnis der Landesarbeiter wird durch Ernennung begründet und ist kündbar (Abs4). Die Diensthoheit über alle Landesbediensteten übt die Landesregierung als Dienstbehörde aus (§4). Nach §118 sind die für die Landesbeamten geltenden Bestimmungen des römisch zwei. Hauptstückes (§§6 - 117) mit gewissen Ausnahmen (insbesondere bezüglich der Dienststrafen, §§102 - 117) sinngemäß auch auf die Landesangestellten anzuwenden; deren Dienstverhältnis kann auf bestimmte oder unbestimmte Zeit begründet werden (§119). Zur Gewinnung oder Erhaltung von entsprechend qualifiziertem Personal können abweichend von den Bestimmungen des Gesetzes durch Sonderregelung Landesangestellten in verantwortungsvoller Verwendung höhere Dienstbezüge, Unkündbarkeit, weitergehende Kündigungsfristen sowie Ruhe- und Versorgungsgenüsse zur gesetzlichen Pensionsversicherung zuerkannt werden (§123). Nach mindestens zwanzigjähriger ununterbrochener Dienstzeit beim Land (bei Vollendung des 50. Lebensjahres nach zehnjähriger Dienstzeit) kann das Dienstverhältnis von der Dienstbehörde nur mehr aus bestimmten Gründen gekündigt werden (§130).
Im Hinblick auf diese Gesetzeslage und den Inhalt des angefochtenen Bescheides geht der VfGH vorläufig davon aus, daß sich die von der Vbg. Landesregierung in Anspruch genommene Zuständigkeit, über einem (ehemaligen) Landesangestellten gebührende bzw. von ihm geltend gemachte Ansprüche mit Bescheid abzusprechen, aus der öffentlich-rechtlichen Gestaltung des Dienstverhältnisses eines Landesangestellten ableitet. Da gegen die Einrichtung eines derartigen Dienstverhältnisses als eines öffentlich-rechtlichen insgesamt die im folgenden dargelegten verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen, erachtet der Gerichtshof die diesen Typus eines Landesbediensteten insgesamt begründenden Vorschriften des Landesbedienstetengesetzes, d. s. §2 Abs3 sowie das (die §§118 bis 133 umfassende) III. Hauptstück, für präjudiziell.Im Hinblick auf diese Gesetzeslage und den Inhalt des angefochtenen Bescheides geht der VfGH vorläufig davon aus, daß sich die von der Vbg. Landesregierung in Anspruch genommene Zuständigkeit, über einem (ehemaligen) Landesangestellten gebührende bzw. von ihm geltend gemachte Ansprüche mit Bescheid abzusprechen, aus der öffentlich-rechtlichen Gestaltung des Dienstverhältnisses eines Landesangestellten ableitet. Da gegen die Einrichtung eines derartigen Dienstverhältnisses als eines öffentlich-rechtlichen insgesamt die im folgenden dargelegten verfassungsrechtlichen Bedenken bestehen, erachtet der Gerichtshof die diesen Typus eines Landesbediensteten insgesamt begründenden Vorschriften des Landesbedienstetengesetzes, d. s. §2 Abs3 sowie das (die §§118 bis 133 umfassende) römisch drei. Hauptstück, für präjudiziell.
2. Das LandesbedienstetenG konstituiert im Landesangestellten einen Dienstnehmertypus, der materiell einem Vertragsbediensteten iS des VertragsbedienstetenG gleicht oder zumindest nahekommt, formell hingegen im wesentlichen wie ein Beamter behandelt wird. Der Gerichtshof hegt nun das Bedenken, daß die Schaffung eines solchen Bedienstetentyps dem zweiten Satz im Art21 Abs1 B-VG widerspricht, demzufolge die in den Angelegenheiten des Dienstrechts erlassenen Gesetze und Verordnungen der Länder von den das Dienstrecht regelnden Gesetzen und Verordnungen des Bundes nicht in einem Ausmaß abweichen dürfen, daß der gemäß Absatz 4 vorgesehene Wechsel des Dienstes (zwischen dem Dienst beim Bund, den Ländern, den Gemeinden und Gemeindeverbänden) wesentlich behindert wird.
Art21 B-VG gibt nämlich - wie der Gerichtshof vorläufig annimmt - ein gewisses System des öffentlichen Dienstrechts vor, das im einzelnen vom Bundesgesetzgeber gestaltet wird; den Ländern ist es verwehrt, von der bundesgesetzlichen Regelung grundlegend abzuweichen. Dies dürfte aber dann der Fall sein, wenn der Landesgesetzgeber - wie hier - anscheinend einen völlig neuen Bedienstetentyp schafft, weil hiedurch im Effekt eine wesentliche Behinderung bei einem Dienstwechsel eintritt.
Der Gerichtshof nimmt hiebei an, daß die durch den zweiten Satz im Art21 Abs1 B-VG gebotene Konkordanz zwischen dem Bundesdienstrecht und dem Dienstrecht für die übrigen Gebietskörperschaften entsprechend eng sein muß. In diesem Zusammenhang ist zunächst zu berücksichtigen, daß die hier verlangte Angleichung nicht bloß die Gesetze, sondern sogar die Verordnungen umfaßt, was wohl einen Schluß auf die Intensität dieser Angleichung zuläßt. In die gleiche Richtung weist ferner die (einfachgesetzlich noch nicht aktualisierte) Schaffung besonderer Einrichtungen zur Erleichterung des Dienstwechsels (Art21 Abs4 dritter Satz B-VG). Letztlich spricht auch die in Art21 Abs5 B-VG in Aussicht genommene einheitliche Festsetzung von Amtstiteln für Organe des Bundes, der Länder, der Gemeinden und Gemeindeverbände für diesen Standpunkt, weil einheitliche Amtstitel doch wesentlich entsprechende beamtenrechtliche Positionen unterstellen."
III. 1. Im Prüfungsverfahren erstattete die Vbg. Landesregierung eine Äußerung, in der sie die Präjudizialität des III. Hauptstückes im LandesbedienstetenG bestritt und beantragte, die in Prüfung gezogenen Bestimmungen nicht als verfassungswidrig aufzuheben. Im einzelnen führte die Landesregierung aus:römisch drei. 1. Im Prüfungsverfahren erstattete die Vbg. Landesregierung eine Äußerung, in der sie die Präjudizialität des römisch drei. Hauptstückes im LandesbedienstetenG bestritt und beantragte, die in Prüfung gezogenen Bestimmungen nicht als verfassungswidrig aufzuheben. Im einzelnen führte die Landesregierung aus:
"I.
In dem beim VfGH anhängigen Beschwerdeverfahren B723/84 geht es um die Bezahlung von Nebenbezügen, die für Landesangestellte im §118 iVm. §69 des Landesbedienstetengesetzes bzw. in der Landesbediensteten-Nebenbezügeverordnung geregelt sind. Es ist richtig, daß der VfGH in dieser bei ihm anhängigen Rechtssache iZm. der Frage der Zuständigkeit der Landesregierung zur Entscheidung auch den §2 Abs3 des Landesbedienstetengesetzes anzuwenden hätte.In dem beim VfGH anhängigen Beschwerdeverfahren B723/84 geht es um die Bezahlung von Nebenbezügen, die für Landesangestellte im §118 in Verbindung mit §69 des Landesbedienstetengesetzes bzw. in der Landesbediensteten-Nebenbezügeverordnung geregelt sind. Es ist richtig, daß der VfGH in dieser bei ihm anhängigen Rechtssache iZm. der Frage der Zuständigkeit der Landesregierung zur Entscheidung auch den §2 Abs3 des Landesbedienstetengesetzes anzuwenden hätte.
Es trifft aber nach Auffassung der Vbg. Landesregierung nicht zu, daß der VfGH darüberhinaus auch die Regelungen des III. Hauptstückes insgesamt anzuwenden hätte. Diese Regelungen haben keinen unmittelbaren Bezug zu dem zu entscheidenden Anlaßfall, in dessen Dienst die Gesetzesprüfung steht. Sie bilden weder eine gesetzliche Grundlage des Spruchinhaltes noch sind sie für die Auslegung dieser gesetzlichen Grundlage erforderlich. Die Gesamtheit der Regelungen des III. Hauptstückes steht aber auch nicht in einem untrennbaren Zusammenhang mit den anzuwendenden Bestimmungen. Sie würden im Falle der Aufhebung der Bestimmungen über die Nebenbezüge oder des §2 Abs3 keinen grundsätzlichen Bedeutungswandel erfahren (vgl. zB VfGH. Erk. Slg. Nr. 7949/1976 und Nr. 8389/1978 sowie Haller, Die Prüfung von Gesetzen, 1979, S 157 f.).Es trifft aber nach Auffassung der Vbg. Landesregierung nicht zu, daß der VfGH darüberhinaus auch die Regelungen des römisch drei. Hauptstückes insgesamt anzuwenden hätte. Diese Regelungen haben keinen unmittelbaren Bezug zu dem zu entscheidenden Anlaßfall, in dessen Dienst die Gesetzesprüfung steht. Sie bilden weder eine gesetzliche Grundlage des Spruchinhaltes noch sind sie für die Auslegung dieser gesetzlichen Grundlage erforderlich. Die Gesamtheit der Regelungen des römisch drei. Hauptstückes steht aber auch nicht in einem untrennbaren Zusammenhang mit den anzuwendenden Bestimmungen. Sie würden im Falle der Aufhebung der Bestimmungen über die Nebenbezüge oder des §2 Abs3 keinen grundsätzlichen Bedeutungswandel erfahren vergleiche zB VfGH. Erk. Slg. Nr. 7949/1976 und Nr. 8389/1978 sowie Haller, Die Prüfung von Gesetzen, 1979, S 157 f.).
Auch die Zugehörigkeit des Bediensteten zu einem bestimmten Bedienstetentypus ist ohne Bedeutung für die im Anlaßfall zu entscheidende Frage. Die Gesamtheit der Bestimmungen des III. Hauptstückes kann insbesondere auch dann nicht präjudiziell werden, wenn man annimmt, daß sie zusammen mit dem §2 Abs3 des Gesetzes einen bestimmten Typus von Landesbediensteten begründet. Dessen ungeachtet teilt die Vbg. Landesregierung aber auch nicht die im Prüfungsbeschluß vertretene Ansicht, daß neben dem §2 Abs3 des Landesbedienstetengesetzes auch die materiellen Bestimmungen des III. Hauptstückes den Typus des Landesangestellten nach dem Vbg. Landesbedienstetengesetz begründen. Dieser Bedienstetentypus ist im vorliegenden Zusammenhang lediglich dadurch gekennzeichnet, daß es sich um ein öffentlichrechtliches Dienstverhältnis handelt, das kündbar ist und das keinen Anspruch auf Ruhe- und Versorgungsgenuß gewährt (§2 Abs3 des Landesbedienstetengesetzes). Die Regelungen des III. Hauptstückes sind für den Typus des Landesangestellten weder wesentliche Voraussetzung noch durch diesen Typus bedingte Folge. Der konkrete Inhalt dieser Bestimmungen könnte ohne weiteres geändert und allenfalls den entsprechenden, für andere Typen geltenden Regelungen angepaßt werden, ohne daß deswegen ein neuer Bedienstetentypus vorläge. Ebenso könnten die gleichen Regelungen grundsätzlich auch für den Typus eines privatrechtlichen Dienstverhältnisses vorgesehen werden.Auch die Zugehörigkeit des Bediensteten zu einem bestimmten Bedienstetentypus ist ohne Bedeutung für die im Anlaßfall zu entscheidende Frage. Die Gesamtheit der Bestimmungen des römisch drei. Hauptstückes kann insbesondere auch dann nicht präjudiziell werden, wenn man annimmt, daß sie zusammen mit dem §2 Abs3 des Gesetzes einen bestimmten Typus von Landesbediensteten begründet. Dessen ungeachtet teilt die Vbg. Landesregierung aber auch nicht die im Prüfungsbeschluß vertretene Ansicht, daß neben dem §2 Abs3 des Landesbedienstetengesetzes auch die materiellen Bestimmungen des römisch drei. Hauptstückes den Typus des Landesangestellten nach dem Vbg. Landesbedienstetengesetz begründen. Dieser Bedienstetentypus ist im vorliegenden Zusammenhang lediglich dadurch gekennzeichnet, daß es sich um ein öffentlichrechtliches Dienstverhältnis handelt, das kündbar ist und das keinen Anspruch auf Ruhe- und Versorgungsgenuß gewährt (§2 Abs3 des Landesbedienstetengesetzes). Die Regelungen des römisch drei. Hauptstückes sind für den Typus des Landesangestellten weder wesentliche Voraussetzung noch durch diesen Typus bedingte Folge. Der konkrete Inhalt dieser Bestimmungen könnte ohne weiteres geändert und allenfalls den entsprechenden, für andere Typen geltenden Regelungen angepaßt werden, ohne daß deswegen ein neuer Bedienstetentypus vorläge. Ebenso könnten die gleichen Regelungen grundsätzlich auch für den Typus eines privatrechtlichen Dienstverhältnisses vorgesehen werden.
Nach Auffassung der Vbg. Landesregierung ist somit keine Präjudizialität der Bestimmungen des III. Hauptstückes insgesamt gegeben. Es müßte daher die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von vornherein auf den §2 Abs3 des Landesbedienstetengesetzes sowie die oben genannten Bestimmungen über die Nebenbezüge eingeschränkt werden.Nach Auffassung der Vbg. Landesregierung ist somit keine Präjudizialität der Bestimmungen des römisch drei. Hauptstückes insgesamt gegeben. Es müßte daher die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit von vornherein auf den §2 Abs3 des Landesbedienstetengesetzes sowie die oben genannten Bestimmungen über die Nebenbezüge eingeschränkt werden.
II.römisch zwei.
1. Im Zusammenhang mit der Interpretation des Art21 Abs1 B-VG muß auch die Rechtsentwicklung untersucht werden.
In der Stammfassung des Bundes-Verfassungsgesetzes war das Dienstrecht, einschließlich des Besoldungssystems und des Disziplinarrechts weitgehend unitarisch geregelt. Das Dienstrecht war nach einheitlichen Grundsätzen durch BG zu regeln, wobei für Bundesbedienstete eine Vollkompetenz des Bundes gemäß Art10 Abs1 Z16 B-VG bestand, während für Landesbedienstete die geteilte Kompetenz gemäß Art12 Abs1 Z10 B-VG dem Bund 'lediglich' die Grundsatzgesetzgebung übertrug. Kelsen - Froehlich - Merkl führen als Argumente für diese Unitarisierung die Führung von Agenden der Bundesverwaltung durch Landesorgane (Art102 Abs1 B-VG) sowie die Gewährleistung der Freizügigkeit der Beamten zwischen Bund und Ländern iS des Art21 Abs4 B-VG an (Kelsen - Froehlich - Merkl, Die Bundesverfassung vom 1. Oktober 1920, 1922, S 89).
In den Forderungsprogrammen der Bundesländer verlangten die Länder eine gänzliche Überstellung des Dienstrechtes der Landesbediensteten in den Art15 B-VG (s. die Nachweise bei Pernthaler, Das Forderungsprogramm der österreichischen Bundesländer, 1980, S 114, 131; 167 und 173). In teilweiser Erfüllung des Forderungsprogrammes durch die B-VG-Nov. 1974, BGBl. 144/1974, wurde der Art21 B-VG neu gefaßt und erhielt den heute geltenden Wortlaut. Der Zusammenhang mit dem Forderungsprogramm verdient deshalb Beachtung, weil aus den Materialien (Beilage 182 des XIII. Nationalrates) klar hervorleuchtet, daß mit der Neufassung des Art21 B-VG eine Verbesserung für die Länder bewirkt werden sollte. Im Zusammenhang mit der Neufassung des Art21 B-VG sprechen die Erläuterungen zur RV von einem 'Grundgedanken' der dahin gehe, 'im Sinne einer Stärkung der Länderrechte die Zuständigkeit in Gesetzgebung und Vollziehung in den Angelegenheiten des Dienstrechtes der Bediensteten der Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände im wesentlichen bei den Ländern zu konzentrieren' (Punkt III d der Erläuterungen, S 13).In den Forderungsprogrammen der Bundesländer verlangten die Länder eine gänzliche Überstellung des Dienstrechtes der Landesbediensteten in den Art15 B-VG (s. die Nachweise bei Pernthaler, Das Forderungsprogramm der österreichischen Bundesländer, 1980, S 114, 131; 167 und 173). In teilweiser Erfüllung des Forderungsprogrammes durch die B-VG-Nov. 1974, Bundesgesetzblatt 144 aus 1974,, wurde der Art21 B-VG neu gefaßt und erhielt den heute geltenden Wortlaut. Der Zusammenhang mit dem Forderungsprogramm verdient deshalb Beachtung, weil aus den Materialien (Beilage 182 des römisch dreizehn. Nationalrates) klar hervorleuchtet, daß mit der Neufassung des Art21 B-VG eine Verbesserung für die Länder bewirkt werden sollte. Im Zusammenhang mit der Neufassung des Art21 B-VG sprechen die Erläuterungen zur Regierungsvorlage von einem 'Grundgedanken' der dahin gehe, 'im Sinne einer Stärkung der Länderrechte die Zuständigkeit in Gesetzgebung und Vollziehung in den Angelegenheiten des Dienstrechtes der Bediensteten der Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände im wesentlichen bei den Ländern zu konzentrieren' (Punkt römisch drei d der Erläuterungen, S 13).
Diese Intention des Verfassungsgesetzgebers muß ebenso wie die föderalistische Auslegungsmaxime (vgl. etwa VfGH. Slg. Nr. 1030/1928, 2066/1950, 2977/1956 ua.) bei der Interpretation des Art21 B-VG beachtet werden. Dagegen würde die im Unterbrechungsbeschluß des VfGH enthaltene Annahme, daß die durch Art21 Abs1 zweiter Satz B-VG gebotene Übereinstimmung zwischen dem Bundesdienstrecht und dem Dienstrecht für die übrigen Gebietskörperschaften entsprechend eng sein muß, in Wahrheit eine Schlechterstellung der Länder gegenüber der Rechtslage vor der B-VG-Nov. 1974 bedeuten. Denn im Verhältnis Grundsatzgesetz - Ausführungsgesetz bleibt dem Landesgesetzgeber immerhin ein verfassungsrechtlich garantierter Freiraum.Diese Intention des Verfassungsgesetzgebers muß ebenso wie die föderalistische Auslegungsmaxime vergleiche etwa VfGH. Slg. Nr. 1030/1928, 2066/1950, 2977/1956 ua.) bei der Interpretation des Art21 B-VG beachtet werden. Dagegen würde die im Unterbrechungsbeschluß des VfGH enthaltene Annahme, daß die durch Art21 Abs1 zweiter Satz B-VG gebotene Übereinstimmung zwischen dem Bundesdienstrecht und dem Dienstrecht für die übrigen Gebietskörperschaften entsprechend eng sein muß, in Wahrheit eine Schlechterstellung der Länder gegenüber der Rechtslage vor der B-VG-Nov. 1974 bedeuten. Denn im Verhältnis Grundsatzgesetz - Ausführungsgesetz bleibt dem Landesgesetzgeber immerhin ein verfassungsrechtlich garantierter Freiraum.
2. Art21 Abs1 B-VG normiert zunächst eine Vollkompetenz der Länder (in Gesetzgebung und Vollziehung) in den Angelegenheiten des Dienstrechtes und des Personalvertretungsrechtes der Bediensteten der Länder. Diese wird im folgenden jedoch dahingehend eingeschränkt, daß die in den Angelegenheiten des Dienstrechtes erlassenen Gesetze und Verordnungen der Länder von den das Dienstrecht regelnden Gesetzen und Verordnungen des Bundes nicht in einem Ausmaß abweichen dürfen, daß der gemäß Abs4 vorgesehene Wechsel des Dienstes wesentlich behindert wird.
Schon aus dem klaren Wortlaut der Bestimmung ergibt sich, daß das Bundesdienstrecht nicht Maßstab für das Dienstrecht der Länder schlechthin ist, sondern nur insoweit, als es die Freizügigkeit des Dienstwechsels betrifft. Aber auch hier ist - wieder nach dem klaren Wortlaut der Bestimmung - nicht jede Behinderung des Dienstwechsels ein Verstoß gegen zwingendes Verfassungsrecht, sondern es ist den Ländern nur verwehrt, dienstrechtliche Regelungen zu schaffen, die einen Dienstwechsel zwischen den Gebietskörperschaften wesentlich behindern.
3. Es widerspräche dem System des österreichischen Bundesstaates, eine durchgehende inhaltliche Bindung des Landesgesetzgebers an das einfache BG anzunehmen, die noch dazu besonders eng sein soll. Einer solchen Annahme widerspricht aber auch der Wortlaut des Art21 Abs1 B-VG: Nicht ein allgemeines und absolutes 'Abweichverbot' ist Gegenstand dieser Bestimmung, sondern ein klar begrenztes 'Verbot der Behinderung des Dienstwechsels' durch inhomogene Regelungen.
4. Zusammenfassend bedeutet dies: Es sind nur solche landesrechtliche Regelungen verfassungswidrig, deren Abweichen vom Bundesrecht eine wesentliche Behinderung des Dienstwechsels bewirken würde. Von diesem Behinderungsverbot abgesehen, besteht aber eine freie Gesetzgebungs- und Vollzugskompetenz der Länder entsprechend der Generalklausel des Art15 Abs1 B-VG. Die gebotene 'dienstrechtliche Homogenität' erfaßt daher gerade nicht mehr das gesamte 'Dienstrecht einschließlich des Besoldungssystems und des Disziplinarrechts' wie nach der früheren Verfassungsrechtslage, sondern sie bezieht sich nur noch auf den Dienstwechsel des öffentlichen Bediensteten (Art21 Abs4 B-VG; vgl. auch Schäffer, Dienstrechtliche Homogenität im Bundesstaat, FS Melichar, 1983, S 378 f.).4. Zusammenfassend bedeutet dies: Es sind nur solche landesrechtliche Regelungen verfassungswidrig, deren Abweichen vom Bundesrecht eine wesentliche Behinderung des Dienstwechsels bewirken würde. Von diesem Behinderungsverbot abgesehen, besteht aber eine freie Gesetzgebungs- und Vollzugskompetenz der Länder entsprechend der Generalklausel des Art15 Abs1 B-VG. Die gebotene 'dienstrechtliche Homogenität' erfaßt daher gerade nicht mehr das gesamte 'Dienstrecht einschließlich des Besoldungssystems und des Disziplinarrechts' wie nach der früheren Verfassungsrechtslage, sondern sie bezieht sich nur noch auf den Dienstwechsel des öffentlichen Bediensteten (Art21 Abs4 B-VG; vergleiche auch Schäffer, Dienstrechtliche Homogenität im Bundesstaat, FS Melichar, 1983, S 378 f.).
5. Wann eine wesentliche Behinderung des Dienstwechsels vorliegt, ist abstrakt nur schwer zu beurteilen. Die vom Verfassungsgesetzgeber geschützte Fluktuation öffentlich Bediensteter innerhalb der Gebietskörperschaften spielt in der Praxis eine nur untergeordnete Rolle. (Auch der Anlaßfall hat ja kein Problem des Dienstwechsels iS des Art21 Abs4 B-VG zum Gegenstand!). Daher gibt es kaum verifizierbare Kriterien für die Beantwortung der Frage, wann für einen Dienstnehmer eine 'wesentliche Behinderung' des Dienstwechsels durch eine dienstrechtliche Vorschrift vorliegt. Die von Schäffer (FS Melichar, S 386 f. und 388 f.) angeführten Beispiele haben exemplarischen Charakter, lösen das Problem aber insgesamt nicht. Hier müßte vielmehr beim Begriff des 'Dienstwechsels' angesetzt und im konkreten Fall untersucht werden, ob eine dienstrechtliche Bestimmung geeignet ist, einen Dienstwechsel zu verhindern bzw. wesentlich zu behindern.
III.römisch drei.
1. Zur Frage des Bedienstetentypus wurde bereits unter obigem Punkt I. festgehalten, daß der Landesangestellte nach dem Vbg. Landesbedienstetengesetz im vorliegenden Zusammenhang als besonderer Typus lediglich dadurch gekennzeichnet ist, daß es sich in seinem Fall um ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis handelt, das kündbar ist und das keinen Anspruch auf Ruhe- und Versorgungsgenuß gewährt.1. Zur Frage des Bedienstetentypus wurde bereits unter obigem Punkt römisch eins. festgehalten, daß der Landesangestellte nach dem Vbg. Landesbedienstetengesetz im vorliegenden Zusammenhang als besonderer Typus lediglich dadurch gekennzeichnet ist, daß es sich in seinem Fall um ein öffentlich-rechtliches Dienstverhältnis handelt, das kündbar ist und das keinen Anspruch auf Ruhe- und Versorgungsgenuß gewährt.
Dieser Bedienstetentyp findet sich aber auch im Dienstrecht des Bundes. So bestimmt der §148 des Beamten-Dienstrechtsgesetzes 1979, daß zeitverpflichtete Soldaten in einem zeitlich begrenzten öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis stehen, kündbar sind und keine Anwartschaft auf einen Ruhe- (Versorgungs-) Genuß haben. Auch nach dem Beamten-Dienstrechtsgesetz 1979 und dem Hochschulassistentengesetz 1962 gibt es mit dem provisorischen Dienstverhältnis bzw. mit dem Dienstverhältnis der Hochschulassistenten kündbare öffentlich-rechtliche Dienstverhältnisse.
Für die Gestaltung dieser Dienstverhältnisse des Bundes als kündbare öffentlich-rechtliche statt als privatrechtliche gibt es keine besonderen Gründe, die nicht auch für die gleichartige Gestaltung des Dienstverhältnisses der Landesangestellten nach dem Landesbedienstetengesetz geltend gemacht werden könnten. Mit der öffentlich-rechtlichen Gestaltung soll besonders herausgestellt werden, daß der öffentlich Bedienstete bei der Ausübung der Staatsgewalt mitwirkt und gewissermaßen im Rahmen seines Aufgabenbereiches den Staat repräsentiert.
Es kann daher nach Auffassung der Vbg. Landesregierung in Anbetracht gleichartiger Dienstrechtsverhältnisse beim Bund nicht von einem grundlegenden Abweichen des §2 Abs3 des Vbg.
Landesbedienstetengesetzes von bundesgesetzlichen Regelungen gesprochen werden.
2. Von der Frage der Übereinstimmung oder Abweichung von derzeit geltenden 'Typen' von Bundesbediensteten abgesehen, ist jedoch grundsätzlich festzuhalten, daß auch die Schaffung eines neuen Bedienstetentypus dem Land nicht grundsätzlich verboten wäre. Die Schaffung eines neuen Bedienstetentypus wäre vielmehr allein danach zu beurteilen, ob eine solche dienstrechtliche Konstruktion dem Verfassungsgebot des Art21 Abs1 B-VG entspricht, d. h. ob durch die Schaffung dieses Bedienstetentypus eine wesentliche Behinderung des Dienstwechsels zwischen den Gebietskörperschaften eingetreten ist oder nicht.
3. Es ist nicht ersichtlich, worin im Falle des Landesangestellten nach dem Vbg. Landesbedienstetengesetz diese wesentliche Behinderung des Dienstwechsels bestehen sollte. Eine solche Behinderung tritt nach Auffassung der Vbg. Landesregierung insbesondere auch nicht durch den Umstand ein, daß das Dienstverhältnis der Landesangestellten gemäß §2 Abs3 des Landesbedienstetengesetzes durch Ernennung statt durch Vertrag begründet wird.
Die Begründung des Dienstverhältnisses erfolgt bei der Ernennung ebenso wie bei der vertraglichen Anstellung nur mit Willen und Einverständnis des Dienstnehmers und des Dienstgebers. Ein durchsetzbarer Anspruch auf Aufnahme in den öffentlichen Dienst besteht in beiden Fällen grundsätzlich nicht. Aus der Warte des Dienstnehmers ist der Unterschied bei der Begründung des Dienstverhältnisses lediglich ein formaler. An die Stelle einer vertraglichen Erklärung des Dienstgebers tritt ein Verwaltungsakt des Dienstgebers. Daß für einen Dienstnehmer die bloße Rechtsform der Bestellung ein Grund sein soll, von einem Dienstwechsel abzusehen, ist nicht einsichtig. Ob der Dienstnehmer zuvor in einem Dienstverhältnis zu einer anderen Gebietskörperschaft gestanden ist, ist in diesem Zusammenhang völlig unerheblich. Das Erfordernis der Ernennung erschwert die Begründung des neuen Dienstverhältnisses auch in diesem Falle nicht.
Die Begründung des Dienstverhältnisses durch Ernennung anstatt durch Vereinbarung hat als solche unmittelbar nur zwei rechtliche Auswirkungen:
a) über Streitigkeiten aus dem Dienstverhältnis ist nicht durch die Arbeitsgerichte, sondern im Verwaltungsweg zu entscheiden. Es kann somit letztlich der VwGH und der VfGH angerufen werden. Es bedarf keiner weiteren Erläuterungen, daß dieser Rechtsschutz mindestens gleichwertig dem Rechtschutz ist, der für vertragliche Dienstverhältnisse gilt, und keinerlei Behinderung eines Dienstwechsels nach Art21 Abs4 B-VG bewirken kann.
b) Die öffentlich-rechtlich Bediensteten fallen infolge einer entsprechenden Bundesregelung im Arbeitslosenversicherungsgesetz nicht unter den in diesem Gesetz erfaßten Personenkreis. Diesem Umstand trägt der §131 Abs5 des Landesbedienstetengesetzes Rechnung. Danach hat das Land, solange die Landesangestellten nicht in die durch BG geregelte Arbeitslosenversicherung einbezogen sind, gleichartige Leistungen zu gewähren, wie sie nach den bundesrechtlichen Bestimmungen über die Arbeitslosenversicherung gewährt werden. Aufgrund der genannten Bestimm
