TE Vwgh Erkenntnis 1992/4/28 91/05/0204

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Draxler und die Hofräte DDr. Hauer, Dr. Degischer, Dr. Giendl und Dr. Kail als Richter, im Beisein der Schriftführerin Mag. Unterer, über die Beschwerde der Gemeinde T, vertreten durch Dr. M, Rechtsanwalt in R, gegen den Bescheid der Oberösterreichischen Landesregierung vom 11. September 1991, Zl. BauR-151122/8-1991 Ru/Schi, betreffend die Aufhebung eines Gemeinderatsbeschlusses, zu Recht erkannt:

Die Beschwerde wird als unbegründet abgewiesen.

Die Beschwerdeführerin hat dem Land Oberösterreich Aufwendungen in der Höhe von S 3.035,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Gegenstand des mit dem angefochtenen Bescheid aufgehobenen Gemeinderatsbeschlusses war eine Vereinbarung zwischen einem Grundeigentümer innerhalb des Gemeindegebietes und der beschwerdeführenden Gemeinde, in deren Punkt I die für das vorgesehene Bauland genannten Grundstücke beschrieben werden.

Punkt II lautet wie folgt:

"BAUVERPFLICHTUNG:

1. Zweck der gegenständlichen Vereinbarung ist es, die widmungsgemäße Bebauung der im Flächenwidmungs- und Teilbebauungsplan der Gemeinde T hiefür vorgesehenen Grundstücke zu gewährleisten und Spekulationskäufe zu unterbinden.

2. Im Falle einer Veräußerung (Kauf, Schenkung, Übergabe unter Lebenden, Erbeinsetzung oder Vermächtnis) eines oder mehrerer, als Bauland gewidmeter Grundstücke verpflichtet sich der Veräußerer gegenüber der Gemeinde T, in sämtlichen Verträgen bzw. letztwilligen Anordnungen mit dem/den Erwerber/n folgendes zu vereinbaren bzw. im Falle letztwilliger Anordnungen folgendes aufzuerlegen:

Der Übernehmer verpflichtet sich, das Grundstück der Gemeinde T zum selben Kaufpreis und zu denselben Kaufbedingungen zum Kauf bzw. bei Schenkung oder letztwilliger Verfügung zum ortsüblichen Verkehrswert anzubieten, falls er:

a)

das Vertragsobjekt unverbaut weiterveräußern sollte,

b)

auf dem Vertragsobjekt nicht längstens binnen fünf Jahren ab Übernahme des Grundstückes mit dem Bau eines Betriebsgebäudes begonnen hat, bei Grundstücken, welche im Wohngebiet, reinem Wohngebiet bzw. Dorfgebiet liegen, beträgt die Frist zur Errichtung eines Wohngebäudes acht Jahre.

Die Gemeinde T behält sich vor, diese Frist aus rücksichtswürdigen Gründen um weitere drei Jahre zu verlängern, sollte ein Einwohner der Gemeinde T Baugrund für ein Kind angekauft haben, diesem aber aufgrund des Alters oder der Ausbildung ein Baubeginn noch nicht zumutbar sein, ist eine weitere Verlängerung um drei Jahre, insgesamt also sechs Jahre, möglich,

              c)              das Vertragsobjekt in einer dem Flächenwidmungs- und Teilbebauungsplan der Gemeinde T widerstreitenden Weise benützt werden sollte, insbesondere durch Führung lärmerregender Betriebe oder durch Verwendung des Grundstückes als Lagerplatz,

              d)              der Käufer bzw. Übernehmer verpflichtet sich weiters, der Gemeinde T eine Konventionalstrafe in Höhe von 50 % des Kaufpreises bzw. Verkehrswertes des Grundstückes zu bezahlen, sollte er das oder die Vertragsgrundstücke entgegen übernommener Verpflichtungen der Gemeinde T nicht zum Kauf angeboten, einem Dritten weiterveräußert und diesem die von ihm übernommenen Verpflichtungen gegenüber der Gemeinde T nicht überbunden haben,

              e)              bei Kauf-, Schenkungs- oder Übergabsverträgen verpflichtet sich der Veräußerer die Mitfertigung der Gemeinde

T auf der Vertragsurkunde als Bedingung für die Wirksamkeit des Vertrages mit dem Übernehmer zu vereinbaren und diesen zu verpflichten, im Falle einer weiteren Veräußerung des Grundstückes durch diesen dem Erwerber dieselbe Bauverpflichtung zu überbinden, die er selbst in diesem Vertrag übernommen hat.

              3.              Der Veräußerer eines auf seinen Antrag von der Gemeinde

T in Bauland umgewidmeten Grundstückes verpflichtet sich, der Gemeinde T eine Konventionalstrafe in Höhe von 50 % des Kaufpreises bzw. mangels Gegenleistung des ortsüblichen Verkehrswertes als Konventionalstrafe für den Fall zu bezahlen, daß er die im Punkt II. 2. a) bis e) übernommenen Verpflichtungen nicht einhalten und einen gutgläubigen Erwerber des Grundstückes von der übernommenen Bauverpflichtung und den damit zusammenhängenden Nebenpflichten nicht in Kenntnis setzen sollte.

              4.              Die Gemeinde T ist nicht verpflichtet, das ihr zu unterbreitende Kaufanbot im Sinne des Punktes II. dieser Vereinbarung anzunehmen, sie ist jedoch nach Anbotslegung berechtigt, ein behördlich konzessioniertes Realitätenbüro auf Kosten des Grundeigentümers mit der Vermittlung eines zu denselben Bedingungen eintretenden Käufers zu beauftragen. Der Grundeigentümer verpflichtet sich, diesem, vom Realitätenbüro namhaft gemachten Interessenten das Grundstück zum selben Kaufpreis und zu denselben Bedingungen zu verkaufen, wie er es der Gemeinde T anzubieten hatte. Die Vermittlungsfrist des Realitätenbüros beträgt ein Jahr. Sollte bis dahin kein Verkauf an einen Interessenten zustande gekommen sein, kann die Gemeinde T das Grundstück selbst erwerben, lehnt sie dies ab, ist der Grundeigentümer zum freien Verkauf berechtigt. In diesem Falle ist der Grundeigentümer nicht mehr zur Weitergabe der Bauverpflichtung verbunden.

              5.              Der Gemeinde T steht es im Zuge dieser Vorgänge frei, eine Rückwidmung des betreffenden Grundstückes bzw. teilweise Änderung des Bebauungsplanes vorzunehmen. Der Grundstückseigentümer erklärt bereits jetzt, in diesem Falle auf eine Entschädigung im Sinne der Bestimmungen des Raumordnungsgesetzes zu verzichten. Die Gemeinde T behält sich weiters vor, in berücksichtigungswürdigen Ausnahmefällen von einer Rückwidmung Abstand zu nehmen bzw. auf die Einhaltung der vom Grundstückseigentümer in dieser Vereinbarung eingegangenen Verpflichtungen zu verzichten. Dies jedoch nur nach eingehender Prüfung der Sach- und Rechtslage sowie gegen Nachweis durch den Grundstückseigentümer, daß die vorgeschriebene Bebauung für ihn zum gegenwärtigen Zeitpunkt mit schwerem wirtschaftlichen Schaden verbunden wäre."

Mit Beschluß des Gemeinderates vom 22. November 1990 wurde diese Vereinbarung mehrheitlich genehmigt.

In einem Schreiben an das Amt der Oberösterreichischen Landesregierung vom 18. Jänner 1991 führte der Vertreter des Grundeigentümers aus, die Gemeinde T habe beschlossen, Umwidmungen in Bauland nur dann durchzuführen, wenn eine Bauverpflichtung "am Grundstück" vereinbart werde. Damit werde ein Grundeigentümer vor die Alternative gestellt, entweder diese Vereinbarung zu unterschreiben, oder es werde nicht umgewidmet. Die Gemeinde sei vom Einschreiter darauf hingewiesen worden, daß die Verpflichtungen rechts- und sittenwidrig seien. Insbesondere sei darauf zu verweisen, daß die Gemeinde für die Aufschließung nichts bezahle, sie lasse sich sämtliche Kanalisationsarbeiten und Straßenarbeiten vom Grundeigentümer bezahlen, sodaß sie lediglich von den "ergehenden Steuern" profitiere, selbst aber keinen Beitrag leiste. Die Gemeinde stehe auf dem Standpunkt, daß der Umstand der Umwidmung allein schon eine Leistung ihrerseits sei und übersehe dabei, daß es sich dabei um die Anwendung eines Gesetzes handle.

Nach Durchführung eines Ermittlungsverfahrens wurde mit dem nunmehr in Beschwerde gezogenen Bescheid der Beschluß des Gemeinderates vom 22. November 1990 unter Berufung auf § 103 der O.ö. Gemeindeordnung ersatzlos aufgehoben. Nach Wiedergabe der genannten Bauverpflichtung begründete die Oberösterreichische Landesregierung ihre Entscheidung damit, daß diese Bauverpflichtung in direktem Zusammenhang mit Umwidmungsverfahren in der Gemeinde stehe. So sei etwa in der Sitzung vom 27. September 1990 festgehalten worden, daß derjenige, der eine solche Bauverpflichtung nicht unterschreibe, auch hinsichtlich seines Umwidmungswunsches in Bauland abgewiesen werde. Gemäß § 103 der O.ö. Gemeindeordnung könne die Landesregierung rechtskräftige Bescheide sowie Beschlüsse oder sonstige Maßnahmen der Gemeindeorgane, die den Wirkungsbereich der Gemeinde überschreiten oder Gesetze oder Verordnungen verletzen, von Amts wegen oder auf Antrag aufheben. Die Bauverpflichtung widerspreche mehreren rechtlichen Bestimmungen. So habe die Gemeinde die durch das O.ö. Raumordnungsgesetz übertragene Aufgabe zur Erlassung eines Flächenwidmungsplanes auf Grund der im Gesetz normierten Raumordnungsgrundsätze zu gestalten. Im Beschwerdefall könne von keinen gleichberechtigten Vertragspartnern ausgegangen werden, vielmehr könnte hier sogar von einer Zwangslage im Sinne des § 879 Abs. 2 Z. 4 ABGB gesprochen werden, die diese Vereinbarung als "sittenwidrig" erscheinen lasse. Hier werde nicht anders als bei einem Knebelungsvertrag jemand einseitig an einen übermächtigen Partner gebunden. Es widerspreche den tragenden Grundsätzen des O.ö. Raumordnungsrechtes, die Umwidmung von Grundstücken mit der Verpflichtung zur Errichtung von Baulichkeiten zu koppeln. Wenngleich zugestanden werde, daß es sich dabei um ein Instrument handle, das zur Realisierung von Baulandreserven dienen könne, sei doch zumindest derzeit im O.ö. Raumordnungsgesetz keine Bestimmung aufgenommen, die die genannte Vereinbarung zwischen dem Grundeigentümer und der Gemeinde als rechtmäßig erscheinen ließe. Das

O.ö. Raumordnungsgesetz basiere nämlich darauf, daß in jeder Gemeinde alle Grundstücke, ausschließlich nach allgemein anerkannten Grundsätzen die jeweils optimale Nutzungsmöglichkeit erhalten sollen. Eine Verpflichtung, diese Grundflächen der jeweiligen (Bauland)Widmung tatsächlich zuzuführen, sei nicht gegeben, ja würde dies doch dem verfassungsmäßig garantierten Grundrecht der Freiheit des Eigentums widersprechen. Dieses Grundrecht sei auch Ausgangspunkt für das Recht der Baufreiheit. Dies bedeute, daß jedem Grundeigentümer das Recht zustehe, ein Grundstück im Rahmen der Rechtsordnung zu bebauen oder auch unbebaut zu lassen. Eigentumsbeschränkungen würden immer einer speziellen gesetzlichen Ermächtigung bedürfen, eine solche sehe hinsichtlich unbebauter Grundstücke etwa § 11 der

O.ö. Bauordnung vor. Für die gegenständliche Vereinbarung sei jedoch keine Norm vorhanden, die sie rechtmäßig erscheinen ließe. Bezüglich der Konventionalstrafe bzw. der Verpflichtung zum Verkaufsanbot müsse die Vereinbarung auch als Einschränkung des freien Grundstückverkehrs ohne gesetzliche Grundlage angesehen werden, was jedoch ebenfalls dem verfassungsrechtlichen Grundsatz der Eigentumsfreiheit kraß widerspreche. Zusammenfassend sei daher die Landesregierung der Ansicht, daß die Vereinbarung mehreren tragenden Grundsätzen der österreichischen bzw. oberösterreichischen Rechtsordnung widerspreche, weshalb der Beschluß des Gemeinderates, mit dem die Vereinbarung genehmigt und damit rechtswirksam geworden sei, auf der Grundlage des § 103 der O.ö. Gemeindeordnung aufzuheben gewesen sei. Damit sei der gegenständlichen Vereinbarung die Zustimmung eines Vertragsteiles entzogen, weshalb rechtswirksame Folgen aus dieser Vereinbarung nicht mehr abgeleitet werden könnten.

In ihrer Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof beantragt die Beschwerdeführerin, den angefochtenen Bescheid wegen inhaltlicher Rechtswidrigkeit und wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben.

Über diese Beschwerde sowie über die von der belangten Behörde erstattete Gegenschrift hat der Verwaltungsgerichtshof erwogen:

Gemäß § 103 Abs. 1 der O.ö. Gemeindeordnung, LGBl. Nr. 119/1979, können außer in den Fällen der §§ 101 und 102 rechtskräftige Bescheide sowie Beschlüsse oder sonstige Maßnahmen der Gemeindeorgane, die den Wirkungsbereich der Gemeinde überschreiten oder Gesetze oder Verordnungen verletzen, von der Aufsichtsbehörde von Amts wegen oder über Antrag aufgehoben werden.

Die Beschwerdeführerin behauptet zunächst, es sei überhaupt eine Rechtswidrigkeit wegen Unzuständigkeit gegeben, weil über die Gültigkeit zivilrechtlicher Verträge die ordentlichen Gerichte zu entscheiden hätten, nicht aber die Gemeindeaufsichtsbehörde. Wäre man aber der Ansicht, daß die Aufsichtsbehörde im Wege der Gemeindeaufsicht auch über zivilrechtliche Verträge entscheiden dürfe, so wäre eine solche Entscheidung Gegenstand des Zivilrechts und somit eine Angelegenheit der Aufsicht des Bundes aus dem Vollziehungsbereich des Bundes nach Art. 10 Abs. 1 Z. 6 B-VG. Die Aufsichtsbefugnis der Landesregierung sei auf Angelegenheiten der Landesvollziehung beschränkt. Die Landesregierung sei daher zur Erlassung des bekämpften Bescheides gar nicht zuständig gewesen.

Dieses Vorbringen hält die belangte Behörde in ihrer Gegenschrift für unzutreffend, weil es offenkundig sei, daß die Oberösterreichische Landesregierung im vorliegenden Fall als Gemeindeaufsichtsbehörde in Vollziehung des

O.ö. Raumordnungsgesetzes gehandelt habe, also in einer Angelegenheit der Landesvollziehung. Tatsächlich habe sich ja die Gemeinde bei ihrer Vorgangsweise stets auch auf Belange der Raumordnung berufen, sodaß der nunmehrige Einwand in der Beschwerde unverständlich scheine.

Der Verwaltungsgerichtshof teilt die Auffassung der belangten Behörde, soll doch die zwischen dem Grundeigentümer und der Gemeinde geschlossene Vereinbarung eine Voraussetzung für eine Abänderung des Flächenwidmungsplanes der Gemeinde sein, die (auch) dem Zweck dient, sicherzustellen, daß die festgesetzte Baulandwidmung in absehbarer Zeit zu einer Bebauung führt. Damit sind aber Gegenstand der Vereinbarung und sohin des diese Vereinbarung genehmigenden Beschlusses des Gemeinderates eindeutig Maßnahmen, die in den Vollziehungsbereich des O.ö. Raumordnungsgesetzes fallen. Die behauptete Unzuständigkeit der belangten Behörde liegt daher nicht vor.

Eine inhaltliche Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides erblickt die Beschwerdeführerin darin, daß die genannte Bauverpflichtung kein "Teil des Verordnungsverfahrens" über die Änderung des Flächenwidmungsplanes, sondern nur eine privatrechtliche Absicherung zur Verwirklichung der Baulandwidmung unter Bedachtnahme auf die Raumordnungsgrundsätze nach § 2 des O.ö. Raumordnungsgesetzes sei. Bei der Planung der Siedlungsstruktur habe aber die Gemeinde u.a. auf eine wirtschaftliche Nutzung der Baulandflächen im Hinblick auf die begrenzten wirtschaftlichen Möglichkeiten für deren Erschließung und Versorgung Bedacht zu nehmen. Die Gemeinde sei daher geradezu verpflichtet, bei einer Umwidmung von Grünland in Bauland sicherzustellen, daß das gewidmete Bauland auch verbaut werde. Die privatrechtliche Zusage einer Bauverpflichtung und die Annahme dieser Bauverpflichtung eines Grundeigentümers durch die Gemeinde sei kein Widerspruch zum O.ö. Raumordnungsgesetz und insbesondere kein Widerspruch zu den Bestimmungen über die Erlassung und Änderung von Flächenwidmungsplänen. Der einzelne Grundeigentümer habe schließlich keinen Rechtsanspruch auf Umwidmung von Grünland in Bauland, sodaß eine Rechtsverletzung durch die Nichtberücksichtigung eines Umwidmungsantrages nicht eintreten könne. Die Sicherung der Bebauung von gewidmetem Bauland, insbesondere durch die Anordnung oder Vereinbarung von Bauverpflichtungen, werde seit vielen Jahren von den Fachleuten der Raumplanung, aber auch von den politischen Willensträgern gefordert und auch verwirklicht. In diesem Zusammenhang wird auf bestimmte Äußerungen verwiesen.

In ihrer Gegenschrift teilt die belangte Behörde die Auffassung der Beschwerdeführerin, daß niemandem ein Rechtsanspruch auf Umwidmung von Grünland in Bauland zukomme. Die im angefochtenen Bescheid vorgenommene Zitierung aus Protokollen von Gemeinderatssitzungen, wonach derjenige, der die Bauverpflichtung nicht unterschreibe, auch hinsichtlich seines Umwidmungswunsches in Bauland abgewiesen werde, sollte nur dokumentieren, daß seitens des Gemeinderates die Umwidmung von Grünland in Bauland bzw. damit auch die Erlassung von Verordnungen nach dem O.ö. Raumordnungsgesetz, nämlich Flächenwidmungsplänen offensichtlich ausschließlich oder doch überwiegend unter der Prämisse der Bauverpflichtungserklärung stünden und erst in zweiter Linie die Raumordnungsgrundsätze des § 2 des O.ö. Raumordnungsgesetzes beachtet würden. Es sollte damit festgehalten werden, daß außer den Raumordnungsgrundsätzen überhaupt kein anderer Tatbestand für die Festlegung eines Baulandes nach den eindeutigen gesetzlichen Bestimmungen in Betracht gezogen werden dürfe. Wenn die Beschwerdeführerin die Auffassung vertrete, daß sich aus § 2 Abs. 9 Z. 1 des O.ö. Raumordnungsgesetzes eine Verpflichtung der Gemeinde zur privatrechtlichen Sicherstellung der Realisierung eines Baulandes ergebe, so müsse ihr eindeutig widersprochen werden. Fest stehe, daß durch die privatrechtliche Vereinbarung das Recht des Grundeigentümers auf Baufreiheit massiv eingeschränkt worden sei.

Einschränkungen dieses Rechtes seien wohl möglich, doch bedürften sie nach der eindeutigen Judikatur des Verfassungsgerichtshofes in jedem Falle einer gesetzlichen Ermächtigung. Obwohl eine solche gesetzliche Ermächtigung zwar möglich sei, wie ein Beispiel aus dem Bundesland Salzburg zeige, werde doch übersehen, daß in Oberösterreich eine solche gesetzliche Ermächtigung jedenfalls derzeit nicht gegeben sei. Wenn in diesem Zusammenhang auch auf die Willenserklärung von politisch verantwortlichen Personen verwiesen werde, so erübrige es sich, darauf einzugehen, da politische Willenserklärungen und gesetzliche Ermächtigungen für die Umsetzung im Rechtsleben nicht verwechselt werden dürfen.

Der Verwaltungsgerichtshof teilt auch hier im Ergebnis die Auffassung der belangten Behörde. Das O.ö. Raumordnungsgesetz, LGBl. Nr. 18/1972, enthält im § 2 eine Reihe von Raumordnungsgrundsätzen, welche nach objektiven Kriterien zu verfolgende Ziele umschreiben. Nähere Bestimmungen über die Änderung der Flächenwidmungspläne und der Bebauungspläne enthält § 23. Nach dessen Abs. 1 sind Flächenwidmungspläne und Bebauungspläne bei Änderung der maßgeblichen Rechtslage oder wenn es das Gemeinwohl erfordert, zu ändern. Nach Abs. 2 können Flächenwidmungspläne und Bebauungspläne geändert werden, wenn öffentliche Interessen, die nach den Bestimmungen dieses Gesetzes bei der Aufstellung von solchen Plänen zu berücksichtigen sind, und Interessen Dritter nicht verletzt werden. Nach § 23 Abs. 2 des O.ö. Raumordnungsgesetzes kann aber die Gemeinde keinesfalls Vollzugsaufgaben nach dem Raumordnungsgesetz zum Gegenstand einer Vereinbarung machen, wie dies im vorliegenden Fall geschehen ist, etwa bezüglich der Frage der Einhaltung der Bestimmungen des Flächenwidmungs- und Bebauungsplanes, etwa bezüglich Rückwidmungen des Flächenwidmungsplanes und Änderungen des Bebauungsplanes sowie damit verbundener Entschädigungsfragen. Auch sind Gegenstand der Vereinbarung Beschränkungen des Grundverkehrs, welche ohne gesetzliche Festlegung keinesfalls zulässig sind. Im Ergebnis hat daher die belangte Behörde zu Recht Rechtsverletzungen im Sinne des § 103 Abs. 1 der O.ö. Gemeindeordnung festgestellt. Da diese gesetzliche Bestimmung aber ganz allgemein unter den hier gegebenen Voraussetzungen die Aufhebung von Beschlüssen von Gemeindeorganen ermöglicht, liegt die geltend gemachte inhaltliche Rechtswidrigkeit nicht vor. Bei dieser Situation konnte dahingestellt bleiben, ob die Vereinbarung als sittenwidriger Knebelungsvertrag - die belangte Behörde zitiert in diesem Zusammenhang Koziol-Welser, Grundriß des bürgerlichen Rechtes, 5. Auflage, S. 124 - zu verstehen ist. Keinesfall kann nämlich nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes die hier in der Vereinbarung festgelegte privatrechtliche Bauverpflichtung als gesetzeskonformes Instrument zur Verhinderung von Bodenspekulation und zur Sicherung einer geordneten Bebauung und Aufschließung von Bauland angesehen werden, mag auch eine solche Regelung von politischen Willensträgern als wünschenswert anerkannt worden sein, wie die Beschwerdeführerin ausführt. Damit verkennt der Verwaltungsgerichtshof keineswegs, daß zur Verhinderung von Bodenspekulation und zur Sicherung einer raschen Verwirklichung von Baulandwidmungen bestimmte Maßnahmen als erforderlich und zweckmäßig beurteilt werden können, doch ist es Aufgabe des Gesetzgebers, die für diesen Zweck erforderlichen gesetzlichen Bestimmungen unter Beachtung der Kompetenzverteilung und der verfassungsgesetzlich gewährleisteten Grund- und Freiheitsrechte zu schaffen.

Auf Grund der dargelegten Erwägungen erweist sich die Beschwerde in allen Punkten als unbegründet, weshalb sie gemäß § 42 Abs. 1 VwGG abzuweisen war.

Der Zuspruch von Aufwandersatz stützt sich auf die §§ 47 ff. VwGG und die Verordnung BGBl. Nr. 104/1991.