TE Vfgh Erkenntnis 1992/6/11 G279/91

Die im §5 Abs1 des O.ö. Schischulgesetzes 1979, Anlage zur Kundmachung der Oberösterreichischen Landesregierung vom 26. Februar 1979, LGBl. für Oberösterreich Nr. 18/1979, über die Wiederverlautbarung des O.ö. Schischulgesetzes, enthaltene Wortfolge "; es darf sich mit einem bereits bestehenden Schischulgebiet weder ganz noch teilweise decken" war verfassungswidrig.

Der Landeshauptmann von Oberösterreich ist zur unverzüglichen Kundmachung dieses Ausspruches im Landesgesetzblatt verpflichtet.

Entscheidungsgründe:

1. Beim Verfassungsgerichtshof ist zu B1117/90 ein Verfahren über eine auf Art144 B-VG gestützte Beschwerde anhängig, die sich gegen den Bescheid der Oberösterreichischen Landesregierung vom 7. August 1990 richtet, mit dem das Ansuchen des Beschwerdeführers um Erweiterung einer ihm erteilten Bewilligung zum Betrieb einer Schischule in Großamberg auch auf das Gebiet der Gemeinden Kirchschlag und Lichtenberg sowie auf das Stadtgebiet von Linz gemäß §5 Abs1 des OÖ Schischulgesetzes 1979 abgewiesen wurde, weil sich das Gebiet einer Schischule mit einem bereits bestehenden Schischulgebiet weder ganz noch teilweise decken dürfe.

2. Bei der Beratung über die Beschwerde sind im Verfassungsgerichtshof Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit der Worte "; es darf sich mit einem bereits bestehenden Schischulgebiet weder ganz noch teilweise decken" in §5 Abs1 des OÖ Schischulgesetzes 1979 entstanden.

Der Verfassungsgerichtshof hat daher mit Beschluß vom 5. Oktober 1991, B1117/90-6, ein Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit dieser Bestimmung eingeleitet.

3. Der Verfassungsgerichtshof ging davon aus, daß die in Prüfung gezogene Regelung von der belangten Behörde angewendet wurde und auch von ihm bei der Überprüfung des angefochtenen Bescheides aufgrund der vorliegenden Beschwerde anzuwenden sei, sodaß die Präjudizialität vorzuliegen scheine. Der Verfassungsgerichtshof äußerte gegen die in Prüfung gezogene Bestimmung folgende Bedenken:

"Gegen diese Regelung hegt der Verfassungsgerichtshof im wesentlichen die gleichen Bedenken, die zur Prüfung und Aufhebung von Bestimmungen des Tiroler Schischulgesetzes 1981 (VfSlg. 11652/1988), des Steiermärkischen Schischulgesetzes 1969 (VfSlg. 11910/1988), des Kärntner Schischulgesetzes 1966 (VfSlg. 11911/1988) sowie des Salzburger Schischulgesetzes 1976 (VfSlg. 11943/1988) führten. Auf diese Erkenntnisse wird daher verwiesen.

Der Verfassungsgerichtshof meint vorläufig, daß öffentliche Interessen es wohl rechtfertigen, zur sinnvollen Ordnung des Schischulwesens gesetzliche Regelungen zu erlassen, jedoch die in Prüfung gezogene Regelung dadurch, daß sie eine Monopolisierung bewirkt, in unverhältnismäßiger Weise in das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Antritt eines Berufes und damit in das Recht der Freiheit der Erwerbsausübung eingreift. Der Verfassungsgerichtshof meint weiters, daß sich keine sachliche Rechtfertigung für eine so gravierende Regelung wie die in Prüfung gezogene finden läßt. Es dürfte gegen die Freiheit der Erwerbsausübung verstoßen, daß die Bewilligung von Schischulen in bereits bestehenden Schischulgebieten sogar dann untersagt ist, wenn deren Gebiet so groß ist, daß die Erteilung mehrerer Bewilligungen negative Folgen, denen in anderer Weise nicht begegnet werden könnte, nicht erwarten läßt; Bedenken bestehen schließlich dagegen, daß dann, wenn bereits eine Schischulbewilligung für ein bestimmtes Schischulgebiet erteilt ist, innerhalb dieses Gebietes auch keine speziellen Schischulen (zB für Langlauf, für Behinderte oder für Kinder) bewilligt werden dürfen."

Der Verfassungsgerichtshof hegte somit das Bedenken, daß die in Prüfung gezogene Regelung mit dem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Freiheit der Erwerbsausübung in Widerspruch stehe.

4. Die Oberösterreichische Landesregierung hat eine Äußerung erstattet, in der sie zunächst darauf verweist, daß das OÖ Schischulgesetz 1979 am 26. Jänner 1991 mit dem Inkrafttreten des OÖ Schischulgesetzes 1990, LGBl. für Oberösterreich Nr. 1/1991, außer Kraft getreten ist. Die in Prüfung gezogene Regelung sei von der belangten Behörde des Anlaßverfahrens angewendet worden, sodaß ihr im Sinne des Art140 Abs1 B-VG Präjudizialität zukomme.

Zu den Bedenken des Verfassungsgerichtshofes wird im wesentlichen ausgeführt:

"1. (Die) allgemeinen Feststellungen des Verfassungsgerichtshofs über zulässige gesetzliche Beschränkungen treffen gerade auf das oberösterreichische Schischulwesen zu, da in Oberösterreich lediglich in 32 Gemeinden bzw. Gemeindeteilen (von 445 o.ö. Gemeinden) Schischulen betrieben werden. Die geringe Anzahl von Schigebieten in Oberösterreich, die sich vorwiegend im alpinen Gelände mit einer Höhenlage von mehr als 1.000 m befinden, ist durch die klimatischen und geographischen Bedingungen in Oberösterreich vorgegeben. Da jedoch die Freude an der Ausübung des Schilaufs in Oberösterreich kaum geringer als in anderen Bundesländern sein dürfte, liegt es offenkundig im öffentlichen Interesse, das Schischulwesen landesgesetzlich so zu organisieren, daß die mit Ausübung des Schilaufs zusammenhängenden Gefahren für Schischüler und sonstige Schiläufer auf engem Raum möglichst gering gehalten werden. Das öffentliche Interesse an einer Ordnung des Schischulwesens besteht aber nicht nur wegen der geringen Anzahl von Schigebieten, sondern auch deshalb, weil die wenigen vorhandenen Gebiete in Oberösterreich, die für den Schilauf geeignet sind, bei weitem nicht jene Ausdehnung erreichen, wie etwa Schigebiete in anderen, vor allem in den westlichen Bundesländern. Die Regelung des §5 Abs1 letzter Halbsatz des

O.ö. Schischulgesetzes 1979 war deshalb in besonderer Weise geeignet, diese Ordnung zu schaffen. Durch die Zuweisung eines Gebietes, das für den Schilauf geeignet ist, als Schischulgebiet an eine Schischule konnte sichergestellt werden, daß die Gefahren aus dem 'Massenverkehrsgeschehen' auf Schipisten, die nur in geringer Anzahl und dicht gedrängt den Schikursgruppen und den schikursfremden Wintersportlern zur Verfügung stehen, weitgehend eingeschränkt und das Sicherheitsrisiko für alle Pistenbenützer möglichst kleingehalten werden konnte. Bei diesem System bestimmte der Schischulinhaber als einziger zentraler Koordinator im Einvernehmen mit seinen Schilehrern das Übungsgelände derart, daß wenig wechselseitige Behinderung innerhalb der Schischulgruppe und Behinderung der übrigen Pistenbenützer und damit auch mehr Sicherheit gegeben war. Eine Koordination dieser Art ist zwar auch bei mehreren Schischulen auf einem Schischulgebiet denkbar, aber keinesfalls so wirksam möglich, wie es der immer mehr wachsende Schitourismus auf so engem Raum wie in Oberösterreich eigentlich erfordern würde.

Der Verfassungsgerichtshof sieht nun in der Regelung des §5 Abs1 letzter Teilsatz O.ö. Schischulgesetz einen unverhältnismäßigen Eingriff in das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Antritt eines Berufes und damit in das Recht der Freiheit der Erwerbsausübung, weil diese Bestimmung eine Monopolisierung bewirke: eine Bewilligung von Schischulen in bereits bestehenden Schischulgebieten sei sogar dann untersagt, wenn deren Gebiet so groß ist, daß die Erteilung mehrerer Bewilligungen keine negativen Folgen erwarten läßt. Für eine so gravierende Regelung lasse sich keine sachliche Rechtfertigung finden.

Dazu ist vorerst zu bemerken, daß diese Bestimmung grundsätzlich gerade nicht verbietet, daß in einem Gebiet, das für den Schilauf geeignet ist, mehrere Schischulen betrieben werden. Diese Regelung zielt nur darauf ab, daß durch die Zuordnung eines bestimmten Schischulgebietes zu der einzigen Schischule (allenfalls) als Teil eines Gebietes, das insgesamt für den Schilauf geeignet ist, die Anzahl der Schischulgruppen, denen auf den Schipisten im jeweiligen Schischulgebiet dieses Teils des Gebietes, das insgesamt für den Schilauf geeignet ist, Unterricht ausreichend koordiniert und zeitlich bzw. räumlich gerade in einem quantitativ zulässigen Ausmaß erteilt wird, und somit das Sicherheitsrisiko für Schischüler und sonstige Schifahrer möglichst gering gehalten wird. Für den sich im Zeitablauf denkmöglich ergebenden Sonderfall, daß in einem größeren Gebiet, das für das Schifahren geeignet ist, nur eine Schischule betrieben wird und somit das gesamte Gebiet als Schischulgebiet dieser Schischule festgelegt wird, sah §7 Abs3 des O.ö. Schischulgesetzes 1979 eine Sonderregelung vor. Diese Sonderregelung schließt nicht von vornherein jeden weiteren Bewerber um eine Schischulbewilligung aus; unter bestimmten Voraussetzungen kann nämlich das bereits bestehende Schischulgebiet neu umschrieben (d.h. vor allem verkleinert) werden, sodaß dem neuen Bewerber eine Bewilligung - und somit für ein zweites Schischulgebiet im Schigebiet - erteilt werden kann. In diesem Fall würde dann das entsprechende Gebiet, das für das Schifahren geeignet ist, so neu aufgeteilt, daß bestimmte Schipisten innerhalb des Schigebietes nur von einer bestimmten Schischule für die Erteilung von Schiunterricht benützt werden dürfen. Die sachliche Rechtfertigung dieser Regelung liegt damit ersichtlich einerseits in der Verringerung des Sicherheitsrisikos und andererseits darin, daß nur bei entsprechend zur Verfügung stehendem Raum der Wintertourismus, also die volkswirtschaftliche Komponente des Schischulbetriebes, verstärkt werden kann und die o.ö. Schischulen ihren guten Ruf beibehalten können.

2. Für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit eines Gesetzes kommt es nach ständiger Judikatur des Verfassungsgerichtshofes nicht darauf an, ob sämtliche Auswirkungen des beabsichtigten Gesetzes gewollt waren bzw. bedacht wurden, sondern darauf, welchen Inhalt das Gesetz bei objektiver Betrachtung hat und ob es bei diesem Inhalt heute vor der Verfassung bestehen kann (vgl. z.B. VfSlg. 10692/1985, u.a.). Nun bezeichnet das B-VG vom 27. November 1984, BGBl. Nr. 491, ausdrücklich den umfassenden Umweltschutz als Staatsziel; im §1 Abs2 erster Satz leg.cit. ist der umfassende Umweltschutz als Bewahrung der natürlichen Umwelt als Lebensgrundlage des Menschen vor schädlichen Einwirkungen definiert; er besteht nach Abs2 zweiter Satz insbesondere in Maßnahmen zur Reinhaltung der Luft, des Wassers und des Bodens sowie zur Vermeidung von Störungen durch Lärm. Bei dieser Verfassungsrechtslage steht es von vornherein außer Frage, daß es im öffentlichen Interesse liegt, Belange des Umweltschutzes zu wahren. §5 Abs1 letzter Teilsatz des O.ö. Schischulgesetzes 1979 war aber auch besonders geeignet, dem angestrebten Umweltschutz im Bereich der Gebiete, die für das Schifahren geeignet sind, zu dienen:

Durch die Umschreibung jeweils eines Schischulgebietes für eine Schischule und somit der ausschließlichen Berechtigung dieser Schischule auf den darin liegenden Pisten Schiunterricht zu erteilen, konnte verhindert werden, daß der Boden nicht über ein für Schipisten normales Ausmaß hinaus beansprucht wurde. Gerade in den relativ kleinen oberösterreichischen Schigebieten würde der Betrieb von mehreren Schischulen auf relativ kleinem Raum zu einem nicht wiedergutzumachenden Schaden für den unter den Schipisten liegenden Boden führen. Die Festlegung, daß sich Schischulgebiete nicht decken dürfen, ist sohin ein taugliches Mittel, um dem angestrebten Umweltschutz zu dienen.

Überdies könnte der Betrieb mehrerer Schischulen in relativ kleinen Schigebieten dazu führen, daß ein ordnungsgemäßer Schischulbetrieb nicht länger aufrechterhalten werden kann. Dies könnte zu einer Ausweitung des natürlichen Schischulgebietes durch die Verwendung von Kunstschnee auf jene Gebiete führen, die aber auf Grund der klimatischen und geographischen Lage in Oberösterreich nicht für die Ausübung des Schisports geeignet sind. Die Verwendung von Kunstschnee würde aber weiteren Boden (außerhalb der natürlichen Schigebiete) in Mitleidenschaft ziehen.

Diese Ausführungen zeigen, daß die in Prüfung gezogene Regelung ein adäquates und auch sonst sachlich absolut zu rechtfertigendes Mittel ist, um das Ziel des Umweltschutzes zu erreichen. Dieses Ziel kann nämlich nicht ausreichend durch andere, weniger grundrechtsintensive Eingriffe erreicht werden. Es wäre nämlich widersprüchlich, wenn der Landesgesetzgeber einerseits den Betrieb von mehreren Schischulen auf - noch so kleinen - Gebieten, die für das Schifahren geeignet sind, gestattet, und andererseits die Ausweitung der Schipisten durch die Verwendung von Kunstschnee etwa in naturschutzrechtlichen Vorschriften verbietet (in diesem Sinn z. B. VfGH vom 9. März 1989, G220/88-13, G221/88-13, G237/88-10).

3. Der Verfassungsgerichtshof hegt schließlich auch Bedenken dagegen, daß dann, wenn bereits eine Schischulbewilligung für ein bestimmtes Schischulgebiet erteilt ist, innerhalb dieses Gebietes auch keine speziellen Schischulen bewilligt werden dürfen. Auch diese Einschränkung scheint aus den unter Pkt. 1 und 2 dargelegten Gründen dem Grundrecht auf Erwerbsfreiheit nicht zu widersprechen."

Die Oberösterreichische Landesregierung beantragt daher auszusprechen, daß die in Prüfung gezogene Bestimmung nicht verfassungswidrig war.

5. §5 und §7 des OÖ Schischulgesetzes 1979 - die in Prüfung gezogene Regelung ist hervorgehoben - lauten, soweit sie für das vorliegende Verfahren von Bedeutung sind, wie folgt:

"§5

Umfang der Bewilligung

(1) Die Bewilligung ist für einen bestimmten Standort zu erteilen. Der Standort einer Schischule hat sich in der Regel auf das Gebiet einer Gemeinde (Schischulgebiet) zu erstrecken; sofern es jedoch wegen der Lage der vorhandenen Fremdenverkehrsbetriebe im Verhältnis zu den vorhandenen geeigneten Übungsgebieten erforderlich ist, kann sich ein Schischulgebiet auch auf Gebiete (Teilgebiete) mehrerer Gemeinden oder auf ein Teilgebiet einer Gemeinde erstrecken. Das Schischulgebiet ist im Bewilligungsbescheid zu umschreiben; es darf sich mit einem bereits bestehenden Schischulgebiet weder ganz noch teilweise decken.

(2) ..."

"§7

Dauer der Bewilligung

(1) ...

(3) Ist in den für die Umschreibung des Schischulgebietes (§5 Abs1) maßgeblichen Verhältnissen eine wesentliche Änderung eingetreten, z. B. durch verkehrsmäßige Erschließung, Neuerrichtung von Fremdenverkehrsbetrieben oder Ausweitung der Privatzimmervermietung in bestimmten Ortsbereichen und ist dadurch der Bedarf nach einer weiteren Schischule entstanden, so ist das Schischulgebiet neu zu umschreiben und der Bewilligung das geänderte Schischulgebiet zugrundezulegen. Dabei ist mit möglichster Schonung erworbener Rechte vorzugehen.

(4) ..."

6. Der Verfassungsgerichtshof hat erwogen:

6.1. Das Verfahren hat nichts ergeben, was gegen die Richtigkeit der vorläufigen Annahme des Einleitungsbeschlusses, daß der in Prüfung gezogenen Regelung Präjudizialität im Sinne des Art140 Abs1 B-VG zukomme, spricht. Auch die sonstigen Prozeßvoraussetzungen liegen vor.

6.2. Die Bedenken des Verfassungsgerichtshofes treffen auch zu:

6.2.1. Der Verfassungsgerichtshof verweist zunächst auf seine Vorjudikatur, insbesondere auf seine Erkenntnisse zum Tiroler Schischulgesetz 1981, VfSlg. 11652/1988, zum Steiermärkischen

Schischulgesetz 1969, VfSlg. 11910/1988, zum Kärntner

Schischulgesetz 1966, VfSlg. 11911/1988, und zum Salzburger Schischulgesetz 1976, VfSlg. 11943/1988, sowie auf seine Judikatur zur Erwerbsausübungsfreiheit, auf die in den eben genannten Erkenntnissen Bezug genommen wurde. Er unterstreicht neuerlich, daß eine Regelung nicht nur dann, wenn sie ein Schischulmonopol schafft, sondern auch dann, wenn sie die Bewilligung einer Schischule vom Vorliegen eines Bedarfes abhängig macht, sachlich nicht zu rechtfertigen ist, da der bloße Umstand, daß in einem Gebiet bereits andere Schischulen bedarfsdeckend bewilligt wurden, nicht ausreicht, neue Bewerber vom Schischulbetrieb auszuschließen, weil eventuellen Mißständen, die aus einem Überangebot an Schischulen entstehen könnten, durch entsprechende gesetzliche Maßnahmen zu begegnen ist (so zB VfSlg. 11910/1988).

Wenn die Oberösterreichische Landesregierung zur Verteidigung der in Prüfung gezogenen Regelung darauf verweist, daß es in Oberösterreich nur wenige Gebiete gebe, die für den Schilauf geeignet seien und durch die Zuweisung von Schischulgebieten an nur eine Schischule sichergestellt werde, daß die Gefahren des "Massenverkehrsgeschehens" auf Schipisten eingeschränkt und das Sicherheitsrisiko gering gehalten würde, und letztendlich durch §7 Abs3 des OÖ Schischulgesetzes 1979 für größere Gebiete eine Sonderregelung ohnedies vorgesehen sei, ist daraus zur Rechtfertigung der in Prüfung gezogenen Bestimmung nichts zu gewinnen. Die in Prüfung gezogene Bestimmung, daß Schischulgebiete sich mit bereits bestehenden Schischulgebieten weder ganz noch teilweise decken dürfen, ist nämlich keineswegs auf solche Fälle eingeschränkt, in denen aus besonderen Gründen die Benützung ein und desselben Schischulgeländes durch zwei Schischulen aus Sicherheitsgründen nicht verantwortet werden könnte. Die Monopolregelung trifft vielmehr auch auf Gebiete zu, die auch mehreren Schischulen zugewiesen werden könnten. Wenn die Oberösterreichische Landesregierung meint, daß für solche Fälle §7 Abs3 des OÖ Schischulgesetzes 1979 ohnedies die Möglichkeit vorsehe, bestehende Schischulgebiete neu zu umschreiben, und daß dann eine weitere Schischule mit eigenem Schischulgebiet bewilligt werden könnte, dann übergeht sie, daß §7 Abs3 leg.cit. nur unter der Voraussetzung greift, daß ein Bedarf nach einer weiteren Schischule besteht, also eine nach der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes unzulässige Bedarfsprüfung erfolgt. Die in Prüfung gezogene Regelung kann also auch damit nicht gerechtfertigt werden.

6.2.2. Die Oberösterreichische Landesregierung nennt als weiteres Gesetzesmotiv den Umweltschutz und vertritt die Ansicht, daß §5 Abs1 letzter Halbsatz des OÖ Schischulgesetzes 1979 besonders geeignet sei, dem angestrebten Umweltschutz im Bereich der Gebiete, die für das Schifahren in Frage kommen, zu dienen.

Der Argumentation der Oberösterreichischen Landesregierung, daß sich ohne die in Prüfung stehende Wortfolge die Anzahl der Schifahrer signifikant vergrößern würde, kann jedoch nicht gefolgt werden. Dadurch, daß in einem Schischulgebiet nur eine Schischule betrieben werden darf, werden die mit dem Schilauf als solchem für die Umwelt verbundenen Gefahren und Risken nicht hintangehalten, da die Zahl der Schifahrer nicht oder nur in einem geringen Maße davon abhängt, ob eine oder mehrere Schischulen betrieben werden.

7. Die in Prüfung gezogene Wortfolge ist daher wegen Verstoßes gegen das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Erwerbsausübungsfreiheit verfassungswidrig.

Da gemäß §24 Abs1 des OÖ Schischulgesetzes 1990, LGBl. für Oberösterreich Nr. 1/1991, das OÖ Schischulgesetz 1979 mit 26. Jänner 1991 außer Kraft getreten ist, war auszusprechen, daß die in Prüfung gezogene Wortfolge verfassungswidrig war.

Die Verpflichtung des Landeshauptmannes von Oberösterreich zur unverzüglichen Kundmachung dieses Ausspruches stützt sich auf Art140 Abs5 B-VG.

Dies konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VerfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung beschlossen werden.