TE Vfgh Erkenntnis 2021/11/29 V235/2021 (V235/2021-14)

I. §4 der Verordnung des Gemeinderates der Landeshauptstadt Klagenfurt vom 18. April 2016, ZSV 08/109/16, war gesetzwidrig.

II. Die Kärntner Landesregierung ist zur unverzüglichen Kundmachung dieses Ausspruches im Landesgesetzblatt verpflichtet.

Entscheidungsgründe

I. Antrag

Mit dem vorliegenden, auf Art139 Abs1 Z1 B-VG gestützten Antrag begehrt das Landesverwaltungsgericht Kärnten, "[d]er Verfassungsgerichtshof möge […] §4 der Verordnung des Gemeinderates der Landeshauptstadt Klagenfurt am Wörthersee vom 18.04.2016, Zahl: SV08/109/16, mit welchem ein 'Halten und Parken verboten' mit dem Zusatz 'an Schultagen, ausgenommen einspurige Fahrzeuge' für die eingeschnittene Längsparkspur auf der Westseite der Ursulinengasse im Bereich südlich der Hofeinfahrt zur Ursulinenschule (Obj.Nr3 und Nr5) ab der Gehsteignase nördlich der nördlichsten STW-Bushaltestelle nördlich des Heiligengeistplatzes auf eine Länge von ca. 8,5 m nach Norden (gemäß Plan Nr 806/03/16 vom 09.03.2016), angeordnet wurde," als gesetzwidrig aufheben.

II. Rechtslage

1. Der Gemeinderat der Landeshauptstadt Klagenfurt am Wörthersee ordnete mit Verordnung vom 18. April 2016, ZSV 08/109/16, gemäß §§24, 25, 43, 44 und 45 iVm §94d StVO 1960 mehrere Verkehrsregelungen an; §4 dieser Verordnung lautet (ohne die im Original enthaltenen Hervorhebungen):

"'Halten und Parken verboten' mit dem Zusatz 'an Schultagen, ausgenommen einspurige Fahrzeuge':

Für die eingeschnittene Längsparkspur auf der Westseite der Ursulinengasse im Bereich südlich der Hofeinfahrt zur Ursulinenschule (Obj.Nr3 und Nr5) ab der Gehsteignase nördlich der nördlichsten STW-Bushaltestelle nördlich des Heiligengeistplatzes auf eine Länge von ca. 8,5m nach Norden (gemäß Plan Nr 806/3/16 vom 09.03.2016)."

2. Die maßgeblichen Bestimmungen des Bundesgesetzes vom 6. Juli 1960, mit dem Vorschriften über die Straßenpolizei erlassen werden (Straßenverkehrsordnung 1960 – StVO 1960), BGBl 159/1960 in der jeweils maßgeblichen Fassung, lauten:

"§24. Halte- und Parkverbote.

(1) Das Halten und das Parken ist verboten:

a) im Bereich des Vorschriftszeichens 'Halten und Parken verboten' nach Maßgabe der Bestimmungen des §52 Z13b,

b) – p) […].

(2) – (8) […]

§43. Verkehrsverbote, Verkehrserleichterungen und Hinweise.

(1) Die Behörde hat für bestimmte Straßen oder Straßenstrecken oder für Straßen innerhalb eines bestimmten Gebietes durch Verordnung

a) […]

b) wenn und insoweit es die Sicherheit, Leichtigkeit oder Flüssigkeit des sich bewegenden oder die Ordnung des ruhenden Verkehrs, die Lage, Widmung, Pflege, Reinigung oder Beschaffenheit der Straße, die Lage, Widmung oder Beschaffenheit eines an der Straße gelegenen Gebäudes oder Gebietes oder wenn und insoweit es die Sicherheit eines Gebäudes oder Gebietes und/oder der Personen, die sich dort aufhalten, erfordert,

1. dauernde oder vorübergehende Verkehrsbeschränkungen oder Verkehrsverbote, insbesondere die Erklärung von Straßen zu Einbahnstraßen, Maß-, Gewichts- oder Geschwindigkeitsbeschränkungen, Halte- oder Parkverbote und dergleichen, zu erlassen,

2. […]

c) – d) […].

(1a) – (11) […]

§52. Die Vorschriftszeichen

Die Vorschriftszeichen sind

a) Verbots- oder Beschränkungszeichen,

b) Gebotszeichen oder

c) Vorrangzeichen.

a) Verbots- oder Beschränkungszeichen

1. – 13a. […]

13b. 'HALTEN UND PARKEN VERBOTEN'

[Zeichen]

Dieses Zeichen zeigt mit der Zusatztafel 'ANFANG' den Beginn und mit der Zusatztafel 'ENDE' das Ende eines Straßenabschnittes an, in dem das Halten und Parken verboten ist. Das Verbot bezieht sich auf die Straßenseite, auf der sich dieses Zeichen befindet.

Eine Zusatztafel mit der Aufschrift 'AUSGENOMMEN ZUSTELLDIENSTE' zeigt an, dass das rasche Auf- oder Abladen geringer Warenmengen vom Halteverbot ausgenommen ist.

Eine Zusatztafel mit der Aufschrift 'AUSGENOMMEN LADETÄTIGKEIT' zeigt eine Ladezone an.

Hinsichtlich weiterer Zusatztafeln gelten die Bestimmungen der Z13a sinngemäß.

13c. – 25b. […]

§94d. Eigener Wirkungsbereich der Gemeinde

Sofern der Akt der Vollziehung nur für das Gebiet der betreffenden Gemeinde wirksam werden und sich auf Straßen, die nach den Rechtsvorschriften weder als Autobahnen, Autostraßen, Bundesstraßen oder Landesstraßen gelten noch diesen Straßen gleichzuhalten sind, beziehen soll, sind folgende Angelegenheiten von der Gemeinde im eigenen Wirkungsbereich zu besorgen:

1. – 3a. […]

4. die Erlassung von Verordnungen nach §43, mit denen

a) Beschränkungen für das Halten und Parken,

b) – d) […]

4a. – 21. […]."

III. Antragsvorbringen und Vorverfahren

1. Dem Beschwerdeführer im Verfahren vor dem antragstellenden Landesverwaltungsgericht (im Folgenden: Beschwerdeführer) wurde mit Straferkenntnis der Landespolizeidirektion Kärnten eine Übertretung des §24 Abs1 lita StVO 1960 zur Last gelegt, weil er am 5. Oktober 2020, um 21.21 Uhr, in der Ursulinengasse 5 in 9020 Klagenfurt am Wörthersee, ein nach dem Kennzeichen näher bestimmtes Kraftfahrzeug im Bereich des Vorschriftszeichens "Halten und Parken verboten" mit der Zusatztafel "an Schultagen, ausgenommen einspurige Fahrzeuge" gehalten habe. Über den Beschwerdeführer wurde daher gemäß §99 Abs3 lita StVO 1960 eine Geldstrafe in der Höhe von € 40,– (Ersatzfreiheitsstrafe in der Dauer von 18 Stunden) verhängt.

2. Aus Anlass des Beschwerdeverfahrens gegen dieses Straferkenntnis stellt das Landesverwaltungsgericht Kärnten den vorliegenden Antrag.

2.1. Das antragstellende Landesverwaltungsgericht führt zur Präjudizialität der angefochtenen Verordnungsbestimmung aus, dass es diese im Beschwerdeverfahren zur Beurteilung der Frage heranzuziehen habe, ob der Beschwerdeführer sein Fahrzeug im Bereich des Vorschriftszeichens "Halten und Parken verboten" mit der Zusatztafel "an Schultagen, ausgenommen einspurige Fahrzeuge" zum Tatzeitpunkt am Tatort abgestellt habe.

2.2. In der Folge legt das Landesverwaltungsgericht Kärnten die Bedenken, die es zur Antragstellung beim Verfassungsgerichtshof veranlasst haben, wie folgt dar:

2.2.1. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes müsse der Verordnungsgeber die im Gesetz zur Gewinnung einer ausreichenden Entscheidungsgrundlage vorgesehene Vorgehensweise einhalten und die Entscheidungsgrundlagen des Verordnungsgebers müssten in ausreichendem Maße erkennbar sein. Eine Verordnung sei daher als gesetzwidrig aufzuheben, wenn Entscheidungsgrundlagen so mangelhaft seien, dass eine Aussage darüber, ob die Verordnung den vom Gesetz vorgegebenen Zielen entspreche, nicht möglich erscheine.

2.2.2. Das im Verfahren vor dem antragstellenden Landesverwaltungsgericht durchgeführte Beweisverfahren habe ergeben, dass es zu der Verordnung des Gemeinderates der Landeshauptstadt Klagenfurt am Wörthersee vom 18. April 2016, ZSV 08/109/16, keinerlei Dokumentation gebe und damit auch die Beweggründe für die Erlassung dieser Verordnung nicht bekannt seien bzw nicht nachvollzogen werden könnten. Es sei insbesondere nicht erkennbar, ob einer der in §43 Abs1 StVO 1960 angeführten Zwecke oder ein anderer durch das Gesetz vorgesehener Zweck durch diese Verordnung verfolgt worden sei. Es könne daher nicht beurteilt werden, ob die Verordnung den vom Gesetz vorgegebenen Zielen entspreche.

3. Die verordnungserlassende Behörde hat eine Äußerung erstattet, in der mitgeteilt wird, dass die angefochtene Verordnungsbestimmung nicht mehr in Kraft sei und dass der Gemeinderat der Landeshauptstadt Klagenfurt am Wörthersee mit Verordnung Mag. Zl SV 08/108/21 vom 14. Oktober 2021 in §1 das Halte- und Parkverbot mit dem Zusatz "ausgenommen einspurige Kfz" in der Ursulinengasse neu verordnet und dabei die zeitliche Einschränkung "an Schultagen" aufgehoben habe.

4. Die Kärntner Landesregierung hat keine Äußerung erstattet und mitgeteilt, dass keine auf die angefochtene Verordnung Bezug habenden Akten oder Aktenbestandteile beim Amt der Kärntner Landesregierung aufliegen würden.

5. Der Beschwerdeführer hat als beteiligte Partei eine Äußerung erstattet, in der er sich im Wesentlichen den Bedenken des antragstellenden Landesverwaltungsgerichtes anschließt.

IV. Erwägungen

1. Zur Zulässigkeit des Antrages

1.1. Der Verfassungsgerichtshof geht beginnend mit VfSlg 20.182/2017 davon aus, dass eine "gehörig kundgemachte" generelle Norm – also eine an einen unbestimmten, externen Personenkreis adressierte, verbindliche Anordnung von Staatsorganen – bereits dann vorliegt, wenn eine solche Norm ein Mindestmaß an Publizität und somit rechtliche Existenz erlangt (vgl zB VfSlg 12.382/1990, 16.875/2003, 19.058/2010, 19.072/2010, 19.230/2010 uva.; vgl auch VfGH 18.9.2003, V96/2015, sowie die Rechtsprechung zu nicht ordnungsgemäß kundgemachten Gesetzen VfSlg 16.152/2001, 16.848/2003 und die darin zitierte Vorjudikatur). Es ist nicht notwendig, dass die Kundmachung der Norm in der rechtlich vorgesehenen Weise erfolgt. Demnach haben auch Gerichte gesetzwidrig kundgemachte Verordnungen gemäß Art139 B-VG anzuwenden und diese, wenn sie Bedenken gegen ihre rechtmäßige Kundmachung haben, vor dem Verfassungsgerichtshof anzufechten. Bis zur Aufhebung durch den Verfassungsgerichtshof sind sie für jedermann verbindlich.

Die angefochtene Verordnungsbestimmung wurde durch Aufstellung entsprechender Straßenverkehrszeichen kundgemacht, sodass sie mit verbindlicher Wirkung für jedermann zustande gekommen ist.

1.2. Der Verfassungsgerichtshof ist nicht berechtigt, durch seine Präjudizialitätsentscheidung das antragstellende Gericht an eine bestimmte Rechtsauslegung zu binden, weil er damit indirekt der Entscheidung dieses Gerichtes in der Hauptsache vorgreifen würde. Gemäß der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes darf daher ein Antrag iSd Art139 Abs1 Z1 B-VG nur dann wegen Fehlens der Präjudizialität zurückgewiesen werden, wenn es offenkundig unrichtig (denkunmöglich) ist, dass die – angefochtene – generelle Norm eine Voraussetzung der Entscheidung des antragstellenden Gerichtes im Anlassfall bildet (vgl etwa VfSlg 10.640/1985, 12.189/1989, 15.237/1998, 16.245/2001 und 16.927/2003).

Im Verfahren hat sich nichts ergeben, was am Vorliegen dieser Voraussetzung zweifeln ließe.

1.3. Da auch sonst keine Prozesshindernisse hervorgekommen sind, erweist sich der Antrag insgesamt als zulässig.

2. In der Sache

2.1. Der Verfassungsgerichtshof hat sich in einem auf Antrag eingeleiteten Verfahren zur Prüfung der Gesetzmäßigkeit einer Verordnung gemäß Art139 B-VG auf die Erörterung der geltend gemachten Bedenken zu beschränken (vgl VfSlg 11.580/1987, 14.044/1995, 16.674/2002). Er hat sohin ausschließlich zu beurteilen, ob die angefochtene Verordnung aus den in der Begründung des Antrages dargelegten Gründen gesetzwidrig ist (VfSlg 15.644/1999, 17.222/2004).

Der Antrag ist begründet.

2.2. Das Landesverwaltungsgericht Kärnten äußert das Bedenken, dass die angefochtene Verordnungsbestimmung mangels Vorliegens einer entsprechenden Dokumentation gesetzwidrig sei. Nach Ansicht des antragstellenden Landesverwaltungsgerichtes lege das Fehlen der Dokumentation den Schluss nahe, dass die angefochtene Verordnungsbestimmung ohne Durchführung eines ordnungsgemäßen Ermittlungsverfahrens, insbesondere ohne die gemäß §43 StVO 1960 gebotene Prüfung der Erforderlichkeit für die verkehrsbeschränkende Maßnahme erlassen worden sei.

2.3. §43 Abs1 litb Z1 StVO 1960 sieht die Erlassung dauernder oder vorüber-gehender Verkehrsbeschränkungen oder Verkehrsverbote für bestimmte Straßen oder Straßenstrecken oder für Straßen innerhalb eines bestimmten Gebietes durch Verordnung vor, wenn und soweit es die Sicherheit, Leichtigkeit oder Flüssigkeit des sich bewegenden oder die Ordnung des ruhenden Verkehrs, die Lage, Widmung, Pflege, Reinigung oder Beschaffenheit der Straße, die Lage, Widmung oder Beschaffenheit eines an der Straße gelegenen Gebäudes oder Gebietes oder wenn und insoweit es die Sicherheit eines Gebäudes oder Gebietes und/oder der Personen, die sich dort aufhalten, erfordert.

2.4. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes hat die Behörde vor Erlassung einer verkehrsbeschränkenden Verordnung die im Einzelnen umschriebenen Interessen an der Verkehrsbeschränkung mit dem Interesse an der ungehinderten Benützung der Straße abzuwägen und dabei die (tatsächliche) Bedeutung des Straßenzuges zu berücksichtigen (vgl zB VfSlg 8086/1977, 9089/1981, 12.944/1991, 13.449/1993, 13.482/1993). Die sohin gebotene Inter-essenabwägung erfordert sowohl die nähere sachverhaltsmäßige Klärung der Gefahren oder Belästigungen für Bevölkerung und Umwelt, vor denen die Verkehrsbeschränkung schützen soll, als auch eine Untersuchung der Verkehrsbeziehungen und der Verkehrserfordernisse durch ein entsprechendes Anhörungs- und Ermittlungsverfahren (vgl zB VfSlg 12.485/1990, 16.805/2003, 17.572/2005). Die Gefahrensituation muss sich für die betreffende Straße deutlich von der allgemeinen, für den Straßenverkehr typischen Gefahrenlage unterscheiden (vgl zB VfSlg 14.000/1994). Wie der Verfassungsgerichtshof in den Erkenntnissen VfSlg 8984/1980 und 9721/1983 ausführte und in zahlreichen nachfolgenden Erkenntnissen wiederholte (vgl VfSlg 13.371/1993, 14.051/1995, 15.643/1999, 16.016/2000, 16.805/2003, 17.572/2005), sind bei der Prüfung der Erforderlichkeit einer Verordnung nach §43 StVO 1960 die bei der bestimmten Straße oder Straßenstrecke, für die die Verordnung erlassen werden soll, anzutreffenden, für den spezifischen Inhalt der betreffenden Verordnung relevanten Umstände mit jenen Umständen zu vergleichen, die für eine nicht unbedeutende Anzahl anderer Straßen zutreffen. Der Verfassungsgerichtshof geht somit in ständiger Rechtsprechung davon aus, dass die Behörde bei Anwendung der vom Gesetzgeber mit unbestimmten Begriffen umschriebenen Voraussetzungen für die Erlassung von Verkehrsbeschränkungen oder -verboten durch Verordnung einen Vergleich der Verkehrs- und Umweltverhältnisse anzustellen hat: Die betreffenden Verhältnisse an den Straßenstrecken, für welche beispielsweise ein Halte- und Parkverbot in Betracht gezogen wird, müssen derart beschaffen sein, dass sie gegenüber anderen Straßen die Verhängung eines Halte- und Parkverbotes gebieten.

2.5. Das Ermittlungsverfahren dient dem Zweck, eine Untersuchung der Verkehrsbeziehungen und der Verkehrsverhältnisse sowie eine sachverhaltsmäßige Klärung der Gefahren oder Belästigungen für Bevölkerung und Umwelt, vor denen die Verkehrsbeschränkung schützen soll, zu ermöglichen, damit die Behörde auf dieser Grundlage die gemäß §43 StVO 1960 vor Verordnungserlassung gebotene Interessenabwägung zwischen den Interessen an der Verkehrsbeschränkung und dem Interesse an der ungehinderten Benützung der Straße vornehmen kann (vgl zB VfSlg 18.492/2008). Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes ist der Verordnungsgeber verpflichtet, die erforderlichen Ermittlungsschritte aktenkundig festzuhalten, um eine Überprüfung der Gesetzmäßigkeit der Verordnung zu gewährleisten (vgl zB VfSlg 11.972/1989, 17.161/2004, 20.095/2016; in diesem Sinne auch VfSlg 15.765/2000 zu §42 Abs5 StVO 1960).

2.6. Dem Verfassungsgerichtshof ist es mangels Vorlage eines Verordnungsaktes mit entsprechender Dokumentation nicht möglich festzustellen, dass die verordnungserlassende Behörde vor Erlassung der angefochtenen Verordnungsbestimmung ein Ermittlungsverfahren durchgeführt hat, in dem die gemäß §43 StVO 1960 vor Verordnungserlassung gebotene Prüfung der Erforderlichkeit der Erlassung der verkehrsbeschränkenden Maßnahme vorgenommen wurde (vgl VfGH 21.9.2020, V77/2019).

2.7. Da die Durchführung eines Ermittlungsverfahrens sowie die Vornahme der gebotenen Prüfung der Erforderlichkeit vor Erlassung der angefochtenen Verordnungsbestimmung nicht dargelegt wurden, findet die angefochtene Verordnungsbestimmung wegen eines Verstoßes gegen §43 Abs1 litb Z1 StVO 1960 keine Deckung im Gesetz.

2.8. Die verordnungserlassende Behörde hat mitgeteilt, dass das durch §4 der Verordnung des Gemeinderates der Landeshauptstadt Klagenfurt am Wörthersee vom 18. April 2016, ZSV 08/109/16, angeordnete Halte- und Parkverbot bereits aufgehoben wurde.

Der Verfassungsgerichtshof hat daher festzustellen, dass die angefochtene Verordnungsbestimmung gesetzwidrig war (Art139 Abs4 B-VG).

V. Ergebnis

1. §4 der Verordnung des Gemeinderates der Landeshauptstadt Klagenfurt am Wörthersee vom 18. April 2016, ZSV 08/109/16, war gesetzwidrig.

2. Die Verpflichtung der Kärntner Landesregierung zur unverzüglichen Kundmachung der Feststellung der Gesetzwidrigkeit erfließt aus Art139 Abs5 zweiter Satz B-VG und §59 Abs2 iVm §61 VfGG und §2 Abs1 Z8 Kärntner Kundmachungsgesetz.

3. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.

4. Der beteiligten Partei sind die für die abgegebene Äußerung begehrten Kosten nicht zuzusprechen, da es im Falle eines auf Antrag eines Gerichtes eingeleiteten Normenprüfungsverfahrens Sache des antragstellenden Gerichtes ist, über allfällige Kostenersatzansprüche nach den für sein Verfahren geltenden Vorschriften zu erkennen (zB VfSlg 19.019/2010 mwN).