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L0350 GemeindewahlNorm
B-VG Art7 Abs1 / GesetzLeitsatz
Kein Verstoß einer Bestimmung der NÖ Gemeindeordnung gegen die Bundesverfassung und das Unionsrecht betreffend die Nichtwählbarkeit von EU-Bürgern in den Gemeindevorstand; rechtspolitischer Gestaltungsspielraum des Landesgesetzgebers bei der Regelung der Wahl des Gemeindevorstandes nicht überschritten; Funktion des Gemeindevorstandes umfasst in Niederösterreich auch hoheitliche – teilweise über den eigenen (autonomen) Wirkungsbereich der Gemeinde hinausgehende – Aufgaben und setzt ein hohes Maß an Verbundenheit seiner Mitglieder zum Staat voraus; passives Wahlrecht von EU-Bürgern bei den Kommunalwahlen umfasst nur unmittelbare Wahlen durch das Gemeindevolk, jedoch nicht die Wahl des vom Gemeinderat gewählten GemeindevorstandesSpruch
I.römisch eins. Der Anfechtung wird hinsichtlich des Zweitanfechtungswerbers nicht stattgegeben.
II.römisch zwei. Im Übrigen wird die Anfechtung zurückgewiesen.
Begründung
Entscheidungsgründe
I. Sachverhalt, Anfechtung und Vorverfahrenrömisch eins. Sachverhalt, Anfechtung und Vorverfahren
1. Nach der Wahl des Gemeinderates der Stadtgemeinde Mödling vom 26. Jänner 2020 fand am 29. Februar 2020 die konstituierende Sitzung des neu gewählten Gemeinderates statt. In dieser Sitzung fand die Wahl des Gemeindevorstandes (Stadtrates) der Stadtgemeinde Mödling statt. Im Rahmen dieser Wahl wurde zunächst die Anzahl der geschäftsführenden Stadträte beschlossen und auf die im Gemeinderat vertretenen Wahlparteien zur Erstattung von Wahlvorschlägen aufgeteilt. Auf die Erstanfechtungswerberin als Wahlpartei, welcher der Zweitanfechtungswerber angehört, entfiel demnach ein Mandat. In den Wahlvorschlag der Erstanfechtungswerberin zur Besetzung dieses Mandates wurde der Zweitanfechtungswerber aufgenommen, der die deutsche Staatsangehörigkeit besitzt. Nach der Überprüfung dieses Wahlvorschlages forderte der Vorsitzende die Erstanfechtungswerberin gemäß §102 Abs4 Niederösterreichische Gemeindeordnung 1973 (im Folgenden: NÖ GO 1973) auf, einen Ergänzungsvorschlag einzubringen, da der Zweitanfechtungswerber mangels österreichischer Staatsbürgerschaft nicht in den Stadtrat wählbar sei. Nach der Einbringung eines Ergänzungsvorschlages, der auf den Viertanfechtungswerber lautete, wurde dieser schließlich zum geschäftsführenden Stadtrat gewählt.
2. Diese Wahl des Gemeindevorstandes der Stadtgemeinde Mödling vom 29. Februar 2020 wurde von den Zweit- bis Viertanfechtungswerbern fristgerecht bei der Bezirkswahlbehörde angefochten. Begründend wird im Wesentlichen vorgebracht, dass der Ausschluss des Zweitanfechtungswerbers von der Wahl der geschäftsführenden Stadträte aus dem bloßen Grund seiner deutschen Staatsangehörigkeit gegen Unionsrecht verstoße.
3. Mit Bescheid der Kreiswahlbehörde Mödling als Bezirkswahlbehörde vom 1. September 2020, den Zweit- bis Viertanfechtungswerbern zugestellt am 4. September 2020, wurde diese Anfechtung mit Hinweis auf §98 Abs1 NÖ GO 1973 abgewiesen.
4. Mit der vorliegenden, auf Art141 B-VG gestützten Anfechtung wird die Aufhebung der Wahl des Stadtrates der Stadtgemeinde Mödling vom 29. Februar 2020 begehrt.
Begründend wird dazu im Wesentlichen Folgendes ausgeführt:
"Die Zulassung zur Wahl [des Zweitanfechtungswerbers] in den Stadtrat wurde mit Hinweis auf dessen deutsche Staatsbürgerschaft verwehrt.
Zwar sieht §98 Abs1 NÖ Gemeindeordnung 1973 vor, dass nur Österreicher Mitglied des Gemeindevorstandes (Stadtrates) werden dürfen, diese Vorschrift steht jedoch im Widerspruch zu höherrangigem Europracht […].
Darüber hinaus ist §98 Abs1 NÖ Gemeindeordnung 1973 unsachlich und stellt einen unverhältnismäßigen Eingriff in die Rechte [des Zweitanfechtungswerbers dar]. Diese Bestimmung ist daher im Hinblick auf Art7 B-VG als verfassungswidrig zu qualifizieren. Es ist nicht ersichtlich, warum EU-Bürger in Graz sehr wohl Mitglied des Gemeindevorstandes/Stadtrates werden dürfen, in Mödling aber nicht. Diesfalls liegt jedenfalls eine unsachliche Differenzierung vor.
Weiters enthält Art5 Abs3 der Richtlinie 94/80/EG folgende Bestimmung: 'Die Mitgliedstaaten können bestimmen, daß nur ihre eigenen Staatsangehörigen in die Ämter des Leiters des Exekutivorgans, seines Vertreters oder eines Mitglieds des leitenden kollegialen Exekutivorgans einer lokalen Gebietskörperschaft der Grundstufe wählbar sind, wenn diese Personen gewählt worden sind, um diese Ämter während der Dauer des Mandats auszuüben.'. Aus dem Wortlaut dieser Bestimmung ergibt sich bereits, dass der niederösterreichische Gesetzgeber gar nicht dazu ermächtigt ist, eine Einschränkung wie in §98 Abs1 NÖ GO zu erlassen. Vielmehr wäre diesbezüglich nur die Republik Österreich in ihrer Gesamtheit – sohin der Bund – ermächtigt. Eine Differenzierung je nach Bundesland ist unzulässig.
Die Grundrechte-Charta (GRC), die erst nach 1992 bzw 1994 vereinbart wurde, sieht in Art40 GRC ebenfalls ein aktives und passives Wahlrecht vor. Danach besitzen die 'Unionsbürgerinnen und Unionsbürger […] in dem Mitgliedstaat, in dem sie ihren Wohnsitz haben, das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen unter denselben Bedingungen wie die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaates.'. Folglich widerspricht §98 Abs1 NÖ Gemeindeordnung 1973 dem Art40 GRC.
Auch ein Blick ins europäische Ausland zeigt, dass die Einschränkung in §98 Abs1 NÖ Gemeindeordnung 1973 durchaus restriktiv ist, sodass sich die Frage der Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit dieser Einschränkungen stellt. In vielen europäischen Ländern können EU-Bürger nicht nur Stadtrat werden, sondern auch Bürgermeister. In Deutschland wurde etwa in Rostock ein Däne sogar zum Oberbürgermeister gewählt.
Die Anfechtungsgegner stützen Ihre Anfechtung neben der Verletzung von Unionsrecht auch auf die Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechts auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz (welches auch Unionsbürger umfasst) sowie die Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes.
Bei unionsrechtskonformer sowie verfassungskonformer Anwendung der Gesetze hätte [der Zweitanfechtungswerber] als Wahlvorschlag der [Erstanfechtungswerberin] zur Wahl der Stadträte der Stadtgemeinde Mödling zugelassen werden müssen. Die Nichtzulassung zur Wahl ist verfassungs- und europarechtswidrig, weshalb der vorliegenden Anfechtung stattzugeben sein wird.
[…]
1. Europarechtliche Erwägungen und Anregung auf Einholung einer Vorabentscheidung des EuGH
Da Unionsrecht nicht Verfassungsrecht ist, ist das Unionsrecht grundsätzlich kein Prüfmaßstab des Verfassungsgerichtshofs bei der Normenkontrolle und kommt eine Aufhebung nationaler Normen durch den Verfassungsgerichtshof wegen Widerspruch zum Unionsrecht nicht in Betracht (Öhlinger/Eberhard, Verfassungsrecht12, Rz 195).
Dies gilt jedoch nicht für die Grundrechtscharta (GRC), die in ihrem Anwendungsbereich einen Maßstab der Normenprüfung bildet (Slg 19.632/2012, 19.955/2015; VfGH 10.10.2018, G144/2018).
Allerdings hat der Verfassungsgerichtshof die Konformität des staatlichen Rechts mit unmittelbar anwendbarem Unionsrecht inzident zu prüfen (VfSlg 15.215/1998, 15.368/1998). Bei einem Widerspruch zu einer staatlichen Norm hat er die unionsrechtliche Norm direkt anzuwenden (VfSlg 16.401/2001).
Sollte der hohe Verfassungsgerichtshof Zweifel an der Auslegung der unionsrechtlichen Vorschriften haben, regen die Anfechtungswerber daher an, der Verfassungsgerichtshof möge dem Gerichtshof der Europäischen Union gem Art267 AEUV [entsprechende] Fragen zur Vorabentscheidung vorlegen.
2. §98 NÖ GO steht im Widerspruch zum Unionsrecht
Der pauschale Ausschluss von EU-Bürgern als Mitglieder des Gemeindevorstandes (Stadtrates) in §98 Abs1 NÖ Gemeindeordnung 1973 steht in einem offenkundigen Spannungsverhältnis zu geltendem europäischem Recht.
Daher wird angeregt, dass der hohe Verfassungsgerichtshof die im folgenden erörterten unionsrechtlichen Fragen nach Art267 AEUV dem Europäischen Gerichtshof (EuGH) zur Vorabentscheidung vorlegt.
Hierfür sprechen folgende Gründe:
Die Vorschriften des §98 der Gemeindeordnung des Landes Niederösterreich (im Folgenden: NÖ GO) steh[en] zunächst im Widerspruch zu der in Art20 ff EUV niedergelegten Unionsbürgerschaft der Europäischen Union (EU) und dem insbesondere aus Art22 AEUV folgenden aktiven und passiven Wahlrecht von Unionsbürgern.
Sofern mitgliedstaatliches Recht – in diesem Fall §98 NÖ GO – mit dem Unionsrecht nicht vereinbar ist, hängt es von der Rsp des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) ab, wie zu verfahren ist. Da der EuGH zu den Fragen des aktiven und passiven Wahlrechts für Unionsbürger auf der Grundlage von Art22 AEUV mit der Ausnahme von zwei spezifischen und insofern nicht unmittelbar einschlägigen Entscheidungen aus dem Jahr 2006 sowie in einer Entscheidung von 2009, in der sich der EuGH für nicht zuständig erklärte,[…] noch nicht Stellung genommen hat, wird angeregt, dass der Verfassungsgerichtshof diese Frage nach Art267 AEUV dem EuGH zu[r] Vorabentscheidung vorlegt. Der EuGH kann sodann nach Art19 Abs1 Satz 2 EUV iVm Art267 AEUV über die Vereinbarkeit des österreichischen Rechts mit dem Europarecht entscheiden und gegebenenfalls den Anwendungsvorrang des Unionsrechts erklären.[…]Sofern mitgliedstaatliches Recht – in diesem Fall §98 NÖ GO – mit dem Unionsrecht nicht vereinbar ist, hängt es von der Rsp des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) ab, wie zu verfahren ist. Da der EuGH zu den Fragen des aktiven und passiven Wahlrechts für Unionsbürger auf der Grundlage von Art22 AEUV mit der Ausnahme von zwei spezifischen und insofern nicht unmittelbar einschlägigen Entscheidungen aus dem Jahr 2006 sowie in einer Entscheidung von 2009, in der sich der EuGH für nicht zuständig erklärte,[…] noch nicht Stellung genommen hat, wird angeregt, dass der Verfassungsgerichtshof diese Frage nach Art267 AEUV dem EuGH zu[r] Vorabentscheidung vorlegt. Der EuGH kann sodann nach Art19 Abs1 Satz 2 EUV in Verbindung mit Art267 AEUV über die Vereinbarkeit des österreichischen Rechts mit dem Europarecht entscheiden und gegebenenfalls den Anwendungsvorrang des Unionsrechts erklären.[…]
Im Weiteren ist die Anwendung ua von §98 NÖ GO gemäß Art267 Abs2 AEUV nach der hier vertretenen Auffassung auch entscheidungserheblich. Der Verfassungsgerichtshof, dessen Einschätzung hierfür maßgeblich ist, wird darauf aufmerksam gemacht, dass ohne die og Bestimmungen des niederösterreichischen Landesrechts eine Besetzung des streitgegenständlichen Postens des Stadtrats in der Gemeinde Mödling mit dem dafür ursprünglich vorgesehenen Unionsbürger ausländischer Staatsangehörigkeit rechtlich möglich und nach der Praxis der Gemeinde Mödling geboten gewesen wäre.
Zum Nachweis der tatsächlichen Dimension der damit aufgeworfenen Fragen mag gelten, dass den fraglichen landesrechtlichen Regelungen Niederösterreichs identische oder weitgehend identische Regelungen im Landes- bzw Gemeinderecht der meisten anderen Länder der Republik Österreich entsprechen (zB Wien, Burgenland, Salzburg, Oberösterreich, Kärnten, Vorarlberg). Lässt man die og Bestimmungen der niederösterreichischen Gemeindeordnung, da sie im Widerspruch zu primärem bzw sekundärem Unionsrecht stehen außer Betracht, wäre die von der [Erstanfechtungswerberin] ursprünglich vorgesehene Besetzung des Stadtrat-Postens in der Gemeinde Mödling mit einem Unionsbürger, der nicht die österreichische Staatsangehörigkeit besitzt, mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit erfolgt. Dies bedeutet, dass die Anwendung bzw Nichtanwendung der fraglichen Bestimmung zu unterschiedlichen Ergebnissen geführt haben. Anwendung bzw Nichtanwendung der einschlägigen Vorschriften des Landes Niederösterreich hängen ihrerseits davon ab, wie der EuGH über die ihm vorzulegenden unionsrechtlichen Fragen entscheidet.
Darüber hinaus unterliegt auch die Auslegung und Anwendung sekundärrechtlicher Vorschriften – namentlich der Richtlinie 94/80/EG – im Sinne von Art19 Abs1 Satz 2 EUV der Rsp des EuGH. In Ermangelung früherer konkretisierender oder interpretierender Festlegungen des EuGH wird ebenfalls angeregt, dass der Verfassungsgerichtshof auch die hiermit zusammenhängenden Fragen dem EuGH nach Art267 AEUV vorlegt. Da es [sich] bei den streitgegenständlichen Normen der niederösterreichischen Gemeindeordnung um eine Umsetzung der Richtlinie 94/80/EG handelt (insbes. von Art5), sind die diesbezüglichen Rechtsfragen nach der hier vertretenen Auffassung ebenfalls aus den og Gründen entscheidungserheblich.
Die Unvereinbarkeit der og niederösterreichischen Regelungen mit dem Unionsrecht ergibt sowohl unter primärrechtlichen als auch unter sekundärrechtlichen Gesichtspunkten:
3. Primärrechtliche Bedenken:
Im Grundsatz gilt nach Art22 AEUV, dass ein Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er nicht besitzt, in diesem Staat sowohl über das aktive als auch das passive Wahlrecht verfügt. Dies schließt also insbesondere auch die Wählbarkeit eines Unionsbürgers in einem ander[e]n Mitgliedstaat ein. Der Hintergrund dieser Regelung des Art22 Abs1 Satz 1 AEUV ist die Absicht ein 'Europa der Bürger' zu schaffen, das insbesondere die Gelegenheit zur demokratischen Teilhabe bietet[.] […]
Neben umfangreichen Freizügigkeitsrechten ist das Wahlrecht nach Art22 AEUV ein wesentliches 'Kernstück der Unionsbürgerschaft'.[…]
Nach Art22 Abs1 Satz 1 AEUV gelten für das kommunale Unionsbürgerwahlrecht grundsätzlich 'dieselben Bedingungen […] wie für die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaates'. Diese Normsituation deutet bereits darauf hin, dass eine Differenzierung beim passiven Wahlrecht – wie sie etwa i[m] niederösterreichischen Recht vorgesehen ist – grundsätzlich nur ausnahmsweise EU-rechtskonform sein kann. Der in Art22 Abs1 Satz 2 AEUV als Ausnahme vorgesehene Vorbehalt, der in Zusammenhang mit entsprechendem Sekundärrecht über längere Zeit als Hebel für die Diskriminierung ausländischer Unionsbürger genutzt wurde, rechtfertigt ein Abweichen indessen nicht mehr, wenn er sie i[m] konkreten Umfang überhaupt je gerechtfertigt hat.
Der Grund hierfür ist nicht allein, dass die Art22 Abs1 Satz 2 AEUV ausfüllende Richtlinie 94/80/EG vom 19.12.1994, die die Behörde in ihrem abweisenden Bescheid zitiert, bereits mehr als 25 Jahre alt ist. Entscheidend sind vielmehr zwei andere zentrale Erwägungen:
3.1. Weiterentwickeltes Konzept der Unionsbürgerschaft
Erstens wurde das Konzept der Unionsbürgerschaft im Rahmen einer sich seit 1994 kontinuierlich vertiefenden europäischen Integration primärrechtlich und kontextuell weiterentwickelt. Während 1994, als die Richtlinie 94/80/EG verabschiedet wurde, primärrechtlich noch der Maastrichter Vertrag von 1992 galt, ist die rechtliche und tatsächliche Integration der EU und ihrer Mitgliedstaaten mit den Verträgen von Amsterdam (1996) und Nizza (2002) sowie vor allem mit dem Vertrag von Lissabon (2007/2009) auf eine neue, wesentlich weiter reichende Grundlage gestellt worden. Dies gilt in besonderer Weise auch für die Ausgestaltung und Konturierung der Unionsbürgerschaft.
An dieser Feststellung ändert die Tatsache nichts, dass der formale Text des Art22 AEUV – abgesehen von der Verschiebung in der zahlenmäßigen Denomination – in der Zwischenzeit nicht bzw nicht wesentlich geändert worden ist. Allerdings wurde im Anschluss an den Amsterdamer Vertrag in Art9 Satz 2 EUV unter Bezugnahme auf Art20 Abs1 Satz 2 AEUV der Passus eingefügt: 'Die Unionsbürgerschaft tritt zur nationalen Staatsbürgerschaft hinzu, ersetzt diese aber nicht.' Darin liegt jedoch nicht, wie von manchem angenommen, bloß eine redundante Doppelung des Normtextes des Art20 AEUV. Vielmehr hat seine separate und ausdrückliche Nennung am Beginn von 'Titel II. Bestimmungen über die demokratischen Grundsätze' des EU-Vertrags zur Folge, dass die Unionsbürgerschaft in unmittelbaren Bezug zur unionsrechtlich ausgestalteten Demokratie in Europa gesetzt wird. Während der normative Kontext zunächst darauf verweist, dass dies in Verbindung mit den demokratischen Grundsätze[n] in den supranationalen Strukturen der EU geschieht, ist gleichzeitig davon auszugehen, dass diese demokratische Grundausrichtung der Unionsbürgerschaft ebenfalls auf die Partizipation der Unionsbürger in den Mitgliedstaaten, mithin also auf Art22 AEUV, ausstrahlt.[…]An dieser Feststellung ändert die Tatsache nichts, dass der formale Text des Art22 AEUV – abgesehen von der Verschiebung in der zahlenmäßigen Denomination – in der Zwischenzeit nicht bzw nicht wesentlich geändert worden ist. Allerdings wurde im Anschluss an den Amsterdamer Vertrag in Art9 Satz 2 EUV unter Bezugnahme auf Art20 Abs1 Satz 2 AEUV der Passus eingefügt: 'Die Unionsbürgerschaft tritt zur nationalen Staatsbürgerschaft hinzu, ersetzt diese aber nicht.' Darin liegt jedoch nicht, wie von manchem angenommen, bloß eine redundante Doppelung des Normtextes des Art20 AEUV. Vielmehr hat seine separate und ausdrückliche Nennung am Beginn von 'Titel römisch zwei. Bestimmungen über die demokratischen Grundsätze' des EU-Vertrags zur Folge, dass die Unionsbürgerschaft in unmittelbaren Bezug zur unionsrechtlich ausgestalteten Demokratie in Europa gesetzt wird. Während der normative Kontext zunächst darauf verweist, dass dies in Verbindung mit den demokratischen Grundsätze[n] in den supranationalen Strukturen der EU geschieht, ist gleichzeitig davon auszugehen, dass diese demokratische Grundausrichtung der Unionsbürgerschaft ebenfalls auf die Partizipation der Unionsbürger in den Mitgliedstaaten, mithin also auf Art22 AEUV, ausstrahlt.[…]
Eine ebenfalls weitreichende Änderung von primärrechtlicher Qualität liegt in den Gewährleistungen der Grundrechte-Charta (GRC), die erst nach 1992 bzw 1994 vereinbart wurde und in Art40 GRC ebenfalls ein aktives und passives Wahlrecht vorsieht. Danach besitzen die 'Unionsbürgerinnen und Unionsbürger […] in dem Mitgliedstaat, in dem sie ihren Wohnsitz haben, das aktive und passive Wahlrecht bei Kommunalwahlen unter denselben Bedingungen wie die Angehörigen des betreffenden Mitgliedstaates.'.
Über Art6 Abs1 Satz 2 EUV hat die Grundrechte-Charta mit Inkrafttreten des Lissabonner Vertrags im Dezember 2009 denselben primärrechtlichen Rang wie EUV und AEUV erhalten. Zwar wird in Art52 Abs2 GRC allgemein darauf hingewiesen, dass die Ausübung der in der Grundrechte-Charta genannten Rechte 'im Rahmen der in den Verträgen festgelegten Bedingungen und Grenzen' erfolgt. Die bisherige Judikatur des EuGH zu den Grundrechten der Charta lässt jedoch bereits erkennen, dass der Gerichtshof diesen Passus nicht als Begrenzung einer von ihm im Sinne seines Auftrags aus Art19 Abs1 EUV vorzunehmenden Rechtsfortbildung betrachtet.[…]
Entscheidend ist im Hinblick auf die partizipatorischen Elemente der Unionsbürgerschaft – wie sie insbesondere, aber nicht ausschließlich in Art22 AEUV geregelt sind –, dass der europarechtliche und -politische Rahmen durch die zwischenzeitlich vollzogenen Integrationsschritte und die damit erreichte Fortentwicklung so durchgreifend verändert und intensiviert wurde, dass man ohne Weiteres davon ausgehen kann, dass ein auf mitgliedstaatlicher bzw sekundärrechtlicher Basis erfolgender Ausschluss von Unionsbürgern vom aktiven oder passiven Wahlrecht auf kommunaler Ebene hiermit nicht mehr vereinbar ist.
Wie die Richtlinie 94/80/EG zeigt, war die Ausschlussmöglichkeit von der kommunalen Ämterausübung unmittelbar nach Inkrafttreten des Maastrichter Vertrags sowie angesichts des absehbar im Jahre 1995 erfolgenden Beitritts von Österreich, Schweden und Finnland ihrem Wesen nach vor allem eine Übergangsmaßnahme. Diese sollte Anpassungen und Gewöhnungen an die partizipatorische Ausgestaltung der Unionsbürgerschaft erleichtern. Aber die Situation des Jahres 2020 mit dem Bestehen der Europäischen Wirtschafts- und Währungsunion, der von den drei 1995 beigetretenen Staaten neben Österreich auch Finnland angehört, unterscheidet sich im Hinblick auf den Grad der zwischenzeitlich vollzogenen und primär- sowie sekundärrechtlich erreichten Integration grundlegend von der Situation im Jahr 1994 oder 1995.
Dass der argumentative Ansatz einer intensivierten Europäischen Integration auch vom EuGH geteilt wird, lässt sich daraus entnehmen, dass der Gerichtshof schon in zahlreichen Entscheidungen der letzten Jahre – i[n] verstärktem Maß im Hinblick auf die umfangreichen Maßnahmen zur Milderung und Beilegung der Finanz-, Euro- und Griechenlandkrise sowie zuletzt der Corona-Krise – von einer stark gewachsenen Qualität der europäischen Integration ausgeht und hieraus auch unmittelbare rechtliche Folgen ableitet. Er hat hierzu ua den Topos des 'gegenwärtigen Standes des Unionsrechts' im Anschluss an den früheren 'Stand der Integration' entwickelt.[…]
Dementsprechend [müssen] auch die Unionsbürgerschaft und das aus ihr folgende aktive und passive Wahlrecht in der Dynamik der europäischen Integration betrachtet werden. Daraus folgt, dass angesichts des zwischenzeitlich eingetretenen Wandels und der vom EuGH ins Werk gesetzten Fortentwicklung und Erweiterung der mit der Unionsbürgerschaft verbundenen Rechte solche politischen Diskriminierungen, wie sie das niederösterreichische Landesrecht für das passive Wahlrecht von Unionsbürgern vorsieht, nicht mehr bloß anachronistisch erscheinen, sondern zudem aus Gründen des Unionsrechts nicht mehr zulässig sind.
3.2. Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
Zweitens muss sich die Anwendung und Umsetzung des in Art22 Abs1 Satz 2 AEUV vorgesehenen Vorbehalts durch sekundäres Unionsrecht umfassend am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz messen lassen. Diesen Test besteht die Umsetzung der Richtlinie und die Diskriminierung von Unionsbürgern im nieder-österreichischen Recht jedoch nicht.
Denn selbst wenn der EuGH eine Benachteiligung ausländischer Unionsbürger im Sinne der Richtlinie 94/80/EG entgegen Art22 AEUV und der inzwischen erreichten Integrationsintensität dem Grunde nach zulassen würde, müssten sich die österreichischen Regelungen immer noch streng am Verhältnismäßigkeitsgrundsatz messen lassen.
Dies führt sich einerseits auf den dogmatischen Charakter des Vorbehalts als Ausnahme und Einschränkung der in Art22 Abs1 Satz 1 AEUV geregelten Gewährleistung des aktiven und passiven Wahlrechts zurück. Da der EuGH schon seit Jahrzehnten – insbesondere im Zusammenhang mit den Grundfreiheiten[…] – aber auch darüber hinausgehend die Auffassung vertritt, dass Ausnahmen zu unionsrechtlichen Gewährleistungen grundsätzlich eng auszulegen sind, gilt dies nicht zuletzt wegen seiner parallelen grundrechtlichen Abstützung in Art40 GRC auch für das aus der Unionsbürgerschaft fließende aktive und passive Wahlrecht. Dies hat zur Folge, dass sich Einschränkungen des aktiven und passiven Wahlrechts in besonderem Maße am Grundsatz der Verhältnismäßigkeit messen lassen müssen. Die heutige Bedeutung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes im Unionsrecht führt sich wesentlich darauf zurück, dass der EuGH den früher relativ allgemein gehaltenen unionsrechtlichen Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zuletzt in konkretisierenden Entscheidungen wesentlich stärker operationalisierbar gemacht und damit substanziell aufgewertet hat.[…]
Hinzu kommt ein Bedeutungszuwachs aus dem Gewährleistungszusammenhang der Grundrechte-Charta, die in Art52 Abs1 Satz 2 GRC ebenfalls ausdrücklich den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz als immanente Begrenzung von Einschränkungen vorsieht.[…]
Wegen der parallelen Abstützung des aktiven und passiven Wahlrechts auf Art40 GRC kommt der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz damit in besonders strenger Form zur Anwendung.
Nach der vorrangigen primärrechtlichen Regelung des Art22 Abs1 Satz 2 AEUV sind Ausnahmeregelungen nur 'aufgrund besonderer Probleme eines Mitgliedstaates gerechtfertigt'. Es ist vorliegend jedoch aus mehreren Erwägungen nicht erkennbar, dass überhaupt solche 'besonderen Probleme' im Falle Österreichs bzw des Landes Niederösterreichs vorliegen, geschweige denn, dass angesichts dieser durch den Ausschluss von Unionsbürgern mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, von kommunalen Posten oder Ämtern von einer verhältnismäßigen Behandlung gesprochen werden kann.
Die Bestimmungen des niederösterreichischen Landesrechts, insbesondere §98 NÖ GO, erweisen sich anhand dieses strengen Maßstabes als nicht gerechtfertigt und unverhältnismäßig. Abhängig von den konkreten kommunalrechtlichen Befugnissen könnte man angesichts der bereits dargelegten Intensivierung der Europäischen Integration bereits daran zweifeln, ob im Jahr 2020 ein ausdrücklicher kommunalpolitischer Vorbehalt zugunsten von Bürgermeister- oder Vizebürgermeister-Posten noch mit dem Primärrecht vereinbar ist. In der Regelung des §98 NÖ GO geht es jedoch auch um den Posten des Stadtrats, der als geschäftsführender Gemeinderat eine ressortmäßige Zuständigkeit für einen bestimmten Sachbereich einer Kommune erhält.
Es ist jedoch bereits fraglich, welche rechtliche, politische oder kulturelle Brisanz damit verbunden ist, dass ein Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit er nicht besitzt, einem kommunalen Ressort vorsteht, dessen örtliche und sachliche Reichweite naturgemäß begrenzt ist. Es ist aus der Perspektive des Jahres 2020 nur schwer vorstellbar, welche Bedeutung das durch landesrechtliche Vorschriften zu gewährleistende Ziel einer ausschließlich aus Unionsbürgern mit der Staatsangehörigkeit des Ansässigkeitsstaates bestehenden kommunalen Aufgabenwahrnehmung im Jahr 1994 gehabt haben mag. In jedem Fall führen die seitdem erfolgten demografischen Veränderungen in der Bevölkerung durch das Gebrauchmachen von Freizügigkeitsrechten innerhalb der EU und nicht zuletzt bei den Wählern unter Einbeziehung von Unionsbürgern mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, dazu, dass die staatsangehörigkeitsrechtliche Identität von Wählern und Gewählten bei Kommunalwahlen jedenfalls gegenwärtig kein relevanter Maßstab mehr sein kann.
Zwar mag die in puncto Staatsangehörigkeit bestehende Kongruenz von Wählern und Gewählten in traditionellen nationalstaatlichen Demokratiemodellen vielleicht noch erstrebenswert gewesen sein. Unter den Bedingungen der 'europäischen Demokratie', bei der die Unionsbürger in erheblichem Umfang sowohl aus wirtschaftlichen als auch aus nicht-wirtschaftlichen Gründen von ihrem Freizügigkeitsrecht Gebrauch machen, sind diese jedoch weder relevant noch vorbildhaft. Hinzu kommt, dass das Art22 Abs1 Satz 2 AEUV konkretisierende Sekundärrecht der Richtlinie 94/80/EG das aktive Wahlrecht von Unionsbürgern mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, nicht bzw nur sehr geringfügig einschränkt, so dass eine staatsangehörigkeitsrechtliche Kongruenz von Wählern und Gewählten in Zukunft ohnehin nur zu gewährleisten ist, wenn auch das passive[…] Wahlrecht von Unionsbürgern generell ausgeweitet wird.
Im Hinblick auf geeignete, erforderliche und ggf verhältnismäßige Vorschriften der Ansässigkeitsmitgliedstaaten fehlt damit bereits ein im Einklang mit dem Unionsrecht stehender legitimer Zweck für eine dauerhafte Einschränkung des passiven Wahlrechts. Ohne diesen ist es jedoch gar nicht möglich, bei der Verabschiedung oder Aufrechterhaltung von Einschränkungen des passiven Wahlrechts den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu wahren. Die vielleicht noch in den 1990er Jahren – vor mehr als 25 Jahren – für den Übergang und zur schrittweisen Gewöhnung vorgesehenen Einschränkungen des passiven Wahlrechts für Unionsbürger stellen daher gegenwärtig bloß noch Relikte einer früheren Phase der europäischen Integration dar, deren Motive kaum noch verständlich [sind] und deren Reichweite über das heute nachvollziehbare Maß weit hinausgeht. Der Grund, weshalb es sie ungeachtet ihrer Unzeitgemäßheit und Integrationsfeindlichkeit immer noch gibt, liegt allein darin begründet, dass sich bislang noch niemand die Mühe gemacht hat, solche, den kommunalen Wahlvorgang unverhältnismäßig verzerrende, mitgliedstaatliche Regelungen dem EuGH zur unionsrechtlichen Überprüfung vorzulegen.[…]
Seine Parallele findet die schwindende unionsrechtliche Akzeptanz und fehlende Verhältnismäßigkeit von legislativen Einschränkungen des passiven Wahlrechts nach Art22 Abs1 Satz 2 AEUV bzw der Richtlinie 94/80/EG und der damit verbundenen Ausübung hoheitlicher Posten bzw öffentlicher Ämter in der fortlaufend restriktiver werdenden Auslegung von Art45 Abs4 AEUV (Arbeitnehmerfreizügigkeit), Art51 AEUV (Niederlassungsfreiheit) bzw Art62 iVm. Art51 AEUV (Dienstleistungsfreiheit) im Hinblick auf die dortige Ausübung öffentlicher Ämter durch den EuGH. Denn während der EuGH auch hierbei in früheren Jahren noch recht großzügig Privilegierungen eigener Staatsangehöriger und Benachteiligungen ausländischer Unionsbürger zu[ließ], hat der Gerichtshof die Anforderungen an die Zulässigkeit der Ausübung öffentlicher Ämter und die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben in den letzten Jahren kontinuierlich hochgeschraubt. Im Ergebnis sind gegenwärtig nur noch Stellen im öffentlichen Dienst den eigenen Staatsangehörigen vorbehalten, die ein 'Verhältnis besonderer Verbundenheit zum jeweiligen Staat' unverzichtbar machen. Dies ist nach der Judikatur des EuGH jedoch nur noch bei einem sehr eingeschränkten Teil der Stellen im öffentlichen Dienst der Fall.[…]Seine Parallele findet die schwindende unionsrechtliche Akzeptanz und fehlende Verhältnismäßigkeit von legislativen Einschränkungen des passiven Wahlrechts nach Art22 Abs1 Satz 2 AEUV bzw der Richtlinie 94/80/EG und der damit verbundenen Ausübung hoheitlicher Posten bzw öffentlicher Ämter in der fortlaufend restriktiver werdenden Auslegung von Art45 Abs4 AEUV (Arbeitnehmerfreizügigkeit), Art51 AEUV (Niederlassungsfreiheit) bzw Art62 in Verbindung mit Art51 AEUV (Dienstleistungsfreiheit) im Hinblick auf die dortige Ausübung öffentlicher Ämter durch den EuGH. Denn während der EuGH auch hierbei in früheren Jahren noch recht großzügig Privilegierungen eigener Staatsangehöriger und Benachteiligungen ausländischer Unionsbürger zu[ließ], hat der Gerichtshof die Anforderungen an die Zulässigkeit der Ausübung öffentlicher Ämter und die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben in den letzten Jahren kontinuierlich hochgeschraubt. Im Ergebnis sind gegenwärtig nur noch Stellen im öffentlichen Dienst den eigenen Staatsangehörigen vorbehalten, die ein 'Verhältnis besonderer Verbundenheit zum jeweiligen Staat' unverzichtbar machen. Dies ist nach der Judikatur des EuGH jedoch nur noch bei einem sehr eingeschränkten Teil der Stellen im öffentlichen Dienst der Fall.[…]
Es ist daher davon auszugehen, dass der EuGH auch die Einschränkung des passiven Wahlrechts von Unionsbürgern mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, bei Kommunalwahlen in entsprechender Weise zur einschränkenden Auslegung nutzen wird – sofern ihm durch eine Vorabentscheidungsvorlage[…] die Möglichkeit dazu geboten wird.
Nur ergänzend sei noch darauf hingewiesen, dass dem nachrückenden Kandidaten der [Erstanfechtungswerberin] in Mödling nach den Gemeinderatswahlen des Jahres 2020 im konkreten Fall das Stadtrat-Ressort für 'Verwaltungs- und Rechtsangelegenheiten' zugewiesen wurde, was in juristischen Augen durchaus verdienstvoll und bedeutsam klingt. Allerdings ist es – vielleicht aus Revanche für die Nominierung eines ausländischen Unionsbürgers? – tatsächlich nur von nachrangiger und rudimentärer Bedeutung. Denn in der Praxis verfügt dieses Stadtrat-Ressort der Gemeinde Mödling über kein Budget und ist lediglich mit der Erledigung von Beschwerden und Klagen gegen die Stadt befasst. Angesichts der äußerst eingeschränkten Aufgaben und nicht vorhandenen Budget-Verantwortung, die ein Stadtrat konkret in einer niederösterreichischen Gemeinde der Gegenwart ausüben bzw übertragen bekommen kann, ist nicht erkennbar, wie ein Ausschluss von Unionsbürgern mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen, als mit 'besonderen Problemen eines Mitgliedstaates' gerechtfertigt oder überhaupt noch als verhältnismäßig angesehen werden kann. Insbesondere bleibt die Behörde in ihrem Bescheid vom 1.9.2020 jede Begründung in diesem Sinne schuldig. Allerdings wäre angesichts der für sie erdrückenden Gegebenheiten und der unionsrechtlichen Situation auch keine sinnvolle Rechtfertigung oder verhältnismäßige Begründung möglich gewesen.
[…]
4. Sekundärrechtliche Bedenken
Die Auslegung der Richtlinie 94/80/EG führt dazu, dass ihre Umsetzung im niederösterreichischen Landesrecht mit den darin vorgenommenen Einschränkungen aus unionsrechtlicher Perspektive nicht zulässig ist. Die niederösterreichischen Regelungen gehen über den Umfang der Einschränkungen hinaus, den[…] das Sekundärrecht seit 1994 zulässt.
Dabei ist zunächst darauf hinzuweisen, dass die RL 94/80/EG keineswegs vorrangig Sekundärrecht der EU zur Einschränkung des aus der Unionsbürgerschaft fließenden aktiven oder passiven Wahlrechts enthält, sondern – ausweislich seiner Überschrift – sekundäres Unionsrecht 'über die Einzelheiten der Ausübung des aktiven und passiven Wahlrechts bei den Kommunalwahlen für Unionsbürger mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen'.[…]
Wie sich weiterhin aus Art5 Abs1 der RL 94/80/EG sowie der Richtlinien-Begrün-dung ergibt, besteht die Möglichkeit zum Ausschluss[…] vom passiven Wahlrecht vor allem dann, wenn sich dies 'aus einer Einzelfallentscheidung der Behörden des Wohnsitz- oder des Herkunftsstaates ergeben' [sic!]. Dies können sowohl 'zivilrechtliche Einzelfallentscheidungen' sein oder auch 'strafrechtliche Entscheidungen', die dazu führen, dass der betreffende Unionsbürger seines passiven Wahlrechts 'verlustig gegangen ist'. Dabei geht es – wie die Richtlinien-Begründung zeigt – darum, dass 'eine in ihrem Herkunftsland vom passiven Wahlrecht ausgeschlossene Person in dieses Recht nicht allein deshalb wieder eingesetzt wird, weil sie ihren Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat hat.'
Im Hinblick auf den Fall in der Gemeinde Mödling liegt weder ein Ausschluss des ursprünglichen Kandidaten in seinem Herkunftsstaat vor[…] noch wurde dies von der Gemeinde vorgetragen. Wie sich aus der Begründung ergibt, ist die Richtlinie nicht nur in erster Linie zur Ausgestaltung und Gewährleistung des aktiven und passiven Wahlrechts auf kommunaler Ebene erlassen worden, sondern vor allem zur Erfassung von 'Einzelfällen' aufgrund von Behördenentscheidung[en].
Auch der Ausschlussgrund nach Art5 Abs3 UAbs1 der Richtlinie 94/80/EG liegt nicht vor. Danach [kann zwar die Wählbarkeit] 'in die Ämter des Leiters eines Exekutivorgans, seines Vertreters oder eines Mitglieds des leitenden kollegialen Exekutivorgans einer lokalen Gebietskörperschaft der Grundstufe' den eigenen Staatsangehörigen vorbehalten werden. Unter einem 'Mitglied des leitenden kollegialen Exekutivorgans einer lokalen Gebietskörperschaft' könnte zwar ein Stadtrat in der niederösterreichischen Gemeinde Mödling fallen. Jedoch sieht Art5 Abs3 UAbs2 der Richtlinie 94/80/EG ausdrücklich vor, dass Einschränkungen nach UAbs1 – also auch solche für 'leitende kollegiale Exekutivo
