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L6 Land- und ForstwirtschaftNorm
B-VG Art12 Abs1Leitsatz
Keine Grundsatzgesetzwidrigkeit einer ausführungsgesetzlichen Bestimmung über die Neubewertung von Abfindungsgrundstücken im Zuge eines Flurverfassungsverfahrens lediglich bis zur Übernahme der Grundstücke nicht jedoch danach; grundsatzgesetzliches Gebot der Berücksichtigung von Bodenwertänderungen im Laufe eines Verfahrens nicht verletzt; sachliche Abgrenzung der Nutzen- und GefahrtragungSpruch
Den Anträgen wird nicht Folge gegeben.
Begründung
Entscheidungsgründe:
I. 1. Beim Verwaltungsgerichtshof sind zu den Zlen. 91/07/0073, 91/07/0074 und 93/07/0098 Verfahren über Beschwerden anhängig, welchen folgender Sachverhalt zugrunde liegt:römisch eins. 1. Beim Verwaltungsgerichtshof sind zu den Zlen. 91/07/0073, 91/07/0074 und 93/07/0098 Verfahren über Beschwerden anhängig, welchen folgender Sachverhalt zugrunde liegt:
Mit den beim Verwaltungsgerichtshof angefochtenen beiden Bescheiden des Landesagrarsenats beim Amt der Tiroler Landesregierung vom 18. April 1991 und dem Erkenntnis des Obersten Agrarsenates beim Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft vom 7. Oktober 1992 wurden Beschwerden gegen den im Zusammenlegungsverfahren S mit Bescheid vom 28. Juli 1988 erlassenen Zusammenlegungsplan abgewiesen. Dies wurde im wesentlichen damit begründet, daß einer Neubewertung der Altgrundstücke wegen Wertänderungen durch Änderung der Flächenwidmung die Bestimmung des §15 Abs1 Tiroler Flurverfassungslandesgesetz 1978 entgegenstehe, nach welcher eine Neubewertung aus diesem Grunde nur vor der Übernahme der Abfindungsgrundstücke vorzunehmen sei.
Aus Anlaß dieser Beschwerden stellte der Verwaltungsgerichtshof mit Beschluß vom 16. November 1993, Zlen. A33/93 und A32/93 sowie vom 18. März 1994, Zl. A3/94 gemäß Art140 Abs1 B-VG an den Verfassungsgerichtshof den Antrag, in §15 Abs1 des Tiroler Flurverfassungslandesgesetzes 1978, LGBl. 54, idF LGBl. 18/1984, die Worte ", jedoch vor der Übernahme der Abfindungsgrundstücke" als verfassungswidrig aufzuheben. Aus Anlaß dieser Beschwerden stellte der Verwaltungsgerichtshof mit Beschluß vom 16. November 1993, Zlen. A33/93 und A32/93 sowie vom 18. März 1994, Zl. A3/94 gemäß Art140 Abs1 B-VG an den Verfassungsgerichtshof den Antrag, in §15 Abs1 des Tiroler Flurverfassungslandesgesetzes 1978, LGBl. 54, in der Fassung Landesgesetzblatt 18 aus 1984,, die Worte ", jedoch vor der Übernahme der Abfindungsgrundstücke" als verfassungswidrig aufzuheben.
2. Die dem Antrag zugrunde liegende Rechtslage stellt sich wie folgt dar (die Wortfolge, hinsichtlich der die Prüfung beantragt wurde, ist hervorgehoben):
2.1. Flurverfassungs-Grundsatzgesetz 1951 (FGG), BGBl. 103, zuletzt geändert durch BGBl. 903/1993 (Flurverfassungsnovelle 1993) 2.1. Flurverfassungs-Grundsatzgesetz 1951 (FGG), BGBl. 103, zuletzt geändert durch Bundesgesetzblatt 903 aus 1993, (Flurverfassungsnovelle 1993)
"Bewertung
§3 (1) Die Grundstücke, die der Zusammenlegung unterzogen oder die für die Zusammenlegung in Anspruch genommen werden, sind unter Mitwirkung der Zusammenlegungsgemeinschaft zu schätzen. Die Schätzung hat auf Grund übereinstimmender, den tatsächlichen Verhältnissen entsprechender Erklärungen der Parteien oder im Wege der amtlichen Ermittlung nach gleichartigen, für jedes Grundstück, unabhängig von seiner Zuordnung zu einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb und unabhängig von der Person des jeweiligen Besitzers, anzuwendenden Wertermittlungsgrundlagen zu erfolgen.
Neuordnung
§4 (1) ...
Rechtliche Beziehungen zu dritten Personen
§5 (1) Das Eigentum an den Grundabfindungen geht, sofern eine vorläufige Übernahme (§11) nicht angeordnet wurde, mit der Rechtskraft des Zusammenlegungsplanes auf die Übernehmer über.
Vorläufige Übernahme und Auszahlung
§11 (1) Die Behörde kann nach Erlassung des Planes der gemeinsamen Anlagen und Maßnahmen und vor Erlassung des Zusammenlegungsplanes, unbeschadet des Berufungsrechtes gegen diese Bescheide, die vorläufige Übernahme von Grundabfindungen anordnen, wenn
1. dies zur zweckmäßigen Bewirtschaftung des Zusammenlegungsgebietes erforderlich ist und
2. Besitzstandsausweis und Bewertungsplan bereits in Rechtskraft erwachsen sind und
3. die Bewirtschaftung der zu übernehmenden Grundabfindungen möglich ist und
4. die Behörde die zu übernehmenden Grundabfindungen in der Natur abgesteckt, jeder Partei erläutert und über deren Verlangen vorgezeigt sowie der Partei Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hat und
5. mindestens zwei Drittel der Parteien, die Grundabfindungen übernehmen sollen, der vorläufigen Übernahme zugestimmt haben; wer keine Erklärung abgibt, hat als zustimmend zu gelten.
Ausgleich für nachträgliche Wertminderungen
§14. (1) Wurde der Wert eines der Zusammenlegung unterzogenen Grundstückes oder eines der abgesonderten Bewertung vorbehaltenen Gegenstandes vor der Übergabe an den neuen Eigentümer durch ein wenn auch zufälliges Ereignis dauernd vermindert, so kann der neue Eigentümer binnen zwei Monaten nach der Übernahme von dem früheren Eigentümer eine nachträgliche Wertausgleichung begehren. Eine solche Ausgleichung ist, wenn die Wertminderung ein Grundstück betrifft und wenn dies ohne erhebliche Beeinträchtigung der neuen Gestaltung des Grundbesitzes möglich erscheint, in Grund, sonst aber in Geld zu leisten.
Ausgleichungen und Aufwandersatz
§14a. (1) Die Zusammenlegungsgemeinschaft hat dem Übernehmer einer Grundabfindung die Nachteile auszugleichen, die dieser dadurch erleidet, daß die ordnungsgemäße Bewirtschaftung der Grundabfindung oder einzelner Teile derselben noch nicht oder nur erheblich erschwert möglich ist.
2.2. Tiroler Flurverfassungslandesgesetz 1978 (TFLG 1978), LGBl. 54, idF LGBl. 18/1984 2.2. Tiroler Flurverfassungslandesgesetz 1978 (TFLG 1978), LGBl. 54, in der Fassung Landesgesetzblatt 18 aus 1984,
"§13
Bewertung der Grundstücke
a) durch Festlegung der der Bewertung zugrunde liegenden Bonitätsklassen an Hand von Mustergründen;
b) durch Einreihung der einzelnen Grundstücke oder Grundstücksteile in die einzelnen Bonitätsklassen;
c) durch die Ermittlung des Vergleichswertes jeder einzelnen Bonitätsklasse nach dem Nutzen. Die Vergleichswerte sind in Zahlen (Punkten) auszudrücken.
§15
Neubewertung der Grundstücke
§20
Abfindungsanspruch, Gesetzmäßigkeit der Abfindung
§21
Errechnung der Abfindungen; Nachbewertung
§24
Vorläufige Übernahme
1. dies zur zweckmäßigen Bewirtschaftung des Zusammenlegungsgebietes erforderlich ist,
2. der Besitzstandsausweis und der Bewertungsplan bereits in Rechtskraft erwachsen sind,
3. die Bewirtschaftung der zu übernehmenden Grundabfindungen möglich ist,
4. die Agrarbehörde die zu übernehmenden Grundabfindungen in der Natur absteckt, jeder Partei erläutert und auf deren Verlangen anhand eines Lageplanes (Luftbildes) und in der Natur vorzeigt sowie der Partei und dem Ausschuß der Zusammenlegungsgemeinschaft Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben hat und
5. mindestens zwei Drittel der Parteien, die Grundabfindungen übernehmen sollen, der vorläufigen Übernahme zugestimmt haben; wer keine Erklärung abgibt, hat als zustimmend zu gelten.
§25
Rechtliche Beziehungen zu dritten Personen,
Teilabfindungen, Geldabfindungen
3. Der Verwaltungsgerichtshof hält §15 Abs1 TFLG für präjudiziell, zumal durch die Genehmigung des am 28. Dezember 1980 vom Gemeinderat der Gemeinde Stumm beschlossenen Flächenwidmungsplanes am 23. April 1981 durch die Tiroler Landesregierung Wertänderungen an in das Zusammenlegungsverfahren eingebrachten Grundstücken eingetreten seien und diese Bestimmung in den Beschwerdefällen den Prüfungsmaßstab darstelle. Weiters legt er seine verfassungsrechtlichen Bedenken zu G27/94 und G28/94 und - im wesentlichen inhaltlich gleich - zu G100/94 wie folgt dar:
"Gemäß §4 Abs7 Flurverfassungs-Grundsatzgesetz 1951, in der Fassung BGBl. Nr. 390/1977 (FGG), sind Bodenwertänderungen, die sich im Laufe des Verfahrens ergeben, zu berücksichtigen. Der gemäß §14 FGG über Verlangen des neuen Eigentümers für Wertminderungen von der Zusammenlegung unterzogenen Grundstücken vom bisherigen Eigentümer zu leistende Wertausgleich trifft für solche Wertminderungen, die vor der Übernahme eingetreten sind, eine gesonderte Regelung, durch die der in §4 Abs7 FGG zum Ausdruck kommende Grundsatz der Berücksichtigung von Bodenwertänderungen während der gesamten Dauer des Zusammenlegungsverfahrens keine Einschränkung erfährt. Gemäß §34 Abs1 leg. cit. haben die Einleitung und der Abschluß eines Zusammenlegungsverfahrens durch Verordnung zu erfolgen. "Gemäß §4 Abs7 Flurverfassungs-Grundsatzgesetz 1951, in der Fassung Bundesgesetzblatt Nr. 390 aus 1977, (FGG), sind Bodenwertänderungen, die sich im Laufe des Verfahrens ergeben, zu berücksichtigen. Der gemäß §14 FGG über Verlangen des neuen Eigentümers für Wertminderungen von der Zusammenlegung unterzogenen Grundstücken vom bisherigen Eigentümer zu leistende Wertausgleich trifft für solche Wertminderungen, die vor der Übernahme eingetreten sind, eine gesonderte Regelung, durch die der in §4 Abs7 FGG zum Ausdruck kommende Grundsatz der Berücksichtigung von Bodenwertänderungen während der gesamten Dauer des Zusammenlegungsverfahrens keine Einschränkung erfährt. Gemäß §34 Abs1 leg. cit. haben die Einleitung und der Abschluß eines Zusammenlegungsverfahrens durch Verordnung zu erfolgen.
Gemäß §15 Abs1 FLG sind, wenn Wertänderungen durch Elementarereignisse oder durch Änderungen der Flächenwidmung nach der Bewertung, jedoch vor der Übernahme der Abfindungsgrundstücke eintreten, die betroffenen Grundstücke neu zu bewerten.
Aus der Regelung des §15 Abs1 FLG folgt, daß Bodenwertänderungen, die nach der Übernahme der Abfindungsgrundstücke eintreten, nicht mehr berücksichtigt werden können. Der in dieser Gesetzesstelle verwendete Begriff der Übernahme ist - soferne eine solche angeordnet wurde - dem Begriff der vorläufigen Übernahme gleichzusetzen, weil gemäß §24 Abs3 FLG mit der Anordnung der vorläufigen Übernahme das Eigentum an den Abfindungsgrundstücken auf die Übernehmer übergeht; dies allerdings unter der auflösenden Bedingung, daß das Eigentum mit dem Eintritt der Rechtskraft eines Bescheides erlischt, der ein solches Grundstück einer anderen Partei zuweist. Demnach erfolgt die unter dem Begriff Übernahme zu verstehende tatsächliche Inbesitznahme eines Abfindungsgrundstückes im Fall der angeordneten vorläufigen Übernahme bereits mit dieser. Dies hat im Beschwerdefall zur Folge, daß auf Grund der mit Bescheid der AB vom 18. Dezember 1974 angeordneten vorläufigen Übernahme der Abfindungsgrundstücke nach dieser Übernahme eingetretene Wertänderungen - insbesondere durch Änderung der Flächenwidmung - keine Berücksichtigung in Form einer Neubewertung mehr finden konnten. Aus der Regelung des §15 Abs1 FLG folgt, daß Bodenwertänderungen, die nach der Übernahme der Abfindungsgrundstücke eintreten, nicht mehr berücksichtigt werden können. Der in dieser Gesetzesstelle verwendete Begriff der Übernahme ist - soferne eine solche angeordnet wurde - dem Begriff der vorläufigen Übernahme gleichzusetzen, weil gemäß §24 Abs3 FLG mit der Anordnung der vorläufigen Übernahme das Eigentum an den Abfindungsgrundstücken auf die Übernehmer übergeht; dies allerdings unter der auflösenden Bedingung, daß das Eigentum mit dem Eintritt der Rechtskraft eines Bescheides erlischt, der ein solches Grundstück einer anderen Partei zuweist. Demnach erfolgt die unter dem Begriff Übernahme zu verstehende tatsächliche Inbesitznahme eines Abfindungsgrundstückes im Fall der angeordneten vorläufigen Übernahme bereits mit dieser. Dies hat im Beschwerdefall zur Folge, daß auf Grund der mit Bescheid der Ausschussbericht vom 18. Dezember 1974 angeordneten vorläufigen Übernahme der Abfindungsgrundstücke nach dieser Übernahme eingetretene Wertänderungen - insbesondere durch Änderung der Flächenwidmung - keine Berücksichtigung in Form einer Neubewertung mehr finden konnten.
Die Regelung, daß nur solche Bodenwertänderungen, die vor Übernahme der Abfindungsgrundstücke eingetreten sind, zu einer Neubewertung führen können, steht im Widerspruch zum FGG, welches eine Berücksichtigung aller sich im Laufe des Verfahrens - und somit zeitlich unbegrenzt bis zum Abschluß desselben - ergebenden Bodenwertänderungen vorsieht. Ob ein derartiger in einem Ausführungsgesetz enthaltener Widerspruch als Verstoß gegen die durch Art12 B-VG normierte Bindung des Landesgesetzgebers an die in einem Grundsatzgesetz enthaltenen Regelungen und damit gegen Art12 B-VG zu werten ist, hängt davon ab, ob ein Widerspruch zu einem der im jeweiligen Grundsatzgesetz aufgestellten Grundsätze selbst vorliegt (vgl. die Erkenntnisse des Verfassungsgerichtshofes Slg. 2087, 3744 und 7720). Zu einem der maßgeblichen Ziele des Zusammenlegungsverfahrens zählt der Grundsatz, daß der Wert der Abfindung dem Wert der in das Zusammenlegungsverfahren eingebrachten Grundstücke möglichst weitgehend zu entsprechen hat. Dieser Grundsatz kommt im FGG insbesondere auch dadurch zum Ausdruck, daß Bodenwertänderungen, die sich während des Zusammenlegungsverfahrens ergeben, zu berücksichtigen sind. Dieser Regelung des FGG trägt das FLG zwar insoweit Rechnung, daß in Fällen, in denen eine Bodenwertänderung ohne Zutun der in das Verfahren einbezogenen Grundbesitzer eintritt (Elementarereignisse, Flächenwidmungsplan), eine Nachbewertung der durch solche Ereignisse in ihrem Wert geänderten Grundstücke vorzunehmen ist; durch die Bestimmung, daß nur solche Bodenwertänderungen, die sich vor der Übernahme der Grundstücke ergeben, einer Nachbewertung zu unterziehen sind, werden jedoch alle jene Änderungen des Bodenwertes, die erst nach der Übernahme der Abfindungsgrundstücke aber vor Abschluß des Zusammenlegungsverfahrens eintreten, von einer Neubewertung und somit von einer Berücksichtigung bei der Festsetzung der Abfindung ausgeschlossen. Dies stellt aber einen Widerspruch zu dem im FGG normierten - mangels einer zeitlichen Einschränkung -, für die gesamte Dauer des Zusammenlegungsverfahrens geltenden Grundsatz der Berücksichtigung von Bodenwertänderungen dar." Die Regelung, daß nur solche Bodenwertänderungen, die vor Übernahme der Abfindungsgrundstücke eingetreten sind, zu einer Neubewertung führen können, steht im Widerspruch zum FGG, welches eine Berücksichtigung aller sich im Laufe des Verfahrens - und somit zeitlich unbegrenzt bis zum Abschluß desselben - ergebenden Bodenwertänderungen vorsieht. Ob ein derartiger in einem Ausführungsgesetz enthaltener Widerspruch als Verstoß gegen die durch Art12 B-VG normierte Bindung des Landesgesetzgebers an die in einem Grundsatzgesetz enthaltenen Regelungen und damit gegen Art12 B-VG zu werten ist, hängt davon ab, ob ein Widerspruch zu einem der im jeweiligen Grundsatzgesetz aufgestellten Grundsätze selbst vorliegt vergleiche die Erkenntnisse des Verfassungsgerichtshofes Slg. 2087, 3744 und 7720). Zu einem der maßgeblichen Ziele des Zusammenlegungsverfahrens zählt der Grundsatz, daß der Wert der Abfindung dem Wert der in das Zusammenlegungsverfahren eingebrachten Grundstücke möglichst weitgehend zu entsprechen hat. Dieser Grundsatz kommt im FGG insbesondere auch dadurch zum Ausdruck, daß Bodenwertänderungen, die sich während des Zusammenlegungsverfahrens ergeben, zu berücksichtigen sind. Dieser Regelung des FGG trägt das FLG zwar insoweit Rechnung, daß in Fällen, in denen eine Bodenwertänderung ohne Zutun der in das Verfahren einbezogenen Grundbesitzer eintritt (Elementarereignisse, Flächenwidmungsplan), eine Nachbewertung der durch solche Ereignisse in ihrem Wert geänderten Grundstücke vorzunehmen ist; durch die Bestimmung, daß nur solche Bodenwertänderungen, die sich vor der Übernahme der Grundstücke ergeben, einer Nachbewertung zu unterziehen sind, werden jedoch alle jene Änderungen des Bodenwertes, die erst nach der Übernahme der Abfindungsgrundstücke aber vor Abschluß des Zusammenlegungsverfahrens eintreten, von einer Neubewertung und somit von einer Berücksichtigung bei der Festsetzung der Abfindung ausgeschlossen. Dies stellt aber einen Widerspruch zu dem im FGG normierten - mangels einer zeitlichen Einschränkung -, für die gesamte Dauer des Zusammenlegungsverfahrens geltenden Grundsatz der Berücksichtigung von Bodenwertänderungen dar."
4. Die Tiroler Landesregierung hält in ihrer Äußerung entgegen:
"Da der Verwaltungsgerichtshof in der Begründung seiner Anträge einmal von 'Nachbewertung' und dann wieder von 'Neubewertung' spricht, soll vorerst klargestellt werden, daß er im vorliegenden Zusammenhang offensichtlich die Neubewertung von Grundstücken nach §15 TFLG 1978 und nicht die Nachbewertung nach §21 leg.cit. meint.
1. §4 Abs7 des Flurverfassungs-Grundsatzgesetzes 1951 enthält den Grundsatz, daß Bodenwertänderungen, die sich im Laufe des Verfahrens ergeben, zu berücksichtigen sind. Aus dem Zusammenhang mit den vorhergehenden Bestimmungen dieses Gesetzes ergibt sich nach Ansicht der Tiroler Landesregierung, daß es sich hiebei um Bodenwertänderungen handelt, die durch Maßnahmen im Rahmen des Zusammenlegungsverfahrens bewirkt werden. Dies aus folgenden Überlegungen: Nach §1 Abs1 des Flurverfassungs-Grundsatzgesetzes 1951 können im Interesse der Schaffung und Erhaltung einer leistungsfähigen Landwirtschaft die Besitz-, Benützungs- und Bewirtschaftungsverhältnisse im ländlichen Lebens- und Wirtschaftsraum durch Neueinteilung und Erschließung des land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes sowie Ordnung der rechtlichen und wirtschaftlichen Grundlagen der land- und forstwirtschaftlichen Betriebe nach zeitgemäßen volks- und betriebswirtschaftlichen Gesichtspunkten im Wege eines Zusammenlegungsverfahrens verbessert oder neu gestaltet werden. Nach §3 leg.cit. sind die Grundstücke, die der Zusammenlegung unterzogen oder die für die Zusammenlegung in Anspruch genommen werden, unter Mitwirkung der Zusammenlegungsgemeinschaft zu schätzen. Die Schätzung hat auf Grund übereinstimmender, den tatsächlichen Verhältnissen entsprechender Erklärungen der Parteien oder im Wege der amtlichen Ermittlung nach gleichartigen, für jedes Grundstück, unabhängig von seiner Zuordnung zu einem land- oder forstwirtschaftlichen Betrieb und unabhängig von der Person des jeweiligen Besitzers, anzuwendenden Wertermittlungsgrundlagen zu erfolgen. Vorübergehende Mehr- und Minderwerte der Grundstücke sowie bei der Bewertung nicht berücksichtigte Verhältnisse und Gegenstände sind gesondert festzustellen und in Geld auszugleichen, sofern zwischen den Parteien nichts anderes vereinbart ist.
Die Ausführung dieser Grundsatzbestimmungen über die Bewertung erfolgt durch §13 TFLG 1978. Nach dieser Bestimmung hat die amtliche Bewertung durch Festlegung der der Bewertung zugrunde liegenden Bonitätsklassen anhand von Mustergründen, durch die Einreihung der einzelnen Grundstücke in die einzelnen Bonitätsklassen und durch die Ermittlung des Vergleichswertes jeder einzelnen Bonitätsklasse nach dem Nutzen zu erfolgen, wobei die Vergleichswerte in Zahlen (Punkten) auszudrücken sind.
Nach §4 Abs2 des Flurverfassungs-Grundsatzgesetzes 1951 hat jede Partei, deren Grundstücke der Zusammenlegung unterzogen werden, darauf Anspruch, entsprechend dem Wert ihrer in das Verfahren einbezogenen Grundstücke mit Grundstücken von tunlichst gleicher Beschaffenheit abgefunden zu werden. Dieser Grundsatz über den Abfindungsanspruch ist im §20 TFLG 1978 ausgeführt.
§4 Abs7 des Flurverfassungs-Grundsatzgesetzes 1951 bestimmt weiter, daß Bodenwertänderungen, die sich im Laufe des Verfahrens ergeben, zu berücksichtigen sind. Dem trägt §21 Abs1 TFLG 1978 Rechnung, wonach Wertänderungen, die durch gemeinsame Maßnahmen oder Anlagen im Zuge des Zusammenlegungsverfahrens bewirkt werden, durch eine Nachbewertung, die in sinngemäßer Anwendung des §13 zu erfolgen hat, festzustellen sind.
Aus der Zusammenschau der dargelegten Bestimmungen des Flurverfassungs-Grundsatzgesetzes 1951 ergibt sich, daß es bei allen diesen Bestimmungen, soweit in ihnen vom Wert von Grundstücken die Rede ist, um die land- oder forstwirtschaftliche Nutzbarkeit der Grundstücke geht. Dies gilt sowohl für die Bewertung der eingebrachten Grundstücke als auch für die Bewertung der Abfindungsgrundstücke und kommt auch darin zum Ausdruck, daß der Wert in Bonitätspunkten und nicht etwa in Schillingbeträgen festgelegt wird. Da ein wesentliches Ziel eines Zusammenlegungsverfahrens darin liegt, Mängel der Agrarstruktur zu beseitigen, was in einem entscheidenden Maß durch gemeinsame Maßnahmen und Anlagen erreicht wird, ergeben sich durch ein Zusammenlegungsverfahren eben Bodenwertänderungen im Sinne einer in der Regel verbesserten land- oder forstwirtschaftlichen Nutzbarkeit. Nach Ansicht der Tiroler Landesregierung hat daher der Grundsatzgesetzgeber bei den Bestimmungen über die Bewertung der in ein Zusammenlegungsverfahren einbezogenen Grundstücke und im besonderen beim §4 Abs7 nur deren Wert bezüglich ihrer land- oder forstwirtschaftlichen Nutzbarkeit im Auge gehabt. Da sich zum Zeitpunkt der Entstehung des §4 Abs7 die Problematik der Änderung der Flächenwidmung von in die Zusammenlegung einbezogenen land- oder forstwirtschaftlichen Grundstücken in der Praxis noch nicht gestellt hat und daher auch vom Grundsatzgesetzgeber noch nicht bedacht worden sein konnte, handelt es sich bei der Frage von Wertänderungen durch Flächenwidmungsänderungen nach Ansicht der Tiroler Landesregierung um einen vom Grundsatzgesetzgeber nicht geregelten Bereich.
Nach Auffassung der Tiroler Landesregierung stellt daher die Bestimmung des §15 Abs1 TFLG 1978 keine Ausführung des §4 Abs7 des Flurverfassungs-Grundsatzgesetzes 1951, sondern eine im grundsatzfreien Raum erlassene Regelung dar. Die vom Verwaltungsgerichtshof behauptete Grundsatzgesetzwidrigkeit kann daher gar nicht vorliegen.
2. Die Regelung über die Neubewertung von Grundstücken im §15 TFLG 1978 ist im Zusammenhang mit der Systematik und dem Charakter des Zusammenlegungsverfahrens zu sehen. Der Verfassungsgerichtshof hat wiederholt ausgeführt (vgl. etwa VfSlg. 9500/1982), daß das Verfahren in Angelegenheiten agrarischer Operationen durch seinen stufenweisen Aufbau gekennzeichnet ist, daß das Verfahren in mehrere Etappen gegliedert ist, deren jede einzelne durch einen behördlichen Akt abgeschlossen wird und deren rechtskräftiger Abschluß wieder nicht nur die Voraussetzung für die Durchführung des nächstfolgenden Stadiums des Verfahrens bildet, sondern - soweit nicht das Gesetz etwa in einzelnen Fällen hievon Ausnahmen vorsieht - die Durchführung dieses weiteren Verfahrens auch zwingend zur Folge hat und der Durchführung dieses Verfahrens zugrunde zu legen ist. Die Gliederung des Zusammenlegungsverfahrens bringt es mit sich, daß keine Phase des Verfahrens, die mit Bescheid abzuschließen ist, Übersprungen werden darf. Ist aber rechtskräftig entschieden worden, so kann die gleiche Frage in einer späteren Phase des Verfahrens nicht mehr aufgerollt werden. 2. Die Regelung über die Neubewertung von Grundstücken im §15 TFLG 1978 ist im Zusammenhang mit der Systematik und dem Charakter des Zusammenlegungsverfahrens zu sehen. Der Verfassungsgerichtshof hat wiederholt ausgeführt vergleiche etwa VfSlg. 9500/1982), daß das Verfahren in Angelegenheiten agrarischer Operationen durch seinen stufenweisen Aufbau gekennzeichnet ist, daß das Verfahren in mehrere Etappen gegliedert ist, deren jede einzelne durch einen behördlichen Akt abgeschlossen wird und deren rechtskräftiger Abschluß wieder nicht nur die Voraussetzung für die Durchführung des nächstfolgenden Stadiums des Verfahrens bildet, sondern - soweit nicht das Gesetz etwa in einzelnen Fällen hievon Ausnahmen vorsieht - die Durchführung dieses weiteren Verfahrens auch zwingend zur Folge hat und der Durchführung dieses Verfahrens zugrunde zu legen ist. Die Gliederung des Zusammenlegungsverfahrens bringt es mit sich, daß keine Phase des Verfahrens, die mit Bescheid abzuschließen ist, Übersprungen werden darf. Ist aber rechtskräftig entschieden worden, so kann die gleiche Frage in einer späteren Phase des Verfahrens nicht mehr aufgerollt werden.
Die Einleitung und der Abschluß des Zusammenlegungsverfahrens erfolgen zwar durch Verordnung (§§3 und 29 TFLG 1978). Die anderen Verfahrensabschnitte wie Feststellung des Besitzstandes und Bewertungsplan (§§12 und 14 TFLG 1978), vorläufige Übernahme (§24 TFLG 1978) und Zusammenlegungsplan (§23 TFLG 1978) erfolgen aber mit Bescheid. Wie bereits erwähnt, kann die nächste Verfahrensstufe nur erfolgen, wenn die vorhergehende abgeschlossen ist. So darf die vorläufige Übernahme erst dann angeordnet werden, wenn der Besitzstandsausweis und der Bewertungsplan in Rechtskraft erwachsen sind (§24 Abs1 Z. 2 TFLG 1978). Die vorläufige Übernahme ist eine Vorwegnahme des Zusammenlegungsplanes. Sie ist sowohl rechtlich als auch wirtschaftlich in der Praxis der wesentliche Einschnitt in der Transformationsphase des Zusammenlegungsverfahrens (vgl. Lang, Tiroler Agrarrecht I, 1989, S. 73 und 78). Mit der vorläufigen Übernahme geht das Eigentum über, wenngleich nur auflösend bedingt (§24 Abs3 TFLG 1978). Der Zusammenlegungsplan ist die letzte Stufe des etappenmäßigen Aufbaus des Zusammenlegungsverfahrens. Fragen des Besitzstandes und der Bewertung können hier nicht mehr erörtert werden (Lang, a.a.O., S. 81). Die Einleitung und der Abschluß des Zusammenlegungsverfahrens erfolgen zwar durch Verordnung (§§3 und 29 TFLG 1978). Die anderen Verfahrensabschnitte wie Feststellung des Besitzstandes und Bewertungsplan (§§12 und 14 TFLG 1978), vorläufige Übernahme (§24 TFLG 1978) und Zusammenlegungsplan (§23 TFLG 1978) erfolgen aber mit Bescheid. Wie bereits erwähnt, kann die nächste Verfahrensstufe nur erfolgen, wenn die vorhergehende abgeschlossen ist. So darf die vorläufige Übernahme erst dann angeordnet werden, wenn der Besitzstandsausweis und der Bewertungsplan in Rechtskraft erwachsen sind (§24 Abs1 Ziffer 2, TFLG 1978). Die vorläufige Übernahme ist eine Vorwegnahme des Zusammenlegungsplanes. Sie ist sowohl rechtlich als auch wirtschaftlich in der Praxis der wesentliche Einschnitt in der Transformationsphase des Zusammenlegungsverfahrens vergleiche Lang, Tiroler Agrarrecht römisch eins, 1989, Sitzung 73 und 78). Mit der vorläufigen Übernahme geht das Eigentum über, wenngleich nur auflösend bedingt (§24 Abs3 TFLG 1978). Der Zusammenlegungsplan ist die letzte Stufe des etappenmäßigen Aufbaus des Zusammenlegungsverfahrens. Fragen des Besitzstandes und der Bewertung können hier nicht mehr erörtert werden (Lang, a.a.O., Sitzung 81).
Die Erlassung des Zusammenlegungsplanes, der den rechtlichen Höhepunkt des Zusammenlegungsverfahrens bildet, ist jedenfalls nur ein weiterer Schritt und bedeutet nicht eine nochmalige Öffnung des gesamten Verfahrens. Der stufenförmige Aufbau des Zusammenlegungsverfahrens gibt nur dann einen Sinn, wenn jede Stufe auch einen abschließenden Charakter aufweist. Andernfalls wäre es zweckmäßiger, nur ein einheitliches Verfahren durchzuführen und bis zur Erlassung des Bescheides über den Zusammenlegungsplan wie bei einem anderen Verfahren auch jede Änderung zu berücksichtigen. Es wäre aber die Abwicklung eines Zusammenlegungsverfahrens praktisch nicht bewältigbar, wenn in jeder Phase eines Verfahrens, vor allem aber nach der bedeutenden Transformationsstufe der vorläufigen Übernahme, technisch aufwendige Neubewertungen durchgeführt werden müßten. Aus diesem Grund sieht daher §15 Abs1 TFLG 1978 eine Neubewertung der Grundstücke infolge von Wertänderungen durch Elementarereignisse oder durch Änderungen der Flächenwidmung nur bis zur vorläufigen Übernahme vor."
5. Das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst nahm wie folgt Stellung:
"Gemäß §15 Abs1 des Tiroler Flurverfassungs-Landesgesetzes 1969 idF LGBl. Nr. 18/1984 (TFLG) sind die betroffenen Grundstücke (nur dann) neu zu bewerten, wenn Wertänderungen durch Elementarereignisse oder durch Änderungen der Flächenwidmung nach der Bewertung, jedoch vor der Übernahme der Abfindungsgrundstücke eintreten. "Gemäß §15 Abs1 des Tiroler Flurverfassungs-Landesgesetzes 1969 in der Fassung Landesgesetzblatt Nr. 18 aus 1984, (TFLG) sind die betroffenen Grundstücke (nur dann) neu zu bewerten, wenn Wertänderungen durch Elementarereignisse oder durch Änderungen der Flächenwidmung nach der Bewertung, jedoch vor der Übernahme der Abfindungsgrundstücke eintreten.
Im Zusammenhang mit der Frage des Verhältnisses zwischen Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung hat der Verfassungsgerichtshof in seiner Judikatur zu Art12 B-VG bisher mehrfach festgehalten, daß die Ausführungsgesetzgebung der Länder an die durch das Grundsatzgesetz des Bundes aufgestellten Grundsätze gebunden ist. Ein Widerspruch zum Grundsatzgesetz ist dabei im besonderen auch dann anzunehmen, wenn eine Bestimmung eines Landes-Ausführungsgesetzes eine grundsatzgesetzliche Anordnung des Bundes-Grundsatzgesetzes nur zum Teil ausführt und damit in ihrer rechtlichen Wirkung einschränkt, denn die durch das Bundesgesetz aufgestellten Grundsätze sind für die Landesgesetzgebung unbedingt und in vollem Ausmaß verbindlich, es sei denn, daß das Bundes-Grundsatzgesetz die Ausführungsgesetze der Länder ausdrücklich ermächtigt, von bestimmten grundsätzlichen Anordnungen Ausnahmen zu verfügen. Auch eine nur teilweise Ausführung des Grundsatzgesetzes bedeutet eine Grundsatzgesetzwidrigkeit, wenn damit der Grundsatz eingeschränkt wird (vgl. die Erkenntnisse des Verfassungsgerichtshofes VfSlg. 2087 und 3744 und insbesondere VfGH 1.3.1990, B877/88). Im Zusammenhang mit der Frage des Verhältnisses zwischen Grundsatz- und Ausführungsgesetzgebung hat der Verfassungsgerichtshof in seiner Judikatur zu Art12 B-VG bisher mehrfach festgehalten, daß die Ausführungsgesetzgebung der Länder an die durch das Grundsatzgesetz des Bundes aufgestellten Grundsätze gebunden ist. Ein Widerspruch zum Grundsatzgesetz ist dabei im besonderen auch dann anzunehmen, wenn eine Bestimmung eines Landes-Ausführungsgesetzes eine grundsatzgesetzliche Anordnung des Bundes-Grundsatzgesetzes nur zum Teil ausführt und damit in ihrer rechtlichen Wirkung einschränkt, denn die durch das Bundesgesetz aufgestellten Grundsätze sind für die Landesgesetzgebung unbedingt und in vollem Ausmaß verbindlich, es sei denn, daß das Bundes-Grundsatzgesetz die Ausführungsgesetze der Länder ausdrücklich ermächtigt, von bestimmten grundsätzlichen Anordnungen Ausnahmen zu verfügen. Auch eine nur teilweise Ausführung des Grundsatzgesetzes bedeutet eine Grundsatzgesetzwidrigkeit, wenn damit der Grundsatz eingeschränkt wird vergleiche die Erkenntnisse des Verfassungsgerichtshofes VfSlg. 2087 und 3744 und insbesondere VfGH 1.3.1990, B877/88).
Wie nun aus dem Vergleich der oa Gesetzesstellen erkennbar ist, scheint im Zusammenhang mit dem Zeitraum der Berücksichtigung von Bodenwertänderungen tatsächlich ein Widerspruch zwischen FGG und TFLG vorzuliegen. Das FGG spricht von der Berücksichtigung 'im Laufe des Verfahrens'. Damit ist sprachlich zum Ausdruck gebracht, daß bis zum Abschluß des Verfahrens (gemäß §34 Abs1 FGG durch Verordnung) Änderungen des Bodenwerts zu berücksichtigen sind. Wenn das TFLG nun in §15 Abs1 von der Berücksichtigung nur 'bis zur Übernahme' (die vorläufige Übernahme gemäß §24 FLG) spricht, so ist damit eine zeitliche Verkürzung des Zeitraumes gegeben, in dem Bodenwertänderungen nach den Vorgaben des FGG berücksichtigt werden sollen. Es ist (insbesondere aus den Materialien) nicht ersichtlich, was Zweifel an dem aus dem Wortlaut abgeleiteten Ergebnis der Auslegung des FGG wecken könnte.
Auch eine Befassung des Bundesministeriums für Land- und Forstwirtschaft hat nichts ergeben, was dieser aus dem Wortlaut abzuleitenden Auslegung widersprechen würde.
Das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst geht daher davon aus, daß insofern tatsächlich eine unzulässige Einschränkung gegenüber der grundsatzgesetzlichen Anordnung vorliegt.
Darüber hinaus ergibt sich ein weiterer Widerspruch zwischen FGG und TFLG auch daraus, daß gemäß §4 Abs7 FGG alle Bodenwertänderungen, die sich im Laufe des Verfahrens ergeben, zu berücksichtigen sind, wohingegen gemäß §15 Abs1 TFLG lediglich Wertänderungen durch Elementarereignisse oder durch Änderungen der Flächenwidmung von der Regelung umfaßt sind. Auch wenn Wertsteigerungen denkbar sind, die bei teleologischer Auslegung vom Grundsatzgesetz nicht erfaßt sein sollten, wie zB jene aufgrund eigener Aufwendungen des Betroffenen, sind nach dem TFLG doch Wertsteigerungen, die durchaus nach dem Grundsatzgesetz als Voraussetzung für die Neubewertung in Frage kommen, von einer Berücksichtigung ausgeschlossen. Auch insofern liegt eine Grundsatzgesetzwidrigkeit vor.
Zusammenfassend ist daher festzustellen, daß sowohl hinsichtlich der Möglichkeit der Geltendmachung anderer Bodenwertänderungen durch das TFLG als auch hinsichtlich der zeitlichen Einschränkung ein Widerspruch zum FGG vorliegt."
6. Die Beschwerdeführer gaben folgende Stellungnahme ab:
"1. Die Beschwerdeführer haben die Auffassung vertreten, daß §15 Abs1 TFG. verfassungskonform auszulegen wäre. Die Worte 'jedoch vor der Übernahme der Abfindungsgrundstücke' wären dahingehend auszulegen, daß der Landesgesetzgeber die endgültige Übernahme der Abfindungsgrundstücke gemeint hat.
Die Beschwerdefüher nehmen zu Kenntnis, daß sowohl der Landeshauptmann für Tirol als auch der Bundeskanzler die Auffassung vertreten, daß mit dem Ausdruck 'vor der Übernahme der Abfindungsgrundstücke' nur gemeint sein kann, daß hiemit die vorläufige Übernahme angesprochen wird.
2. Die Tiroler Landesregierung führt in ihrer Stellungnahme vom 17.5.1994 aus, daß es beim sogenannten Wert der Grundstücke um die land- und forstwirtschaftliche Nutzbarkeit der Grundstücke geht. Demgemäß wäre es für den Wert der Grundstücke irrelevant, ob sich ein Grundstück, welches land- und forstwirtschaftlich genutzt wird, im Bauland bzw. Baulanderwartungsgebiet befände.
Die Beschwerdeführer teilen diese Auffassung nicht. Es ist zwar richtig, daß im Agrarverfahren der Geldwert der Grundstücke nicht bestimmt wird. Es kann aber daraus nicht abgeleitet werden, daß der Geldwert der landwirtschaftlichen Liegenschaften völlig belanglos ist. In die Schätzung der Bonität fließt regelmäßig ein, ob ein landwirtschaftliches Grundstück in Baulandnähe ist bzw. im Bauland demnächst umgewidmet wird (Baulanderwartungsgebiet).
Im Agrarverfahren soll in die Eigentumsverhältnisse (= Vermögensverhältnisse) nur dergestalt eingegriffen werden, daß der Betriebserfolg nach Durchführung der Kommassierung besser ist als vor der Kommassierung. Die Abfindungsgrundstücke sollen den gleichen Betriebserfolg ermöglichen; ist dies nicht möglich, so ist ein Geldausgleich zu bezahlen. In diese Beurteilung fließt aber regelmäßig auch der Wert der Grundstücke ein.
Würde man beim Wert der Grundstücke lediglich auf die Möglichkeit der land- oder forstwirtschaftlichen Nutzung abstellen und den Verkehrswert völlig außer Acht lassen, hieße dies, daß es fallweise zu einer Enteignung ohne Wertausgleich kommen würde. Derjenige, der ein land- und forstwirtschaftliches Grundstück, das im Baulanderwartungsgebiet liegt, zugewiesen bekommt, ohne vorher ein solches Grundstück besessen zu haben, ist dann demjenigen gegenüber stark bevorzugt, der sein land- oder forstwirtschaftliches Grundstück im Baulanderwartungsgebiet verliert.
3. Die Tiroler Landesregierung bestreitet weiters, daß §15 TFG. dem §4 Abs7 Flurverfassungs-Grundsatzgesetz 1951 widerspricht. Es habe zum Zeitpunkt der Erlassung des Grundsatzgesetzes eine derartige Problematik nicht bestanden. Die Angelegenheit (Umwidmung) wurde daher vom Grundsatzgesetzgeber nicht geregelt. Es handelt sich dabei um einen vom Grundsatzgesetzgeber offen gelassenen Bereich (grundsatzfreien Bereich).
Hier wird die historische Auslegung eines Gesetzes mißverstanden. Wenn ein Problem zum Zeitpunkt der Erlassung eines Gesetzes tatsächlich noch nicht existent war, so geht es bei der historischen Auslegung dann darum, wie der historische Gesetzgeber das Problem geregelt hätte (historische Interpretation mit teleologischen Ansätzen). Es ist daher die Frage zu stellen, ob der historische Gesetzgeber bei Kenntnis dieser Problematik tatsächlich diesen Bereich als grundsatzfreien Bereich bestehen hätte lassen wollen.
Der Bundesgrundsatzgesetzgeber hat geregelt, daß a l l e Bodenwertänderungen, die sich im Laufe des Verfahrens ergeben, zu berücksichtigen sind. Aus dem Ausdruck 'alle' ergibt sich, daß der Bundesgrundsatzgesetzgeber diese Regelung umfassend verstanden wissen wollte. Jede nur denkbare Bodenwertänderung, die sich im Laufe des Verfahrens ergibt, sei zu berücksichtigen. Aber nicht nur im sachlichen, auch im zeitlichen Anwendungsbereich ist der Bundesgrundsatzgesetzgeber großzügig. Nachdem es gewissermaßen notorisch ist, daß Agrarverfahren sehr lang dauern, nennt der Bundesgrundsatzgesetzgeber auch keine zeitliche Einschränkung, wann diese Bodenwertänderungen ni
