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L6 Land- und ForstwirtschaftNorm
B-VG Art97 Abs2Leitsatz
Feststellung der Verfassungswidrigkeit der (gesamten) Novelle 1991 zum Tir GVG 1983 wegen Widerspruchs zur Tir LandesO 1989 infolge Kundmachung ohne neuerliche Beschlußfassung durch den Landtag trotz Verweigerung der Zustimmung zur Mitwirkung von Bundesorganen an der Vollziehung durch die Bundesregierung; Ausdehnung der AnlaßfallwirkungSpruch
Das Gesetz vom 3. Juli 1991, mit dem das Grundverkehrsgesetz 1983 geändert wird, LGBl. für Tirol Nr. 74/1991, war verfassungswidrig.
Das Gesetz ist auch in dem beim Verwaltungsgerichtshof zu Z95/02/0183, in den beim Obersten Gerichtshof zu
Zlen. 10 Ob 503/96, 3 Ob 2068/96f und 7 Ob 647/95 sowie in den beim Unabhängigen Verwaltungssenat in Tirol zu
Zlen. 17/156-1/1995, 1/23-1/1995, 1/24-1/1995, 4/18-3/1995, 3/14-4/1995 und 3/41-1/1995 anhängigen Verfahren nicht mehr anzuwenden.
Der Landeshauptmann von Tirol ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Landesgesetzblatt für Tirol verpflichtet.
Begründung
Entscheidungsgründe:
I. 1. Beim Verfassungsgerichtshof ist eine auf Art144 B-VG gestützte, zu B266/94 protokollierte Beschwerde gegen einen Bescheid der Landesgrundverkehrsbehörde beim Amt der Tiroler Landesregierung anhängig, der folgender Sachverhalt zugrunde liegt:römisch eins. 1. Beim Verfassungsgerichtshof ist eine auf Art144 B-VG gestützte, zu B266/94 protokollierte Beschwerde gegen einen Bescheid der Landesgrundverkehrsbehörde beim Amt der Tiroler Landesregierung anhängig, der folgender Sachverhalt zugrunde liegt:
Die Beschwerdeführerin ist eine Gesellschaft m.b.H & Co KG mit Sitz in Österreich, deren Hafteinlage zu zwei Drittel von einem österreichischen Staatsbürger und zu einem Drittel von einer deutschen Staatsangehörigen gehalten wird; das Stammkapital der Komplementärgesellschaft m.b.H gehört jedoch zur Gänze Ausländern. Geschäftsführung und Vertretung der beschwerdeführenden Gesellschaft erfolgen laut ihrem Gesellschaftsvertrag ausschließlich durch die Komplementärgesellschaft. Der Zustimmung der Mehrheit der (derzeit zwei Personen zählenden) Kommanditisten bedarf u.a. die Bestellung von Einzelprokuristen; für einen Auflösungsbeschluß sind "75% der Stimmen, berechnet nach Kapitalanteilen" erforderlich.
Mit Kaufvertrag vom 30. Oktober 1992 erwarb die beschwerdeführende Gesellschaft um S 13,500.000,-- ein Grundstück in Kitzbühel im Ausmaß von 5.969 m2 samt darauf befindlichem Hotel. Dieses wird seit dem Frühjahr 1993 von einer der beiden deutschen Gesellschafterinnen der Komplementärgesellschaft geführt.
Die Grundverkehrsbehörde Kitzbühel stellte mit Bescheid vom 23. Dezember 1992 gemäß §2 Abs1 des Tiroler Grundverkehrsgesetzes 1983, Anlage zur Kundmachung der Landesregierung vom 18. Oktober 1983 über die Wiederverlautbarung des Grundverkehrsgesetzes 1970, LGBl. für Tirol 69/1983, idF der Kundmachungen LGBl. für Tirol 44/1984 und 45/1988 sowie des Landesgesetzes LGBl. für Tirol 74/1991 (im folgenden: GVG 1983), antragsgemäß fest, daß "das Grundstück betreffend den entscheidungsgegenständlichen Rechtserwerb" den Bestimmungen des GVG 1983 nicht unterliege. Die Grundverkehrsbehörde Kitzbühel stellte mit Bescheid vom 23. Dezember 1992 gemäß §2 Abs1 des Tiroler Grundverkehrsgesetzes 1983, Anlage zur Kundmachung der Landesregierung vom 18. Oktober 1983 über die Wiederverlautbarung des Grundverkehrsgesetzes 1970, Landesgesetzblatt für Tirol 69 aus 1983,, in der Fassung der Kundmachungen Landesgesetzblatt für Tirol 44 aus 1984, und 45/1988 sowie des Landesgesetzes Landesgesetzblatt für Tirol 74 aus 1991, (im folgenden: GVG 1983), antragsgemäß fest, daß "das Grundstück betreffend den entscheidungsgegenständlichen Rechtserwerb" den Bestimmungen des GVG 1983 nicht unterliege.
Über fristgerechte Berufung des Landesgrundverkehrsreferenten behob die Landesgrundverkehrsbehörde beim Amt der Tiroler Landesregierung diesen Bescheid wegen Unzuständigkeit und wies den "Antrag auf Erteilung der grundverkehrsbehördlichen Genehmigung" mit Bescheid vom 21. Dezember 1993 gemäß §6 Abs1 AVG iVm. §3 Abs1 GVG 1983 zurück. Dies mit der Begründung, der Rechtserwerb sei als nichtiges Umgehungsgeschäft anzusehen; mit ihm sollte den beiden deutschen Staatsangehörigen, die die Anteile an der Komplementärgesellschaft halten und von denen eine das betreffende Hotel seit dem Frühjahr 1993 führt, in einer Tiroler Gemeinde, in der Überfremdungsgefahr im Sinne des §4 Abs2 GVG 1983 bestehe, eine eigentümerähnliche Stellung verschafft werden. Da ein Rechtserwerb im Sinne des §3 Abs1 GVG 1983 nicht vorliege, mangle es der Grundverkehrsbehörde "an der Zuständigkeit zur Fällung jeglicher Entscheidung". Über fristgerechte Berufung des Landesgrundverkehrsreferenten behob die Landesgrundverkehrsbehörde beim Amt der Tiroler Landesregierung diesen Bescheid wegen Unzuständigkeit und wies den "Antrag auf Erteilung der grundverkehrsbehördlichen Genehmigung" mit Bescheid vom 21. Dezember 1993 gemäß §6 Abs1 AVG in Verbindung mit §3 Abs1 GVG 1983 zurück. Dies mit der Begründung, der Rechtserwerb sei als nichtiges Umgehungsgeschäft anzusehen; mit ihm sollte den beiden deutschen Staatsangehörigen, die die Anteile an der Komplementärgesellschaft halten und von denen eine das betreffende Hotel seit dem Frühjahr 1993 führt, in einer Tiroler Gemeinde, in der Überfremdungsgefahr im Sinne des §4 Abs2 GVG 1983 bestehe, eine eigentümerähnliche Stellung verschafft werden. Da ein Rechtserwerb im Sinne des §3 Abs1 GVG 1983 nicht vorliege, mangle es der Grundverkehrsbehörde "an der Zuständigkeit zur Fällung jeglicher Entscheidung".
In der dagegen erhobenen Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof wird neben der Verletzung der verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter sowie auf Unversehrtheit des Eigentums die Verletzung in Rechten wegen Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes, nämlich des Gesetzes vom 3. Juli 1991, mit dem das Grundverkehrsgesetz 1983 geändert wird, LGBl. für Tirol 74/1991, (im folgenden: GVG-Novelle 1991) geltend gemacht. Denn der Landeshauptmann habe einen Text kundgemacht, der in dieser Form nicht vom Tiroler Landtag beschlossen worden sei. Der vom Landtag beschlossene Text habe die Mitwirkung der Finanzämter, also von Bundesorganen vorgesehen; dem habe die Bundesregierung gemäß Art97 Abs2 B-VG die Zustimmung verweigert; sodann habe der Landeshauptmann - ohne neuerliche Befassung des Landtages - den Gesetzesbeschluß unter Weglassung der Bestimmung, die die Mitwirkung der Finanzämter vorgesehen hatte, kundgemacht. In der dagegen erhobenen Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof wird neben der Verletzung der verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechte auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter sowie auf Unversehrtheit des Eigentums die Verletzung in Rechten wegen Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes, nämlich des Gesetzes vom 3. Juli 1991, mit dem das Grundverkehrsgesetz 1983 geändert wird, Landesgesetzblatt für Tirol 74 aus 1991,, (im folgenden: GVG-Novelle 1991) geltend gemacht. Denn der Landeshauptmann habe einen Text kundgemacht, der in dieser Form nicht vom Tiroler Landtag beschlossen worden sei. Der vom Landtag beschlossene Text habe die Mitwirkung der Finanzämter, also von Bundesorganen vorgesehen; dem habe die Bundesregierung gemäß Art97 Abs2 B-VG die Zustimmung verweigert; sodann habe der Landeshauptmann - ohne neuerliche Befassung des Landtages - den Gesetzesbeschluß unter Weglassung der Bestimmung, die die Mitwirkung der Finanzämter vorgesehen hatte, kundgemacht.
2. Aus Anlaß dieser Beschwerde hat der Verfassungsgerichtshof am 4. Dezember 1995 beschlossen, die Verfassungsmäßigkeit der Z28 und 32 bis 34 des ArtI der GVG-Novelle 1991 gemäß Art140 Abs1 B-VG von Amts wegen zu prüfen.
a) Nach §3 GVG 1983 idF der Novelle ex 1991 bedurfte der Rechtserwerb an Grundstücken durch die in §1 Abs1 Z2 näher bestimmten "ausländischen Rechtserwerber" der grundverkehrsbehördlichen Genehmigung durch die Grundverkehrsbehörde. Gemäß §2 Abs1 leg.cit. hatte die Grundverkehrsbehörde "im Zweifel" zu entscheiden, ob ein Grundstück, das Gegenstand eines Rechtserwerbes im Sinne des §3 Abs1 ist, den Bestimmungen dieses Gesetzes unterliegt. a) Nach §3 GVG 1983 in der Fassung der Novelle ex 1991 bedurfte der Rechtserwerb an Grundstücken durch die in §1 Abs1 Z2 näher bestimmten "ausländischen Rechtserwerber" der grundverkehrsbehördlichen Genehmigung durch die Grundverkehrsbehörde. Gemäß §2 Abs1 leg.cit. hatte die Grundverkehrsbehörde "im Zweifel" zu entscheiden, ob ein Grundstück, das Gegenstand eines Rechtserwerbes im Sinne des §3 Abs1 ist, den Bestimmungen dieses Gesetzes unterliegt.
Über die Organisation der Grundverkehrsbehörde, die gegen ihre Entscheidungen mögliche Berufung und die Organisation der zur Entscheidung über derartige Berufungen zuständigen Landesgrundverkehrsbehörde bestimmt sodann §13 GVG 1983 (idF der Druckfehlerberichtigung LGBl. für Tirol 44/1984 und der Novelle LGBl. für Tirol 74/1991): Über die Organisation der Grundverkehrsbehörde, die gegen ihre Entscheidungen mögliche Berufung und die Organisation der zur Entscheidung über derartige Berufungen zuständigen Landesgrundverkehrsbehörde bestimmt sodann §13 GVG 1983 in der Fassung der Druckfehlerberichtigung Landesgesetzblatt für Tirol 44 aus 1984, und der Novelle Landesgesetzblatt für Tirol 74 aus 1991,):
a) ...
b) bei Grundstücken nach §1 Abs1 Z. 2 eine bei der Bezirksverwaltungsbehörde einzurichtende Kommission; diese besteht aus einem rechtskundigen Beamten der Bezirksverwaltungsbehörde als Vorsitzendem und vier weiteren Mitgliedern. Die Mitglieder sind von der Bezirksverwaltungsbehörde zu bestellen. Für je ein weiteres Mitglied steht dem Gemeinderat der Gemeinde, in deren Gebiet das Grundstück liegt, der Kammer der gewerblichen Wirtschaft für Tirol, der Kammer für Arbeiter und Angestellte für Tirol und der Bezirkslandwirtschaftskammer das Vorschlagsrecht zu. Für jedes Mitglied ist in gleicher Weise ein Ersatzmitglied zu bestellen. Die Mitglieder werden im Falle ihrer Verhinderung durch das betreffende Ersatzmitglied vertreten. Die Ausübung des Vorschlagsrechtes durch den Gemeinderat fällt in den eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde. b) bei Grundstücken nach §1 Abs1 Ziffer 2, eine bei der Bezirksverwaltungsbehörde einzurichtende Kommission; diese besteht aus einem rechtskundigen Beamten der Bezirksverwaltungsbehörde als Vorsitzendem und vier weiteren Mitgliedern. Die Mitglieder sind von der Bezirksverwaltungsbehörde zu bestellen. Für je ein weiteres Mitglied steht dem Gemeinderat der Gemeinde, in deren Gebiet das Grundstück liegt, der Kammer der gewerblichen Wirtschaft für Tirol, der Kammer für Arbeiter und Angestellte für Tirol und der Bezirkslandwirtschaftskammer das Vorschlagsrecht zu. Für jedes Mitglied ist in gleicher Weise ein Ersatzmitglied zu bestellen. Die Mitglieder werden im Falle ihrer Verhinderung durch das betreffende Ersatzmitglied vertreten. Die Ausübung des Vorschlagsrechtes durch den Gemeinderat fällt in den eigenen Wirkungsbereich der Gemeinde.
1. bei Grundstücken nach §1 Abs1 Z. 1: 1. bei Grundstücken nach §1 Abs1 Ziffer eins :
..."
Der wiedergegebene Wortlaut des §13 Abs1 litb geht auf ArtI Z28, der des §13 Abs4 Z2 auf ArtI Z32, der des §13 Abs5 auf ArtI Z33 und der des §13 Abs8 erster Satz auf ArtI Z34 der GVG-Novelle 1991 zurück.
b) Der Verfassungsgerichtshof ging bei Einleitung des Gesetzesprüfungsverfahrens davon aus, daß die in Prüfung gezogenen Bestimmungen bei Erlassung des angefochtenen Bescheides angewendet worden seien und daß diese auch er bei der Entscheidung über die an ihn gerichtete Beschwerde anzuwenden habe.
c) Die in Rede stehende GVG-Novelle 1991 hat folgende Entstehungsgeschichte:
Der Tiroler Landtag hat am 3. Juli 1991 einen Gesetzesbeschluß über eine Novelle zum GVG 1983 gefaßt; mit diesem Gesetz sollte das GVG 1983 umfassend novelliert werden. Dabei sollte durch Z37 der Novelle u.a. dem GVG 1983 auch ein §14a eingefügt werden, durch den die Finanzämter verpflichtet werden sollten, den Grundverkehrsbehörden und dem Landesgrundverkehrsreferenten auf Verlangen die erforderlichen Auskünfte zu erteilen, wenn Grund zur Annahme besteht, daß ein Schein- oder Umgehungsgeschäft vorliegt.
Die Bundesregierung beschloß in ihrer Sitzung vom 3. September 1991, "die in ArtI Z37 (§14a) des Gesetzesbeschlusses vorgesehene Mitwirkung der Finanzämter bei der Vollziehung des Gesetzes gemäß Art97 Abs2 B-VG zu verweigern".
Im Gefolge dessen wurde der Gesetzesbeschluß des Tiroler Landtages vom 3. Juli 1991 in dem am 24. September 1991 herausgegebenen 27. Stück des Landesgesetzblattes für Tirol als Nr. 74 in der Weise kundgemacht, daß der Text des Gesetzesbeschlusses mit Ausnahme der Z37 des ArtI kundgemacht wurde; an Stelle der vom Landtag beschlossenen Z37 wurde in Kleindruck folgender Satz in das Landesgesetzblatt aufgenommen:
"(Diese Bestimmung darf nicht kundgemacht werden, weil der Bund die Zustimmung hiezu verweigert hat.)".
d) Der Verfassungsgerichtshof hegte gegen die Verfassungsmäßigkeit der in Prüfung genommenen Bestimmungen der GVG-Novelle 1991 das Bedenken, daß sie (wie die Novelle insgesamt) nach der Verweigerung der Zustimmung der Bundesregierung zur Mitwirkung der Finanzämter an der Vollziehung ohne neuerliche Befassung des Tiroler Landtages kundgemacht worden sei. Es müsse Sache des Gesetzgebungsorgans sein, auf die Verweigerung der Zustimmung der Bundesregierung zu der im Gesetzesbeschluß des Landtages vorgesehenen Mitwirkung von Bundesorganen bei der Vollziehung des Landesgesetzes zu reagieren, um zu entscheiden, ob der Gesetzesbeschluß auch ohne die geplante, aber durch die Verweigerung der Zustimmung nicht mögliche Mitwirkung der Bundesorgane Gesetz werden solle oder nicht, oder ob er eine entsprechende Ergänzung des verbleibenden Teiles des Gesetzesbeschlusses für sinnvoll erachte. Ohne neuerliche Beschlußfassung des Landtages scheine dessen Gesetzesprärogative unterlaufen zu werden.
Dem möglichen Einwand, daß eine Kundmachung dann ohne neuerliche Befassung des Landtages zulässig sein müsse, wenn die Vorschriften, denen die Zustimmung versagt wurde, vom übrigen Inhalt des Gesetzesbeschlusses trennbar sind und der Gesetzesbeschluß auch ohne die strittige Bestimmung als Gesetz wirksam und vollziehbar werden kann (so der Sache nach OGH 27.6.1995, Z4 Ob 535/95), hielt der Verfassungsgerichtshof folgendes entgegen: Die Frage, ob ein Gesetzesbeschluß auch ohne eine einzelne Vorschrift Gesetz werden soll oder nicht, scheine eine politische, nicht ausschließlich nach logischen Kriterien eines erkennbaren Sachzusammenhanges (so der OGH in der genannten Entscheidung) lösbare Frage zu sein. Derartige Fragen im Gesetzgebungsverfahren zu entscheiden, dürfte aber dem Landtag vorbehalten sein. Wollte man dem zur Kundmachung befugten Verwaltungsorgan diese Entscheidung übertragen, könnte es seine politische Intention an die Stelle der politischen Willensbildung im Landtag setzen. Das aber dürfte dem Art95 Abs1 erster Satz B-VG und dem Art15 der Tiroler Landesordnung 1989 (im folgenden: TLO 1989) widersprechen. Damit scheine auch Art38 Abs7 der TLO 1989 übereinzustimmen, dessen Formulierung "Bedarf ein Gesetzesbeschluß der Zustimmung der Bundesregierung, so darf er nur kundgemacht werden, wenn die Zustimmung erteilt wurde oder als erteilt gilt" ersichtlich von der Einheit des Gesetzesbeschlusses ausgehe.
Der Verfassungsgerichtshof teilte daher vorläufig die Auffassung von Jabloner (Die Mitwirkung der Bundesregierung an der Landesgesetzgebung, 1989, S 234 ff.), und hielt dessen Ausführungen auf S 237 für berechtigt:
"Der Umfang der Mitwirkung ergibt sich nicht allein aus jener Vorschrift - bzw. aus jenem Teil einer Vorschrift - in dem die Bundesorgane zur Vollziehung berufen werden, sondern auch aus jenen Vorschriften - bzw. Teilen von Vorschriften - in denen die Sachaufgaben umschrieben sind. Wenn man im Sinne der Praxis die Verweigerung der Zustimmung bloß auf jene Vorschriften(fragmente) bezieht, in denen die Bundesorgane 'vorkommen', so ist die Veränderung des normativen Gehaltes des Gesetzesbeschlusses des Landtags nicht ausgeschlossen. Zumindest werden bestimmte vom Landtag beschlossene Bestimmungen unanwendbar, in vielen Fällen könnte sich aber auch der Gehalt der Vorschriften völlig verändern, indem etwa auf Grund der gegebenen Textierung nunmehr eine andere Behörde für jene Akte zuständig wird, die nach dem Willen des Landtags von Bundesorganen gesetzt werden sollten. Dies ist im Hinblick auf Art95 Abs1 B-VG ('Die Gesetzgebung der Länder wird von den Landtagen ausgeübt') verfassungswidrig."
Auch hielt es der Verfassungsgerichtshof vorläufig nicht für gerechtfertigt, die Vorgangsweise, die der Landeshauptmann von Tirol gewählt habe, als durch das Erkenntnis VfSlg. 2598/1953 gedeckt anzusehen. Denn die häufig zitierte Formulierung:
"Versagt aber die Bundesregierung ihre Zustimmung zur Mitwirkung von Bundesorganen an der Vollziehung eines Landesgesetzes, so erscheinen alle Bestimmungen des Gesetzes, die die Mitwirkung von Bundesorganen zur Voraussetzung haben - aber auch nur diese Bestimmungen - verfassungswidrig und dürfen nicht kundgemacht werden" spreche nur aus, daß eine Kundmachung dieser Bestimmungen des Gesetzesbeschlusses unzulässig wäre, beschäftige sich aber überhaupt nicht mit der Frage, ob vor der Kundmachung neuerlich der Landtag zu befassen sei. (Das Problem habe sich im Falle dieses Erkenntnisses auch gar nicht gestellt, da die Bundesregierung überdies auch Einspruch nach Art98 Abs2 B-VG erhoben hatte und der Landtag daher ohnedies neuerlich zu befassen war.)
Angesichts dieser Überlegungen hatte der Verfassungsgerichtshof das Bedenken, daß die Kundmachung der GVG-Novelle 1991 dem Art15 und 38 Abs7 TLO 1989 und dem Art95 Abs1 erster Satz B-VG widersprochen habe. Aus Präjudizialitätsgründen wurden zwar nur die Z28 und 32 bis 34 des ArtI des Gesetzes LGBl. für Tirol 74/1991 in Prüfung genommen, doch werde - so der Verfassungsgerichtshof im Einleitungsbeschluß - im Gesetzesprüfungsverfahren zu erwägen sein, ob im Fall des Zutreffens der Bedenken nach Art140 Abs3 zweiter Satz B-VG vorzugehen wäre. Angesichts dieser Überlegungen hatte der Verfassungsgerichtshof das Bedenken, daß die Kundmachung der GVG-Novelle 1991 dem Art15 und 38 Abs7 TLO 1989 und dem Art95 Abs1 erster Satz B-VG widersprochen habe. Aus Präjudizialitätsgründen wurden zwar nur die Z28 und 32 bis 34 des ArtI des Gesetzes Landesgesetzblatt für Tirol 74 aus 1991, in Prüfung genommen, doch werde - so der Verfassungsgerichtshof im Einleitungsbeschluß - im Gesetzesprüfungsverfahren zu erwägen sein, ob im Fall des Zutreffens der Bedenken nach Art140 Abs3 zweiter Satz B-VG vorzugehen wäre.
3. Die Tiroler Landesregierung erstattete eine Äußerung, in der sie der vorläufigen Annahme des Verfassungsgerichtshofes betreffend die Präjudizialität der in Prüfung genommenen Bestimmungen ausdrücklich nicht entgegentritt und die Verfassungsmäßigkeit der Kundmachung der GVG-Novelle 1991 verteidigt.
Sie führt dazu eingangs aus, daß das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst in das Begutachtungsverfahren zur betreffenden GVG-Novelle 1991 einbezogen worden sei. Dieses habe zu der im versendeten Entwurf bereits vorgesehenen Auskunftspflicht der Finanzämter nichts vorgebracht, sodaß auch die Regierungsvorlage zur gegenständlichen Novelle die Bestimmung über die Auskunftspflicht der Finanzämter enthalten habe. In den Erläuternden Bemerkungen sei ebenso ausdrücklich auf das Zustimmungserfordernis der Bundesregierung nach Art97 Abs2 B-VG hingewiesen worden wie in der Landtagssitzung vom 3. Juli 1991.
Sodann bemüht sich die Tiroler Landesregierung um eine Darstellung des Gehalts des Art97 Abs2 B-VG und des Art38 TLO 1989: Diese Vorschrift wiederhole zum größten Teil nur die bundesverfassungsgesetzlichen Bedingungen für das Zustandekommen eines Landesgesetzes und ergänze sie lediglich in einem geringen Ausmaße; so werde in diesem Artikel ergänzend bestimmt, daß der Landtagspräsident das verfassungsgemäße Zustandekommen eines Gesetzesbeschlusses zu beurkunden und den Gesetzesbeschluß unverzüglich dem Landeshauptmann zu übersenden und daß der Landeshauptmann die Beurkundung durch den Landtagspräsidenten gegenzuzeichnen habe. Weiters werde der Landeshauptmann verpflichtet, im Falle einer in einem Gesetzesbeschluß vorgesehenen Mitwirkung von Bundesorganen bei der Vollziehung die Zustimmung der Bundesregierung zugleich mit der Bekanntgabe des Gesetzesbeschlusses einzuholen. Aus den Materialien gehe "klar hervor, daß den in Art38 wiedergegebenen bundesverfassungsrechtlichen Regelungen für das Zustandekommen von Landesgesetzen nur deklarative Bedeutung zukomme". (Aus dem Zusammenhang geht hervor, daß sich die Landesregierung dabei in der Formulierung vergriffen hat und der Sache nach meint, daß die bundesverfassungsrechtlichen Regelungen normative, die landesverfassungsrechtlichen Regelungen hingegen bloß deklaratorische Bedeutung hätten.) Zur Bestimmung des Art38 Abs7 TLO 1989 werde in den Erläuterungen bemerkt, daß er nur die Regelung des Art97 Abs2 B-VG berücksichtige.
Die maßgeblichen Bestimmungen des B-VG und der TLO 1989 legten klar fest, welche Aufgaben im Verfahren der Landesgesetzgebung welchen Landesorganen zukämen:
"Liegt ein Gesetzesbeschluß des Landtages vor, so hat der Landtagspräsident dessen - bis dahin - verfassungsgemäßes Zustandekommen (insbesondere unter dem Gesichtspunkt des Art27 TLO 1989) zu beurkunden und den Gesetzesbeschluß dem Landeshauptmann zu übersenden. Alle weiteren Schritte des Gesetzgebungsverfahrens im Landesbereich hat sodann der Landeshauptmann eigenständig vorzunehmen. Nach dem klaren Wortlaut der zitierten bundes- und landesverfassungsgesetzlichen Bestimmungen ist nur im Falle eines Einspruches der Bundesregierung nach Art98 Abs2 B-VG der Landtag bezüglich der Frage eines Wiederholungsbeschlusses neuerlich zu befassen. Der Landeshauptmann hat also die ihm über den Landtagspräsidenten zugekommenen und von ihm gegengezeichneten Gesetzesbeschlüsse dem Bundeskanzleramt zur Befassung der Bundesregierung im Sinne des Art98 Abs2 B-VG oder allenfalls auch im Sinne des Art97 Abs2 B-VG zuzuleiten. Es liegt dann im freien politischen Ermessen der Bundesregierung, ob sie - bei Vorliegen der Voraussetzungen nach Art98 Abs2 B-VG - einen Einspruch gegen den Gesetzesbeschluß erhebt oder nicht bzw. ob sie die nach Art97 Abs2 B-VG erforderliche Zustimmung zur Mitwirkung von Bundesorganen bei der Vollziehung des betreffenden Landesgesetzes erteilt oder nicht.
Erhebt die Bundesregierung einen Einspruch, so hat der Landeshauptmann die an ihn gerichtete Mitteilung darüber an den Landtag weiterzuleiten. Diesem obliegt dann die politische Willensbildung darüber, ob man sich über den Einspruch hinwegsetzt und einen Wiederholungsbeschluß faßt oder ob man dem Einspruch Rechnung trägt, indem man einen entsprechend geänderten Gesetzesbeschluß faßt oder überhaupt auf einen diesbezüglichen Gesetzesbeschluß verzichtet. Faßt der Landtag einen Wiederholungsbeschluß, dann ist dieser ohne neuerliche Befassung der Bundesregierung durch den Landeshauptmann im Landesgesetzblatt kundzumachen. Erhebt die Bundesregierung innerhalb der achtwöchigen Frist keinen Einspruch oder stimmt sie vorher der Kundmachung ausdrücklich zu, so hat der Landeshauptmann den Gesetzesbeschluß im Landesgesetzblatt kundzumachen.
Bedarf ein Gesetzesbeschluß wegen der darin vorgesehenen Mitwirkung von Bundesorganen bei der Vollziehung der Zustimmung der Bundesregierung, so darf die Kundmachung des Gesetzesbeschlusses durch den Landeshauptmann nur erfolgen, wenn die Bundesregierung nicht innerhalb der achtwöchigen Frist mitgeteilt hat, daß sie die Mitwirkung der Bundesorgane verweigert, oder wenn sie vorher der Kundmachung ausdrücklich zugestimmt hat.
Bei allen diesen Szenarien sind die Bedingungen für das Handeln des Landeshauptmannes klar vorgegeben. Der Landeshauptmann hat die betreffenden Handlungen zwingend vorzunehmen."
Diesem für die bisherige Staatspraxis bestimmenden Verständnis setze der Verfassungsgerichtshof seine vorläufige Ansicht entgegen, daß auch im Falle der Verweigerung der Zustimmung der Bundesregierung nach Art97 Abs2 B-VG eine Vorgangsweise eingehalten werden müsse, wie sie sowohl in der Bundesverfassung als auch in der Landesverfassung nur im Falle eines Einspruches nach Art98 Abs2 B-VG ausdrücklich vorgeschrieben sei. Die Kundmachung eines Gesetzesbeschlusses nach Mitteilung der Zustimmungsverweigerung ohne die die Mitwirkung normierenden Bestimmungen im Landesgesetzblatt sei nicht das Ergebnis einer politischen Überlegung und Entscheidung des Landeshauptmannes, sondern bloß eine Maßnahme redaktionstechnischer Natur, bei der der Landeshauptmann keinerlei eigenständige politische Gestaltungsmacht habe:
"Wenn der Landtag in einem Gesetzesbeschluß die Mitwirkung von Bundesorganen vorsieht, dann kommt die Entscheidung darüber, ob diese Mitwirkung auch wirksam wird, ausschließlich der Bundesregierung zu, die in dieser Frage nach völlig freiem politischen Ermessen entscheiden kann. Nach dem der bisherigen Staatspraxis zugrundeliegenden Verständnis hat der Landeshauptmann die Entscheidung der Bundesregierung, die Zustimmung zur Mitwirkung von Bundesorganen zu verweigern, einfach nur zu realisieren, indem er bei der Kundmachung des Gesetzesbeschlusses die betreffende Bestimmung wegläßt. ... Der Landeshauptmann hat der Zustimmungsverweigerung der Bundesregierung nur durch eine entsprechende redaktionstechnische Maßnahme Rechnung zu tragen."
Im übrigen bleibe es dem Landtag unbenommen, allenfalls durch eine sofortige Novellierung des betreffenden Gesetzes darauf zu reagieren, daß man bei der Vollziehung des betreffenden Gesetzes ohne die angestrebte Mitwirkung von Bundesorganen auskommen müsse.
Auch müsse dem Landtag stets bewußt sein - so wie es im vorliegenden Fall auch gewesen sei - daß man in der Frage der Mitwirkung von Bundesorganen immer vom politischen Willen der Bundesregierung abhängig sei.
Ferner könne weder im vorliegenden Fall noch "in sonstigen Fällen, in denen üblicherweise eine Mitwirkung von Bundesorganen vorgesehen wird" im Sinne der im Prüfungsbeschluß angesprochenen Lehrmeinung Jabloners davon ausgegangen werden, daß sich der normative Gehalt des Gesetzesbeschlusses durch das Weglassen der die Mitwirkung von Bundesorganen normierenden Bestimmungen verändert habe, etwa daß gewisse verbleibende Bestimmungen unanwendbar geworden seien oder der Gehalt von Bestimmungen völlig verändert worden sei. Bisher habe die Verweigerung der Mitwirkung von Bundesorganen noch in keinem Fall dazu geführt, daß der Landtag die betreffenden Bestimmungen in der Folge aufgehoben, eingeschränkt oder sonst wie geändert hätte.
"Dies bedeutet im Ergebnis, daß der Landtag bei der - nach der vorläufigen Auffassung des Verfassungsgerichtshofes erforderlichen - neuerlichen Befassung mit dem Gesetzesbeschluß, zu dem die Bundesregierung die Zustimmung zur Mitwirkung von Bundesorganen verweigert hat, praktisch nur einen Wiederholungsbeschluß unter Weglassung der die Mitwirkung begründenden Bestimmungen fassen würde. Der neue Gesetzesbeschluß wäre aber wieder dem weiteren Gesetzgebungsverfahren, insbesondere auch wieder dem Verfahren nach Art98 Abs2 B-VG, zu unterziehen. Abgesehen davon, daß dies also nur zu einer doppelten Durchführung eines großen Teiles des Gesetzgebungsverfahrens und damit auch zu einer erheblichen Verzögerung des Wirksamwerdens des (zweimal gefaßten) Gesetzesbeschlusses führen würde, was dem Grundsatz der Verwaltungsökonomie völlig zuwiderlaufen würde, ist darauf hinzuweisen, daß eine solche Vorgangsweise auch in verfassungspolitischer Hinsicht problematisch wäre. Wenn etwa in einer politisch sehr umstrittenen Angelegenheit ein Gesetzesbeschluß nur unter großen Mühen zustandekommt, dann würde die Verweigerung der Zustimmung nach Art97 Abs2 B-VG dazu führen, daß dieser Gesetzesbeschluß hinfällig wird und daß die betreffende Angelegenheit im Landtag wieder gänzlich neu zur Diskussion steht. Unter Umständen könnte es bei einer zwischenzeitlich eingetretenen Änderung der politischen Verhältnisse zu keiner neuen Beschlußfassung mehr kommen. Das Erfordernis der neuerlichen Befassung des Landtages im Falle einer Zustimmungsverweigerung nach Art97 Abs2 B-VG würde somit auch unter diesem Aspekt unverhältnismäßige Auswirkungen nach sich ziehen."
Die Auffassung des Verfassungsgerichtshofes würde - zusammengefaßt dargestellt - folgende Nachteile bewirken:
"a) Obwohl die Zustimmungsverweigerung nur einzelne Bestimmungen betrifft, würde das Wirksamwerden des gesamten Gesetzesbeschlusses für längere Zeit aufgeschoben. Diese Auswirkung kann in manchen Fällen dem rechtspolitisch erwünschten ehestmöglichen Inkrafttreten eines Gesetzes entgegenstehen, sie kann aber auch zu schwerwiegenderen (insbesondere finanziellen) Nachteilen für das Land führen, wenn dadurch etwa die rechtzeitige Umsetzung einer EU-Vorschrift vereitelt wird.
b) In verwaltungsökonomischer Hinsicht scheint es unvertretbar, einen großen Teil des Gesetzgebungsverfahrens ohne zureichende sachliche Rechtfertigung zweimal durchzuführen.
c) Die Notwendigkeit der neuerlichen Befassung des Landtages kann unter Umständen auch zu politischen Schwierigkeiten bei der erneuten politischen Willensbildung über die betreffende Angelegenheit führen.
Diesen gravierenden Nachteilen steht das Bedenken des Verfassungsgerichtshofes gegenüber, durch die sofortige Kundmachung des Gesetzesbeschlusses durch den Landeshauptmann (ohne neuerliche Befassung des Landtages) würde die Gesetzesprärogative des Landtages unterlaufen. Diese Befürchtung scheint nach Ansicht der Tiroler Landesregierung jedoch unbegründet, denn die Gesetzgebungshoheit des Landtages bleibt ja unberührt. Es steht ihm frei, das betreffende Gesetz sofort wieder zu novellieren, sofern er dies für notwendig erachtet. Wie die Erfahrungen aus der Praxis zeigen, ist es dazu aber noch nie gekommen, weil sich das Land in der Regel einfach damit abfinden muß, daß der Bund die erwünschte Mitwirkung von Bundesorganen bei der Vollziehung eines Landesgesetzes ablehnt. Es sei nur am Rande erwähnt, daß dieser Zustand aus föderalistischer Sicht untragbar ist und daß daher im Rahmen der Bundestaatsreform versucht wurde, einen Weg zu finden, der den Ländern unter bestimmten Voraussetzungen die notwendige Mitwirkung von Bundesorganen (besonders der Exekutivorgane) sichert. Bei diesem Gesamtergebnis scheint es dem Tiroler Landesverfassungsgesetzgeber nicht zusinnbar, daß er durch die Formulierung des Art38 Abs7 TLO 1989 dieser Verfassungsbestimmung die Bedeutung geben wollte, es sei von der Einheit des Gesetzesbeschlusses auszugehen. Wie bereits erwähnt, geben die Erläuternden Bemerkungen des Ausschußantrages zur TLO 1989 keinen Anhaltspunkt hiefür. Sie legen vielmehr die Auslegung nahe, daß hier nur eine Wiederholung der bundesverfassungsgesetzlichen Regelung vorgenommen werden sollte."
Abschließend tritt die Tiroler Landesregierung der Interpretation des Erkenntnisses VfSlg. 2598/1953 durch den Verfassungsgerichtshof entgegen. Dieses Erkenntnis sage an sich klar aus: "Versagt aber die Bundesregierung ihre Zustimmung zur Mitwirkung von Bundesorganen an der Vollziehung eines Landesgesetzes, so erscheinen alle Bestimmungen des Gesetzes, die die Mitwirkung von Bundesorganen zur Voraussetzung haben - aber auch nur diese Bestimmungen -, verfassungswidrig und dürfen nicht kundgemacht werden." Diese Formulierung sage nach Ansicht des Verfassungsgerichtshofes nur aus, daß eine Kundmachung dieser Bestimmungen des Gesetzesbeschlusses unzulässig wäre, beschäftige sich aber überhaupt nicht mit der Frage, ob vor der Kundmachung neuerlich der Landtag zu befassen sei. Dieser Deutung des zitierten Erkenntnisses könne die Tiroler Landesregierung nicht folgen. Wenn der Verfassungsgerichtshof in diesem Erkenntnis ausspricht, daß nur die die Mitwirkung von Bundesorganen normierende Bestimmung des Gesetzesbeschlusses nicht kundgemacht werden dürfe, dann müsse daraus der Schluß gezogen werden, daß die übrigen Bestimmungen des Gesetzesbeschlusses sehr wohl kundgemacht werden dürfe. Diese Aussage im zitierten Erkenntnis gäbe nämlich keinen Sinn mehr, wenn man davon ausginge, daß der Landtag mit dem Gesetzesbeschluß neuerlich zu befassen wäre. Auf Grund der neuerlichen Befassung könne der Landtag nämlich - sofern man nicht annimmt, daß er in verfassungswidriger Weise einen völlig identen Wiederholungsbeschluß fasse - nur einen neuen Gesetzesbeschluß fassen. Der neue Gesetzesbeschluß würde wiederum dem Verfahren nach Art98 Abs2 B-VG un
