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41 Innere AngelegenheitenNorm
B-VG Art10 Abs1Leitsatz
Zurückweisung einer Klage der Stadt Salzburg gegen den Bund auf Ersatz von Aufwendungen für die Suche nach Fliegerbomben(blindgängern) auf in ihrem Eigentum stehenden Grundstücken mangels Zuständigkeit des VfGH; vermögensrechtlicher Anspruch aus Kompetenzverteilung nicht ableitbar; Zuständigkeit der ordentlichen Gerichte infolge Fehlens einer gesetzlichen Kostentragungsregelung für ErsatzansprücheSpruch
Die Klage wird zurückgewiesen.
Begründung
Begründung:
I. Sachverhalt, Klagevorbringen und Vorverfahrenrömisch eins. Sachverhalt, Klagevorbringen und Vorverfahren
1. Klage
1.1. Die Stadtgemeinde Salzburg (im Folgenden: klagende Partei) stellt mit der vorliegenden, auf Art137 Bundes-Verfassungsgesetz (im Folgenden: B-VG) gestützten, gegen die Republik Österreich (richtig: den Bund; im Folgenden: beklagte Partei) gerichteten, mit 1. April 2009 datierten Klage den Antrag, der Verfassungsgerichtshof wolle erkennen:
"Die beklagte Partei ist schuldig, der klagenden Partei den Betrag von € 851.012,11 samt 4 % Zinsen aus € 648.489,45 seit 15.11.2002, aus € 133.878,66 seit 01.04.2003 und aus € 68.652,09 seit 18.10.2003 zu bezahlen und die Prozesskosten zu ersetzen; all dies binnen 14 Tagen bei sonstigem Zwang."
1.2. Die Klage wird wie folgt begründet (Hervorhebungen wie im Original):
"...
II. SUCH- UND SONDIERUNGSMAßNAHMEN DER KLAGENDEN PARTEIrömisch zwei. SUCH- UND SONDIERUNGSMAßNAHMEN DER KLAGENDEN PARTEI
1. Ausgangslage
Gegenstand dieses Verfahrens sind Aufwendungen, die der klagenden Partei im Zusammenhang mit dem Aufsuchen und der Bergung von Fliegerbombenblindgängern entstanden sind. Diese Fliegerbombenblindgänger sind Relikte aus der Zeit des zweiten Weltkrieges. Die englischen und amerikanischen Luftstreitkräfte haben im zweiten Weltkrieg (vorwiegend) zwei Typen von Bomben verwendet:
Bomben, die im Zeitpunkt des Aufschlagens auf den Boden detonieren sollten, und Bomben, die mit einem Zeitzünder ausgestattet waren. Im vorliegenden Zusammenhang interessiert vor allem der zuletzt genannte Typus.
Der Zeitzünder hatte den Sinn, Rettungs- und Bergungsarbeiten zu erschweren. Die Detonation sollte einige Zeit (2 bis 144 Stunden) nach dem Abwurf der Bombe erfolgen.
Der Zeitzündermechanismus bestand in einer Feder, die auf einen Schlagbolzen einwirkt. Die Feder drückt den Schlagbolzen nach vorn in Richtung der Sprengkapsel. Der durch die Feder belastete Schlagbolzen wird durch einen Sicherungsmechanismus aus Zelluloid daran gehindert, nach vor zu schnellen. Eine Säure (Acetonsäure) sollte dieses Zelluloid zersetzen und sohin bewirken, dass der Schlagbolzen in dem vorgesehenen Zeitintervall (wie gesagt, 2 bis 144 Stunden nach dem Abwurf) nach vor schlagen kann. Dieser Vorgang bewirkt die Detonation der Bombe.
Die Blindgängerquote war bei Zeitzünderbomben relativ hoch, sie betrug 20 % bis 25 %. Eine technische Ursache hiefür ist darin zu sehen, dass eine Bombe zwar mit der Spitze nach vorn in das Erdreich eindringt, aber in der Folge - üblicherweise - eine 'Aufwärtsbewegung' ausführt. Bei der Bergung derartiger Bomben konnte man beobachten, dass die Bomben überwiegend 'im Erdreich stehen'. Die geschilderte Stellung der Bombe bewirkt, dass die Säure nach unten, also in den Boden, dringt, und daher nicht mehr, jedenfalls nicht unmittelbar, auf das Zelluloid einwirken kann. Der geplante - säurebedingte - Zersetzungsprozess findet nicht statt. Die Säure verdampft und diffundiert.
Weiterhin hindert das nicht zersetzte Zelluloid daher den Schlagbolzen daran, nach vor zu schnellen. Die Haltekraft des Zelluloids ist jedoch begrenzt. Zelluloid verliert ständig an Stabilisatoren und damit an Elastizität. Wenn die Haltekraft des Zelluloids endet, dann schnellt die Feder nach vorn. In dieser Situation kommt es mit großer technischer Wahrscheinlichkeit zur Explosion. Aus technischer Sicht ist demnach die Detonation einer Zeitzünderbombe, die viele Jahre oder Jahrzehnte nach dem Abwurf einer Bombe erfolgt, nicht ungewöhnlich, sondern geradezu naheliegend.
Über diese Gegebenheiten besteht zwischen den Streitteilen weithin Einvernehmen. ...
...
In der Stadt Salzburg detonierten Fliegerbombenblindgänger in den Jahren 1965 und 1996. Im Jahr 1965 explodierte eine Shell-Tankstelle im Gebiet Rainerstraße/St. Julien-Straße. Eine Person wurde getötet, sieben Personen wurden verletzt. Im Jahr 1996 explodierte ein Fliegerbombenblindgänger im sogenannten Schwarzpark. Die Fliegerbombe riss einen Krater von knapp 10 m Durchmesser. Ein Hausmeister entkam knapp dem Tod. Der betreffende Bereich befindet sich unweit eines Kindergartens.
...
Vor dem Hintergrund dieser Gefahrensituation erscheint es dringend geboten, Fliegerbombenblindgänger nach Möglichkeit zu sondieren und zu bergen. Das Gefahrenpotential der Fliegerbombenblindgänger unterscheidet sich allerdings danach, ob die betreffende Bombe mit einem Zeitzünder ausgestattet war oder nicht. Zu einer Detonation eines Fliegerbombenblindgängers, der mit einem Zeitzünder ausgestattet ist, kommt es 'von selbst'. Der Zeitpunkt bestimmt sich nach dem eingangs beschriebenen Zersetzungsprozess des Zelluloids. Eine nähere zeitliche Eingrenzung ist nicht möglich. Die Selbstdetonation kann 10 Jahre, 30 Jahre oder 70 Jahre nach dem Abwurf der Fliegerbombe erfolgen. - Ein geringeres Gefahrenpotential weisen Fliegerbombenblindgänger auf, die nicht mit einem Zeitzünder ausgestattet sind. Nach technischer Erfahrung wird eine Detonation nur durch Krafteinwirkung ausgelöst. Auch dieses Gefahrenpotential darf freilich nicht bagatellisiert werden. So kann etwa eine Detonation durch Bautätigkeit ausgelöst werden.
Auch diese Zusammenhänge waren bislang zwischen den Parteien nicht strittig. ...
Eine sinnvolle Such- und Sondierungstätigkeit setzt voraus, dass entsprechende Indizien für Bombenverdachtspunkte vorliegen. Die Anhaltspunkte für die Tätigkeit der klagenden Partei lieferten die so genannte Salzburger Bombenkarte und die historischen Luftbildauswertungen der englischen und amerikanischen Luftstreitkräfte.
Die Salzburger Bombenkarte wurde nach dem zweiten Weltkrieg, beruhend auf protokollarisch festgehaltenen Angaben von Zeugen, angefertigt. In der Folge wurde diese Karte in einem Archiv der Salzburger Bundespolizeidirektion aufbewahrt. Im Jahr 1996 - gleichsam durch Zufall - wurde diese Karte in einem Altpapiercontainer der Bundespolizeidirektion aufgefunden. Sie steht also seither zur Verfügung.
Luftbildauswertungen sind Recherchen nach Textdokumenten und Bilddokumenten aus den Archiven in Großbritannien. Die (ehemaligen) alliierten Streitkräfte haben diese Luftbilder erst in den 90er Jahren freigegeben. Eine Luftbildauswertung grenzt die Bombenverdachtspunkte ab; eine Sicherheit, dass wirklich Bombenblindgänger aufgefunden werden können, besteht jedoch nicht. Die Luftbildauswertung ist aus technischer Sicht eine anerkannte Methode.
Über die grundsätzliche Eignung der Salzburger Bombenkarte und der Luftbildauswertung als technisch sinnvolle Suchstrategien bestand bislang zwischen den Parteien Konsens. ...
Es stehen verschiedene technische Möglichkeiten zur Auffindung von Fliegerbomben zur Verfügung. Zu nennen ist die Oberflächensondierung mit dem 'System Magneto'. Diese Methode gelangt allerdings nur dann zum Einsatz, wenn 'Kulturschutt' nicht vorhanden ist. In diesem Fall muss man auf die so genannte Bohrlochsondierung ausweichen. Das 'System Magneto' beruht auf dem Erdmagnetismus. Es handelt sich dabei um ein typisches Minensuchgerät mit einer Eindringtiefe in den Boden bis maximal 50 cm. Der Einsatz des 'Systems Magneto' im freien Bereich ohne Kulturschutt ist bis in eine Tiefe von rund 5 m möglich, dies bezogen auf größere Gegenstände, also etwa eine 250 kg schwere Bombe.
Das 'System Georadar' ist ebenfalls eine Methode für das Auffinden von Fliegerbombenblindgängern. Man fährt mit dem Gerät über die Verdachtsfläche, das Georadar schickt Radarwellen in den Boden, die Reflexionswellen werden dann elektronisch angezeigt und ausgewertet. Die Bohrlochsondierung dient dazu, einerseits durch den Kulturschutt durchzubohren; dann wird ein so genannter Bohrraster angelegt und in die Bohrung, die mit Kunststoff auszukleiden ist, eine Sonde eingeführt. Sodann wird das Signal der Sonde aufgezeichnet und über Datenverarbeitung ein Bild erarbeitet. Ein Experte kann aufgrund dieses Bildes Rückschlüsse ziehen, ob sich ein metallischer Störgegenstand einer bestimmten Größe im Boden befindet. Üblicherweise handelt es sich bei einem metallischen Störkörper, der in der abgezeichneten Form einer Fliegerbombe vorliegt, auch um eine Fliegerbombe. Es kann sich aber auch ergeben, dass anstelle der Fliegerbombe ein anderer Metallgegenstand ähnlicher Dimension im Erdreich verborgen ist.
...
Auf der Grundlage der 'Salzburger Bombenkarte' und den Luftbildauswertungen 4/97 (m) und 7/97 (97) sind in der Stadt Salzburg insgesamt 122 Bombenverdachtspunkte anzunehmen. 29 dieser Verdachtspunkte befinden sich auch auf Grundstücken, die der klagenden Partei gehören. 28 dieser 29 Bombenverdachtspunkte hat die klagende Partei sondieren lassen. 25 Sondierungen ergaben ein negatives Ergebnis, drei Sondierungen ergaben ein positives Ergebnis. Die Bomben bei diesen letztgenannten drei Sondierungen sind bereits entschärft und geborgen worden.
Die Aufwendungen, die der klagenden Partei durch diese Sondierungstätigkeit entstanden sind, bilden den Gegenstand der vorliegenden Klage.
Auch diese Tatsachen waren bislang zwischen den Parteien nicht strittig. ...
…
Die klagende Partei hat die beklagte Partei bezüglich sämtlicher Bombenverdachtspunkte dringend aufgefordert, die zur Gefahrenabwehr notwendigen Maßnahmen ehestmöglich zu veranlassen. Die beklagte Partei reagierte jedoch nicht. Diese hat vielmehr ihre Zuständigkeit für das Auffinden von Fliegerbombenblindgängern generell und ausdrücklich abgelehnt.
...
III. ZUSTÄNDIGKEIT DES BUNDES ZUR GESETZGEBUNG UNDrömisch drei. ZUSTÄNDIGKEIT DES BUNDES ZUR GESETZGEBUNG UND
VOLLZIEHUNG
Über die Frage der Zuständigkeit (Art10 ff B-VG) vertreten die Streitteile unterschiedliche Meinungen. Die beklagte Partei behauptet, dass eine Zuständigkeit des Bundes nach Art10 Abs1 Z7 B-VG ausscheide; deshalb greife die Kompetenz des Landes Salzburg nach Art15 Abs1 B-VG ein.
Die Materialien (StProT 457 BlgNR 20. GP 68 f) zum Waffengesetz enthalten Ausführungen über die Kompetenz betreffend 'gewahrsamsfreies Kriegsmaterial'. Den Anlass lieferten die Entminungsdienste, die der Bundesminister für Inneres wahrnimmt. Für den (Bundes-)Gesetzgeber war nicht etwa zweifelhaft, ob der Bund für dieses 'gewahrsamsfreie Kriegsmaterial' zuständig sei. Die Kompetenz des Bundes erschien gleichsam selbstverständlich. Daher beschäftigte sich der Gesetzgeber in den zitierten Materialien nicht mit der Frage, ob der Bund zuständig sei. Den Gegenstand der Erörterungen bildete vielmehr die kompetenzmäßige Abgrenzung zwischen zwei Ministerien, nämlich dem Bundesministerium für Inneres und dem Bundesministerium für Landesverteidigung. Die Materialien (StProT 457 BlgNR 20. Gesetzgebungsperiode 68 f) zum Waffengesetz enthalten Ausführungen über die Kompetenz betreffend 'gewahrsamsfreies Kriegsmaterial'. Den Anlass lieferten die Entminungsdienste, die der Bundesminister für Inneres wahrnimmt. Für den (Bundes-)Gesetzgeber war nicht etwa zweifelhaft, ob der Bund für dieses 'gewahrsamsfreie Kriegsmaterial' zuständig sei. Die Kompetenz des Bundes erschien gleichsam selbstverständlich. Daher beschäftigte sich der Gesetzgeber in den zitierten Materialien nicht mit der Frage, ob der Bund zuständig sei. Den Gegenstand der Erörterungen bildete vielmehr die kompetenzmäßige Abgrenzung zwischen zwei Ministerien, nämlich dem Bundesministerium für Inneres und dem Bundesministerium für Landesverteidigung.
Wörtlich liest man in den Materialien, dass 'sprengkräftige Kriegsrelikte, insbesondere solche aus den beiden Weltkriegen, nicht mehr dem militärischen Waffen-, Schieß- und Munitionswesen zuzurechnen sind (...). Mit dem Jahr des Staatsvertrages und dem Abzug der Besatzungsmächte ist anzunehmen, dass Munitionsrelikte, die aus der Zeit danach stammen, bereits dem militärischen Waffen-, Schieß- und Munitionswesen zuzurechnen sind.'
Der Sinn dieser Erwägungen wird vor dem Hintergrund des Kompetenzkataloges der Bundesverfassung und der Kompetenzaufteilung, die das Bundesministeriengesetz vornimmt, deutlich. Nach Art10 Abs1 Z7 B-VG ist der Bund zur Gesetzgebung und Vollziehung zuständig für 'Waffen-, Munitions- und Sprengmittelwesen, Schießwesen'.
Die Anlage zu §2 BundesministerienG regelt in einem 'Teil 2' die Wirkungsbereiche der einzelnen Ministerien. Lit 'E' betrifft das Bundesministerium für Inneres. Punkt 1. erfasst die Angelegenheiten des Sicherheitswesens. Der zweite Absatz enthält folgende Materien:
'Waffen-, Munitions- und Sprengmittelwesen, mit Ausnahme des militärischen Waffen-, Schieß- und Munitionswesens'. Lit 'G' ist dem Bundesministerium für Landesverteidigung gewidmet. Die Überschrift lautet: 'Militärische Angelegenheiten'. Die nachfolgende vierte dieser Angelegenheiten hat nachstehenden Wortlaut: 'Angelegenheiten des militärischen Waffen-, Schieß- und Munitionswesens'.
Der Gesetzgeber sah sich daher mit einem Abgrenzungsproblem konfrontiert. Auch der Bund bezweifelt nicht, dass Fliegerbombenblindgänger (oder andere gefährliche Kriegsrelikte) dem Waffen-, Schieß- und Munitionswesen zuzuordnen sind. Im Rahmen einer Wortlautinterpretation würde man auch nicht zögern, diesen Kriegsrelikten militärische Qualität beizulegen. Die Konsequenz wäre die Zuständigkeit des Bundesministeriums für Landesverteidigung. Das wollte der Gesetzgeber (Bund) offenbar nicht. Deshalb nahm man eine Differenzierung nach einem zeitlichen Kriterium vor. Diese in den Materialien enthaltenen Erwägungen sind sodann auch in den Gesetzestext (§42 Abs5 WaffG) eingeflossen: Das 'Jahr des Staatsvertrages' (1955) sollte für die Abgrenzung maßgeblich sein. Munitionsrelikte aus der Zeit danach gehören zum 'militärischen Waffen-, Schieß- und Munitionswesen'; zuständig ist daher das Bundesministerium für Landesverteidigung. Munitionsrelikte aus früherer Zeit, 'insbesondere solche aus den beiden Weltkriegen', zählen freilich in einem historischen Sinn ebenfalls zum militärischen Waffen-, Schieß- und Munitionswesen, nicht aber in einem juristischen Sinn. Im Rechtssinn wollte der Bundesgesetzgeber, also die beklagte Partei, diese Kriegsrelikte nicht als eine Angelegenheit des Bundesministeriums für Landesverteidigung, sondern als eine Angelegenheit des Bundesministeriums für Inneres verstehen.
Die Richtigkeit dieses Gesetzesverständnisses soll hier nicht erörtert oder vertieft werden. Für die Beurteilung dieses Falles ist es nicht erheblich, ob die Angelegenheit in den Zuständigkeits- und Aufgabenbereich des Bundesministeriums für Inneres oder in jenen des Bundesministeriums für Landesverteidigung gehört. Entscheidend ist allein die Kompetenz des Bundes, also der beklagten Partei. Die zitierten Materialien belegen, dass das Thema für die beklagte Partei nie strittig oder unklar war. Nur die innere Abgrenzung zwischen zwei Ministerien hat man diskutiert, die Zuständigkeit des Bundes für gefährliche Kriegsrelikte war und ist evident.
Der Ausschnitt aus der Entstehungsgeschichte des Waffengesetzes beleuchtet die erstaunliche Argumentationsfreiheit, die der Bund für sich in Anspruch nimmt. Entspräche jener Standpunkt, den die Gegenseite in diesem Verfahren eingenommen hat, tatsächlich der Rechtsauffassung des Bundes, dann dürfte es §42 Abs5 S 1 1.Var WaffG gar nicht geben. Die Bestimmung bezieht sich auf gefährliche Kriegsrelikte, die aus der Zeit vor dem Jahr 1955 stammen. Die Zuständigkeit hiefür regelt aber - folgt man den Rechtsausführungen der Gegenseite - die Verfassung nicht. Daher hätte der Bund von einer Regelung Abstand nehmen und - allenfalls - die Länder auf ihre Zuständigkeit nach Art15 B-VG hinweisen müssen.
Eine Zuständigkeit des Bundes ließe sich - wenn man der von der Gegenseite vertretenen Rechtsauffassung folgt - auch nicht dadurch konstruieren, dass man zwischen Sicherung und Vernichtung einerseits und Suche andererseits differenziert. Diese Unterscheidung ist in Art10 Abs1 Z. 7 B-VG nicht andeutungsweise angelegt. Eine Zuständigkeit des Bundes ließe sich - wenn man der von der Gegenseite vertretenen Rechtsauffassung folgt - auch nicht dadurch konstruieren, dass man zwischen Sicherung und Vernichtung einerseits und Suche andererseits differenziert. Diese Unterscheidung ist in Art10 Abs1 Ziffer 7, B-VG nicht andeutungsweise angelegt.
Die Position, die die beklagte Partei bei Schaffung des §42 WaffG eingenommen hat und die Behauptung, der Bund sei für Fliegerbomben nicht zuständig, sind schlechthin unvereinbar. Der Bund hat aber nicht die Freiheit, Kompetenzen nach Anlass und Bedarf hin und her zu transferieren. Die Republik Österreich kann nicht auf der Grundlage einer Kompetenzregelung der Bundesverfassung eine Regelung über Kriegsrelikte (§42 Abs4 und 5 WaffG) schaffen (wobei auch noch die Feinabstimmung zwischen den einzelnen Ministerien vorgenommen wird) und ebenso (in dieser Angelegenheit) den Standpunkt einnehmen, dass es eine derartige Kompetenz gar nicht gäbe. In Wahrheit beruhen die kompetenzrechtlichen Darlegungen der beklagten Partei auf einer bedarfsorientierten ad-hoc-Erfindung. Nach Völkerrecht würde das Verhalten der beklagten Partei als ein Verstoß gegen den Estoppel-Grundsatz gewertet werden: Man kann nicht zunächst einen Kompetenztatbestand als gegeben annehmen und als Grundlage für eine Gesetzgebungstätigkeit heranziehen und bei nächster Gelegenheit behaupten, dass es diesen Kompetenztatbestand gar nicht gäbe (allgemein zum Estoppel-Grundsatz z.B. Verdroß/Simma, Universelles Völkerrecht, 3. Auflage 1984, §615).
Die Materialien zum WaffG belegen, dass auch Kriegsrelikte unter das 'Waffen-, Munitions- und Sprengmittelwesen, Schießwesen' nach Art10 Abs1 Z7 B-VG fallen.
Zusammenfassend kann man daher festhalten, dass die Zuständigkeit der beklagten Partei nicht zweifelhaft erscheint.
IV. HANDLUNGSPFLICHTEN DER BEKLAGTEN PARTEI römisch vier. HANDLUNGSPFLICHTEN DER BEKLAGTEN PARTEI
Nach den Ausführungen unter III. ist die beklagte Partei für Kriegsrelikte (Fliegerbomben) zuständig. Die Verwaltungspolizei für Fliegerbomben fällt daher in den Verantwortungs- und Zuständigkeitsbereich der beklagten Partei. Der Grundsatz, dass die Verwaltungspolizei der Sachkompetenz folgt, ist offenbar unbestritten (Antoniolli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1954, 234: Nach den Ausführungen unter römisch drei. ist die beklagte Partei für Kriegsrelikte (Fliegerbomben) zuständig. Die Verwaltungspolizei für Fliegerbomben fällt daher in den Verantwortungs- und Zuständigkeitsbereich der beklagten Partei. Der Grundsatz, dass die Verwaltungspolizei der Sachkompetenz folgt, ist offenbar unbestritten (Antoniolli, Allgemeines Verwaltungsrecht, 1954, 234:
'Verwaltungspolizei ist die Tätigkeit des Staates zur Abwehr von Gefahren auf den einzelnen Gebieten der übrigen Verwaltung. (...). Die Zuständigkeit zu polizeilichen Maßnahmen folgt der Kompetenz des Sachgebietes, in dessen Rahmen die Maßnahme erfolgt.';
Antoniolli/Koja, Allgemeines Verwaltungsrecht, 3. Auflage 1996, 642:
'In der Regel gilt das Prinzip der 'Adhäsion' an die Sachmaterie, d. h. die Verwaltungspolizei ist Bestandteil der diversen Kompetenzbegriffe'; Raschauer, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Auflage 1998, Rz 258: 'Die Verwaltungspolizei hat die Vermeidung und Bekämpfung von Gefahren zum Gegenstand, die mit einer bestimmten Kompetenzmaterie zusammenhängen').
Der Rechtsträger, dem das B-VG eine Materie zuweist, ist grundsätzlich frei bei der näheren Ausgestaltung. Man bezeichnet die Kompetenzbestimmungen als Ermächtigungsnormen. Bei der Wahrnehmung der Rechtssetzungsbefugnis steht der Legislative ein weiter Spielraum zur Verfügung. Die Annahme, dass dieser Spielraum grenzenlos sei, wäre indes ein Irrtum. Zu jenen Vorgaben, die der Rechtsträger, dem die Verfassung eine Materie zuweist, beachten muss, gehört die Verwaltungspolizei.
Bei jeder Materie hat der Rechtsträger dafür zu sorgen, dass die verwaltungspolizeilichen Mindesterfordernisse gewahrt und beachtet werden. Das Gefahrenpotential für Leben, Gesundheit, Eigentum muss nach Möglichkeit begrenzt, jedenfalls eingeschränkt werden.
Diese Mindesterfordernisse sind nicht disponibel. Ein Rechtsträger hat nicht die Freiheit, auf die Verwaltungspolizei in Bezug auf eine bestimmte Materie zu verzichten.
Diese Verwaltungspolizei ist so wenig disponibel wie die betroffenen Rechtsgüter (Leben, Freiheit, Eigentum). Der oberste Rang, den diese Rechtsgüter in der Wertehierarchie der Rechtsordnung einnehmen, schließt es aus, dass sich ein Rechtsträger über die Erfordernisse der Verwaltungspolizei hinwegsetzt.
Die Verfassung enthält keine Vorgaben darüber, wie der Rechtsträger die Verwaltungspolizei wahrzunehmen hat. Es kann sich als zweckmäßig erweisen, dass die zuständige Behörde die gebotenen Maßnahmen im Rahmen der nichthoheitlichen Verwaltung setzt (etwa:
Innenminister beauftragt ein Unternehmen, eine koordinierte und systematische Suchtätigkeit im gesamten Bundesgebiet auszuführen). Möglicherweise sprechen gute Gründe dafür, die Verwaltungspolizei, also hier die Waffenpolizei in Bezug auf Fliegerbomben im Detail gesetzlich zu konkretisieren.
Der Umstand, dass die Sicherheitspolizei wahrgenommen werden muss, also nicht disponibel ist, tritt deutlich hervor, wenn man bedenkt, dass die beklagte Partei ihren Standpunkt ('Es besteht kein Handlungsbedarf!') nicht regeln könnte. Ein Gesetz, dass die Position der Gegenseite widerspiegelt, könnte etwa folgenden Wortlaut haben:
'Die Suche (Sondierung) von Fliegerbomben (Kriegsrelikten) unterbleibt'. - Im Zuge eines Verfahrens nach Art140 B-VG würde der VfGH eine Gesetzesbestimmung dieses Inhalts wohl aufheben. Die Regelung ist evident unsachlich (vgl. die Formulierung bei Berka, Die Grundrechte, 1999, Rz 911, unter der er die Rsp des VfGH zusammenfasst: 'Allgemeines und umfassendes verfassungsrechtliches Sachlichkeitsgebot, dem jedes Staatshandeln entsprechen muss').'Die Suche (Sondierung) von Fliegerbomben (Kriegsrelikten) unterbleibt'. - Im Zuge eines Verfahrens nach Art140 B-VG würde der VfGH eine Gesetzesbestimmung dieses Inhalts wohl aufheben. Die Regelung ist evident unsachlich vergleiche die Formulierung bei Berka, Die Grundrechte, 1999, Rz 911, unter der er die Rsp des VfGH zusammenfasst: 'Allgemeines und umfassendes verfassungsrechtliches Sachlichkeitsgebot, dem jedes Staatshandeln entsprechen muss').
Die beklagte Partei kann sich der ihr zugewiesenen Aufgabe, die Verwaltungspolizei bezüglich Fliegerbombenblindgänger wahrzunehmen, nicht entziehen. Die hier vertretene Position verschließt sich nicht dem Einwand, dass niemand einem Rechtsträger vorschreiben oder vorgeben dürfe, wie dieser die Verwaltungspolizei wahrzunehmen habe. Die klagende Partei stellt die Richtigkeit dieses Grundsatzes nicht in Frage.
Anders ist die Lage hingegen, wenn, aus der Perspektive der Waffenpolizei gesehen, nicht mehrere Varianten in Betracht kommen, sondern nur eine Vorgangsweise möglich ist. Diese Situation liegt vor, wenn seriöse Indikatoren auf eine Bombe in bewohntem Gebiet hindeuten und die öffentliche Hand dies weiß. In diesem Fall ist staatliche Untätigkeit ausgeschlossen. Allein der Gedanke, dass der Staat hier eine Tätigkeit ablehnt, erscheint unvereinbar mit der staatlichen Schutzpflicht in Bezug auf das menschliche Leben. Nach einer heute gefestigten Auffassung verpflichtet ua Art2 EMRK den Staat, 'sich schützend und fördernd vor das menschliche Leben zu stellen' (Öhlinger, Verfassungsrecht, 7. Auflage 2007, Rz 747:
'Positive Schutzpflicht des Staates'; ebenso Berka, Grundrechte, Rz 371). Freilich wird auch im öffentlichen Recht der Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers betont. Dieser Gestaltungsspielraum darf aber nicht mit einem Freibrief für Indolenz und Untätigkeit verwechselt werden. So hebt z.B. Berka (Grundrechte Rz 375) hervor, dass die Schutzpflicht verfassungsrechtlich eindeutig greifbar wird, wenn etwa ein Schutz vor erkennbaren Gefährdungen gänzlich unterlassen oder ein bestehendes Schutzniveau drastisch abgesenkt würde'. Diese Kriterien sind hier erfüllt. Die grundsätzliche Weigerung des zuständigen Rechtsträgers, einem hinreichend indizierten Bombenverdacht nachzugehen, ist ein gänzliches Unterlassen von Schutzmaßnahmen.
Durch das Auffinden der in Verstoß geratenen Fliegerbombenkarte hatte sich - bezogen auf das Gebiet der Stadtgemeinde Salzburg - eine besondere Konstellation ergeben. Von Anfang an konnte kein Zweifel darüber bestehen, dass verantwortungsbewusste und weitsichtige Menschen mit diesen Aufzeichnungen den Versuch unternommen hatten, das Auffinden von Fliegerbombenblindgängern späterhin zu ermöglichen oder zumindest zu erleichtern.
In dieser Lage kann von einem 'Gestaltungsspielraum' oder einer 'Bandbreite der möglichen Maßnahmen' sinnvoll nicht die Rede sein. Der Inhalt der Waffenpolizei ist nicht mehrdeutig, sondern eindeutig: Derjenige, dem die Waffenpolizei obliegt, muss diesen Verdachtspunkten nachgehen. Untätigkeit wäre ein 'gänzliches Unterlassen von Schutzmaßnahmen vor erkennbaren Gefährdungen' (Berka, aaO, Rz 375).
Die beklagte Partei hat es abgelehnt, irgendeine Tätigkeit zu entfalten. Im Vordergrund stand und steht der Hinweis, dass das Waffengesetz derartige Maßnahmen nicht vorsehe. Der Rechtsirrtum, dem die beklagte Partei unterlag und unterliegt, besteht darin, dass Verwaltungsrecht und Verwaltungspolizei verwechselt werden. Der Text des Waffengesetzes ist Verwaltungsrecht. Dieser Text ist für die Ausgestaltung der Verwaltungspolizei, hier also der Waffenpolizei, vollständig irrelevant. Wenn sich eine von Waffen ausgehende Gefahr für Menschen ergibt, oder wenn (wie hier) eine bereits bestehende (von Bomben ausgehende) Gefahr für Menschen durch neue Erkenntnismöglichkeiten (hier: Bombenkarte) eingeschränkt oder beseitigt werden kann, dann hat derjenige, dem die Waffenpolizei obliegt, zu handeln, und zwar sofort! Die Behörde kann sich nicht auf das Fehlen gesetzlich positivierter Handlungspflichten berufen. Mit dem Zweck der Verwaltungspolizei - unverzügliche und effiziente Gefahrenabwehr durch die Behörde - wäre es unvereinbar, wenn die Behörde den Standpunkt einnehmen könnte, man habe die Maßnahme, die verwirklicht werden müsse, um eine Gefahr für Menschen abzuwenden, leider nicht in einem Gesetz finden können. - Die Unverzichtbarkeit einer Überprüfung jener Verdachtspunkte, die sich aus der Salzburger Bombenkarte ergaben, ist nicht zweifelhaft.
Ein Innenminister, der verwaltungspolizeiliche Maßnahmen setzen soll, hat, wenn Bombengefahren aufgezeigt werden, die ihm zur Verfügung stehenden Ressourcen zur Gefahrenabwehr einzusetzen, nicht hingegen seinen Beamten aufzutragen, Gesetzestexte aufzuspüren, die als mögliche Rechtfertigung für Untätigkeit ins Treffen geführt werden können. - Ein Vorgang wie dieser dürfte in der Verwaltungspraxis kaum vorkommen. In der Literatur wird die Verweigerung jeglicher Schutzmaßnahmen als eine Extremkonstellation diskutiert (Berka, Grundrechte, Rz 375).
Im Rahmen der Suchtätigkeit, die die klagende Partei entfaltet hat, sind drei Fliegerbomben geborgen und entschärft worden. Diese 'Trefferquote' kann nicht gegen das Vorgehen der klagenden Partei ins Feld geführt werden. Eine Suchmethode, die eine 100%ige Sicherheit gewährleistet, steht nicht zur Verfügung.
Die drei Bomben waren Aufschlagzünderbomben mit einer Sprengkraft von 150 kg, 250 kg und 50 kg. Die Gefährlichkeit von Aufschlagzünderbomben ist, wie oben (unter II.) bereits bemerkt, geringer als jene von Zeitzünderbomben. Dennoch darf das Gefahrenpotential der Aufschlagzünderbomben nicht unterschätzt werden. Eine unkontrollierte Bautätigkeit kann eine Explosion auslösen. Die drei Bomben befanden sich in dicht verbautem Gebiet. Bautätigkeit (Sanierung, Neubau, Straßenbau) war nicht nur nicht auszuschließen, sondern naheliegend. In dieser Situation ist die Klärung des Verdachtspunktes ohne Alternative. Die drei Bomben waren Aufschlagzünderbomben mit einer Sprengkraft von 150 kg, 250 kg und 50 kg. Die Gefährlichkeit von Aufschlagzünderbomben ist, wie oben (unter römisch zwei.) bereits bemerkt, geringer als jene von Zeitzünderbomben. Dennoch darf das Gefahrenpotential der Aufschlagzünderbomben nicht unterschätzt werden. Eine unkontrollierte Bautätigkeit kann eine Explosion auslösen. Die drei Bomben befanden sich in dicht verbautem Gebiet. Bautätigkeit (Sanierung, Neubau, Straßenbau) war nicht nur nicht auszuschließen, sondern naheliegend. In dieser Situation ist die Klärung des Verdachtspunktes ohne Alternative.
Im Übrigen ist Verwaltungspolizei eine Tätigkeit, die aus der ex ante-Perspektive zu sehen und zu würdigen ist. Die Frage, ob es sich um eine Aufschlagzünderbombe oder um eine Zeitzünderbombe handelt, kann erst geklärt werden, wenn die Bombe freigelegt wurde. Allein die Möglichkeit, dass sich eine Zeitzünderbombe in dicht verbautem Gelände befinden könnte, begründet die waffenpolizeiliche Verpflichtung, den Verdachtspunkt zu untersuchen. Der Gedanke, Untätigkeit mit der Erwägung zu rechtfertigen, dass die statistische Wahrscheinlichkeit eher für das Vorhandensein einer Aufschlagzünderbombe spricht, ist so abstrus, dass er nicht weiter verfolgt werden sollte.
V. ANSPRUCHSGRUNDLAGEN römisch fünf. ANSPRUCHSGRUNDLAGEN
1. Allgemeines
Die Sondierungen, die die klagende Partei veranlasst hat, sind Maßnahmen, die nach der hier vertretenen Auffassung die beklagte Partei verwirklichen hätte müssen. Es liegt daher nahe, die Tätigkeit der klagenden Partei als eine Geschäftsführung ohne Auftrag zu qualifizieren (dazu unter 2.). Als weitere Anspruchsgrundlage ist §1042 ABGB in Betracht zu ziehen. Zu dieser Bestimmung wird unter 3. Stellung genommen.
2. Geschäftsführung ohne Auftrag
Die klagende Partei stützt ihre Ansprüche zunächst auf eine Geschäftsführung ohne Auftrag (§§1035 ff ABGB). Nach §1035 ABGB kann sich eine Partei grundsätzlich nicht 'in das Geschäft eines anderen einmengen'. Die klagende Partei geht davon aus, dass die Sondierung der Bombenblindgänger ein 'Geschäft' der beklagten Partei darstellt. Allerdings hat es die beklagte Partei dezidiert und endgültig abgelehnt, eine Sondierungstätigkeit zu entfalten.
Die klagende Partei ist tätig geworden und hat somit ein Geschäft der beklagten Partei wahrgenommen. Im Rahmen dieser Tätigkeit ist die klagende Partei sowohl im eigenen, als auch im fremden Interesse tätig geworden. Eine Tätigkeit in fremdem Interesse, also im Interesse der beklagten Partei, lag deshalb vor, weil die Untätigkeit der beklagten Partei eine schadenersatzrechtliche Haftung begründen würde, wenn es zu einer Detonation oder einer Selbstdetonation eines Bombenblindgängers kommen würde. Das gilt jedenfalls dann, wenn deutliche Verdachtsmomente auf die Lage eines Bombenblindgängers hinweisen und gleichwohl eine Abwehrtätigkeit seitens des zuständigen Rechtsträgers unterbleibt.
Es ist nicht zu bezweifeln, dass die klagende Partei auch eigene Interessen verfolgt hat. Die Bombenverdachtspunkte befanden sich auf Liegenschaften, die im Eigentum der klagenden Partei stehen. Allein die Vorstellung, dass es (in dicht bebautem Wohngebiet) zu einer Selbstdetonation kommen könnte und dadurch eine unüberschaubare Gefahrensituation für Menschen geschaffen würde, ist schlechthin unannehmbar.
Die Geschäftsführung ohne Auftrag erfolgte also sowohl in fremdem Interesse, als auch in eigenem Interesse. Nach hM sind Ansprüche aufgrund einer Geschäftsführung ohne Auftrag in Fällen des Zusammentreffens von Eigen- und Fremdinteresse zu bejahen (vgl etwa SZ 45/137; 59/95 und 60/65; weitere Nachweise bei Rummel in Rummel, ABGB3, §1035, Rz 3). Die Geschäftsführung ohne Auftrag erfolgte also sowohl in fremdem Interesse, als auch in eigenem Interesse. Nach hM sind Ansprüche aufgrund einer Geschäftsführung ohne Auftrag in Fällen des Zusammentreffens von Eigen- und Fremdinteresse zu bejahen vergleiche etwa SZ 45/137; 59/95 und 60/65; weitere Nachweise bei Rummel in Rummel, ABGB3, §1035, Rz 3).
§1036 ABGB regelt die Geschäftsführung im Notfall. Demnach ist demjenigen, dessen Geschäft 'zur Abwendung eines bevorstehenden Schadens besorgt' wurde, der notwendige und zweckmäßig gemachte Aufwand zu ersetzen. Die Notfalllage ist nach der oben skizzierten Gefahrensituation (oben S. 4 ff) nicht zweifelhaft. Die Tatbestandsvoraussetzungen des §1036 ABGB liegen mithin vor. §1036 ABGB regelt die Geschäftsführung im Notfall. Demnach ist demjenigen, dessen Geschäft 'zur Abwendung eines bevorstehenden Schadens besorgt' wurde, der notwendige und zweckmäßig gemachte Aufwand zu ersetzen. Die Notfalllage ist nach der oben skizzierten Gefahrensituation (oben Sitzung 4 ff) nicht zweifelhaft. Die Tatbestandsvoraussetzungen des §1036 ABGB liegen mithin vor.
Richtig ist, dass §1036 ABGB nicht angewendet werden kann, wenn Zustimmung eingeholt werden könnte (SZ 54/176; 57/167). Dabei hat man jedoch Fallgestaltungen vor Augen, in welchen Gefahrenabwendung durch den Geschäftsherrn selbst möglich wären. Nachdem der 'Geschäftsherr' in casu jegliche Abwehrmaßnahmen ausgeschlossen hat, ist der Gesichtspunkt der fehlenden Zustimmung rechtlich irrelevant.
Zusammenfassend kann man demnach festhalten, dass die Voraussetzungen für einen Anspruch aufgrund einer Geschäftsführung ohne Auftrag nach §§1035 ff ABGB vorliegen.
3. §1042 ABGB
Nach §1042 ABGB hat derjenige, der 'für einen anderen einen Aufwand macht, den dieser nach dem Gesetze selbst hätte machen müssen, das Recht, den Ersatz zu fordern'. Diese Bestimmung hat in dem vor den ordentlichen Gerichten geführten Rechtsstreit eine besondere Rolle gespielt. Das Erstgericht hielt §1042 ABGB für anwendbar; es hat dementsprechend der klagenden Partei den Ersatz der Aufwendungen (dem Grunde nach) zugesprochen.
Die zweite Instanz hielt hingegen §1042 ABGB für nicht anwendbar. Das Gericht vertrat die Auffassung, dass die Norm auf das 'zweipersonale Verhältnis' nicht passe.
Die klagende Partei hat zu dieser Frage ein Rechtsgutachten eingeholt. Dieses Gutachten gelangt zu dem Ergebnis, dass sachliche Bedenken gegen die Anwendbarkeit des §1042 ABGB nicht bestehen.
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In diesem Gutachten verweist M. insbesondere auch auf die Entscheidung SZ 74/187. In diesem Fall hat der OGH den Anspruch des Bundes als Eigentümer einer Liegenschaft auf Ersatz der Sanierungskosten gegenüber einer Gemeinde bejaht, die auf dieser Liegenschaft eine Hausmülldeponie betrieben hatte (eine Verpflichtung der Gemeinde zur Gefahrenbeseitigung bestand hier aufgrund von wasserrechtlichen Bestimmungen). Die Aufwendungen des Bundes bestanden in Rechnungsbeträgen, die für die Tätigkeit von Unternehmen (Sanierungsmaßnahmen) aufgewendet werden mussten. Der OGH hat die Anwendung des §1042 ABGB 'auf diesen Sachverhalt völlig zu Recht nicht in Zweifel gezogen' (Gutachten S. 6). In diesem Gutachten verweist M. insbesondere auch auf die Entscheidung SZ 74/187. In diesem Fall
