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L1 GemeinderechtNorm
B-VG Art7 Abs1 / GesetzLeitsatz
Keine Verfassungswidrigkeit der Salzburger Regelung über die Abberufung im Regelfall direkt gewählter Bürgermeister durch den Ausspruch des Mißtrauens durch die Gemeindevertretung sowie nachfolgende Bestätigung dieses Mißtrauensvotums durch eine Bürgerabstimmung; keine Verletzung der bundesverfassungsgesetzlich festgelegten Verantwortung des Bürgermeisters gegenüber dem Gemeinderat; Zulässigkeit eines solchen dualen Systems aufgrund der bundesverfassungsgesetzlichen Ermächtigung des Landesverfassungsgesetzgebers zur Einführung der Bürgermeisterdirektwahl, eines Organisationssystems bestehend aus parlamentarisch-demokratischen Elementen und einer direkt-demokratisch legitimierten monokratischen Leitung; keine Verletzung des Gleichheitssatzes; Geltung der Regelung über die Abberufung durch Mißtrauensvotum und Bürgerabstimmung auch im Falle ausnahmsweise vom Gemeinderat gewählter Bürgermeister im rechtspolitischen Gestaltungsspielraum des GemeindeorganisationsgesetzgebersSpruch
Der Antrag wird abgewiesen.
Begründung
Entscheidungsgründe:
I. 1. Mit einem am 15.5.1997 beim Verfassungsgerichtshof eingebrachtenrömisch eins. 1. Mit einem am 15.5.1997 beim Verfassungsgerichtshof eingebrachten
"Antrag gemäß Art140 Abs1 B-VG iVm Art23 Abs2 Salzburger Landes-Verfassungsgesetz (Sbg. L-VG) wegen Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit des §25 Abs2 bis 5 Salzburger Stadtrecht 1966 (LGBl. 47/1966 idF 16/1997) und §45 Salzburger Gemeindeordnung 1994 (LGBl. 107/1994 idF 47/1995)" "Antrag gemäß Art140 Abs1 B-VG in Verbindung mit Art23 Abs2 Salzburger Landes-Verfassungsgesetz (Sbg. L-VG) wegen Überprüfung der Verfassungsmäßigkeit des §25 Abs2 bis 5 Salzburger Stadtrecht 1966 Landesgesetzblatt 47 aus 1966, in der Fassung 16/1997) und §45 Salzburger Gemeindeordnung 1994 Landesgesetzblatt 107 aus 1994, in der Fassung 47/1995)"
begehren 13 Abgeordnete zum Salzburger Landtag, der Verfassungsgerichtshof möge erkennen, dass
2.1. Mit der B-VG-Novelle BGBl. 504/1994 wurde in den Art117 leg. cit. folgender Abs6 eingefügt: 2.1. Mit der B-VG-Novelle Bundesgesetzblatt 504 aus 1994, wurde in den Art117 leg. cit. folgender Abs6 eingefügt:
Die Bestimmung ist mit 9. Juli 1994 in Kraft getreten.
Mit der B-VG-Novelle BGBl. 659/1996 wurde diese Bestimmung wie folgt neu gefasst: Mit der B-VG-Novelle Bundesgesetzblatt 659 aus 1996, wurde diese Bestimmung wie folgt neu gefasst:
Im gegebenen Zusammenhang ist weiters auch Art118 Abs5 B-VG bedeutsam, der wie folgt lautet:
2.2. Art117 Abs6 B-VG idF BGBl. 504/1994 geht auf den Initiativantrag der Abgeordneten Dr. Fuhrmann, Schieder, Dr. Schranz und Genossen vom 20. Oktober 1993, 617/A, II-11330 BlgNR 2.2. Art117 Abs6 B-VG in der Fassung Bundesgesetzblatt 504 aus 1994, geht auf den Initiativantrag der Abgeordneten Dr. Fuhrmann, Schieder, Dr. Schranz und Genossen vom 20. Oktober 1993, 617/A, II-11330 BlgNR
18. GP, sowie auf den Antrag der Abgeordneten Dr. Khol, Dr. Pirker, Kiss, Dr. Feuerstein und Kollegen vom selben Tag, 620/A, II-11333 BlgNR 18. GP, zurück.
Der erstgenannte Initiativantrag lautet wie folgt:
"Das Bundes-Verfassungsgesetz in der Fassung von 1929, zuletzt geändert durch das Bundesverfassungsgesetz BGBl. Nr. 508/1993, wird wie folgt geändert: "Das Bundes-Verfassungsgesetz in der Fassung von 1929, zuletzt geändert durch das Bundesverfassungsgesetz Bundesgesetzblatt Nr. 508 aus 1993,, wird wie folgt geändert:
1. Art117 Abs6 lautet:
'Der Bürgermeister wird vom Gemeinderat gewählt. Durch Landesverfassungsgesetz kann vorgesehen werden, daß die Staatsbürger, die zur Wahl des Gemeinderates berechtigt sind, den Bürgermeister wählen.'
2. Die bisherigen Absätze 6 und 7 des Art117 erhalten die Bezeichnungen '(7)' und '(8)'.
3. Art112 erster Satz lautet:
'Nach Maßgabe der Artikel 108 bis 111 gelten für die Bundeshauptstadt Wien im übrigen die Bestimmungen des Abschnittes C dieses Hauptstückes mit Ausnahme des Artikels 117 Abs6 zweiter Satz, des Artikels 119 Abs4 und des Artikels 119a.'
Begründung
Der Verfassungsgerichtshof hat mit Erkenntnis vom 1. Juli 1993, G75/93, erkannt, daß die Wahl des Bürgermeisters direkt durch das Gemeindevolk mit der Bundesverfassung unvereinbar ist. Mit der vorgeschlagenen Änderung des B-VG soll ermöglicht werden, daß landesverfassungsgesetzlich die Direktwahl des Bürgermeisters eingeführt wird. Im übrigen soll am verfassungsrechtlichen Verhältnis zwischen Bürgermeister und den anderen Organen nichts geändert werden.
Da es bei der Frage, ob der Bürgermeister direkt gewählt wird, um eine Entscheidung des Wahlsystems geht, die auch in allen anderen Zusammenhängen vom Verfassungsgesetzgeber getroffen wird, wird insofern die Entscheidung dem Landesverfassungsgesetzgeber überlassen. Dies gewährleistet, daß sich die Einführung auf den notwendigen breiten rechtspolitischen Konsens stützt, der für das Funktionieren von demokratischen Strukturen unerläßlich ist. Durch die Änderung wird die Autonomie der Länder gestärkt, weil die Systementscheidung, die bisher vom Bundesverfassungsgesetzgeber zu treffen war, in Zukunft in die Kompetenz des Landesverfassungsgesetzgebers fällt. Die näheren Bestimmungen über die Wahl erfolgen wie bisher durch Landesgesetz.
Durch Z3 wird für Wien die Direktwahl des Bürgermeisters ausgeschlossen, weil dieser nach Art108 B-VG auch die Funktion des Landeshauptmannes hat."
Der zweitgenannte Antrag lautet im hier maßgeblichen Zusammenhang wie folgt:
"Das Bundes-Verfassungsgesetz in der Fassung von 1929, zuletzt geändert durch das Bundesverfassungsgestz BGBl. Nr. xxx/1993, wird wie folgt geändert: "Das Bundes-Verfassungsgesetz in der Fassung von 1929, zuletzt geändert durch das Bundesverfassungsgestz Bundesgesetzblatt Nr. xxx aus 1993,, wird wie folgt geändert:
Artikel IArtikel römisch eins
...
4. Art112 wird folgender Satz angefügt:
'Durch Landesgesetz kann in der Bundeshauptstadt Wien die Wahl von Bezirksvorstehern durch die Bürger des jeweiligen Bezirkes vorgesehen werden.'
5. Art117 Abs1 litc lautet:
'c) der vom Gemeinderat oder - ausgenommen in Wien - von den Gemeindebürgern zu wählende Bürgermeister.'
...
Artikel IIArtikel römisch zwei
Vollzugsklausel
...
Begründung
Der Verfassungsgerichtshof hat mit Erkenntnis vom 1. Juli 1993 festgestellt, daß die Bundesverfassung für die in der Tiroler Gemeindewahlordnung 1991 vorgesehene Wahl des Bürgermeisters durch die Gemeindebürger anstelle des Gemeinderates keine Rechtsgrundlage bietet.
Nachdem dieses Wahlverfahren nicht nur in Tirol, sondern auch im Burgenland und in Kärnten bereits eingeführt wurde sowie in anderen Bundesländern vor der Einführung steht und sich weiters auch die Landeshauptmännerkonferenz für die Beibehaltung der Bürgermeister-Direktwahl ausgesprochen hatte, soll im Bundes-Verfassungsgesetz eine Ermächtigung für den Landesgesetzgeber vorgesehen werden, die Wahl des Bürgermeisters durch die Gemeindebürger ermöglichen zu können.
...
Zu Artikel I, Punkt 4: Zu Artikel römisch eins, Punkt 4:
Unter Berücksichtigung der Stellung der Bundeshauptstadt Wien als Land und Gemeinde soll hier aus den in der nachfolgenden Erläuterung zu Artikel I, Punkt 5, angeführten Gründen von einer Direktwahl des Bürgermeisters abgesehen werden. Es erscheint allerdings zweckmäßig, dem Wiener Landesgesetzgeber die Möglichkeit einzuräumen, daß die Bezirksvorsteher unmittelbar von den Bürgern des jeweiligen Bezirkes gewählt werden können. Unter Berücksichtigung der Stellung der Bundeshauptstadt Wien als Land und Gemeinde soll hier aus den in der nachfolgenden Erläuterung zu Artikel römisch eins, Punkt 5, angeführten Gründen von einer Direktwahl des Bürgermeisters abgesehen werden. Es erscheint allerdings zweckmäßig, dem Wiener Landesgesetzgeber die Möglichkeit einzuräumen, daß die Bezirksvorsteher unmittelbar von den Bürgern des jeweiligen Bezirkes gewählt werden können.
Zu Artikel I, Punkt 5: Zu Artikel römisch eins, Punkt 5:
Damit soll dem Landesgesetzgeber die Möglichkeit eingeräumt werden, die Direktwahl der Bürgermeister auf Grund einer im Bundes-Verfassungsgesetz enthaltenen Ermächtigung beibehalten bzw. einführen zu können.
Die Ausnahme der Stadt Wien von dieser Regelung ergibt sich daraus, daß hier der Bürgermeister nach Art108 B-VG zugleich die Funktion des Landeshauptmannes ausübt. Seine Rechtsstellung ist ebenso wie jene der anderen Landeshauptmänner im Vierten Hauptstück des Bundes-Verfassungsgesetzes gesondert geregelt.
...
Zu Artikel II:
Ein rasches Inkrafttreten ist geboten, um in den Ländern Burgenland, Kärnten und Tirol die dort bereits eingeführte Direktwahl der Bürgermeister auf eine verfassungsrechtlich einwandfreie Grundlage stellen zu können. In anderen Bundesländern besteht Interesse daran, angesichts bevorstehender Gemeinderatswahlen die Direktwahl rechtzeitig einführen zu können."
Im einschlägigen Bericht des Verfassungsausschusses, 1642 BlgNR 18. GP, S 4 f., wird im hier maßgeblichen Zusammenhang Folgendes ausgeführt:
"Zu Z8 (Art117 Abs6 B-VG):
Die vorgeschlagene Bestimmung ist in geänderter Form aus Z1 des Initiativantrages 617/A übernommen; die Änderung soll klarstellen, daß die Direktwahl der Bürgermeister nicht in einem besonderen Landesverfassungsgesetz vorgesehen werden muß, sondern daß die Einführung auch in der Landesverfassung selbst erfolgen kann.
Die näheren Ausführungsbestimmungen obliegen, wie in der Begründung des Initiativantrages 617/A erläutert, dem Landesgesetzgeber.
...
'Der Ausschuß stellt fest, daß auch dann, wenn der Bürgermeister direkt gewählt wird, er weiterhin so wie dies bei den anderen allgemeinen Vertretungskörpern der Fall ist - ungeachtet der Textierung des Art20 Abs3 B-VG - gegenüber dem Gemeinderat auskunftspflichtig ist und sich nicht auf die Amtsverschwiegenheit berufen kann. Eine Änderung des Art20 Abs3 B-VG ist daher nicht erforderlich.'"
2.3. Mit dem in diesen Initiativanträgen erwähnten Erkenntnis VfSlg. 13500/1993 hat der Verfassungsgerichtshof die Bestimmungen der Tiroler Gemeindewahlordnung 1991, LGBl. Tirol 79, betreffend die Wahl des Bürgermeisters durch die Gesamtheit der Wahlberechtigten der Gemeinde, als verfassungswidrig aufgehoben. Begründend wird dazu vor allem Folgendes ausgeführt: 2.3. Mit dem in diesen Initiativanträgen erwähnten Erkenntnis VfSlg. 13500/1993 hat der Verfassungsgerichtshof die Bestimmungen der Tiroler Gemeindewahlordnung 1991, Landesgesetzblatt Tirol 79, betreffend die Wahl des Bürgermeisters durch die Gesamtheit der Wahlberechtigten der Gemeinde, als verfassungswidrig aufgehoben. Begründend wird dazu vor allem Folgendes ausgeführt:
"Es gilt zu klären, ob die Verfassung die Bestellung des Bürgermeisters nur nach dem hergebrachten System einer Wahl durch ein nach den Grundsätzen des Verhältnismäßigkeitsprinzips gewähltes kollegiales Gemeindeorgan (nach Art eines parlamentarischen Systems) ermöglicht oder ob sie zur Systemänderung offen ist und auch eine direkte Wahl des Bürgermeisters durch das Gemeindevolk zuläßt, also eine Organkreation, die den Bürgermeister nicht mehr als ein vom Gemeinderat (oder von einem von diesem bestellten und diesem verantwortlichen Gemeindeorgan) bestelltes, sondern als ein von ihm unabhängig bestelltes Organ der Gemeindeselbstverwaltung vorsieht. Oder anders formuliert: Es geht um die Frage, ob es die Bundesverfassung zuläßt, vom System ausschließlich repräsentativ, nach Grundsätzen der Verhältnismäßigkeit bestellter (oder von solchen ihrerseits bestellter) Gemeindeorgane abzugehen und ein System einzuführen, das neben dieser Art demokratisch-parlamentarischer Organkreation auch Elemente eines direkt gestalteten Vorganges der Bestellung eines monokratischen Führungsorgans enthält.
... Den Schlüssel zur Antwort auf diese Frage bietet Art118 Abs5 B-VG...
Es könnte fraglich sein, ob aus der Regelung über die Verantwortlichkeit des Bürgermeisters gegenüber dem Gemeinderat als solcher auf eine zwingende Einschaltung des Gemeinderats in die Kreation des Organs 'Bürgermeister' zu schließen ist... Diese Frage kann indes dahinstehen: Denn entscheidend ist ..., daß in Art118 Abs5 B-VG im Zusammenhang mit jenen Verfassungsnormen, die die zentrale Stellung des Gemeinderats in der Gemeindeselbstverwaltung zum Ausdruck bringen ..., auch eine für die Interpretation wesentliche ... Systementscheidung zum Ausdruck kommt:
Wenn die Bundesverfassung nämlich zum einen dem Gemeinderat organisatorisch und funktionell die zentrale Stellung in der Gemeindeselbstverwaltung zuweist ... und zum anderen in Art118 Abs5 B-VG für alle anderen Gemeindeorgane eine Verantwortlichkeit gegenüber dem Gemeinderat festgelegt wird, so ist damit ein bestimmtes - demokratisch-parlamentarisches - System der Gemeindeselbstverwaltung konstituiert. Die Bestellung des Bürgermeisters unter Ausschaltung des Gemeinderates verletzt dieses System; sie verändert, ja entleert weitgehend den Begriff der Verantwortlichkeit gegenüber dem Gemeinderat und schafft ein duales, auf zwei voneinander unabhängigen Säulen beruhendes Organisationssystem, indem sie den Bürgermeister neben dem Gemeinderat als ein weiteres direkt vom Gemeindevolk gewähltes, sohin unmittelbar demokratisch legitimiertes, mit dem Gemeinderat daher in dieser Weise nicht mehr verbundenes Organ einrichtet. Das parlamentarisch-demokratische System der Gemeindeselbstverwaltung wird durch ein sowohl aus Elementen des parlamentarisch-demokratischen Systems als auch aus Elementen eines Systems direkt-demokratisch legitimierter monokratischer Leitung bestehendes neues System ersetzt. Ein solcher Systemwechsel ist aber ohne ausdrückliche bundesverfassungsrechtliche Ermächtigung nicht zulässig.
... (D)as Bundesverfassungsrecht (ist) vom Grundgedanken der
repräsentativen Demokratie und auch der mittelbaren Bestellung
der Organe der Vollziehung geprägt. (... D)as demokratische
Baugesetz (ist) als repräsentativ-demokratisches Grundprinzip mit
ausnahmehaft vom Verfassungsgesetzgeber ausdrücklich vorgesehenen
direkt-demokratischen Elementen zu verstehen... Für die
Verwaltungsorganisation bedeutet dies die verfassungsrechtliche Notwendigkeit, Verwaltungsorgane - soweit es sich nicht um allgemeine Vertretungskörper handelt - nicht unmittelbar vom Bundes-, Landes- oder wie hier vom Gemeindevolk wählen, sondern sie von den selbst mit direkt-demokratischer Legitimation ausgestatteten Staatsorganen bestellen und diesen gegenüber verantwortlich sein zu lassen (wie dies im übrigen die Vorschriften über die Bestellung des Bundeskanzlers (Art70 B-VG) und des Landeshauptmanns (Art101 B-VG), dessen Stellung die des Bürgermeisters in vielem nachgebildet ist, explizit vorsehen).
Dort, wo das B-VG von diesem Grundkonzept abweicht, ist dies ausdrücklich festgelegt. Es ist also systematisch verfehlt, aus dem Stillschweigen der Verfassung auf die Zulässigkeit der einfach-gesetzlichen Einführung einer direkt-demokratischen Bestellung von Verwaltungsorganen schließen zu wollen.
... Zusammenfassend ergibt sich somit, daß die in Prüfung
genommenen Bestimmungen ... den oben beschriebenen Wechsel im System des organisatorischen Aufbaus der Gemeindeselbstverwaltung von einem System parlamentarisch-demokratischer Organkreation zu einem dualen, auch Elemente einer direkt-demokratisch gestalteten Bestellung eines monokratischen Führungsorgans enthaltenden System konstituieren, daß für einen solchen Systemwechsel aber die notwendige bundesverfassungsrechtliche Ermächtigung fehlt, weshalb die geprüften Bestimmungen als verfassungswidrig aufzuheben waren.
Wenn ein verfassungspolitisches Bedürfnis besteht, auf Gemeindeebene ein solches duales Verwaltungssystem zu errichten, so darf dies nicht mittels einfachen Gesetzes befriedigt werden; eine solche Änderung bedarf vielmehr - wie auch die anderen verfassungsgesetzlichen Ausnahmen vom repräsentativ-demokratischen Grundprinzip der Verfassung - der bundesverfassungsgesetzlichen Verankerung gem. Art44 Abs1
B-VG."
2.4. Mit dem Landesverfassungsgesetz LGBl. 84/1994 wurde dem (Salzburger) Landes-Verfassungsgesetz 1945 ein Art53 angefügt, dessen Abs2 wie folgt lautet: 2.4. Mit dem Landesverfassungsgesetz Landesgesetzblatt 84 aus 1994, wurde dem (Salzburger) Landes-Verfassungsgesetz 1945 ein Art53 angefügt, dessen Abs2 wie folgt lautet:
(Seit der Novelle LGBl. 15/1998 hat diese Bestimmung den folgenden Wortlaut: (Seit der Novelle Landesgesetzblatt 15 aus 1998, hat diese Bestimmung den folgenden Wortlaut:
2.5. Die die Wahl des Bürgermeisters durch die Gesamtheit der Wahlberechtigten in der Stadt Salzburg und dessen Abberufung regelnden §21 Abs1 und §25 des - im Rang eines Landesverfassungsgesetzes stehenden - Salzburger Stadtrechtes 1966, idF der Stadtrechts-Novelle 1996, LGBl. 16/1997, lauten wie folgt (die mit dem Hauptantrag angefochtenen Bestimmungen des §25 leg. cit. sind hervorgehoben): 2.5. Die die Wahl des Bürgermeisters durch die Gesamtheit der Wahlberechtigten in der Stadt Salzburg und dessen Abberufung regelnden §21 Abs1 und §25 des - im Rang eines Landesverfassungsgesetzes stehenden - Salzburger Stadtrechtes 1966, in der Fassung der Stadtrechts-Novelle 1996, Landesgesetzblatt 16 aus 1997,, lauten wie folgt (die mit dem Hauptantrag angefochtenen Bestimmungen des §25 leg. cit. sind hervorgehoben):
"Wahl des Bürgermeisters
§21. (1) Der Bürgermeister wird nach der Salzburger Gemeindewahlordnung 1974 (§95 Abs1 iVm §2 Abs2) von der Gesamtheit der Wahlberechtigten in der Stadt Salzburg unmittelbar gewählt, soweit darin nicht die Wahl durch den Gemeinderat vorgesehen ist. Die Wahl des Bürgermeisters erfolgt für die Dauer der Amtsperiode des Gemeinderates.§21. (1) Der Bürgermeister wird nach der Salzburger Gemeindewahlordnung 1974 (§95 Abs1 in Verbindung mit §2 Abs2) von der Gesamtheit der Wahlberechtigten in der Stadt Salzburg unmittelbar gewählt, soweit darin nicht die Wahl durch den Gemeinderat vorgesehen ist. Die Wahl des Bürgermeisters erfolgt für die Dauer der Amtsperiode des Gemeinderates.
..."
"Abberufung
§25. (1) Der Bürgermeister, die Bürgermeister-Stellvertreter und die Stadträte können von ihrem Amt abberufen werden, ihr Mandat als Mitglied des Gemeinderates wird hiedurch nicht berührt.
