Index
16 MedienrechtNorm
B-VG Art1Leitsatz
Feststellung der Verfassungswidrigkeit des RegionalradioG hinsichtlich der Einrichtung der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde (nunmehr: Privatrundfunkbehörde) als Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag; Überschreitung der - wegen des Charakters der Republik Österreich als rechtsstaatlicher Demokratie mit parlamentarischem Regierungssystem - bedingten und beschränkten Ermächtigung des Gesetzgebers zur Einrichtung einer kollegialen Verwaltungsbehörde mit richterlichem Einschlag angesichts des Fehlens einer besonderen Rechtfertigung für eine derartige Maßnahme; Verfassungswidrigkeit auch des Ausschlusses der Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes gegen Bescheide der Privatrundfunkbehörde infolge Verstoßes gegen das RechtsstaatsprinzipSpruch
I. §13 des Bundesgesetzes, mit dem Regelungen über regionalen und lokalen Hörfunk erlassen werden (Regionalradiogesetz - RRG), BGBl. 1993/506 sowohl idF BGBl. I 1997/41 als auch idF BGBl. I 1999/2, war verfassungswidrig.römisch eins. §13 des Bundesgesetzes, mit dem Regelungen über regionalen und lokalen Hörfunk erlassen werden (Regionalradiogesetz - RRG), BGBl. 1993/506 sowohl in der Fassung BGBl. römisch eins 1997/41 als auch in der Fassung BGBl. römisch eins 1999/2, war verfassungswidrig.
Der Bundeskanzler ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Feststellung im Bundesgesetzblatt I verpflichtet. Der Bundeskanzler ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Feststellung im Bundesgesetzblatt römisch eins verpflichtet.
II. Kosten werden nicht zugesprochen. römisch zwei. Kosten werden nicht zugesprochen.
Begründung
Entscheidungsgründe:
I. 1. Beim Verfassungsgerichtshof sind eine Reihe von Beschwerdeverfahren (B108/98, B113-115/98, B124-130/98, B132-141/98, B144-155/98, B157/98, B162-164/98, B171-175/98, B191/98, B193-204/98, B206/98, B219/98, B220/98, B235-241/98) gegen Bescheide der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde anhängig, mit denen jeweils einem Bewerber um eine Zulassung zur Veranstaltung von lokalen oder regionalen Hörfunkprogrammen eine Sendelizenz erteilt und anderen Bewerbern eine solche versagt wurde.römisch eins. 1. Beim Verfassungsgerichtshof sind eine Reihe von Beschwerdeverfahren (B108/98, B113-115/98, B124-130/98, B132-141/98, B144-155/98, B157/98, B162-164/98, B171-175/98, B191/98, B193-204/98, B206/98, B219/98, B220/98, B235-241/98) gegen Bescheide der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde anhängig, mit denen jeweils einem Bewerber um eine Zulassung zur Veranstaltung von lokalen oder regionalen Hörfunkprogrammen eine Sendelizenz erteilt und anderen Bewerbern eine solche versagt wurde.
Weiters sind beim Verfassungsgerichtshof Beschwerdeverfahren (B2504-2509/97, B2602/97, B2702-2716/97 und B712/98) gegen Bescheide der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde und der Privatrundfunkbehörde (seit der am 1. Jänner 1999 in Kraft getretenen Novelle zum Regionalradiogesetz BGBl. I 1999/2 heißt die Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde Privatrundfunkbehörde) anhängig, mit denen Anträge auf Erteilung von Sendelizenzen zur Veranstaltung von lokalen, regionalen oder bundesweiten Radioprogrammen abgewiesen wurden. Weiters sind beim Verfassungsgerichtshof Beschwerdeverfahren (B2504-2509/97, B2602/97, B2702-2716/97 und B712/98) gegen Bescheide der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde und der Privatrundfunkbehörde (seit der am 1. Jänner 1999 in Kraft getretenen Novelle zum Regionalradiogesetz BGBl. römisch eins 1999/2 heißt die Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde Privatrundfunkbehörde) anhängig, mit denen Anträge auf Erteilung von Sendelizenzen zur Veranstaltung von lokalen, regionalen oder bundesweiten Radioprogrammen abgewiesen wurden.
Weiters sind beim Verfassungsgerichtshof zwei Beschwerdeverfahren (B1441/98, B231/99) gegen Bescheide der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde bzw. der Privatrundfunkbehörde anhängig, mit denen Anträge, Bescheide über die Erteilung von Sendelizenzen zuzustellen, abgewiesen wurden.
Außerdem sind beim Verfassungsgerichtshof zwei Beschwerdeverfahren (B1260/98, B369/99) gegen Bescheide der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde bzw. der Privatrundfunkbehörde anhängig, mit denen Anträge nach dem Kabel- und Satelliten-Rundfunkgesetz abgewiesen wurden.
2. Bei Behandlung der gegen diese Bescheide erhobenen Beschwerden sind im Verfassungsgerichtshof Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit des §13 Regionalradiogesetz - RRG, BGBl. 1993/506 (im folgenden: RRG) sowohl idF BGBl. I 1997/41 als auch idF BGBl. I 1999/2, entstanden. Der Verfassungsgerichtshof hat daher am 16. Oktober 1999 beschlossen, Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der genannten Bestimmung einzuleiten. 2. Bei Behandlung der gegen diese Bescheide erhobenen Beschwerden sind im Verfassungsgerichtshof Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit des §13 Regionalradiogesetz - RRG, BGBl. 1993/506 (im folgenden: RRG) sowohl in der Fassung BGBl. römisch eins 1997/41 als auch in der Fassung BGBl. römisch eins 1999/2, entstanden. Der Verfassungsgerichtshof hat daher am 16. Oktober 1999 beschlossen, Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit der genannten Bestimmung einzuleiten.
3.a. §13 RRG, BGBl. 1993/506 idF BGBl. I 1997/41, lautet: 3.a. §13 RRG, BGBl. 1993/506 in der Fassung BGBl. römisch eins 1997/41, lautet:
"Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde
§13. (1) Als Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde wird beim Bundeskanzleramt eine Kollegialbehörde mit zwölf Mitgliedern eingerichtet, die aus den gemäß Abs4 bestellten Mitgliedern sowie dem richterlichen Mitglied besteht. Die Mitglieder haben sachkundig zu sein, wobei sie eine mindest fünfjährige Erfahrung im Medien- oder Verwaltungsbereich aufweisen müssen.
3.b. Mit der Novelle BGBl. I 1999/2 ist die Ziffer 5 in §13 Abs4 RRG entfallen und weiters die Ziffer 2 des §13 Abs7 RRG geändert worden. 3.b. Mit der Novelle BGBl. römisch eins 1999/2 ist die Ziffer 5 in §13 Abs4 RRG entfallen und weiters die Ziffer 2 des §13 Abs7 RRG geändert worden.
§13 Abs7 Ziffer 2 RRG idF BGBl. I 1999/2 lautet: §13 Abs7 Ziffer 2 RRG in der Fassung BGBl. römisch eins 1999/2 lautet:
"2. Personen, die in einem Arbeitsverhältnis zum Österreichischen Rundfunk stehen oder in einem Organ des Österreichischen Rundfunks tätig sind oder in einem Arbeits- oder Gesellschaftsverhältnis zu einem Hörfunkveranstalter im Sinne dieses Bundesgesetzes oder zu einem Rundfunkveranstalter im Sinne des Privatrundfunkgesetzes, BGBl. I Nr. 42/1997, stehen;" "2. Personen, die in einem Arbeitsverhältnis zum Österreichischen Rundfunk stehen oder in einem Organ des Österreichischen Rundfunks tätig sind oder in einem Arbeits- oder Gesellschaftsverhältnis zu einem Hörfunkveranstalter im Sinne dieses Bundesgesetzes oder zu einem Rundfunkveranstalter im Sinne des Privatrundfunkgesetzes, Bundesgesetzblatt Teil eins, Nr. 42 aus 1997,, stehen;"
Weiters wurde mit der genannten Novelle die Bezeichnung Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde durch die Bezeichnung Privatrundfunkbehörde ersetzt.
3.c. Mit der Novelle BGBl. I 1999/160 wurde dem §13 Abs11 RRG ein dritter Satz angefügt, nämlich: 3.c. Mit der Novelle BGBl. römisch eins 1999/160 wurde dem §13 Abs11 RRG ein dritter Satz angefügt, nämlich:
"Gegen die Entscheidung der Privatrundfunkbehörde ist die Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes zulässig."
4. Der Verfassungsgerichtshof ging von der Zulässigkeit der Beschwerden sowie davon aus, daß sich die angefochtenen Bescheide - unter anderem - auf §13 RRG stützen. Die Hauptzahl der Bescheide (außer jene, die den zu B231/99 und B369/99 protokollierten Beschwerden zugrunde liegen) stützt sich auf das RRG, BGBl. 1993/506 idF BGBl. I 1997/41. Mit den beiden letztgenannten Beschwerden wurden Bescheide bekämpft, die erst nach dem 1. Jänner 1999 erlassen wurden; diese Bescheide stützen sich auf das RRG, BGBl. 1993/506 idF BGBl. I 1999/2. Der Verfassungsgerichtshof nahm weiters vorläufig an, daß die in Prüfung genommene Bestimmung eine untrennbare Einheit bildet und daß auch die übrigen Prozeßvoraussetzungen vorliegen. 4. Der Verfassungsgerichtshof ging von der Zulässigkeit der Beschwerden sowie davon aus, daß sich die angefochtenen Bescheide - unter anderem - auf §13 RRG stützen. Die Hauptzahl der Bescheide (außer jene, die den zu B231/99 und B369/99 protokollierten Beschwerden zugrunde liegen) stützt sich auf das RRG, BGBl. 1993/506 in der Fassung BGBl. römisch eins 1997/41. Mit den beiden letztgenannten Beschwerden wurden Bescheide bekämpft, die erst nach dem 1. Jänner 1999 erlassen wurden; diese Bescheide stützen sich auf das RRG, BGBl. 1993/506 in der Fassung BGBl. römisch eins 1999/2. Der Verfassungsgerichtshof nahm weiters vorläufig an, daß die in Prüfung genommene Bestimmung eine untrennbare Einheit bildet und daß auch die übrigen Prozeßvoraussetzungen vorliegen.
5. Seine Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit der in Prüfung genommenen Bestimmung des §13 RRG formulierte der Verfassungsgerichtshof im Prüfungsbeschluß vom 16. Oktober 1999 wie folgt:
"a) Gemäß §2b RRG dienen die in den Anlagen zur RRG-Novelle BGBl. I 1997/41 geregelten Frequenzen der Grundversorgung mit Regional- und Lokalradio. Gemäß §2 Abs2 RRG idF BGBl. I 1997/41 hatte der Bundesminister für Wissenschaft und Verkehr innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten des RRG durch Verordnung (Frequenznutzungsplan) die drahtlosen terrestrischen Übertragungskapazitäten für Hörfunk nach Frequenz und Standort dem Österreichischen Rundfunk, den bereits im Rahmen der Grundversorgung (§2b RRG) erteilten und den übrigen Sendelizenzen für regionalen und lokalen Hörfunk nach den Grundsätzen des §2 Abs1 in Verbindung mit §2c zuzuordnen. Die Bewilligung zur Errichtung und zum Betrieb von Sendeanlagen zur Veranstaltung von Hörfunk war durch die zuständige Fernmeldebehörde erst nach der Zulassung (Lizenzvergabe) zu erteilen (§2f RRG). Die Rechtsaufsicht über die Hörfunkveranstalter im Sinne des RRG obliegt gemäß §21 RRG der Kommission zur Wahrung des Regionalradiogesetzes, die beim Bundeskanzleramt errichtet ist und über behauptete Verletzungen von Bestimmungen dieses Bundesgesetzes zu entscheiden hat (§21 Abs1 RRG). Gemäß §22b RRG unterliegen die Entscheidungen dieser Kommission nicht der Aufhebung und Abänderung im Verwaltungsweg, die Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes ist nicht ausdrücklich für zulässig erklärt (auch nicht durch die Novelle zum RRG BGBl. I 1999/160). "a) Gemäß §2b RRG dienen die in den Anlagen zur RRG-Novelle BGBl. römisch eins 1997/41 geregelten Frequenzen der Grundversorgung mit Regional- und Lokalradio. Gemäß §2 Abs2 RRG in der Fassung BGBl. römisch eins 1997/41 hatte der Bundesminister für Wissenschaft und Verkehr innerhalb von zwei Jahren nach Inkrafttreten des RRG durch Verordnung (Frequenznutzungsplan) die drahtlosen terrestrischen Übertragungskapazitäten für Hörfunk nach Frequenz und Standort dem Österreichischen Rundfunk, den bereits im Rahmen der Grundversorgung (§2b RRG) erteilten und den übrigen Sendelizenzen für regionalen und lokalen Hörfunk nach den Grundsätzen des §2 Abs1 in Verbindung mit §2c zuzuordnen. Die Bewilligung zur Errichtung und zum Betrieb von Sendeanlagen zur Veranstaltung von Hörfunk war durch die zuständige Fernmeldebehörde erst nach der Zulassung (Lizenzvergabe) zu erteilen (§2f RRG). Die Rechtsaufsicht über die Hörfunkveranstalter im Sinne des RRG obliegt gemäß §21 RRG der Kommission zur Wahrung des Regionalradiogesetzes, die beim Bundeskanzleramt errichtet ist und über behauptete Verletzungen von Bestimmungen dieses Bundesgesetzes zu entscheiden hat (§21 Abs1 RRG). Gemäß §22b RRG unterliegen die Entscheidungen dieser Kommission nicht der Aufhebung und Abänderung im Verwaltungsweg, die Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes ist nicht ausdrücklich für zulässig erklärt (auch nicht durch die Novelle zum RRG BGBl. römisch eins 1999/160).
Die beim Bundeskanzleramt eingerichtete Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde (nunmehr: Privatrundfunkbehörde) ist die oberste und einzige Instanz für das Zulassungsverfahren betreffend die Veranstaltung von regionalen und lokalen Hörfunkprogrammen im Ultrakurzwellen (UKW)-Bereich durch andere Veranstalter als den Österreichischen Rundfunk (ORF). Sie ist (§13 RRG) durch das Gesetz als weisungsfreie Verwaltungsbehörde mit richterlichem Einschlag im Sinne des Art133 Z4 B-VG gestaltet. Nach dieser Verfassungsbestimmung kommt eine Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof gegen Bescheide der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde (nunmehr: Privatrundfunkbehörde) nur dann in Betracht, wenn diese ausdrücklich für zulässig erklärt ist. Bis zu der am 1. August 1999 in Kraft getretenen Novelle zum RRG, BGBl. I 1999/160, hatte der Gesetzgeber eine Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes nicht für zulässig erklärt; die Bescheide der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde (nunmehr: Privatrundfunkbehörde) unterlagen sohin bis zu diesem Zeitpunkt nicht der nachprüfenden Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof. Die in den gegenständlichen Beschwerdeverfahren angefochtenen Bescheide sind sohin nicht beim Verwaltungsgerichtshof bekämpfbar. Die beim Bundeskanzleramt eingerichtete Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde (nunmehr: Privatrundfunkbehörde) ist die oberste und einzige Instanz für das Zulassungsverfahren betreffend die Veranstaltung von regionalen und lokalen Hörfunkprogrammen im Ultrakurzwellen (UKW)-Bereich durch andere Veranstalter als den Österreichischen Rundfunk (ORF). Sie ist (§13 RRG) durch das Gesetz als weisungsfreie Verwaltungsbehörde mit richterlichem Einschlag im Sinne des Art133 Z4 B-VG gestaltet. Nach dieser Verfassungsbestimmung kommt eine Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof gegen Bescheide der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde (nunmehr: Privatrundfunkbehörde) nur dann in Betracht, wenn diese ausdrücklich für zulässig erklärt ist. Bis zu der am 1. August 1999 in Kraft getretenen Novelle zum RRG, BGBl. römisch eins 1999/160, hatte der Gesetzgeber eine Anrufung des Verwaltungsgerichtshofes nicht für zulässig erklärt; die Bescheide der Regionalradio- und Kabelrundfunkbehörde (nunmehr: Privatrundfunkbehörde) unterlagen sohin bis zu diesem Zeitpunkt nicht der nachprüfenden Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof. Die in den gegenständlichen Beschwerdeverfahren angefochtenen Bescheide sind sohin nicht beim Verwaltungsgerichtshof bekämpfbar.
b) Bereits im Erkenntnis VfSlg. 11500/1987 hat der Verfassungsgerichtshof dargelegt, daß die in der Bundesverfassung als Möglichkeit vorgesehene Einrichtung von Kollegialbehörden im Sinne des Art133 Z4 B-VG eine Ausnahme nicht nur von der Leitungsbefugnis der obersten Organe (Art20 Abs1 B-VG), sondern auch vom System der nachprüfenden Kontrolle der Verwaltung des Bundes und der Länder durch den Verwaltungsgerichtshof darstellt. Der Verfassungsgerichtshof hat es als verfassungsrechtlich ausgeschlossen angesehen, diese Kontrolle in wesentlichen Teilen durch die Einrichtung solcher Kollegialorgane zu ersetzen.
In dem die Telekom-Control-Kommission betreffenden Erkenntnis vom 24. Februar 1999, B1625/98-32, hat der Verfassungsgerichtshof festgestellt, daß die Zahl solcher Kollegialbehörden im Bereich des Bundes neuerdings deutlich zunimmt, ebenso aber auch das Gewicht der von ihnen zu besorgenden Angelegenheiten. Dies werfe insbesondere dort staatsrechtliche Probleme auf, wo die Aufgabe der (unmittelbaren) Verwaltungsführung mit der Funktion der verwaltungsgerichtlichen Kontrolle zusammenfällt.
c) Der Verfassungsgerichtshof hat in dem zuletzt zitierten Erkenntnis die Einrichtung der Telekom-Control-Kommission angesichts des ihr zugewiesenen Sachbereiches als für noch zulässig erachtet, einerseits deshalb, weil es sich bei den Regulierungsaufgaben im Bereich der Telekommunikation um einen weitgehend neuen Verwaltungsbereich handelt, dessen Bewältigung nicht nur juristischen und wirtschaftlichen, sondern in hohem Maß auch technischen Sachverstand erfordert, anderseits, weil regelmäßig die Entscheidung über civil rights in jenem Sinn zu treffen ist, den der EGMR diesem Begriff des Art6 EMRK beimißt. Darüber hinaus hat der Verfassungsgerichtshof in dem zitierten Erkenntnis ausgesprochen, daß es gemäß Art5a Abs3 der unmittelbar wirksamen Richtlinie 90/387/EWG ein wirksames (aufsteigendes) Rechtsmittel an eine unabhängige Stelle geben muß und daher der Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts dahingehend durchzuschlagen hat, daß für den Anwendungsbereich der zitierten Richtlinie Art133 Z4 B-VG verdrängt wird und somit auch gegen Entscheidungen der Telekom-Control-Kommission als Regulierungsbehörde eine Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof zulässig ist.
Der Verfassungsgerichtshof erachtete sohin im zitierten Erkenntnis die Einrichtung der Telekom-Control-Kommission als Behörde im Sinne des Art133 Z4 B-VG gerade deshalb als verfassungsrechtlich nicht bedenklich, weil einerseits besondere Gründe für die Einrichtung einer weisungsfreien Kollegialbehörde sprachen und anderseits diese Kollegialbehörde der Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof unterlag und dadurch das vom Verfassungsgerichtshof als problematisch angesehene Zusammentreffen der Aufgabe der Verwaltungsführung mit der Aufgabe der Verwaltungskontrolle eben nicht gegeben war. Dennoch sah sich der Verfassungsgerichtshof bereits in diesem Erkenntnis veranlaßt, darauf aufmerksam zu machen, daß nach dem damaligen Stand seiner Überlegungen Ausmaß und Gewicht der von Kollegialbehörden mit richterlichem Einschlag zu besorgenden Aufgaben sich der Grenze des verfassungsrechtlich Zulässigen inzwischen so weit genähert hätten, daß die Einrichtung solcher Behörden, welche die Besorgung wesentlicher Staatsaufgaben in größerem Umfang aus der (insbesondere parlamentarischen) Verantwortlichkeit der zur Leitung der Verwaltung berufenen Organe entlasse und der Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof entziehe, nach beiden Richtungen einer besonderen Rechtfertigung bedürfte.
d) Vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung ergibt sich im vorliegenden Fall eine Konstellation, die unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten bedenklich scheint: Der demokratische Rechtsstaat ist nämlich nicht nur durch die Bindung der Vollziehung an die Gesetze gekennzeichnet, sondern jedenfalls auch durch die Gewährleistung dieser Bindung; bildet doch diese Gewährleistung der Bindung der Verwaltung an die Gesetze ein wesentliches Element der Rechtsstaatlichkeit. Eine Bindung verwaltungsbehördlichen Handelns an die Gesetze ohne Kontrolle der Gesetzmäßigkeit dieses Handelns entspricht dagegen nicht dem Anspruch des verfassungsgesetzlich eingerichteten demokratischen Rechtsstaates.
In Anbetracht der entscheidenden Bedeutung, die der Kontrolle der Gesetzmäßigkeit des Verwaltungshandelns im demokratischen Rechtsstaat zukommt, erachtet es der Verfassungsgerichtshof als bedenklich, wenn der Gesetzgeber eine einzige Behörde in einziger und letzter Instanz sowohl mit Aufgaben der Verwaltungsführung als auch mit Aufgaben der Verwaltungskontrolle betraut, weil dies mit dem von der Verfassung gebotenen allgemein geltenden System der Unterordnung der Verwaltungsbehörden unter die obersten Organe der Verwaltung in Widerspruch stehen könnte. Auch hegt der Verfassungsgerichtshof das Bedenken, daß die Anzahl der vom Gesetzgeber nunmehr geschaffenen Kollegialbehörden im Sinne des Art133 Z4 B-VG im Hinblick auf das Gewicht und den Umfang der von diesen Behörden zu besorgenden Angelegenheiten in Anbetracht der fehlenden nachprüfenden Kontrolle durch den Verwaltungsgerichtshof ein Ausmaß erreicht haben könnte, das den Verwaltungsgerichtshof in seiner vom Verfassungsgesetzgeber zugewiesenen Funktion bedeutungslos machen und sohin gegen den Grundsatz des demokratischen Rechtsstaates - nämlich eine umfassende nachprüfende Kontrolle der gesamten staatlichen Verwaltung durch den Verwaltungsgerichtshof zu gewährleisten - verstoßen könnte.
Dadurch, daß der Gesetzgeber Aufgaben der Verwaltungsführung und Funktionen der Verwaltungskontrolle in einer einzigen Behörde zusammenfaßt, schließt er eine umfassende Kontrolle dieser Verwaltungstäti
