I./1.) Die beschwerdeführende Partei meldete am 18. Juni 1981 beim Bundesministerium für Gesundheit und Umweltschutz folgende Produkte gemäß § 17 Abs. 2 des Lebensmittelgesetzes 1975 (LMG 1975), BGBl. Nr. 86, an: römisch eins./1.) Die beschwerdeführende Partei meldete am 18. Juni 1981 beim Bundesministerium für Gesundheit und Umweltschutz folgende Produkte gemäß Paragraph 17, Absatz 2, des Lebensmittelgesetzes 1975 (LMG 1975), Bundesgesetzblatt , Nr. 86, an:
Milch-Fertigbrei mit Bananen
Milch-Fertigbrei mit Birnen
Milch-Fertigbrei mit Waldbeeren
Milch-Fertigbrei mit Miluvit-mit.
Den angeschlossenen Warenmustern war ein Packungstext zu entnehmen, der die Verwendbarkeit jeweils schon "ab dem 3. Monat bis ins Schulalter" bestätigte und auf den Umstand hinwies, daß die Produkte "glutenfrei", sofort löslich (perliert) und u.a. mit zahlreichen näher bezeichneten Quantitäten verschiedener Vitamine angereichert seien. Im Packungstext befanden sich Vermerke, die Produkte bestünden aus
zu a) "Mager- und Vollmilch, glutenfreiem Getreideschleim, Zucker, Bananenfruchtpulver, Pflanzenöl und Maltodextrin unter Zusatz von Calciumcarbonat und Vitaminen",
zu b) "Mager- und Vollmilch, Reis- und Maisschleim, Zucker, Dextrose, Pflanzenöl, Birnen- und Orangenfruchtpulver, unter Zusatz von Calciumcarbonat und Vitaminen",
zu c) "Mager- und Vollmilch, glutenfreiem Getreideschleim, Zucker, Waldbeeren (Heidelbeer-, Himbeer-, Brombeerfruchtpulver) und Pflanzenöl, unter Zusatz von Calciumcarbonat und Vitaminen",
zu d) "Mager- und Vollmilch, glutenfreiem Getreideschleim, Zucker, Dextrose, Pflanzenöl, Maltodextrin, unter Zusatz von Vanillin, Zimt, Kalcium, Eisen und Vitaminen".
Das zuletzt genannte Produkt trug außerdem den Hinweis "auf Maisgriesbasis".
2.) Im Anmeldungsschreiben brachte die beschwerdeführende Partei vor, ein bedeutender Verbraucherkreis der M Milch-Fertigbreie gehöre einer Altersstufe an, für die glutenhaltige Nahrung nach den neuen Erkenntnissen der Ernährungskommission noch unerwünscht sei. Deshalb stelle die beschwerdeführende Partei mit den angemeldeten Produkten auf glutenfreie Kohlenhydratbasis um; statt dem bisher verwendeten Weizen werde nämlich in Hinkunft "Reis bzw. Mais" eingesetzt. Aufmachung und sonstige Zusammensetzung blieben wie bisher bestehen.
3.) Mit der Anmeldung legte die beschwerdeführende Partei ein ärztliches Gutachten des Vorsitzenden der Ernährungskommission der österreichischen Gesellschaft für Kinderheilkunde vom 22. Februar 1982 vor. Dieses Gutachten bestätigte, daß die angemeldeten Produkte der Empfehlung der erwähnten Ernährungskommission, glutenhältige (gliadinhältige) Nahrungen erst nach dem 7. Lebensmonat zur Säuglingsernährung anzubieten, Rechnung trage. Auf die Zusammensetzung der Produkte im allgemeinen brauche nicht eingegangen zu werden, da die Zusammensetzung dieser Breie seit vielen Jahren in Klinik und Praxis erprobt sei und außer der qualitativen Abänderung des Kohlenhydratanteiles (Weizen wird durch Mais bzw. Reis ersetzt) die sonstige qualitative und quantitative Zusammensetzung der Breie keine Veränderung erfahre, weshalb gegen die Produkte aus ärztlicher Sicht keine Einwände bestünden.
II./1.) Der Bundesminister für Gesundheit und Umweltschutz (in der Folge: belangte Behörde) holte Stellungnahmen der Sektion II und III seines Ministeriums ein.römisch zwei./1.) Der Bundesminister für Gesundheit und Umweltschutz (in der Folge: belangte Behörde) holte Stellungnahmen der Sektion römisch zwei und römisch drei seines Ministeriums ein.
2.) Die belangte Behörde brachte der beschwerdeführenden Partei in einem Auszug aus den Stellungnahmen der genannten Sektionen zur Kenntnis, das von der beschwerdeführenden Partei mit der Anmeldung vorgelegte ärztliche Gutachten vom 22. Februar 1982 könne die für die Beurteilung von Säuglingsnahrung unabdingbare klinische Erfahrungsstudie über Verträglichkeit und Bekömmlichkeit nicht ersetzen; da es sich bei den angemeldeten Produkten um neue Erzeugnisse handle, die noch nicht erprobt worden sein können, sei die Feststellung in dem Gutachten vom 22. Februar 1982, auf die Zusammensetzung brauche nicht eingegangen zu werden, da die Produkte seit vielen Jahren in Klinik und Praxis erprobt seien, nicht ausreichend "für die Qualifikation der Eignung für den vorgesehenen diätetischen Zweck". Dem Packungsentwurf sei zu entnehmen, daß die Produkte ab dem 3. Lebensmonat empfohlen würden. Hiezu sei festzustellen, daß Beikost erst ab Beginn des 5. Lebensmonats verwendet werden solle, da ansonsten Gesundheitsstörungen nicht ausgeschlossen werden könnten. Die Produkte seien daher nur dann als diätetische Lebensmittel geeignet, wenn sie in ihrer Anwendungsempfehlung der derzeit gültigen Lehrmeinung bezüglich Ernährung von Säuglingen und Kleinkindern entsprächen. Beinahrung vor dem 5. Lebensmonat gegeben entspreche aber, auch wenn sie glutenfrei sei, den Anforderungen nach einer optimalen Säuglingsnahrung nicht, da zu diesem Zeitpunkt das Kind nur mit Muttermilch oder, falls diese nicht vorhanden sei, mit einem adaptierten Muttermilch-Ersatzpräparat ernährt werden solle. Jede andere Form der Ernährung sei nicht nur nicht optimal, sondern trage auch die Gefahr einer Gesundheitsschädigung in sich (in der Stellungnahme selbst hieß es allerdings: "Jede andere Form der Nahrung ist nicht nur nicht optimal, sondern trägt auch die Gefahr, wenn auch in sehr geringem Ausmaß einer Gesundheitsschädigung in sich"). Die Milchbreinahrungen seien daher für den vorgesehenen diätetischen Zweck, nämlich die Ernährung von Kleinkindern ab dem 3. Lebensmonat keinesfalls geeignet, sie stellten daher gewöhnliche Lebensmittel dar. Außerdem sei bei zwei Produkten ( a) und c) oben I./1.) nicht ersichtlich, welche Art Getreide verwendet werde. 2.) Die belangte Behörde brachte der beschwerdeführenden Partei in einem Auszug aus den Stellungnahmen der genannten Sektionen zur Kenntnis, das von der beschwerdeführenden Partei mit der Anmeldung vorgelegte ärztliche Gutachten vom 22. Februar 1982 könne die für die Beurteilung von Säuglingsnahrung unabdingbare klinische Erfahrungsstudie über Verträglichkeit und Bekömmlichkeit nicht ersetzen; da es sich bei den angemeldeten Produkten um neue Erzeugnisse handle, die noch nicht erprobt worden sein können, sei die Feststellung in dem Gutachten vom 22. Februar 1982, auf die Zusammensetzung brauche nicht eingegangen zu werden, da die Produkte seit vielen Jahren in Klinik und Praxis erprobt seien, nicht ausreichend "für die Qualifikation der Eignung für den vorgesehenen diätetischen Zweck". Dem Packungsentwurf sei zu entnehmen, daß die Produkte ab dem 3. Lebensmonat empfohlen würden. Hiezu sei festzustellen, daß Beikost erst ab Beginn des 5. Lebensmonats verwendet werden solle, da ansonsten Gesundheitsstörungen nicht ausgeschlossen werden könnten. Die Produkte seien daher nur dann als diätetische Lebensmittel geeignet, wenn sie in ihrer Anwendungsempfehlung der derzeit gültigen Lehrmeinung bezüglich Ernährung von Säuglingen und Kleinkindern entsprächen. Beinahrung vor dem 5. Lebensmonat gegeben entspreche aber, auch wenn sie glutenfrei sei, den Anforderungen nach einer optimalen Säuglingsnahrung nicht, da zu diesem Zeitpunkt das Kind nur mit Muttermilch oder, falls diese nicht vorhanden sei, mit einem adaptierten Muttermilch-Ersatzpräparat ernährt werden solle. Jede andere Form der Ernährung sei nicht nur nicht optimal, sondern trage auch die Gefahr einer Gesundheitsschädigung in sich (in der Stellungnahme selbst hieß es allerdings: "Jede andere Form der Nahrung ist nicht nur nicht optimal, sondern trägt auch die Gefahr, wenn auch in sehr geringem Ausmaß einer Gesundheitsschädigung in sich"). Die Milchbreinahrungen seien daher für den vorgesehenen diätetischen Zweck, nämlich die Ernährung von Kleinkindern ab dem 3. Lebensmonat keinesfalls geeignet, sie stellten daher gewöhnliche Lebensmittel dar. Außerdem sei bei zwei Produkten ( a) und c) oben römisch eins./1.) nicht ersichtlich, welche Art Getreide verwendet werde.
3.) Die beschwerdeführende Partei erwiderte hierauf der belangten Behörde, es sei Aufgabe der Untersuchungsanstalt zu prüfen, ob ein als "glutenfreies" in Verkehr gesetztes Lebensmittel diese Voraussetzungen auch erfülle. Es sei unverständlich, warum Produkte unter Hinweis auf Ernährungsempfehlungen abgelehnt würden, wenn dieselben Produkte vom Leiter jener Kommission, die diese Ernährungsempfehlungen veröffentlicht habe, als für den vorgesehenen Zweck geeignet bezeichnet werden. Außerdem berief sich die beschwerdeführende Partei auf ein gleichzeitig vorgelegtes Schreiben eines anderen ärztlichen Sachverständigen (Vorstand einer Universitätsklinik für Kinderheilkunde) vom 31. Juli 1982. Laut dessen Inhalt seien die Produkte wegen ihrer Gliadinfreiheit bei Diagnose Zöliakie wegen Gliadin-Unverträglichkeit sogar für diese Patienten ein Diätetikum, das als Ersatz für Produkte aus Weizen, Roggen, Hafer und Gerste diätetisch eingesetzt werden könne. Was den Nachweis der Gliadinfreiheit betreffe, so sei ernährungsphysiologisch und lebensmittelchemisch ausreichend bekannt, daß Mais, Reis und Hirse kein Gliadin enthielten. Frischmilchmischungen seien zwar nicht optimale Säuglingsnahrung, aber eine mögliche künstliche Ernährung bei Fehlen von Muttermilch. Es sei nicht möglich, alle Menschen dazu zu bringen, das Optimum zu verwenden, sodaß in der Praxis auch mit anderen Ernährungsmöglichkeiten gerechnet werden müsse. Es werde immer Mütter geben, die ihren Säuglingen eine Nahrung aus Frischmilch zubereiten, wie dies früher ausschließlich der Fall gewesen sei, als es noch keine adaptierten Milchzubereitungen gegeben habe. Die strikte Ablehnung treffe die früher übliche Verbindung gliadinhältiger Mittel oder Grießprodukte, weil die Verursachung einer gliadinindizierten Zöliakie in diesem Alter bei entsprechender Veranlagung des Kindes zu einer ernsten Gesundheitsschädigung führen könne. Die Vermeidung dieser Gefahr werde durch das angemeldete Produkt erreicht. Hätten Mütter, die glaubten, ihren Säuglingen eine Frischmilchmischung geben zu müssen, die zwar nicht als optimal, aber als mögliche künstliche Nahrung bei Fehlen von Muttermilch anzusehen sei, keine gliadinfreien Stärkepräparate zur Verfügung, bestünde die Gefahr, daß sie sich selbst aus gliadinhältigen Getreidesorten Schleimzubereitungen herstellten und verwendeten, was derzeit unter dem Einfluß der Bio-Welle geschehe. Dies solle verhindert werden. Die Anwendung einer Beikost vor dem 5. Lebensmonat sei zwar nicht optimal, verursache "aber keine ernsten Gesundheitsstörungen, umso weniger, als sie gliadinfrei" sei. Bei allen Ingredienzien der angemeldeten Produkte handle es sich um solche, die in der Klinik und Praxis der Säuglingsernährung hinsichtlich Verträglichkeit und Bekömmlichkeit bekannt und nicht negativ belastet seien, sodaß bereits hinsichtlich der klinischen Erprobung im Gutachten vom 22. Februar 1982 ( I./3.)) die gültige Antwort erteilt worden sei. 3.) Die beschwerdeführende Partei erwiderte hierauf der belangten Behörde, es sei Aufgabe der Untersuchungsanstalt zu prüfen, ob ein als "glutenfreies" in Verkehr gesetztes Lebensmittel diese Voraussetzungen auch erfülle. Es sei unverständlich, warum Produkte unter Hinweis auf Ernährungsempfehlungen abgelehnt würden, wenn dieselben Produkte vom Leiter jener Kommission, die diese Ernährungsempfehlungen veröffentlicht habe, als für den vorgesehenen Zweck geeignet bezeichnet werden. Außerdem berief sich die beschwerdeführende Partei auf ein gleichzeitig vorgelegtes Schreiben eines anderen ärztlichen Sachverständigen (Vorstand einer Universitätsklinik für Kinderheilkunde) vom 31. Juli 1982. Laut dessen Inhalt seien die Produkte wegen ihrer Gliadinfreiheit bei Diagnose Zöliakie wegen Gliadin-Unverträglichkeit sogar für diese Patienten ein Diätetikum, das als Ersatz für Produkte aus Weizen, Roggen, Hafer und Gerste diätetisch eingesetzt werden könne. Was den Nachweis der Gliadinfreiheit betreffe, so sei ernährungsphysiologisch und lebensmittelchemisch ausreichend bekannt, daß Mais, Reis und Hirse kein Gliadin enthielten. Frischmilchmischungen seien zwar nicht optimale Säuglingsnahrung, aber eine mögliche künstliche Ernährung bei Fehlen von Muttermilch. Es sei nicht möglich, alle Menschen dazu zu bringen, das Optimum zu verwenden, sodaß in der Praxis auch mit anderen Ernährungsmöglichkeiten gerechnet werden müsse. Es werde immer Mütter geben, die ihren Säuglingen eine Nahrung aus Frischmilch zubereiten, wie dies früher ausschließlich der Fall gewesen sei, als es noch keine adaptierten Milchzubereitungen gegeben habe. Die strikte Ablehnung treffe die früher übliche Verbindung gliadinhältiger Mittel oder Grießprodukte, weil die Verursachung einer gliadinindizierten Zöliakie in diesem Alter bei entsprechender Veranlagung des Kindes zu einer ernsten Gesundheitsschädigung führen könne. Die Vermeidung dieser Gefahr werde durch das angemeldete Produkt erreicht. Hätten Mütter, die glaubten, ihren Säuglingen eine Frischmilchmischung geben zu müssen, die zwar nicht als optimal, aber als mögliche künstliche Nahrung bei Fehlen von Muttermilch anzusehen sei, keine gliadinfreien Stärkepräparate zur Verfügung, bestünde die Gefahr, daß sie sich selbst aus gliadinhältigen Getreidesorten Schleimzubereitungen herstellten und verwendeten, was derzeit unter dem Einfluß der Bio-Welle geschehe. Dies solle verhindert werden. Die Anwendung einer Beikost vor dem 5. Lebensmonat sei zwar nicht optimal, verursache "aber keine ernsten Gesundheitsstörungen, umso weniger, als sie gliadinfrei" sei. Bei allen Ingredienzien der angemeldeten Produkte handle es sich um solche, die in der Klinik und Praxis der Säuglingsernährung hinsichtlich Verträglichkeit und Bekömmlichkeit bekannt und nicht negativ belastet seien, sodaß bereits hinsichtlich der klinischen Erprobung im Gutachten vom 22. Februar 1982 ( römisch eins./3.)) die gültige Antwort erteilt worden sei.
4.) Zu dieser Äußerung der beschwerdeführenden Partei holte die belangte Behörde eine "abschließende fachliche Stellungnahme" der Sektionen II und III des Bundesministeriums für Gesundheit und Umweltschutz ein, welche sie der beschwerdeführenden Partei nicht mehr zur Kenntnis brachte. Die Sektion III erklärte, daß die Stellungnahme der Sektion II obliege, da lediglich eine medizinische Beurteilung zu erfolgen habe. In der Stellungnahme der Sektion II wurde mitgeteilt, daß bei der vom zweiten Sachverständigen erwähnten Sitzung der Ernährungskommission der österreichischen Kinderärzte Ende Juni 1982 dessen Meinung bezüglich Beurteilung von Produkten zur Säuglingsernährung nicht von allen Kommissionsmitgliedern geteilt worden sei, ein namentlich genannter Ordinarius für Kinderheilkunde habe die Meinung vertreten, daß nur Säuglingsnahrungsmittel durch die Einstufung als diätetische Lebensmittel eine Aufwertung erfahren sollten, die der derzeitigen Vorstellung über eine geeignete Ernährung von Säuglingen entsprächen. Ein Lebensmittel, welches zwar unter Umständen zur Ernährung von Säuglingen geeignet sei, aber nach Ansicht der dafür kompetenten Vertreter des Faches Kinderheilkunde "in diesem Alter strikt abzulehnen" sei bzw. für dessen Verwendung "keine Begründung mehr" bestehe, werde eben den besonderen Ernährungsbedürfnissen dieser Altersgruppe nicht gerecht. Für eine positive Beurteilung fehlten an notwendigen Unterlagen eine verbindliche Erklärung bezüglich der Gliadinfreiheit der Produkte sowie aller Inhaltsstoffe, insbesondere der Arten des verwendeten Getreides, und ein ärztlicher Erfahrungsbericht über die Anwendung der neuen Produkte. 4.) Zu dieser Äußerung der beschwerdeführenden Partei holte die belangte Behörde eine "abschließende fachliche Stellungnahme" der Sektionen römisch zwei und römisch drei des Bundesministeriums für Gesundheit und Umweltschutz ein, welche sie der beschwerdeführenden Partei nicht mehr zur Kenntnis brachte. Die Sektion römisch drei erklärte, daß die Stellungnahme der Sektion römisch zwei obliege, da lediglich eine medizinische Beurteilung zu erfolgen habe. In der Stellungnahme der Sektion römisch zwei wurde mitgeteilt, daß bei der vom zweiten Sachverständigen erwähnten Sitzung der Ernährungskommission der österreichischen Kinderärzte Ende Juni 1982 dessen Meinung bezüglich Beurteilung von Produkten zur Säuglingsernährung nicht von allen Kommissionsmitgliedern geteilt worden sei, ein namentlich genannter Ordinarius für Kinderheilkunde habe die Meinung vertreten, daß nur Säuglingsnahrungsmittel durch die Einstufung als diätetische Lebensmittel eine Aufwertung erfahren sollten, die der derzeitigen Vorstellung über eine geeignete Ernährung von Säuglingen entsprächen. Ein Lebensmittel, welches zwar unter Umständen zur Ernährung von Säuglingen geeignet sei, aber nach Ansicht der dafür kompetenten Vertreter des Faches Kinderheilkunde "in diesem Alter strikt abzulehnen" sei bzw. für dessen Verwendung "keine Begründung mehr" bestehe, werde eben den besonderen Ernährungsbedürfnissen dieser Altersgruppe nicht gerecht. Für eine positive Beurteilung fehlten an notwendigen Unterlagen eine verbindliche Erklärung bezüglich der Gliadinfreiheit der Produkte sowie aller Inhaltsstoffe, insbesondere der Arten des verwendeten Getreides, und ein ärztlicher Erfahrungsbericht über die Anwendung der neuen Produkte.
III. Mit dem nun vor dem Verwaltungsgerichtshof angefochtenen Bescheid untersagte die belangte Behörde gestützt auf § 17 Abs. 4 LMG 1975 das Inverkehrbringen der angemeldeten Erzeugnisse ( I./1) ) als diätetische Lebensmittel mit der auf die geschilderten Stellungnahmen der Sektion II des Bundesministeriums für Gesundheit und Umweltschutz gestützten Begründung, es sei weder aus Inhaltsangaben noch aus irgendeiner Erklärung der beschwerdeführenden Partei ersichtlich, welche Getreidearten zur Herstellung des Breies verwendet werden. Lediglich bei dem oben ( I./1.) zu d) angeführten Erzeugnis sei aufgrund der Inhaltsangabe die Glutenfreiheit nachprüfbar, da dieses Produkt auf Maisbasis hergestellt sei und Mais von Natur aus kein Gliadin enthalte. Die Gliadinfreiheit sei jedoch ein wesentliches Einstufungskriterium im Sinne des § 17 LMG 1975. Die betreffende Partei habe es im Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht verabsäumt, bekanntzugeben, welche Art von Getreiden bei der Herstellung der oben ( I./1.) unter a) bis c) angeführten Erzeugnisse verwendet werde, weshalb es der belangten Behörde nicht möglich gewesen sei, von Amts wegen die Behauptung der Gliadinfreiheit dieser Produkte zu überprüfen. Außerdem entsprächen alle vier angemeldeten Erzeugnisse nicht dem vorgesehenen diätetischen Zweck, einem besonderen Ernährungsbedürfnis von Säuglingen ab dem 3. Lebensmonat Rechnung zu tragen, da "zu diesem Zeitpunkt" eine Beikost, in diesem Fall in Form einer Breinahrung, ernährungsphysiologisch keineswegs notwendig sei. Eine Ernährung von Säuglingen vor dem 5. Monat mit einer anderen Nahrung als Muttermilch oder adaptierter Ersatznahrung entspreche nicht nur nicht den Bedürfnissen eines Kindes dieser Altersgruppe, sondern berge auch die Gefahr eines gesundheitlichen Nachteils in sich; deshalb könne der diätetische Zweck, welcher in einer Zufuhr eines ausgewogenen Verhältnisses an Eiweiß, Fett, Kohlenhydraten, Vitaminen und Immunstoffen liege, durch die gegenständlichen Tiererzeugnisse nicht erreicht werden. Der Umstand, daß auch weiterhin Mütter bereits ab dem 3. Lebensmonat Beikost zufütterten, rechtfertige nicht die Heraushebung der Erzeugnisse als diätetische Lebensmittel. Auch wenn alle Inhaltsstoffe der Produkte bekannt und nicht negativ vorbelastet wären, könnte eine geänderte Zusammensetzung eine geänderte Verträglichkeit oder Bekömmlichkeit bewirken, weshalb die Forderung nach einem klinischen Erfahrungsbericht gerechtfertigt erscheine.römisch drei. Mit dem nun vor dem Verwaltungsgerichtshof angefochtenen Bescheid untersagte die belangte Behörde gestützt auf Paragraph 17, Absatz 4, LMG 1975 das Inverkehrbringen der angemeldeten Erzeugnisse ( römisch eins./1) ) als diätetische Lebensmittel mit der auf die geschilderten Stellungnahmen der Sektion römisch zwei des Bundesministeriums für Gesundheit und Umweltschutz gestützten Begründung, es sei weder aus Inhaltsangaben noch aus irgendeiner Erklärung der beschwerdeführenden Partei ersichtlich, welche Getreidearten zur Herstellung des Breies verwendet werden. Lediglich bei dem oben ( römisch eins./1.) zu d) angeführten Erzeugnis sei aufgrund der Inhaltsangabe die Glutenfreiheit nachprüfbar, da dieses Produkt auf Maisbasis hergestellt sei und Mais von Natur aus kein Gliadin enthalte. Die Gliadinfreiheit sei jedoch ein wesentliches Einstufungskriterium im Sinne des Paragraph 17, LMG 1975. Die betreffende Partei habe es im Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht verabsäumt, bekanntzugeben, welche Art von Getreiden bei der Herstellung der oben ( römisch eins./1.) unter a) bis c) angeführten Erzeugnisse verwendet werde, weshalb es der belangten Behörde nicht möglich gewesen sei, von Amts wegen die Behauptung der Gliadinfreiheit dieser Produkte zu überprüfen. Außerdem entsprächen alle vier angemeldeten Erzeugnisse nicht dem vorgesehenen diätetischen Zweck, einem besonderen Ernährungsbedürfnis von Säuglingen ab dem 3. Lebensmonat Rechnung zu tragen, da "zu diesem Zeitpunkt" eine Beikost, in diesem Fall in Form einer Breinahrung, ernährungsphysiologisch keineswegs notwendig sei. Eine Ernährung von Säuglingen vor dem 5. Monat mit einer anderen Nahrung als Muttermilch oder adaptierter Ersatznahrung entspreche nicht nur nicht den Bedürfnissen eines Kindes dieser Altersgruppe, sondern berge auch die Gefahr eines gesundheitlichen Nachteils in sich; deshalb könne der diätetische Zweck, welcher in einer Zufuhr eines ausgewogenen Verhältnisses an Eiweiß, Fett, Kohlenhydraten, Vitaminen und Immunstoffen liege, durch die gegenständlichen Tiererzeugnisse nicht erreicht werden. Der Umstand, daß auch weiterhin Mütter bereits ab dem 3. Lebensmonat Beikost zufütterten, rechtfertige nicht die Heraushebung der Erzeugnisse als diätetische Lebensmittel. Auch wenn alle Inhaltsstoffe der Produkte bekannt und nicht negativ vorbelastet wären, könnte eine geänderte Zusammensetzung eine geänderte Verträglichkeit oder Bekömmlichkeit bewirken, weshalb die Forderung nach einem klinischen Erfahrungsbericht gerechtfertigt erscheine. IV./1.) Die beschwerdeführende Partei erachtet sich durch diesen Bescheid in ihrem Recht darauf, daß eine Untersagung des Inverkehrbringens als diätetische Lebensmittel nicht erfolge, verletzt. Sie behauptet Rechtswidrigkeit des Inhaltes sowie Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften und beantragt deshalb die Aufhebung des Bescheides.römisch vier./1.) Die beschwerdeführende Partei erachtet sich durch diesen Bescheid in ihrem Recht darauf, daß eine Untersagung des Inverkehrbringens als diätetische Lebensmittel nicht erfolge, verletzt. Sie behauptet Rechtswidrigkeit des Inhaltes sowie Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften und beantragt deshalb die Aufhebung des Bescheides.
2.) Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt und eine Gegenschrift erstattet, in der sie die Abweisung der Beschwerde beantragt.
V. Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:römisch fünf. Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:
1.) Die beschwerdeführende Partei wendet sich zu Recht gegen den ihr im angefochtenen Bescheid gemachten Vorwurf der Verletzung der Mitwirkungspflicht durch Unterlassung der Bekanntgabe der verwendeten Getreidearten.
Abgesehen davon, daß auf den Verpackungen der Warenmuster die Getreideart nicht nur, wie die belangte Behörde im angefochtenen Bescheid annimmt, bei dem oben (I./1.) unter d) angeführten Erzeugnis bezeichnet war, sondern auch bei dem oben (I./1.) unterAbgesehen davon, daß auf den Verpackungen der Warenmuster die Getreideart nicht nur, wie die belangte Behörde im angefochtenen Bescheid annimmt, bei dem oben (römisch eins./1.) unter d) angeführten Erzeugnis bezeichnet war, sondern auch bei dem oben (römisch eins./1.) unter
b) angeführten ("... Reis- und Maisschleime ..."), war von der beschwerdeführenden Partei bereits im Anmeldungsschreiben (I./2.) ausgeführt worden, daß bei den angemeldeten Erzeugnissen Reis bzw. Mais eingesetzt werde. b) angeführten ("... Reis- und Maisschleime ..."), war von der beschwerdeführenden Partei bereits im Anmeldungsschreiben (römisch eins./2.) ausgeführt worden, daß bei den angemeldeten Erzeugnissen Reis bzw. Mais eingesetzt werde.
Der Begründung des angefochtenen Bescheides ist ebensowenig wie den Ergebnissen des Ermittlungsverfahrens zu entnehmen, aus welchen Gründen diese Bekanntgabe der verwendeten Getreidearten für die Beurteilung der von der beschwerdeführende Partei behaupteten und von der belangten Behörde nicht zu Unrecht für die Einstufung im Sinne des § 17 LMG 1975 für entscheidungswesentlich erachteten Gliadinfreiheit nicht ausgereicht haben sollte, zumal die Behauptung im Privatgutachten vom 31. Juli 1982, es sei ernährungsphysiologisch und lebensmittelchemisch ausreichend bekannt, daß Mais, Reis und Hirse kein Gliadin enthielten, in den zu diesem Gutachten von der belangten Behörde eingeholten Stellungnahmen der Sektionen II und III unwidersprochen geblieben war. Der Untersagungsgrund, infolge Verletzung der Mitwirkungspflicht der beschwerdeführenden Partei sei die belangte Behörde daran gehindert gewesen, die Gliadinfreiheit bei drei der angemeldeten Erzeugnisse zu überprüfen, hält somit der nachfolgenden Kontrolle nicht stand.Der Begründung des angefochtenen Bescheides ist ebensowenig wie den Ergebnissen des Ermittlungsverfahrens zu entnehmen, aus welchen Gründen diese Bekanntgabe der verwendeten Getreidearten für die Beurteilung der von der beschwerdeführende Partei behaupteten und von der belangten Behörde nicht zu Unrecht für die Einstufung im Sinne des Paragraph 17, LMG 1975 für entscheidungswesentlich erachteten Gliadinfreiheit nicht ausgereicht haben sollte, zumal die Behauptung im Privatgutachten vom 31. Juli 1982, es sei ernährungsphysiologisch und lebensmittelchemisch ausreichend bekannt, daß Mais, Reis und Hirse kein Gliadin enthielten, in den zu diesem Gutachten von der belangten Behörde eingeholten Stellungnahmen der Sektionen römisch zwei und römisch drei unwidersprochen geblieben war. Der Untersagungsgrund, infolge Verletzung der Mitwirkungspflicht der beschwerdeführenden Partei sei die belangte Behörde daran gehindert gewesen, die Gliadinfreiheit bei drei der angemeldeten Erzeugnisse zu überprüfen, hält somit der nachfolgenden Kontrolle nicht stand. 2.) Ebenso verhält es sich mit der Begründung des angefochtenen Bescheides, die Forderung nach einem klinischen Erfahrungsbericht betreffend Verträglichkeit oder Bekömmlichkeit hätte zur Untersagung führen müssen. In diesem Zusammenhang erhebt die belangte Behörde zu Recht nicht den Vorwurf einer Verletzung der Mitwirkungspflicht, da der beschwerdeführenden Partei von der belangten Behörde ein Auftrag zur Vorlage von klinischen Erfahrungsberichten weder bei Prüfung der ausreichenden Instruierung der Anmeldung noch im Zuge des Ermittlungsverfahrens erteilt wurde. Abgesehen davon ließ sich den von der beschwerdeführenden Partei vorgelegten beiden Gutachten entnehmen, daß sich Bekömmlichkeit und Verträglichkeit bereits aus der langjährigen klinischen und praktischen Erprobung der sich allein durch die fehlende Gliadinfreiheit unterscheidenden Vorgängerprodukte ergebe. Diese Ausführungen wurden durch die Stellungnahmen der Sektionen II und III des Bundesministeriums für Gesundheit und Umweltschutz nicht in nachvollziehbar begründeter Weise entkräftet, weil in ihnen nicht dargetan wurde, daß durch die Verwendung von Reis bzw. Mais die Zusammensetzung in einer Weise verändert worden sei, welche die Verträglichkeit oder Bekömmlichkeit beeinträchtigen könnte. 2.) Ebenso verhält es sich mit der Begründung des angefochtenen Bescheides, die Forderung nach einem klinischen Erfahrungsbericht betreffend Verträglichkeit oder Bekömmlichkeit hätte zur Untersagung führen müssen. In diesem Zusammenhang erhebt die belangte Behörde zu Recht nicht den Vorwurf einer Verletzung der Mitwirkungspflicht, da der beschwerdeführenden Partei von der belangten Behörde ein Auftrag zur Vorlage von klinischen Erfahrungsberichten weder bei Prüfung der ausreichenden Instruierung der Anmeldung noch im Zuge des Ermittlungsverfahrens erteilt wurde. Abgesehen davon ließ sich den von der beschwerdeführenden Partei vorgelegten beiden Gutachten entnehmen, daß sich Bekömmlichkeit und Verträglichkeit bereits aus der langjährigen klinischen und praktischen Erprobung der sich allein durch die fehlende Gliadinfreiheit unterscheidenden Vorgängerprodukte ergebe. Diese Ausführungen wurden durch die Stellungnahmen der Sektionen römisch zwei und römisch drei des Bundesministeriums für Gesundheit und Umweltschutz nicht in nachvollziehbar begründeter Weise entkräftet, weil in ihnen nicht dargetan wurde, daß durch die Verwendung von Reis bzw. Mais die Zusammensetzung in einer Weise verändert worden sei, welche die Verträglichkeit oder Bekömmlichkeit beeinträchtigen könnte.
3.) Gemäß § 17 Abs. 1 lit. b LMG 1975 sind diätetische Lebensmittel Lebensmittel besonderer Beschaffenheit, die u.a. zu dem Zweck hergestellt wurden, besonderen Ernährungsbedürfnissen des Säuglings oder Kleinkindes als bestimmten Gruppen von Verbrauchern Rechnung zu tragen und sich dadurch von Lebensmitteln vergleichbarer Art unterscheiden. 3.) Gemäß Paragraph 17, Absatz eins, Litera b, LMG 1975 sind diätetische Lebensmittel Lebensmittel besonderer Beschaffenheit, die u.a. zu dem Zweck hergestellt wurden, besonderen Ernährungsbedürfnissen des Säuglings oder Kleinkindes als bestimmten Gruppen von Verbrauchern Rechnung zu tragen und sich dadurch von Lebensmitteln vergleichbarer Art unterscheiden.
Entscheidend ist daher die Herstellung für bestimmte Gruppen von Verbrauchern zu dem erwähnten Zweck. Dieser besteht vorliegendenfalls, wie der für die Prüfung vorerst maßgeblichen Produktkennzeichnung zu entnehmen ist, in der Gliadin- oder Glutenfreiheit, allenfalls auch in den Wirkungen der in den Warenmustern erwähnten Anreicherungen. Die belangte Behörde vermochte für ihre Behauptung, der diätetische Zweck bestehe im Gegenstand "in einer Zufuhr eines ausgewogenen Verhältnisses an Eiweiß, Fett, Kohlenhydraten, Vitaminen und Immunstoffen" keine aus Ermittlungsergebnissen oder aus einem offenkundigen Sachverhalt abgeleitete und der Rechtslage entsprechende Begründung zu geben.
4.) Rechtsirrig ist die Begründung des angefochtenen Bescheides, wie die beschwerdeführende Partei zutreffend ausführt, insofern, als die belangte Behörde es für die Einstufung als diätetisches Lebensmittel für erforderlich hielt, daß Breinahrung für Säuglinge ab dem 3. Lebensmonat ernährungsphysiologisch notwendig sei. Eine solche Notwendigkeit ist nicht Tatbestandsvoraussetzung im Sinne des § 17 Abs. 1 LMG 1975. Ein Lebensmittel besonderer Beschaffenheit, das für bestimmte Gruppen von Verbrauchern zu diesem Zweck hergestellt wurde, besonderen Ernährungsbedürfnissen des Säuglings oder Kleinkindes Rechnung zu tragen, kann nämlich auch dann vorliegen, wenn ernährungsphysiologische Notwendigkeit für die Verwendung des Produktes nicht besteht, etwa deshalb, weil derselbe oder sogar eine besserer ernährungsphysiologischer Erfolg auch auf andere Weise erzielt werden könnte. Das Rechnungtragen gegenüber besonderen Ernährungsbedürfnissen im Sinne des § 17 Abs. 1 lit. b LMG 1975 bezieht sich auf die im Verhältnis zu Lebensmitteln vergleichbarer Art besondere Beschaffenheit und nicht auf einen ernährungsphysiologischen Bedarf nach dem betreffenden Lebensmittel an sich. Dem Gesetz ist aber auch nicht zu entnehmen, daß etwa nur jene Produkte, welche den besonderen Ernährungsbedürfnissen bestimmter Verbrauchergruppen optimal entsprechen, als diätetische Lebensmittel in Betracht kämen. Vermöchte sich der angefochtene Bescheid nur auf diese Begründung zu stützen, wäre er mit inhaltlicher Rechtswidrigkeit belastet. 4.) Rechtsirrig ist die Begründung des angefochtenen Bescheides, wie die beschwerdeführende Partei zutreffend ausführt, insofern, als die belangte Behörde es für die Einstufung als diätetisches Lebensmittel für erforderlich hielt, daß Breinahrung für Säuglinge ab dem 3. Lebensmonat ernährungsphysiologisch notwendig sei. Eine solche Notwendigkeit ist nicht Tatbestandsvoraussetzung im Sinne des Paragraph 17, Absatz eins, LMG 1975. Ein Lebensmittel besonderer Beschaffenheit, das für bestimmte Gruppen von Verbrauchern zu diesem Zweck hergestellt wurde, besonderen Ernährungsbedürfnissen des Säuglings oder Kleinkindes Rechnung zu tragen, kann nämlich auch dann vorliegen, wenn ernährungsphysiologische Notwendigkeit für die Verwendung des Produktes nicht besteht, etwa deshalb, weil derselbe oder sogar eine besserer ernährungsphysiologischer Erfolg auch auf andere Weise erzielt werden könnte. Das Rechnungtragen gegenüber besonderen Ernährungsbedürfnissen im Sinne des Paragraph 17, Absatz eins, Litera b, LMG 1975 bezieht sich auf die im Verhältnis zu Lebensmitteln vergleichbarer Art besondere Beschaffenheit und nicht auf einen ernährungsphysiologischen Bedarf nach dem betreffenden Lebensmittel an sich. Dem Gesetz ist aber auch nicht zu entnehmen, daß etwa nur jene Produkte, welche den besonderen Ernährungsbedürfnissen bestimmter Verbrauchergruppen optimal entsprechen, als diätetische Lebensmittel in Betracht kämen. Vermöchte sich der angefochtene Bescheid nur auf diese Begründung zu stützen, wäre er mit inhaltlicher Rechtswidrigkeit belastet. 5.) Von inhaltlichem Rechtsirrtum frei ist allerdings - geht man von dem von der belangten Behörde zugrunde gelegten Sachverhalt aus - die Begründung des angefochtenen Bescheides insofern, als die Untersagung darauf gestützt wurde, daß das angemeldete Produkt den besonderen Ernährungsbedürfnissen eines Säuglings im Alter vor dem 5. Lebensmonat nicht entspreche, weil in diesem Alter, bei sonstiger Gefahr eines Nachteils für die gesundheitliche Entwicklung des Kindes, nur Muttermilch, oder, falls solche nicht vorhanden, adaptierte Ersatznahrung verabreicht werden dürfe. Eine gesundheitsschädliche Aufmachung eines Lebensmittels vermag grundsätzlich die Untersagung des Inverkehrbringens des diätetischen Lebensmittels zu rechtfertigen, wenn entweder die Aufmachung gegen die Bestimmung des § 17 Abs. 1 zweiter Satz LMG 1975 verstößt, die nur wahrheitsgemäße Angaben über den diätetischen Zweck vom Verbot gesundheitsbezogener Angaben des § 9 Abs. 1 leg. cit. ausnimmt, oder aber das Lebensmittel infolge dieser Aufmachung für den vorgesehenen diätetischen Zweck nicht geeignet ist und daher der in § 17 Abs. 4 letzter Halbsatz LMG 1975 umschriebene Untersagungsgrund vorliegt (vgl. etwa die Erkenntnisse des Verwaltungsgerichtshofes vom 27. Februar 1979, Zl. 2297/78, Slg. Nr. 9780/A, und vom 11. September 1979, Zl. 2493/78). Bei Zutreffen des von der belangten Behörde zugrunde gelegten Sachverhaltes wäre eine gesundheitsschädliche Aufmachung in dem Hinweis gelegen, das angemeldete Produkt könne bereits ab dem 3. Lebensmonat verwendet werden. 5.) Von inhaltlichem Rechtsirrtum frei ist allerdings - geht man von dem von der belangten Behörde zugrunde gelegten Sachverhalt aus - die Begründung des angefochtenen Bescheides insofern, als die Untersagung darauf gestützt wurde, daß das angemeldete Produkt den besonderen Ernährungsbedürfnissen eines Säuglings im Alter vor dem 5. Lebensmonat nicht entspreche, weil in diesem Alter, bei sonstiger Gefahr eines Nachteils für die gesundheitliche Entwicklung des Kindes, nur Muttermilch, oder, falls solche nicht vorhanden, adaptierte Ersatznahrung verabreicht werden dürfe. Eine gesundheitsschädliche Aufmachung eines Lebensmittels vermag grundsätzlich die Untersagung des Inverkehrbringens des diätetischen Lebensmittels zu rechtfertigen, wenn entweder die Aufmachung gegen die Bestimmung des Paragraph 17, Absatz eins, zweiter Satz LMG 1975 verstößt, die nur wahrheitsgemäße Angaben über den diätetischen Zweck vom Verbot gesundheitsbezogener Angaben des Paragraph 9, Absatz eins, leg. cit. ausnimmt, oder aber das Lebensmittel infolge dieser Aufmachung für den vorgesehenen diätetischen Zweck nicht geeignet ist und daher der in Paragraph 17, Absatz 4, letzter Halbsatz LMG 1975 umschriebene Untersagungsgrund vorliegt vergleiche , etwa die Erkenntnisse des Verwaltungsgerichtshofes vom 27. Februar 1979, Zl. 2297/78, Slg. Nr. 9780/A, und vom 11. September 1979, Zl. 2493/78). Bei Zutreffen des von der belangten Behörde zugrunde gelegten Sachverhaltes wäre eine gesundheitsschädliche Aufmachung in dem Hinweis gelegen, das angemeldete Produkt könne bereits ab dem 3. Lebensmonat verwendet werden.
Verfehlt ist in diesem Zusammenhang die Ansicht der beschwerdeführenden Partei, es hätte die Untersagung nur unter Beschränkung auf die kritische Anwendungsempfehlung erfolgen dürfen. Der Prüfung im Sinne des § 17 Abs. 4 LMG 1975 durch den Bundesminister für Gesundheit und Umweltschutz unterliegt nämlich die angemeldete Ware. Diese stellt mit ihrer Aufmachung eine Einheit dar. Die Prüfung hat sich daher auf diese Einheit zu erstrecken. Eine Untersagung mit Einschränkungen auf Teile des einheitlichen Produktes kommt also nicht in Betracht; ist die Aufmachung des Produktes in einer bestimmten Richtung zu beanstanden, so hat dies die Untersagung des Inverkehrbringens der angemeldeten Waren bedingungslos und ohne jede Beschränkung nach sich zu ziehen.Verfehlt ist in diesem Zusammenhang die Ansicht der beschwerdeführenden Partei, es hätte die Untersagung nur unter Beschränkung auf die kritische Anwendungsempfehlung erfolgen dürfen. Der Prüfung im Sinne des Paragraph 17, Absatz 4, LMG 1975 durch den Bundesminister für Gesundheit und Umweltschutz unterliegt nämlich die angemeldete Ware. Diese stellt mit ihrer Aufmachung eine Einheit dar. Die Prüfung hat sich daher auf diese Einheit zu erstrecken. Eine Untersagung mit Einschränkungen auf Teile des einheitlichen Produktes kommt also nicht in Betracht; ist die Aufmachung des Produktes in einer bestimmten Richtung zu beanstanden, so hat dies die Untersagung des Inverkehrbringens der angemeldeten Waren bedingungslos und ohne jede Beschränkung nach sich zu ziehen. 6.) Der beschwerdeführenden Partei ist jedoch darin zu folgen, daß es dem angefochtenen Bescheid an einer nachvollziehbaren, auf den Ergebnissen eines gesetzmäßigen Ermittlungsverfahrens beruhenden Begründung für den ihm zugrunde liegenden entscheidungswesentlichen Sachverhalt fehlt. Der Hinweis auf den Inhalt der Ernährungsempfehlung einer Kommission der österreichischen Gesellschaft für Kinderheilkunde ersetzt nicht das für eine derartige Feststellung erforderliche Sachverständigengutachten, welches seinerseits eine schlüssige, nachvollziehbare Begründung enthalten müßte. Eine solche ist den Äußerungen der Sektion II des Bundesministeriums für Gesundheit und Umweltschutz für die in ihnen aufgestellte Behauptung nicht zu entnehmen, den besonderen Ernährungsbedürfnissen eines Säuglings in diesem Alter entspräche nur Muttermilch, oder, falls diese nicht vorhanden sei, ein adaptiertes Muttermilch-Ersatzpräparat, jede andere Form der Ernährung sei nicht nur nicht optimal, sondern trage auch die Gefahr, wenn auch in sehr geringem Ausmaß, einer Gesundheitsschädigung in sich. 6.) Der beschwerdeführenden Partei ist jedoch darin zu folgen, daß es dem angefochtenen Bescheid an einer nachvollziehbaren, auf den Ergebnissen eines gesetzmäßigen Ermittlungsverfahrens beruhenden Begründung für den ihm zugrunde liegenden entscheidungswesentlichen Sachverhalt fehlt. Der Hinweis auf den Inhalt der Ernährungsempfehlung einer Kommission der österreichischen Gesellschaft für Kinderheilkunde ersetzt nicht das für eine derartige Feststellung erforderliche Sachverständigengutachten, welches seinerseits eine schlüssige, nachvollziehbare Begründung enthalten müßte. Eine solche ist den Äußerungen der Sektion römisch zwei des Bundesministeriums für Gesundheit und Umweltschutz für die in ihnen aufgestellte Behauptung nicht zu entnehmen, den besonderen Ernährungsbedürfnissen eines Säuglings in diesem Alter entspräche nur Muttermilch, oder, falls diese nicht vorhanden sei, ein adaptiertes Muttermilch-Ersatzpräparat, jede andere Form der Ernährung sei nicht nur nicht optimal, sondern trage auch die Gefahr, wenn auch in sehr geringem Ausmaß, einer Gesundheitsschädigung in sich.
Die in diesem Zusammenhang im angefochtenen Bescheid aufgestellte Behauptung, in der Frage der Gefahr von Gesundheitsstörungen deckten sich das Privatgutachten vom 31. Juli 1982 mit der Stellungnahme des Amtssachverständigen, trifft nicht zu. Der Text des Privatgutachtens läßt nämlich nicht mit Sicherheit erkennen, daß vorn Sachverständigen bei Gliadinfreiheit des Produktes Gesundheitsstörungen, die "keine ernsten" seien, für möglich gehalten würden.
Es trifft daher der Vorwurf der beschwerdeführenden Partei zu, für die entscheidungswesentlichen Tatsachen fehle es an der nach dem Gesetz erforderlichen Begründung. Dieser Begründungsmangel ist vorliegendenfalls Folge einer unzureichenden Ermittlung des Sachverhaltes.
7.) Dem angefochtenen Bescheid haftet daher eine Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften an, bei deren Beachtung die belangte Behörde zu einem anderen Verfahrensergebnis hätte gelangen können. Der angefochtene Bescheid mußte daher gemäß § 42 Abs. 2 lit. c Z. 2 und Z. 3 VwGG 1965 aufgehoben werden. 7.) Dem angefochtenen Bescheid haftet daher eine Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften an, bei deren Beachtung die belangte Behörde zu einem anderen Verfahrensergebnis hätte gelangen können. Der angefochtene Bescheid mußte daher gemäß Paragraph 42, Absatz 2, Litera c, Ziffer 2 und Ziffer 3, VwGG 1965 aufgehoben werden.
8.) Die Entscheidung über Aufwandersatz gründet sich auf die §§ 47 Abs. 1 und Abs. 2 lit. a, 48 Abs. 1, 49 Abs. 1 VwGG 1965 in Verbindung mit der Verordnung des Bundeskanzlers vom 7. April 1981, BGBl. Nr. 221. 8.) Die Entscheidung über Aufwandersatz gründet sich auf die Paragraphen 47, Absatz eins und Absatz 2, Litera a,, 48 Absatz eins, 49, Absatz eins, VwGG 1965 in Verbindung mit der Verordnung des Bundeskanzlers vom 7. April 1981, Bundesgesetzblatt , Nr. 221.
Wien, am 24. Jänner 1983
