TE Vfgh Erkenntnis 1992/10/1 V4/92

§44 dritter und vierter Satz der Verordnung des Bundesministers für Finanzen vom 1. Oktober 1967 über den Feingehalt der Edelmetallgegenstände (Durchführungsverordnung zum Punzierungsgesetz), BGBl. Nr. 385/1967, werden als gesetzwidrig aufgehoben.

Die Aufhebung tritt mit Ablauf des 31. Juli 1993 in Kraft.

Der Bundesminister für Finanzen ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Bundesgesetzblatt verpflichtet.

Entscheidungsgründe:

I. 1. Der Verwaltungsgerichtshof beantragt mit Beschluß vom 20. Dezember 1991 gemäß Art139 Abs1 B-VG, den dritten und vierten Satz des §44 der Verordnung des Bundesministers für Finanzen vom 1. Oktober 1967 über den Feingehalt der Edelmetallgegenstände (Durchführungsverordnung zum Punzierungsgesetz), BGBl. 385/1967, (im folgenden: DurchführungsV) als gesetzwidrig aufzuheben.

2. Diesem Antrag liegt eine (zu Zl. 86/17/0099 protokollierte) Beschwerde gegen einen Akt unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt (am 1. und 2. Juni 1984 anläßlich einer Verkaufsausstellung im Hotel Bristol in Wien I erfolgte Absonderung und Versiegelung von Silbergegenständen durch Organe des Punzierungsamtes Wien I) und folgender Sachverhalt zugrunde:

a) Die Partei des verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahrens veranstaltete am 1., 2. und 3. Juni 1984 im Hotel Bristol in Wien I eine Verkaufsausstellung für 600 kg Silberwaren.

Organe des Punzierungsamtes Wien I beanstandeten während dieser Verkaufsausstellung am 1. und 2. Juni 1984 anläßlich der an diesen Tagen von ihnen vorgenommenen punzierungsamtlichen Nachschau eine Vielzahl von Silbergegenständen der beschwerdeführenden Partei. Über die am 1. und 2. Juni 1984 durchgeführten Amtshandlungen wurden mehrere amtliche Befunde aufgenommen; die beanstandeten Waren wurden am 1. bzw. 2. Juni 1984 von den Organen des Punzierungsamtes Wien I amtlich versiegelt. Ein Teil der versiegelten und verpackten Silbergegenstände wurde der beschwerdeführenden Partei am 19. Juni 1984 ausgefolgt; die übrigen verwahrten Silbergegenstände wurden teils beanstandet, teils als "unprobhältig" bezeichnet sowie teils als nicht der Punzierungspflicht unterliegend freigegeben und am 27. Juli 1984 von der beschwerdeführenden Partei abgeholt.

Die beschwerdeführende Partei erhob zunächst vor dem Verfassungsgerichtshof Beschwerde gegen "die Beschlagnahme der mit gültigen österreichischen Punzen versehenen" Gegenstände wegen Verletzung des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Eigentumsrechtes. Der Verfassungsgerichtshof lehnte die Behandlung dieser Beschwerde mit Beschluß vom 28. Februar 1986, B594/84, ab. Antragsgemäß wurde die Beschwerde dem Verwaltungsgerichtshof abgetreten.

Die (nunmehr beim Verwaltungsgerichtshof) beschwerdeführende Partei erachtet sich in ihrem Recht verletzt, daß eine Beschlagnahme von Gegenständen nur bei nicht ordnungsgemäß punzierten Gegenständen vorgenommen werden dürfe. Die Beschwerde wendet sich hinsichtlich der 54 punzierten Gegenstände dagegen, daß der Beschwerdeführerin durch die bekämpfte Maßnahme die Verwertung ihres Eigentums unmöglich gemacht worden sei, obwohl die Gegenstände mit gültigen Punzen versehen gewesen seien; sie habe über diese Gegenstände in der Zeit vom 1. bzw. 2. Juni bis 19. Juni 1984 nicht verfügen können. Auch die Beschlagnahme der weiteren Gegenstände sei gesetzwidrig, da es sich hiebei um Silbergegenstände von kulturhistorischem Wert gehandelt habe, welche aus den Nachfolgestaaten der österreichisch-ungarischen Monarchie stammten, mit der damals gültigen Punze (Dianapunze) der seinerzeitigen Punzierungsstätten versehen seien und auf Grund ihres historischen, kunsthistorischen und kulturhistorischen Wertes nicht neu punziert werden müßten (§15 Abs1 litd PunzierungsG).

b) Der Verwaltungsgerichtshof wertete die angefochtenen, von den Organen der belangten Behörde am 1. und 2. Juni 1984 vorgenommenen Maßnahmen als Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt im Sinne des Art131a B-VG; er ging - vorläufig - davon aus, daß die Beschwerde zulässig sei. In rechtlicher Hinsicht führt der Verwaltungsgerichtshof in seinem Antrag aus:

"2.2. Gemäß §32 Abs3 PunzierungsG können zur Sicherung des Verfalles die dafür in Betracht kommenden Gegenstände auch durch das örtlich zuständige Punzierungsamt beschlagnahmt werden. Nach §32 Abs4 leg. cit. können bei Gefahr im Verzuge auch die Organe der öffentlichen Aufsicht aus eigener Macht solche Gegenstände vorläufig in Beschlag nehmen. Sie haben darüber dem Betroffenen sofort eine Bescheinigung auszustellen und dem örtlich zuständigen Punzierungsamt die Anzeige zu erstatten.

Wie sich aus der Gegenschrift der belangten Behörde in Übereinstimmung mit der Aktenlage ergibt, wurde eine auf diese Bestimmung gestützte Beschlagnahme der beanstandeten Silbergegenstände seitens der belangten Behörde nicht verfügt. Es habe dazu, wie es in der Gegenschrift heißt, auch keine Notwendigkeit bestanden, 'da ein Verfall gemäß §28 Abs2 PunzierungsG bzw. dessen Sicherung gemäß §32 Abs3 PG nicht zur Debatte stand'. In gleicher Weise wurde offenbar auch das Vorliegen der Voraussetzungen für einen Verfall nach §29 Abs4 PunzierungsG, der u.a. eine wiederholte Straftat voraussetzt, verneint. Wie sich weiters aus der Aktenlage ergibt, sind die Organe der belangten Behörde auch nicht in Ausübung der ihnen nach §32 Abs4 PunzierungsG eingeräumten Ermächtigung 'aus eigener Macht' in Form der vorläufigen Beschlagnahme verfallsbedrohter Gegenstände wegen Gefahr im Verzuge eingeschritten. Sämtliche im Verwaltungsakt erliegenden Aufträge an die einschreitenden Organe betreffen vielmehr die Vornahme der amtlichen Nachschau bei der Verkaufsausstellung der beschwerdeführenden Partei und nehmen ausdrücklich auf §18 PunzierungsG und die Durchführungsverordnung BGBl. Nr. 385/1967 Bezug. Auch die Amtshandlung selbst läßt nach ihrem objektiven Erscheinungsbild nicht die Deutung zu, es sei eine auf §32 Abs4 PunzierungsG gestützte vorläufige Beschlagnahme im Dienste des Verwaltungsstrafrechts zur Sicherung des Verfalls vorgenommen worden; dies durchaus in Übereinstimmung mit der eben erwähnten rechtlichen Beurteilung der belangten Behörde, daß ein Verfall bzw. dessen Sicherung 'nicht zur Debatte stand'.

Die bekämpfte Maßnahme stand daher nicht im Zusammenhang mit einer verwaltungsstrafrechtlichen Verfolgung der beschwerdeführenden Partei bzw. ihrer Organe, sondern erweist sich als eine administrative Sicherstellungsmaßnahme, die sich auf §44 der Durchführungsverordnung zum PunzierungsG, BGBl. Nr. 385/1967 (im folgenden: DurchführungsV) stützt."

...

Weder aus diesen Bestimmungen des §18 noch aus den übrigen Bestimmungen der §§19 bis 22 leg. cit., die sämtliche unter der Überschrift 'Behördliche Überwachung' stehen, läßt sich nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes eine gesetzliche Grundlage für die nach §44 dritter Satz der DurchführungsV durch Organe des Punzierungsamtes vorzunehmende Absonderung, Versiegelung und Übergabe der beanstandeten Waren an das Punzierungsamt erkennen.

Die Mittel, die nach dem PunzierungsG dem Überwachungsorgan des zuständigen Punzierungsamtes bei der behördlichen Überwachung zur Verfügung stehen, sind im Gesetz im einzelnen und abschließend geregelt (Überprüfung der Einhaltung der Vorschriften des PunzierungsG und der DurchführungsV; Verlangen auf Vorzeigen der überwachungspflichtigen Gegenstände und auf Auskunftserteilung; Zutritt zu den im §18 Abs2 leg. cit. genannten Räumen; Erhalt von Verständigungen in bestimmten Fällen). Aber selbst wenn diese Befugnisse nur beispielsweise aufgezählt wären (wofür keinerlei Anhaltspunkte bestehen), könnte unter den Begriff der Überwachung, also einer umfassenden Überprüfungsfunktion, keinesfalls auch die Ermächtigung zum Entzug des Verfügungsrechtes über Gegenstände subsumiert werden. Die gesetzliche Ermächtigung der Verwaltungsbehörde im §18 Abs1 PunzierungsG, die Betriebe zu überwachen ('unterstehen der Überwachung'), umfaßt - bei der gebotenen grundrechtskonformen Auslegung - nicht die Befugnis, Eingriffe dieser Art in die Ausübung des Eigentumsrechtes vorzunehmen.

Zur Sicherung der Einhaltung der Vorschriften über die gesetzlich vorgeschriebene Beschaffenheit von Edelmetallgegenständen ist die Punzierung vorgesehen (Prinzip der imperativen Präventivkontrolle). Eine Verwaltungsübertretung begeht unter anderem, wer einen der Punzierungspflicht unterliegenden Edelmetallgegenstand unpunziert feilhält oder gewerbsmäßig oder öffentlich veräußert (§29 Abs1 litb PunzierungsG). Jeder gewerbsmäßige Erzeuger, Importeur oder gewerbsmäßige Veräußerer oder Feilbietende hat punzierungspflichtige Edelmetallgegenstände unverzüglich dem Punzierungsamt zur Feingehaltsprüfung und Punzierung vorzulegen. Diese Verpflichtung ist verwaltungsstrafrechtlich sanktioniert (§29 Abs1 lita PunzierungsG). Außerhalb des Verwaltungsstrafrechtes, in dessen Rahmen eine Beschlagnahme zur Sicherung des Verfalls in bestimmten (im Beschwerdefall nicht in Betracht kommenden) Fällen vorgesehen ist, findet sich hingegen keine Befugnis der Behörde zu einer administrativen Sicherstellung zwecks Prüfung und/oder Punzierung eines beanstandeten punzierungspflichtigen Gegenstandes.

Eingriffe dieser Art in die Ausübung des Eigentumsrechtes zu normieren, ist dem Gesetzgeber im formellen Sinn vorbehalten.

Es besteht daher das Bedenken, daß sich der dritte und der damit in untrennbarem sprachlichen Zusammenhang stehende ('des versiegelten Paketes') vierte Satz der Durchführungsverordnung - entgegen Art18 Abs1 und insbesondere Abs2 B-VG - nicht auf eine gesetzliche Grundlage zu stützen vermögen."

3. Der (durch die Finanzprokuratur vertretene) Bundesminister für Finanzen legte die Verwaltungsakten vor und nahm von der Erstattung einer schriftlichen Äußerung zum Gegenstand Abstand.

II. Der Verfassungsgerichtshof hat erwogen:

1. Voraussetzung für die Zulässigkeit eines Antrages nach Art139 Abs1 B-VG iVm Art89 Abs2 B-VG ist unter anderem, daß die Norm, deren Aufhebung beantragt wird, Verordnungscharakter besitzt und daß sie denkmöglicherweise vom antragstellenden Gericht in einem bei ihm anhängigen Verfahren anzuwenden ist (vgl. etwa VfSlg. 9284/1981).

Der Verordnungscharakter der bekämpften Bestimmung steht außer Zweifel; es ist ferner offenkundig, daß sie eine Voraussetzung der Entscheidung des antragstellenden Gerichtes im Anlaßfall bildet. So ist insbesondere der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes durchaus beizupflichten, wonach die bei ihm bekämpfte Maßnahme nicht im Zusammenhang mit einer verwaltungsstrafrechtlichen Verfolgung der beschwerdeführenden Partei bzw. ihrer Organe stand, sondern eine auf §44 der DurchführungsV gestützte administrative Sicherstellungsmaßnahme darstellte. Der Verwaltungsgerichtshof verweist nämlich mit Recht darauf, daß zum Zeitpunkt der bei ihm bekämpften Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt die Voraussetzungen für eine auf §32 Abs4 PunzierungsG gestützte vorläufige Beschlagnahme nicht vorlagen; die beim Verwaltungsgerichtshof belangte Behörde hat im übrigen derartiges auch nicht behauptet. Als Grundlage der beim Verwaltungsgerichtshof bekämpften Amtshandlung kommt also (nur) §44 der DurchführungsV in Betracht.

Der Antrag ist daher zulässig.

2.a) Art18 Abs2 B-VG ermächtigt die Verwaltungsbehörden zur Erlassung von Verordnungen aufgrund der Gesetze, das heißt, daß Verordnungen Gesetze nur präzisieren dürfen (Prinzip der Vorausbestimmung des Verordnungsinhaltes durch das Gesetz; vgl. die ständige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes: VfSlg. 4644/1964, 4662/1964, 5373/1966, 7169/1973, 7945/1976, 9227/1981, 11639/1988 ua.; Ringhofer, Die österreichische Bundesverfassung, 1977, S 82).

b) §18 PunzierungsG lautet:

Behördliche Überwachung.

"(1) Betriebe, in denen Edelmetallgegenstände erzeugt, feilgehalten, belehnt oder versteigert werden, unterstehen der Überwachung durch das zuständige Punzierungsamt. Dieses ist berechtigt, die Betriebe auf die Einhaltung der Vorschriften dieses Bundesgesetzes und der hiezu erlassenen Durchführungsvorschriften zu überprüfen.

(2) Den Organen des zuständigen Punzierungsamtes sind alle überwachungspflichtigen Gegenstände vorzuzeigen und erforderliche Auskünfte zu erteilen. Der Zutritt zu den Räumen, in denen überwachungspflichtige Gegenstände verwendet, bereitgehalten oder erzeugt werden, darf den Überwachungsorganen nicht verwehrt werden.

(3) ..."

§32 PunzierungsG lautet:

"(1) ...

(2) ...

(3) Zur Sicherung des Verfalles können die dafür in Betracht kommenden Gegenstände auch durch das örtliche zuständige Punzierungsamt beschlagnahmt werden. Dieses hat hievon ungesäumt der zur Strafverfolgung zuständigen Behörde die Anzeige zu erstatten.

(4) Bei Gefahr im Verzuge können auch die Organe der öffentlichen Aufsicht aus eigener Macht solche Gegenstände vorläufig in Beschlag nehmen. Sie haben darüber dem Betroffenen sofort eine Bescheinigung auszustellen und dem örtlich zuständigen Punzierungsamt die Anzeige zu erstatten.

(5) ..."

§44 der DurchführungsV lautet:

"Ergibt sich bei der amtlichen Nachschau eine Beanstandung, so ist ein amtlicher Befund in doppelter Ausfertigung aufzunehmen, der von der Partei mit zu unterfertigen ist. Eine Ausfertigung hievon ist der Partei auszufolgen. Die beanstandeten Waren und sonstigen Gegenstände sind vom Warenlager abzusondern, von der Partei zu verpacken, mit dem Siegel des Amtsorgans zu versehen und mit dem aufgenommenen Befund dem Punzierungsamt zu übergeben. Doch kann auch die Partei die Vorlage des versiegelten Paketes innerhalb einer vom Organ der Punzierungsbehörde zu bestimmenden Frist im Punzierungsamt selbst vornehmen."

3. Zunächst ist festzuhalten, daß in den Verwaltungsvorschriften regelmäßig zwischen der im Rahmen der Aufsichts- bzw. Überwachungstätigkeit behördlicher Organe erfolgenden "Nachschau" (vgl. zB §§37 LMG, 38 WeinG) und der (vorläufigen) "Beschlagnahme" unterschieden wird (vgl. zB §§39 VStG, 40 LMG, 40 WeinG). Unter Beschlagnahme ist ein qualitativ anderer - wesentlich intensiverer - behördlicher Eingriff, und zwar die zwangsweise Entziehung eines Gegenstandes zum Zwecke seiner Verwahrung zu verstehen (VfSlg. 9098/1981); charakteristisch für sie ist die Versiegelung.

Die Sätze 3 und 4 des §44 der DurchführungsV beschränken sich offenkundig nicht darauf, die in den §§18 bis 22 des PunzierungsG geregelte punzierungsamtliche Überwachung zu präzisieren, sondern enthalten der Sache nach eine (darüber hinausgehende) Ermächtigung zur vorläufigen Beschlagnahme (so insbesondere zur Versiegelung).

Die bereits genannten, lediglich Überwachungsvorschriften enthaltenden §§18 bis 22 PunzierungsG vermögen daher keine gesetzliche Deckung für eine derartige, weit über solche Maßnahmen hinausgehende Verordnungsregelung abzugeben.

Aber auch die in §32 PunzierungsG vorhandenen Bestimmungen über die vorläufige Beschlagnahme können als gesetzliche Deckung für die bekämpften Verordnungsvorschriften nicht herangezogen werden:

§44 DurchführungsV bezieht sich auf (nicht weiter determinierte) "Beanstandungen", während Voraussetzung für die Beschlagnahme gemäß §32 PunzierungsG nicht nur ein entsprechendes Sicherungsbedürfnis (§32 Abs3 PunzierungsG), sondern auch das Vorliegen von Gefahr im Verzuge ist (§32 Abs4 PunzierungsG). Die angefochtene Regelung würde also, wenn man sie als DurchführungsV zu §32 PunzierungsG deuten würde, mit dieser Gesetzesbestimmung in Widerspruch stehen. Im übrigen spricht auch die Systematik der DurchführungsV gegen eine solche Deutung (§44 ist im Abschnitt IX der Verordnung mit dem Titel "Punzierungsamtliche Überwachung der Gewerbebetriebe, Pfandleih- und Versteigerungsanstalten" enthalten, während die Durchführungsbestimmungen zu den §§27 bis 39 PunzierungsG in den Abschnitt XII der Verordnung eingeordnet sind).

4. §44 dritter und vierter Satz der DurchführungsV sind daher vom Gesetz nicht gedeckt und folglich wegen Widerspruchs zu Art18 B-VG aufzuheben und zwar wegen des untrennbaren Zusammenhangs der beiden Sätze zur Gänze.

Die Bestimmung einer Frist für das Außerkrafttreten der aufgehobenen Verordnungsstelle gründet sich auf Art139 Abs5 letzter Satz B-VG. Dabei wurde berücksichtigt, daß möglicherweise gesetzliche Vorkehrungen erforderlich sind.

Die Verpflichtung des Bundesministers für Finanzen zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung erfließt aus Art139 Abs5 erster Satz B-VG und §60 Abs2 VerfGG.

5. Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 erster Satz VerfGG in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.