TE Vwgh Beschluss 1995/6/27 94/07/0102

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Hoffmann und die Hofräte Dr. Hargassner, Dr. Bumberger, Dr. Pallitsch und Dr. Beck als Richter, im Beisein des Schriftführers Dr. Bachler, über die Beschwerde des Dipl.-Ing. V in L, vertreten durch Dr. M, Rechtsanwalt, gegen den Bescheid des Bundesministers für Land- und Forstwirtschaft vom 18. Mai 1994, Zl. 513.381/01-I 5/94, betreffend Enthebung von der Betrauung mit der wasserrechtlichen Aufsicht, den Beschluß gefaßt:

Die Beschwerde wird zurückgewiesen.

Der Beschwerdeführer hat dem Bund Aufwendungen in der Höhe von S 4.565,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Mit Bescheid vom 24. März 1987 hatte der Landeshauptmann von Niederösterreich (LH) einer Handelsgesellschaft die wasserrechtliche Bewilligung zur Errichtung und zum Betrieb u. a. einer Deponie erteilt. Mit Bescheid vom 22. April 1987 hatte der LH den Beschwerdeführer und W.W. gemäß § 120 Abs. 1 WRG 1959 mit der Aufgabenstellung zum Aufsichtsorgan (wasserrechtliche Bauaufsicht) bestellt, die Bauführung sowie den Betrieb des mit dem vorgenannten Bescheid bewilligten Vorhabens (Deponie) zu überwachen. Den bestellten Aufsichtsorganen war im Bestellungsbescheid vom 22. April 1987 aufgetragen worden, insbesondere hinsichtlich des Ablagerungsgutes und Ortes die entsprechenden Aufzeichnungen und Kontrollen durchzuführen, der Behörde pro Deponieabschnitt einen entsprechenden Bericht vorzulegen, eine Kontrolle des Betriebes und des Ablagerungsgutes hinsichtlich Menge und Art des Materials in periodischen Zeitabständen durchzuführen, den ersten Bericht ab tatsächlichem Beginn der Arbeiten und die Folgeberichte halbjährlich unaufgefordert der Wasserrechtsbehörde zu erstatten. Ferner war im Bestellungsbescheid ausgesprochen worden, daß gemäß § 120 WRG 1959 der Konsensinhaber die Kosten der wasserrechtlichen Bauaufsicht zu tragen habe.

Mit Bescheid vom 15. Februar 1994 hob der LH seinen Bescheid vom 22. April 1987 gemäß § 68 Abs. 2 AVG von Amts wegen auf (Spruchpunkt I.), bestellte R.B. gemäß § 31 b Abs. 6 WRG 1959 mit der Aufgabenstellung zum wasserrechtlichen Deponieaufsichtsorgan, den fach-, vorschrifts- und bescheidgemäßen Betrieb der wasserrechtlich bewilligten Ablagerungsstätte hinsichtlich der Einhaltung der Auflagenpunkte 1 (hinsichtlich Betrieb), 2 - 13 und 63 - 83 des Bewilligungsbescheides zu überwachen (Spruchpunkt II.) und bestellte den Beschwerdeführer neuerlich mit der Aufgabenstellung zum wasserrechtlichen Deponieaufsichtsorgan, die fach-, vorschrifts- und bescheidgemäße Ausführung der wasserrechtlich bewilligten Ablagerungsstätte hinsichtlich der Einhaltung der Auflagen 1 (hinsichtlich Errichtung) und 14 - 62 des Bewilligungsbescheides zu überwachen (Spruchpunkt III.). Sowohl Spruchpunkt II. als auch Spruchpunkt III. des Bescheides enthalten den jeweils bestellten Personen erteilte Beurkundungs- und Berichtsaufträge sowie den Ausspruch, daß die Kosten der Deponieaufsicht vom Konsensinhaber zu tragen sind. In der Begründung des Bescheides wird ausgeführt, daß im Zusammenhang mit der seit der Wasserrechtsgesetznovelle 1990 in Kraft stehenden Bestimmung des § 31 b Abs. 6 WRG 1959 sich die Erforderlichkeit zur Neudefinition der Deponieaufsicht ergeben habe, zumal im Bescheid vom 22. April 1987 der Aufgabenbereich der beiden Aufsichtsorgane nicht abgegrenzt worden sei. Es hätten zudem auch Anrainer der gegenständlichen Deponie den Wunsch geäußert, daß einem Deponieaufsichtsorgan ihres Vertrauens die Überwachung der Ablagerungsstätte übertragen) werden möge; diesem Anliegen habe im Rahmen der Neudefinition der Deponieaufsicht nunmehr auch auf Grund der Zustimmung des Konsensinhabers Rechnung getragen werden können. Die der Behörde erforderlich erscheinende Anpassung der Deponieaufsichtstätigkeit und deren zweckmäßigere Gestaltung habe vorgenommen werden können, da aus einem Bescheid, mit welchem eine wasserrechtliche Bau- oder Deponieaufsicht bestellt werde, niemandem ein Recht erwachse. Die nunmehr bestellten Personen verfügten über die erforderlichen Fachkenntnisse und seien deshalb als geeignete Aufsichtsorgane im Sinne des § 31 b Abs. 6 WRG 1959 anzusehen.

Gegen diesen Bescheid erhoben der Beschwerdeführer und W.W. gemeinsam Berufung, bestritten das Vorliegen der Voraussetzungen des § 68 Abs. 2 AVG, behaupteten, daß auch die Bestimmung des § 31 b WRG 1959 keine Grundlage für die Abänderung eines rechtskräftigen Bescheides bieten könne, wandten sich gegen das im Bescheid des LH auch gebrauchte Argument einer nunmehr kostengünstiger gestalteten Aufsicht, beurteilten das von der Behörde ins Treffen geführte Vertrauen von Deponieanrainern als rechtlich bedenklich und beantragten die gänzliche ersatzlose Aufhebung des Bescheides des LH vom 15. Februar 1994 in allen seinen Spruchpunkten.

Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid traf die belangte Behörde ihre Entscheidung über diese Berufung durch folgenden Spruch:

"1. Die Berufungen gegen Spruchteil I werden abgewiesen.

2. Die Berufungen gegen Spruchteil II werden zurückgewiesen.

3. a) Die Berufung des W.W. gegen Spruchteil III. wird zurückgewiesen.

b) Auf Grund der Berufung des (Beschwerdeführers) wird Spruchteil III. aufgehoben."

Begründend führte die belangte Behörde aus, daß die bestellten Aufsichtsorgane als "verlängerter Arm" der Behörde tätig würden und eine Vertrauensposition innehätten. Bei der Bestellung solcher Organe habe die Behörde im besonderen das Kriterium der Eignung zu prüfen und auch darauf zu achten, daß den Deponiebetreibern nicht unnötig Kosten entstünden. Eine Abänderung eines Bescheides, mit welchem ein Aufsichtsorgan bestellt werde, sei der Behörde nach § 68 Abs. 2 AVG möglich, wenn sie Gründe finde, welche diese Abänderung zielführend erscheinen ließen und den Deponiebetreiber nicht schlechter stellten. Den bestellten Aufsichtsorganen hingegen sei aus ihrer Bestellung kein Rechtsanspruch darauf erwachsen, mit der Aufsichtstätigkeit unverändert dauernd betraut zu bleiben, weshalb die Berufungen gegen Spruchpunkt I. des Bescheides des LH abzuweisen gewesen seien. Da Aufsichtsorgane gegen die Bestellung eines anderen Organes kein Berufungsrecht hätten, seien die Berufungen gegen Spruchpunkt II. des Bescheides des LH ebenso zurückzuweisen gewesen, wie die Berufung des W.W. gegen Spruchpunkt III. des erstinstanzlichen Bescheides. Da sich der mit Spruchpunkt III. des Bescheides des LH zum Aufsichtsorgan bestellte Beschwerdeführer auch gegen diesen Ausspruch gewandt habe, habe sich die belangte Behörde zur ersatzlosen Behebung von Spruchpunkt III. des erstinstanzlichen Bescheides veranlaßt gesehen, da es nicht sinnvoll und der Sache dienlich scheine, ein Aufsichtsorgan gegen seinen Willen zu bestellen. Sache des LH werde es damit sein, umgehend ein Aufsichtsorgan für die in Spruchpunkt III. seines Bescheides vom 15. Februar 1994 genannte Aufgabenstellung zu bestellen, wenn sich dies als erforderlich erweise.

In seiner gegen diesen Bescheid im Umfang der darin zu 1., 2. und 3. b) getätigten Absprüche erhobenen Beschwerde begehrt der Beschwerdeführer die Aufhebung des angefochtenen Bescheides in diesem Umfang wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes, allenfalls jener infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften mit der Erklärung, sich durch den angefochtenen Bescheid in seinem "subjektiven Recht auf Erhaltung einer rechtlich geschützten Position als wasserrechtliches Bauaufsichtsorgan sowie auf Verfahrensvorschriftsgemäßheit des verwaltungsbehördlichen Verfahrens" als verletzt zu erachten. In Ausführung des so bezeichneten Beschwerdepunktes trägt der Beschwerdeführer vor, daß die Erforderlichkeit einer Anpassung der wasserrechtlichen Deponieaufsicht auch im Lichte der Bestimmung des § 31 b Abs. 6 WRG 1959 nicht bestanden habe und daß vielmehr gewichtige Argumente dafür sprächen, sowohl mit der wasserrechtlichen Bauaufsicht einerseits als auch mit der Betriebs- und Auflassungsaufsicht andererseits dieselbe Person zu betrauen. Im angefochtenen Bescheid werde übersehen, daß der Beschwerdeführer im Bescheid des LH vom 22. April 1987 in Wahrheit auch schon mit der Betriebsaufsicht betraut worden sei. Zu einem Eingriff in die Rechtskraft des Bestellungsbescheides vom 22. April 1987 habe demnach kein Anlaß bestanden. Die im erstinstanzlichen Bescheid ins Treffen geführte Zweckmäßigkeit der Aufgliederung des Aufsichtsbereiches sei nach den bislang gewonnenen Erfahrungen ein Scheinargument gewesen, was die belangte Behörde mangels Wahrung des Parteiengehörs verkannt habe. Ebensowenig eigne sich der Hinweis auf das Vertrauen von Anrainern dazu, dem bekämpften Bescheid eine tragfähige Rechtsgrundlage zu bieten. Unter dem Blickwinkel der Eignung könnten gegen die generelle Aufrechterhaltung der Aufsichtstätigkeit durch den Beschwerdeführer keine Bedenken bestehen. Da das Gesetz in § 120 WRG 1959 zahlreiche Rechte des Bauaufsichtsorganes und auch einen von diesem im öffentlichen Recht durchsetzbaren Entschädigungsanspruch normiere, seien dem Beschwerdeführer aus dem seinerzeitigen Bestellungsbescheid Rechte erwachsen, welche der Anwendbarkeit des § 68 Abs. 2 AVG entgegenstünden. Angesichts der jahrelang gesicherten Rechtsposition habe der Beschwerdeführer schließlich auch erhebliche Investitionen und Aufwendungen sowohl in personeller wie auch in technischer Hinsicht vorgenommen. Sei die ohne Rechtsgrundlage auf § 68 Abs. 2 AVG gestützte Beseitigung des Bestellungsbescheides vom 22. April 1987 geeignet, den Beschwerdeführer in seinen Rechten zu verletzen, dann gelte dies in gleicher Weise auch für die in Spruchpunkt II. des Bescheides des LH vom 15. Februar 1994 verfügte Bestellung seines Kollegen R.B., weil sich der spruchgemäß festgelegte Aufgabenkreis dieses Aufsichtsorganes voll mit den Aufgaben und wohlerworbenen Rechten des Beschwerdeführers auf Grund des Bescheides vom 22. April 1987 überschnitten habe. Ebenso habe auch Spruchpunkt III. des erstinstanzlichen Bescheides in die Rechtskraft des Bescheides vom 22. April 1987 eingegriffen, weil für den Beschwerdeführer eine neuerliche einschlägige Bauaufsicht, die sich mit der alten inhaltlich gedeckt habe, verfügt worden sei. Aus den Berufungsausführungen des Beschwerdeführers habe sich ergeben, daß er sich keinesfalls gegen seine Bestellung als Deponieaufsichtsorgan, sondern nur gegen jede Entziehung, Einschränkung oder Aufteilung gewandt habe. Allein aus dem Umstand der Anfechtung des Punktes I. des Spruches des Bescheides des LH vom 15. Februar 1994 habe der belangten Behörde klar werden müssen, daß der von ihr gezogene Schluß, der Beschwerdeführer wolle sich grundsätzlich gegen seine Funktion als Deponieaufsichtsorgan zur Wehr setzen, mit welchem Schluß die belangte Behörde die Aufhebung des Spruchpunktes III. des erstinstanzlichen Bescheides begründet habe, völlig unhaltbar sei.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt und in ihrer Gegenschrift die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat in einem gemäß § 12 Abs. 3 VwGG gebildeten Senat erwogen:

Voraussetzung für die Berechtigung, gegen den Bescheid einer Verwaltungsbehörde nach Erschöpfung des Instanzenzuges Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof zu erheben, ist die Möglichkeit, durch den angefochtenen Bescheid in einem subjektiv-öffentlichen Recht verletzt zu sein. Da der Verwaltungsgerichtshof nicht zu prüfen hat, ob irgendein subjektives Recht eines Beschwerdeführers, sondern nur ob jenes verletzt wurde, dessen Verletzung er behauptet, kommt der in § 28 Abs. 1 Z. 4 VwGG vom Beschwerdeführer geforderten Angabe der Beschwerdepunkte für den Prozeßgegenstand des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens entscheidende Bedeutung insoweit zu, als der Beschwerdeführer jenes subjektive Recht herauszuheben hat, dessen behauptete Verletzung die Legitimation zur Beschwerdeerhebung erst begründet (vgl. für viele zuletzt den hg. Beschluß vom 21. Februar 1995, 95/07/0010, mit weiteren Nachweisen).

Der Beschwerdeführer benennt das durch den angefochtenen Bescheid verletzte Recht sowohl in der Formulierung des Beschwerdepunktes als auch in der dieser Formulierung entsprechenden Ausführung seiner Beschwerdegründe mit dem behaupteten subjektiv-öffentlichen Anspruch auf Beachtung der durch den vorangegangenen Bescheid des LH vom 22. April 1987 mit seiner Bestellung als Deponieaufsichtsorgan geschaffenen Rechtslage und der Wahrung der Rechtskraftwirkungen dieses Bestellungsbescheides. Der Eintritt in die Auseinandersetzung mit der Frage, ob die belangte Behörde mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid rechtswidrig gehandelt hat, setzt aber voraus, daß dieses subjektiv-öffentliche Recht des Beschwerdeführers, das durch die behauptete Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides verletzt worden sein soll, überhaupt bestanden hat. Hat der Beschwerdeführer das von ihm bezeichnete subjektiv-öffentliche Recht nämlich gar nicht erworben, weil ein solches Recht vom Gesetz nicht eingeräumt wird, dann konnte eine gegebenenfalls auch vorliegende objektive Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides eine Verletzung von Rechten des Beschwerdeführers dennoch nicht bewirken. Dies gilt in gleicher Weise für eine dem angefochtenen Bescheid gegebenenfalls anhaftende Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften, weil auch solche eine Rechtsverletzung nur bewirken können, wenn sie sich auf ein verletzbares materielles Recht beziehen (vgl. hiezu die Aussagen etwa in den hg. Erkenntnisse vom 13. Dezember 1994, 91/07/0160, und vom 29. März 1995, 93/05/0086).

Das im Beschwerdefall als verletzt bezeichnete Recht konnte nicht verletzt werden, weil das Gesetz ein solches Recht nicht einräumt.

Die Bestimmung des § 120 WRG 1959 hat folgenden Wortlaut:

"120 Bestellung einer Bauaufsicht

(1) Die Wasserrechtbehörde kann zur Überwachung der Bauausführung bewilligungspflichtiger Wasseranlagen geeignete Aufsichtsorgane (wasserrechtliche Bauaufsicht) durch Bescheid bestellen.

(2) Die wasserrechtliche Bauaufsicht erstreckt sich auf die fach- und vorschriftsgemäße Ausführung der Bauarbeiten und auf die Einhaltung der einschlägigen Bedingungen des Bewilligungsbescheides.

(3) Die Aufsichtsorgane sind berechtigt, jederzeit Untersuchungen, Vermessungen und Prüfungen an der Baustelle vorzunehmen, Einsicht in Behelfe, Unterlagen und dgl zu verlangen und erforderlichenfalls Baustoffe, Bauteile und bautechnische Maßnahmen zu beanstanden. Wird keine Übereinstimmung erzielt, so ist unverzüglich die Entscheidung der Wasserrechtsbehörde einzuholen.

(4) Die Organe der wasserrechtlichen Bauaufsicht sind zur Wahrung der ihnen zur Kenntnis gelangenden Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse verpflichtet.

(5) Durch die Abs. 1 bis 4 werden anderweitige einschlägige Bestimmungen, wie bau- und gewerbepolizeiliche Vorschriften, nicht berührt. Auch wird die Verantwortlichkeit der Unternehmer und Bauführer durch Bestellung einer wasserrechtlichen Bauaufsicht nicht eingeschränkt.

(6) Die Kosten der wasserrechtlichen Bauaufsicht hat der Unternehmer zu tragen; eine einvernehmliche Pauschalierung ist zulässig."

Nach der durch die Wasserrechtsnovelle 1990, BGBl. Nr. 252, geschaffenen Bestimmung des § 31 b Abs. 6 WRG 1959 hat die Wasserrechtsbehörde zur Überwachung der Einhaltung der Vorschriften und Bescheide einschließlich jener nach Abs 5 auf Kosten des Wasserberechtigten geeignete Aufsichtsorgane mit Bescheid zu bestellen, wobei § 120 sinngemäß Anwendung findet.

Die dem bestellten Aufsichtsorgan durch die Vorschrift des § 120 WRG 1959 eingeräumte Rechtsposition schafft für den Organwalter die in § 120 Abs. 4 leg. cit. genannten Pflichten und räumt dem Organwalter in dem durch die Bestimmung des § 120 Abs. 2 leg. cit. bezeichneten Umfang die im dritten Absatz dieses Paragraphen genannten Berechtigungen ein. Diese Berechtigungen richten sich aber ihrem Inhalt nach gegen den Konsensinhaber, der als Verpflichtungsadressat dieser Norm die Ausübung der dem Aufsichtsorgan eingeräumten Berechtigungen dulden muß. Auch die in § 120 Abs. 4 WRG 1959 statuierte Pflicht des Aufsichtsorganes betrifft von ihrem Schutzzweck her das Verhältnis des Aufsichtsorganes zum Konsensinhaber. Die im sechsten Absatz des genannten Paragraphen getroffene Regelung aber normiert die Pflicht des Konsensinhabers zum Ersatz jener Kosten, welche der Behörde durch die Bestellung eines Aufsichtsorganes entstehen.

Eine Betrachtung der in § 120 WRG 1959 getroffenen Regelungen zeigt, daß diese Bestimmung Anordnungen nur über das Rechtsverhältnis zwischen dem Konsensinhaber und dem Aufsichtsorgan einerseits und zwischen dem Konsensinhaber und der Behörde andererseits enthält, während sie über das Rechtsverhältnis zwischen Aufsichtsorgan und Behörde schweigt. Dieser Befund der Gesetzeslage erweist, daß das Rechtsverhältnis zwischen Behörde und Aufsichtsorgan in der hier interessierenden Hinsicht kein solches des öffentlichen, sondern eines des privaten Rechtes ist. Wie im Falle der Betrauung eines Unternehmers mit der Durchführung der Ersatzvornahme im Rahmen der Zwangsvollstreckung oder mit der Durchführung notstandspolizeilicher Maßnahmen nach § 31 Abs. 3 WRG 1959 oder § 138 Abs. 3 leg. cit. ist es das privatrechtliche Rechtsinstitut des Werkvertrages, dessen sich die Behörde im Verhältnis zu dem als Hilfsorgan herangezogenen Dritten zur Durchsetzung behördlicher Aufgaben zu bedienen hat. Die Regeln des Privatrechts sind es auch, welche den Entlohnungsanspruch des Aufsichtsorganes für seine Leistung der Behörde gegenüber bestimmen. Anderes ergibt sich auch aus der im Schrifttum (Raschauer, Kommentar zum Wasserrecht, RZ 6 zu § 120 WRG 1959, und Krzizek, Kommentar zum Wasserrechtsgesetz,

482) kontrovers ausgelegten Bestimmung des letzten Halbsatzes des § 120 Abs. 6 WRG 1959 nicht. Die dort eingeräumte Zulässigkeit einer "einvernehmlichen Pauschalierung" ermöglicht es der Behörde nämlich nur, dem Konsensinhaber gegenüber von der grundsätzlich zu fordernden Aufschlüsselung des vom Aufsichtsorgan geltend gemachten Werklohnes und des in gleicher Höhe dem Konsensinhaber vorzuschreibenden Kostenersatzbetrages dann Abstand zu nehmen, wenn auch der Konsensinhaber seinerseits der Behörde gegenüber mit dem Betrag einverstanden ist, den das Aufsichtsorgan von der Behörde als Werklohn begehrt und den er seinerseits der Behörde zu ersetzen hat. Die von den oben genannten Autoren (a.a.O.) vertretene und vom Beschwerdeführer ins Treffen geführte Auffassung über den Bestand eines im öffentlichen Recht wurzelnden Entlohnungsanspruches des Aufsichtsorganes teilt der Verwaltungsgerichtshof demnach nicht.

Ist das Verhältnis zwischen der Behörde und der als Aufsichtsorgan bestellten Person in dieser Hinsicht aber nach privatem Recht zu beurteilen, dann gilt dies im Verhältnis zum Aufsichtsorgan auch für die Frage einer Berechtigung der Behörde, die insoweit privatrechtlich erfolgte Bestellung zu widerrufen und im Verhältnis zum bestellten Organ das zivilrechtliche Werkvertragsdauerschuldverhältnis zu beenden. Der bescheidmäßige Abspruch über die Enthebung einer Person von ihrer Betrauung mit einer wasserrechtlichen Aufsichtsfunktion gestaltet das Rechtsverhältnis zwischen Konsensträger und Aufsichtsorgan, indem es die Duldungspflichten des Konsensträgers diesem gegenüber beendet; der bescheidmäßige Abspruch gestaltet auch das Rechtsverhältnis zwischen Konsensträger und Behörde, indem er die Kostenersatzpflicht des Konsensträgers für eine weitere Tätigkeit dieses Aufsichtsorgans aufhebt. Dem Aufsichtsorgan gegenüber hingegen enthält der Enthebungsbescheid lediglich die zivilrechtlich relevante Willenserklärung der einseitigen Beendigung des Werkvertragsverhältnisses namens des von der Behörde repräsentierten Rechtsträgers. Aus dieser rechtsgeschäftlichen Willenserklärung resultierende Ansprüche welchen Inhaltes immer hat die von ihrer Funktion enthobene Person im Rechtsweg zu verfolgen. Subjektiv-öffentliche Rechte aber wurden ihr gegenüber durch den seinerzeitigen Bestellungsakt nicht eingeräumt.

Mangels Bestandes des vom Beschwerdeführer als verletzt erklärten subjektiv-öffentlichen Rechtes konnte der angefochtene Bescheid den Beschwerdeführer in diesem Recht weder durch die von der belangten Behörde vorgenommene Beurteilung der materiellen Rechtslage noch durch eine Außerachtlassung von Verfahrensvorschriften verletzen. Die Beschwerde war deshalb mangels Berechtigung des Beschwerdeführers zu ihrer Erhebung gemäß § 34 Abs. 1 und 3 VwGG zurückzuweisen.

Die Entscheidung über den Aufwanderatz gründet sich auf die §§ 47 ff VWGG in Verbindung mit der Verordnung des Bundeskanzlers BGBl. Nr. 416/1994.