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10 VerfassungsrechtNorm
B-VG Art18 Abs1Leitsatz
Keine Stattgabe der Anfechtung der Volksabstimmung betreffend ein Bundesverfassungsgesetz über den Beitritt Österreichs zur Europäischen Union; Gegenstand des Anfechtungsverfahrens vor dem Verfassungsgerichtshof allein Prüfung der Rechtmäßigkeit der Volksabstimmungsprozedur; keine Kontrolle der Rechtmäßigkeit des dem Referendum zu unterziehenden Gesetzesbeschlusses; Geltung des Grundsatzes der Freiheit der politischen Willensbildung und Betätigung und der Reinheit von Wahlen auch für das Volksabstimmungsverfahren; jedoch keine Existenz von organisierten Wahlparteien; "Werbung" für ein positives Abstimmungsergebnis nicht überschießend und unzulässig; kein zu kurzer Zeitraum zwischen der Anordnung einer Volksabstimmung durch den Bundespräsidenten und dem Tag der Abstimmung selbstSpruch
Der Anfechtung wird nicht Folge gegeben.
Begründung
Entscheidungsgründe:
1.1.1. Am 5. Mai 1994 faßte der Nationalrat - in der 164. Sitzung seiner 18. Gesetzgebungsperiode - einen Gesetzesbeschluß folgenden Wortlauts (StProtNR 18. GP, 19112; 1600 BlgNR 18. GP, 16):
"Bundesverfassungsgesetz über den Beitritt Österreichs zur
Europäischen Union
Auf Grund des Ergebnisses der Volksabstimmung wird kundgemacht:
Artikel IArtikel römisch eins
Mit der Zustimmung des Bundesvolkes zu diesem Bundesverfassungsgesetz werden die bundesverfassungsgesetzlich zuständigen Organe ermächtigt, den Staatsvertrag über den Beitritt Österreichs zur Europäischen Union entsprechend dem am 12. April 1994 von der Beitrittskonferenz festgelegten Verhandlungsergebnis abzuschließen.
Artikel IIArtikel römisch zwei
Der Staatsvertrag über den Beitritt Österreichs zur Europäischen Union darf nur mit Genehmigung des Nationalrates und der Zustimmung des Bundesrates hiezu abgeschlossen werden. Diese Beschlüsse bedürfen jeweils der Anwesenheit von mindestens der Hälfte der Mitglieder und einer Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen.
Artikel IIIArtikel römisch drei
Mit der Vollziehung dieses Bundesverfassungsgesetzes ist die Bundesregierung betraut."
1.1.2. Diesem Gesetzesbeschluß stimmte der Bundesrat am 7. Mai 1994 zu (StProtBR, 29123). Sodann ordnete der Bundespräsident gemäß Art46 Abs3 B-VG und §1 Abs1 VolksabstimmungsG 1972, BGBl. 79/1973 idF 339/1993, im 1. Abschnitt der Kundmachung BGBl. 363/1994 eine Volksabstimmung (gemäß Art44 Abs3 B-VG) darüber an, ob der Gesetzesbeschluß des Nationalrates (in der Folge: Gesetzesbeschluß) Gesetzeskraft erlangen solle. Im 2. Abschnitt dieser Kundmachung setzte die Bundesregierung als Tag der Volksabstimmung den 12. Juni 1994 fest und bestimmte als Stichtag den 11. Mai 1994. 1.1.2. Diesem Gesetzesbeschluß stimmte der Bundesrat am 7. Mai 1994 zu (StProtBR, 29123). Sodann ordnete der Bundespräsident gemäß Art46 Abs3 B-VG und §1 Abs1 VolksabstimmungsG 1972, Bundesgesetzblatt 79 aus 1973, in der Fassung 339/1993, im 1. Abschnitt der Kundmachung Bundesgesetzblatt 363 aus 1994, eine Volksabstimmung (gemäß Art44 Abs3 B-VG) darüber an, ob der Gesetzesbeschluß des Nationalrates (in der Folge: Gesetzesbeschluß) Gesetzeskraft erlangen solle. Im 2. Abschnitt dieser Kundmachung setzte die Bundesregierung als Tag der Volksabstimmung den 12. Juni 1994 fest und bestimmte als Stichtag den 11. Mai 1994.
1.1.3. Am 12. Juni 1994 wurde die Volksabstimmung abgehalten.
Mit Verlautbarung vom 23. Juni 1994, veröffentlicht im Amtsblatt zur Wiener Zeitung vom 24. Juni 1994, machte die Hauptwahlbehörde gemäß §14 Abs1 VolksabstimmungsG 1972 das Gesamtergebnis der Volksabstimmung kund. Danach entfielen von 4,724.831 gültigen Stimmen - 43.570 Stimmen wurden als ungültig gewertet - auf Ja: 3,145.981, auf Nein: 1,578.850 Stimmen.
1.2.1. Mit einer auf Art141 Abs3 B-VG und §14 Abs2 VolksabstimmungsG 1972 gestützten Anfechtung, die am 22. Juli 1994 beim Verfassungsgerichtshof überreicht wurde, begehrte Dr. E B, die Volksabstimmung vom 12. Juni 1994 für
nichtig zu erklären. Der Anfechtungsschrift waren Unterstützungserklärungen angeschlossen (su. Pkt. 2.1.3.1.).
1.2.2. Begründend brachte die Anfechtungsschrift ua. vor:
"Es ist zunächst zu bemerken, daß das Bundesgesetz dem Art4 des Staatsvertrages widerspricht; keine direkte oder indirekte Vereinigung mit Deutschland ist statthaft; die Integrität und Selbständigkeit Österreichs muß bewahrt werden. Durch diese Rechtsverletzung ist auch ein Widerspruch zu geltendem Völkerrecht entstanden, der anfechtbar ist.
In einem Bericht des Verfassungsdienstes des
Bundeskanzleramtes ... (28. September 1988) ... über die
verfassungsrechtlichen Grundfragen eines österreichischen
EG-Beitrittes heißt es: 'Die gegenständlichen Verpflichtungen aus
dem Staatsvertrag sind unter allen Umständen zu respektieren. Aus
Anlaß eines allfälligen EG-Beitrittes ... wäre daher ausdrücklich
klarzustellen, daß diese Verpflichtungen Österreichs aufrecht bleiben sollen. Allenfalls müßte ein Beitrittsvertrag eine entsprechende Regelung enthalten.' Es besteht aber keine hinreichende Regelung im Beitrittsvertrag. Dieses Gutachten berücksichtigt außerdem nicht einmal noch die Gründung der Europäischen Union (EU) mit dem Inkrafttreten der Maastricht-Verträge. Durch diese erfolgt eine Abgabe von Hoheitsrechten seitens Österreichs an die EU, der auch die Bundesrepublik Deutschland angehört; somit wurde offenbar gegen das Anschlußverbot gehandelt. ...
Auch der mit dem vorgesehenen Beitrittsgesetz gegebenen Tendenz zur Aufweichung der Neutralität kommt in diesem Zusammenhang eine Bedeutung zu, besonders durch die zur Verpflichtung erhobene Teilnahme an der GASP. Es genügt nicht zu meinen, wie der Verfassungsausschluß des Nationalrates berichtete, daß eine 'Aufhebung des BVG über die Neutralität ... somit durch einen EU-Beitritt Österreichs nicht erforderlich' sei; vielmehr ist gerade durch diesen Hinweis die Unzulänglichkeit der gesetzlichen Grundlage für die Vereinbarkeit des vorgesehenen Beitrittsgesetzes mit dem Neutralitätsgesetz offengelegt. Wie sodann vermerkt wurde, müsse durch 'eine klare (diesbezügliche) verfassungsrechtliche Vorkehrung', die 'zu schaffen' sei, der Rechtsmangel behoben werden, was aber nicht geschehen ist. ...
Außerdem ist das vorgesehene Beitrittsgesetz verfassungswidrig, da es eine formalgesetzliche Delegation darstellt, die dem Prinzip der inhaltlichen Bestimmtheit von Gesetzen bzw. dem Determinierungsgebot der österreichischen Bundesverfassung laut Art18 B-VG widerspricht. Es entbehrt jeden Sinns und jeder rechtlichen Grundlage, ein Gesetz wegen einer angeblichen 'besseren Verständlichkeit' (vgl. 1600 BlgNR 18. GP, 14) derart zu verkürzen, daß jene normative Aussage damit zum Verschwinden kommt, welche tatsächlich den Inhalt des Gesetzes zu bilden hat. Das Bundesvolk muß genau wissen, welche neue Gesamtverfassung entsteht bzw. entstehen soll, und dies ist nur auf Grund eines beschlossenen neuen Verfassungstextes möglich. Eine generelle Handlungsermächtigung widerspricht wie gesagt dem Art18 Abs1 B-VG. (Eine bereits genug problematische Ausnahme bildet zwar die Verfassungsbestimmung des §5 Integrations-DurchführungsG 1988 BGBl. 623/1987 idF BGBl. 688/1988, welches sich allerdings nur auf bestimmte Ermächtigungen des Finanzministers bezieht; der vorliegende Fall einer unbestimmten und generellen Organermächtigung widerspricht aber zur Gänze dem genannten Verfassungsgesetz!) ... Außerdem ist das vorgesehene Beitrittsgesetz verfassungswidrig, da es eine formalgesetzliche Delegation darstellt, die dem Prinzip der inhaltlichen Bestimmtheit von Gesetzen bzw. dem Determinierungsgebot der österreichischen Bundesverfassung laut Art18 B-VG widerspricht. Es entbehrt jeden Sinns und jeder rechtlichen Grundlage, ein Gesetz wegen einer angeblichen 'besseren Verständlichkeit' vergleiche 1600 BlgNR 18. GP, 14) derart zu verkürzen, daß jene normative Aussage damit zum Verschwinden kommt, welche tatsächlich den Inhalt des Gesetzes zu bilden hat. Das Bundesvolk muß genau wissen, welche neue Gesamtverfassung entsteht bzw. entstehen soll, und dies ist nur auf Grund eines beschlossenen neuen Verfassungstextes möglich. Eine generelle Handlungsermächtigung widerspricht wie gesagt dem Art18 Abs1 B-VG. (Eine bereits genug problematische Ausnahme bildet zwar die Verfassungsbestimmung des §5 Integrations-DurchführungsG 1988 Bundesgesetzblatt 623 aus 1987, in der Fassung Bundesgesetzblatt 688 aus 1988,, welches sich allerdings nur auf bestimmte Ermächtigungen des Finanzministers bezieht; der vorliegende Fall einer unbestimmten und generellen Organermächtigung widerspricht aber zur Gänze dem genannten Verfassungsgesetz!) ...
Die 'Verhandlungsergebnisse' Österreichs mit der EU, auf die sich das laut Kundmachung vom 10. Mai 1994 vorgesehene Beitrittsgesetz im Abs2 bezieht, die also die wichtigste bzw. einzig konkrete Grundlage der möglichen Zustimmung des Bundesvolkes sein sollten, wurden in der entsprechenden Kundmachung BGBl. 363/1994 am 10. Mai 1994 nicht (wenigstens in den verfassungsändernden Teilen, als Anhang) wiedergegeben; damit hat das Volk über ein Gesetz abgestimmt, dessen Inhalt nur unvollständig ordentlich kundgemacht wurde. Die 'Verhandlungsergebnisse' Österreichs mit der EU, auf die sich das laut Kundmachung vom 10. Mai 1994 vorgesehene Beitrittsgesetz im Abs2 bezieht, die also die wichtigste bzw. einzig konkrete Grundlage der möglichen Zustimmung des Bundesvolkes sein sollten, wurden in der entsprechenden Kundmachung Bundesgesetzblatt 363 aus 1994, am 10. Mai 1994 nicht (wenigstens in den verfassungsändernden Teilen, als Anhang) wiedergegeben; damit hat das Volk über ein Gesetz abgestimmt, dessen Inhalt nur unvollständig ordentlich kundgemacht wurde.
Im Zusammenhang mit der unten weiter ausgeführten Zeitknappheit zwischen dem Vorliegen der Verhandlungsergebnisse (12. April; Kundmachung des Bundespräsidenten - ohne Wiedergabe dieser Verhandlungsergebnisse - am 10. Mai 1994) einerseits und der Volksabstimmung andererseits liegt hier insofern sogar ein Akt der Wählertäuschung vor, als der eigentliche Inhalt, über welchen abgestimmt werden sollte, dem größten Teil der Bevölkerung nicht bekannt sein konnte.
Es wäre somit, um eine so wichtige Volksabstimmung richtig vorzubereiten, darüber hinaus angemessen gewesen, auf behördlichem Wege eine unkommentierte, neutral beschriebene Versendung des Gesetzestextes und jener Verhandlungsergebnisse (bzw. Vertragsteile), welche (indirekt) verfassungsändernd wirken, an alle Haushalte vorzunehmen. ...
Das Gesetz besitzt drei Absätze, von denen einer, nämlich Abs2, hinfällig ist, da er bloß bereits bestehendes Gesetzesgut wiedergibt, nämlich Art50 Abs1 und 3 B-VG mit Hinweis auf Art44 Abs1 und 2 B-VG (sinngemäß). Somit wurde mit dem Abs2 des Gesetzes ein bereits bestehender verfassungsgesetzlicher Bestand der Volksabstimmung unterzogen, während die eigentliche Gesamtänderung der Verfassung, die eine Volksabstimmung erforderlich macht, nicht zur Abstimmung vorgelegt wurde. Eine Abstimmung über die Anwendung bestehenden Verfassungsrechtes ist aber verfassungsmäßig nach Art44 B-VG nicht vorgesehen. ...
In den Erläuterungen zur RV des laut Kundmachung vom 10. Mai 1994 vorgesehenen Beitrittsgesetzes (1546 BlgNR 18. GP, 8) wird lapidar geschrieben: In den Erläuterungen zur Regierungsvorlage des laut Kundmachung vom 10. Mai 1994 vorgesehenen Beitrittsgesetzes (1546 BlgNR 18. GP, 8) wird lapidar geschrieben:
'Anders als in Art50 Abs3 letzter Halbsatz B-VG vorgesehen, wird jedoch - im Hinblick auf den besonderen Charakter des EU-Rechts - von einer Qualifikation des Beitrittsvertrags oder einzelner darin enthaltener Bestimmungen ausdrücklich als 'verfassungsändernd' abgesehen.'
Eine Begründung dafür liegt aber in dieser Erläuterung nicht vor; vielmehr ist die Übernahme des EU-Rechts nicht etwa weniger, sondern stärker verfassungsändernd als dies bei sonstigen Staatsverträgen bisher der Fall war. Eine Auslassung dieses Hinweises ist also nicht gerechtfertigt. Damit liegt eine Verletzung des Art50 Abs3 B-VG vor. ...
Außerdem liegt - worauf Prof. Weinberger in einem Schreiben hinwies - beim Beitrittsgesetz außer dem besagten Mangel noch folgender Verfahrensmangel vor:
'Es gibt ... kein abgeschlossenes parlamentarisches Verfahren gemäß Art42 B-VG.'
Damit drückt der Rechtslogiker Univ.-Prof. Weinberger die Überzeugung aus, daß - unbeschadet der nach bestehendem Gesetz ... notwendigen, im Art2 des vorgesehenen Beitrittsgesetzes außerdem als Gesetzesnorm festgesetzten zusätzlichen Ratifikation durch den National- und Bundesrat - ein Abschluß des Gesetzgebungsverfahrens (außer der Beglaubigung durch den Bundespräsidenten) stattfinden hätte müssen, bevor dasselbe Gesetz einer Volksabstimmung und damit der endgültigen Legitimation durch das Volk unterzogen werden kann. Somit liegt ein Widerspruch zu Art42 B-VG vor. ...
Unbestritten ist, daß mit dem Beitritt Österreichs zur EU zum mindesten eine 'Modifikation', also weitreichende Veränderung, wenn nicht eine Verminderung der Geltung der Grundprinzipien der österreichischen Verfassung verbunden ist. Diese betroffenen Grundprinzipien sind, wie o. Univ.-Prof. Dr. Ludwig Adamovich schreibt, das demokratische, das gewaltentrennende, das rechtsstaatliche, das liberale und das bundesstaatliche Prinzip. Darüber wurde eine ausführliche Diskussion geführt, die auch der Grund dafür ist, daß die Regierung eine Volksabstimmung zum EU-Beitritt anberaumt hatte. Hier wird aber der Nachweis unternommen, daß der Weg, den die Regierung mit dem zur Frage stehenden BVG ('Beitrittsgesetz') gewählt hat, angesichts einer so weitreichenden Veränderung der Verfassung völlig ungeeignet und verfassungswidrig war. ...
Insofern als dieser Beitritt zur EU mit einer Gesamtänderung der Verfassung einhergeht, ist zu beanstanden, daß das zur Volksabstimmung vorgelegte Gesetz - welches keinerlei Hinweis darauf enthält, daß es sich um eine 'Gesamtänderung' der Verfassung handelt - im Text nicht die Art der beabsichtigten Gesamtänderung der Verfassung bekanntgibt. Es fehlt im Bundesgesetz auch die Bezeichnung des zur Frage stehenden Staatsvertrages als 'verfassungsändernd', wie Art50 B-VG vorsieht. ... Dem Volk wird schließlich - dies ist erheblich - weder ein Gesetzestext noch ein Staatsvertrag mit direkt verfassungsändernder Wirkung und auch keine durch den Beitritt zur EU notwendige Verfassungsänderung zur Abstimmung vorgelegt.
Wie ein Gutachten von Landtagspräsident Univ.-Prof. Helmut Schreiner vom 14. bzw. 20. November 1990 feststellt, ist schon durch den Beitritt Österreichs zum EWR ein beachtlicher Eingriff in den Föderalismus (und somit in das bundesstaatliche Prinzip der Verfassung) gegeben. Es wäre daher mE auch verfassungsmäßig notwendig gewesen, schon den EWR-Beitritt einer Volksabstimmung zu unterziehen. Die durch den EWR nachträglich direkt oder indirekt notwendig gewordenen verfassungsgesetzlichen Veränderungen, die wohl nach dem Wunsch der Regierung nunmehr durch die Volksabstimmung am 12. Juni in einem Verfahren der Gesamtänderung der Verfassung nachträglich für bestätigt bzw. hinsichtlich ihrer Übereinstimmung mit der Verfassung für saniert angesehen werden sollen, finden sich aber nicht im Gesetzestext. Dieser Aspekt fließt in die unten weiter ausgeführte Kritik mit ein.
Art44 Abs3 B-VG sieht nämlich für ein Verfassungsgesetz, in welchem eine Gesamtänderung der Bundesverfassung vorgenommen wird, vor, daß es einer Volksabstimmung zu unterziehen ist. Am 12. Juni wurde ein Bundesgesetz zur Abstimmung vorgelegt; der Inhalt dieses Bundesgesetzes ändert aber die Verfassung nicht in irgendeiner Weise, wie dies für eine Gesamtänderung einer Verfassung notwendig wäre. Vielmehr enthält dieses Bundesverfassungsgesetz nur eine Organermächtigung, die selbst, wie erwähnt, keinerlei gesetzesändernden Charakter hat. Dies beeinflußt zwar möglicherweise nicht die verfassungsrechtliche Seite des laut Kundmachung vom 10. Mai 1994 vorgesehenen Beitrittsgesetzes hinsichtlich seines staatsvertraglichen Bezugs, sehr wohl aber hinsichtlich seiner verfassungsändernden Wirkung.
Die Kundmachung vom 10. Mai 1994 betreffend den Gesetzesbeschluß vom 5. Mai, BGBl. 363/1994, der am 12. Juni 1994 einer Volksabstimmung unterzogen worden ist, bewirkt somit nicht, daß die durch den Staatsvertrag über den Beitritt Österreichs zur EU faktisch (qua Realverfassung) herbeigeführte bzw. zu schaffende Gesamtänderung der Verfassung (Bundesstaatsreform, qua Legalverfassung) die vom Art44 Abs3 B-VG erforderliche Zustimmung des gesamten Bundesvolks erhalten hat ... Die Kundmachung vom 10. Mai 1994 betreffend den Gesetzesbeschluß vom 5. Mai, Bundesgesetzblatt 363 aus 1994,, der am 12. Juni 1994 einer Volksabstimmung unterzogen worden ist, bewirkt somit nicht, daß die durch den Staatsvertrag über den Beitritt Österreichs zur EU faktisch (qua Realverfassung) herbeigeführte bzw. zu schaffende Gesamtänderung der Verfassung (Bundesstaatsreform, qua Legalverfassung) die vom Art44 Abs3 B-VG erforderliche Zustimmung des gesamten Bundesvolks erhalten hat ...
Die Gesamtänderung erfolgt nicht durch die Ermächtigung, sondern erst durch die rechtliche Übernahme der EU-Mechanismen in Form des Staatsvertrags und der daraus resultierenden Notwendigkeiten, bundesverfassungsrechtliche Veränderungen festzulegen. Der St
