TE Vwgh Beschluss 2021/10/4 Ra 2018/04/0166

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Handstanger sowie die Hofrätin Mag. Hainz-Sator und den Hofrat Dr. Pürgy als Richter, unter Mitwirkung der Schriftführerin Mag.a Seiler, über die Revision der S Gesellschaft m.b.H. in M, vertreten durch die SchneideR'S Rechtsanwalts-KG in 1010 Wien, Ebendorferstraße 10/6b, gegen das Erkenntnis des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Juli 2018, Zl. W179 2017869-1/13E, betreffend Feststellung der Kosten, der Zielvorgaben und des Mengengerüstes gemäß § 48 ElWOG 2010 (belangte Behörde vor dem Verwaltungsgericht: Energie-Control Austria für die Regulierung der Elektrizität- und Erdgaswirtschaft; mitbeteiligte Parteien: 1. Wirtschaftskammer Österreich in 1045 Wien, Wiedner Hauptstraße 63; 2. Bundesarbeiterkammer in 1040 Wien, Prinz-Eugenstraße 20-22), den Beschluss gefasst:

Die Revision wird zurückgewiesen.

1        1. Die revisionswerbende Partei ist eine für ein näher bezeichnetes Gebiet in der Steiermark konzessionierte Verteilernetzbetreiberin im Sinn des § 42 Elektrizitätswirtschafts- und -organisationsgesetz 2010 (ElWOG 2010) iVm § 44 Steiermärkisches Elektrizitätswirtschafts- und -organisationsgesetz (Stmk. ElWOG 2005).

2        Das gegenständliche Revisionsverfahren betrifft die gegenüber der revisionswerbenden Partei ergangene bescheidmäßige Festsetzung der Kosten, der Zielvorgaben und des Mengengerüsts gemäß § 48 und § 59 ElWOG 2010 durch die belangte Behörde (Vorstand der Energie-Control Austria für die Regulierung der Elektrizitäts- und Erdgaswirtschaft [E-Control]).

3        2. Vorauszuschicken ist, dass die belangte Behörde mit Bescheid vom 14. Oktober 2011 - neben den Kosten für die Systemnutzungsentgelte, die Kosten für die Netzverluste, die Mengenbasis für den Bezug aus dem vorgelagerten Netz und das der Entgeltermittlung für die Netznutzung und Netzverluste zu Grunde zu legende Mengengerüst - den Kostenanpassungsfaktor mit 2,5 % feststellte.

4        Der dagegen von der erstmitbeteiligten Partei erhobenen Beschwerde gab die (damals zuständige) Regulierungskommission mit Bescheid vom 28. März 2012 teilweise Folge und stellte als Zielvorgabe ein Einsparungspotenzial (Kostenanpassungsfaktor) von jeweils 3,5 % pro Jahr bis 31. Dezember 2013 sowie die den Entgelten zugrundeliegenden Kosten fest und wies die über diese Feststellungen hinausgehenden Anträge ab.

5        Der Verwaltungsgerichtshof wies die gegen diesen Bescheid der Regulierungskommission erhobene Beschwerde mit Erkenntnis vom 18. November 2014, 2012/05/0092 bis 0094, ab und begründete dies damit, dass die Behörde weder den ihr zukommenden Ermessensspielraum in Bezug auf die Festsetzung der Kosten noch die ihr nach § 66 Abs. 4 AVG eingeräumte Ermächtigung zur Abänderung des im Spruch festgesetzten Zielerreichungszeitraumes bis 31. Dezember 2013 überschritten habe.

6        3. Mit dem verfahrensgegenständlichen Bescheid vom 23. August 2012 stellte die belangte Behörde in einem von Amts wegen eingeleiteten Verfahren zur Feststellung der Kosten, der Zielvorgaben und des Mengengerüsts der revisionswerbenden Partei die Kosten für die Systemnutzung (Spruchpunkte 1.), die Kosten für Netzverluste (Spruchpunkt 2.), das der Entgeltermittlung für die Netzbenutzung und Netzverluste zu Grunde zu legende Mengengerüst (Spruchpunkt 3.), die Mengenbasis für den Bezug aus dem vorgelagerten Netz sowie für zusätzlich vorgelagerte Netzkosten (Spruchpunkt 4) fest und wies die von den festgestellten Kosten und Werten abweichenden Anträge ab (Spruchpunkt 5.).

7        In der Begründung führte die belangte Behörde aus, dass als Ausgangsbasis für die Ermittlung angemessener Kosten gemäß § 48 ElWOG 2010 die geprüften Jahresabschlüsse heranzuziehen seien. Nach Ermittlung der Kostenbasis sei eine Hochrechnung der Kostendaten vom geprüften Geschäftsjahr erforderlich, weil der Zeitpunkt des Inkrafttretens einer neuen Systemnutzungsentgelte-Verordnung, die von der Regulierungskommission auf Basis der bescheidmäßig festgestellten Kosten und des Mengengerüsts der Netzbetreiber unter Berücksichtigung der Kostenwälzung erlassen werde, in der Regel nicht mit dem Geschäftsjahr, das der Prüfung zugrunde liege, zusammenfiele. Dazu würden als Ausgangsbasis die Summe der Netzkosten exklusive vorgelagerter Netzkosten und Netzverlustkosten herangezogen. Diese Netzkostenbasis werde innerhalb einer Regulierungsperiode in der Folge einer jährlichen Anpassung anhand von Hochrechnungsfaktoren unterzogen. Am Ende der Regulierungsperiode würden die Kosten unter Berücksichtigung von über den Regulierungspfad hinausgehenden Effizienzsteigerungen während der Regulierungsperiode im Rahmen einer Kostenprüfung neu festgelegt und bildeten damit wiederum die Startkosten für die neue Regulierungsperiode. Der Kostenanpassungsfaktor, der den generellen sowie den individuellen Effizienzfortschritt als kostenmindernden Faktor vorgebe, sei - so die belangte Behörde - ein solcher Hochrechnungsfaktor.

8        Als Ausgangsbasis für die Kosten für das Jahr 2013 seien die bereits bescheidmäßig festgestellten Kosten für das Jahr 2012 herangezogen worden. Diese Kosten habe man um den Kostenanpassungsfaktor vermindert. Für die Zeitspanne bis zum Beginn der neuen Regulierungsperiode und der Überführung in das allgemeine System der Anreizregulierung sei im Verfahren des Vorjahres ein Kostenanpassungsfaktor in Höhe von 2,5 % p.a. herangezogen worden. Die Regulierungskommission habe in ihrer Entscheidung vom 28. März 2012 den erstinstanzlich festgelegten Kostenanpassungsfaktor von 2,5 % p.a. mit 3,5 % p.a. bis zum 31. Dezember 2013 festgesetzt. Da es sich insoweit um eine entschiedene Sache handle und die Entscheidung rechtskräftig sei, könne die belangte Behörde im Verfahren 2012 keine Festlegung der generellen Zielvorgabe treffen.

9        4. Mit Bescheid vom 13. März 2013 wies die Regulierungskommission die dagegen erhobene Beschwerde der revisionswerbenden Partei als unbegründet ab. Die Beschwerde hatte unter anderem darauf abgezielt, Spruchpunkt 1. des Bescheides der belangten Behörde abzuändern und die Kostenbasis der revisionswerbenden Partei unter Berücksichtigung eines allgemeinen Kostenanpassungsfaktors in Höhe von 2,5 % festzusetzen.

10       5. Der Bescheid der Regulierungskommission vom 13. März 2013 wurde aus Anlass der Beschwerde der revisionswerbenden Partei mit Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofs vom 17. Dezember 2015, 2013/05/0076, wegen Rechtswidrigkeit infolge Unzuständigkeit der Regulierungskommission gemäß § 42 Abs. 2 Z 2 VwGG mangels Sicherstellung der unionsrechtlich geforderten Unabhängigkeit der Behörde aufgehoben.

11       6.1. Im fortgesetzten Verfahren wies das Bundesverwaltungsgericht mit dem nunmehr angefochtenen Erkenntnis vom 10. Juli 2018 die Beschwerde der revisionswerbenden Partei als unbegründet ab und erklärte die ordentliche Revision an den Verwaltungsgerichtshof für nicht zulässig.

12       6.2. Das Bundesverwaltungsgericht legte in seiner Begründung den bisherigen Verfahrensgang dar und führte aus, dass die belangte Behörde die Kosten der revisionswerbenden Partei für das Systemnutzungsentgelt unter Berücksichtigung des mit „Vorjahresbescheid“ der Regulierungskommission vom 28. März 2012 rechtskräftig spruchgemäß festgelegten Kostenanpassungsfaktors für das Jahr 2013 von 3,5 % pro Jahr festgestellt habe. Der beantragten Festsetzung der Kostenbasis der revisionswerbenden Partei unter Berücksichtigung eines allgemeinen Kostenanpassungsfaktors in Höhe von 2,5 % stehe der rechtskräftige Bescheid der Regulierungskommission vom 28. März 2012 entgegen. Da die Rechtskraft eines von einer unzuständigen Behörde erlassenen Bescheides eine etwaige Unzuständigkeit heile, könne dahingestellt bleiben, ob die Regulierungskommission bei Erlassung des Bescheides vom 28. März 2012 unzuständig gewesen sei.

13       7. Nach Art. 133 Abs. 4 B-VG ist gegen ein Erkenntnis des Verwaltungsgerichtes die Revision zulässig, wenn sie von der Lösung einer Rechtsfrage abhängt, der grundsätzliche Bedeutung zukommt, insbesondere weil das Erkenntnis von der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes abweicht, eine solche Rechtsprechung fehlt oder die zu lösende Rechtsfrage in der bisherigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes nicht einheitlich beantwortet wird.

14       Gemäß § 34 Abs. 1 VwGG sind Revisionen, die sich wegen Nichtvorliegen der Voraussetzungen des Art. 133 Abs. 4 B-VG nicht zur Behandlung eignen, ohne weiteres Verfahren mit Beschluss zurückzuweisen.

15       Nach § 34 Abs. 1a VwGG ist der Verwaltungsgerichtshof bei der Beurteilung der Zulässigkeit der Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG an den Ausspruch des Verwaltungsgerichtes gemäß § 25a Abs. 1 VwGG nicht gebunden. Die Zulässigkeit einer außerordentlichen Revision gemäß Art. 133 Abs. 4 B-VG hat der Verwaltungsgerichtshof im Rahmen der dafür in der Revision vorgebrachten Gründe (§ 28 Abs. 3 VwGG) zu überprüfen.

16       8. Die vorliegende außerordentliche Revision begründet ihre Zulässigkeit damit, dass Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zur Frage fehle, ob ein Verwaltungsgericht bei seiner (gemäß § 28 Abs. 2 VwGVG) zu treffenden Sachentscheidung an einen - sei es auch in Rechtskraft erwachsenen - Bescheid einer unzuständigen Verwaltungsbehörde gebunden sei, wenn dieser Bescheid lediglich eine Vorfrage für die Sachentscheidung des Verwaltungsgerichts darstelle.

Die Festsetzung der Höhe des Kostenanpassungsfaktors sei eine Vorfrage, die mit rechtskräftigem Bescheid der unzuständigen Regulierungskommission vom 28. März 2012 entschieden worden sei. Das Bundesverwaltungsgericht gehe (zu Unrecht) davon aus, dass es trotz Unzuständigkeit der Regulierungskommission bei der Entscheidung über die Höhe der Kosten an die von der Regulierungskommission mit Bescheid vom 28. März 2012 getroffene Festlegung des Kostenanpassungsfaktors mit 3,5 % gebunden sei.

17       9.1. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes ist unter einer Vorfrage im Sinne der §§ 38 und 69 Abs. 1 Z 3 AVG eine für die Entscheidung der Verwaltungsbehörde präjudizielle Rechtsfrage zu verstehen, über die als Hauptfrage von anderen Verwaltungsbehörden oder Gerichten oder auch von derselben Behörde, jedoch in einem anderen Verfahren, zu entscheiden ist (vgl. zuletzt etwa VwGH 17.3.2021, Ra 2020/15/0057, 0058, mwN).

18       Die Vorfrage ist eine Rechtsfrage, deren Lösung eine unabdingbare Voraussetzung für die Lösung einer anderen Frage, nämlich der jeweiligen Hauptfrage darstellt, sodass eine Vorfrage schon begrifflich nicht mit der Hauptfrage ident sein kann. Eine Vorfrage liegt vielmehr bereits dann vor, wenn der relevante Tatbestand ein (explizit angeführtes oder durch Auslegung zu ermittelndes) Element enthält, das für sich allein Gegenstand der bindenden Entscheidung einer anderen Behörde bzw. eines Gerichts (oder allenfalls derselben Behörde in einem anderen Verfahren) sein kann. Präjudiziell - und damit Vorfragenentscheidung im verfahrensrechtlich relevanten Sinn - ist nur eine Entscheidung, die erstens eine Rechtsfrage betrifft, deren Beantwortung für die Hauptfragenentscheidung unabdingbar (das heißt eine notwendige Grundlage) ist und zweitens die diese in einer die Verwaltungsbehörde bindenden Weise regelt (vgl. VwGH 25.5.2021, Ra 2020/22/0137).

19       9.2. Gemäß § 48 ElWOG 2010 hat die Regulierungsbehörde (ohnehin als Hauptfrage) die Kosten, die Zielvorgaben und das Mengengerüst von Netzbetreibern mit einer jährlichen Abgabemenge an Entnehmer von mehr als 50 GWh im Kalenderjahr 2008 von Amts wegen periodisch mit Bescheid festzustellen, wobei die den Entgelten zugrundeliegenden Kosten gemäß § 59 Abs. 1 ElWOG 2010 dem Grundsatz der Kostenwahrheit zu entsprechen haben und differenziert nach Netzebenen zu ermitteln sind. Nach § 49 Abs. 1 ElWOG 2010 werden in weiterer Folge die Systemnutzungsentgelte auf Basis der festgestellten Kosten und des Mengengerüstes mit Verordnung bestimmt. Die dem Grunde und der Höhe nach angemessenen Kosten sind zu berücksichtigen, wobei als Ausgangspunkt geprüfte Jahresabschlüsse heranzuziehen sind. Es sind nur jene Kosten über Netzentgelte zu verrechnen, die ursächlich mit der Netztätigkeit verbunden sind; dadurch wird dem Grundsatz der Kostenwahrheit entsprochen. Im Rahmen der Kostenermittlung kann die Regulierungsbehörde durch allgemeine Angemessenheitsüberlegungen von den im Jahresbericht des Unternehmens dargelegten Kosten abgehen (vgl. RV 994 BlgNR 24. GP 19 f sowie VwGH 18.11.2014, 2012/05/0092 bis 0094).

20       9.3. Die vorliegende Revision geht davon aus, dass es sich bei der Festlegung des Kostenanpassungsfaktors um eine Vorfrage handle, die von einer unzuständigen Behörde entschieden worden sei, weshalb das Bundesverwaltungsgericht bei der Festlegung der Kosten nicht daran gebunden gewesen sei.

21       Bei der Annahme, es liege eine (von einer unzuständigen Behörde entschiedene) Vorfrage vor, übersieht die Revision, dass die Regulierungsbehörde gemäß § 48 ElWOG 2010 die Kosten und das Mengengerüst, aber auch die Zielvorgaben von (näher bezeichneten) Netzbetreibern von Amts wegen periodisch mit Bescheid festzustellen hat. Dabei kann es - unabhängig vom gewählten Modell zur Ermittlung der Zielvorgaben - sinnvoll sein, mehrjährige Regulierungsperioden festzusetzen (vgl. RV 994 BlgNR 24. GP 23).

So wurde auch im vorliegenden Fall bereits durch den (Vorjahres)Bescheid der Regulierungskommission vom 28. März 2012 ausgesprochen, dass die festgesetzte Zielvorgabe (das Einsparungspotential) in der Höhe von 3,5 % bis 31. Dezember 2013 gelten soll (siehe oben Rn. 4 f). Damit ist über die Höhe des Kostenanpassungsfaktors auch für den gegenständlichen Zeitraum 2013 bereits entschieden worden und liegt insofern eine entschiedene Sache (und keine Vorfragen-Konstellation im Sinn der unter Rn. 17 f dargelegten Rechtsprechung) vor.

22       Der Bescheid der Regulierungskommission vom 28. März 2012 ist rechtskräftig mit allen aus dieser Rechtskraft erwachsenden Wirkungen. Soweit die Revision auf die fehlende Bindungswirkung des Bescheids der Regulierungskommission verweist, ist ihr entgegenzuhalten, dass das auch Bescheide unzuständiger Behörden in materielle Rechtskraft erwachsen können (vgl. zur hg. Rechtsprechung betreffend die Rechtskraft auch rechtswidriger Bescheide etwa VwGH 30.3.2010, 2008/19/0030, sowie die Nachweise bei Hengstschläger/Leeb, AVG § 68 Rz 14).

23       Ausgehend davon ist die Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach der beantragten Festsetzung der Kostenbasis unter Berücksichtigung eines allgemeinen Kostenanpassungsfaktors in Höhe von 2,5 % der Bescheid der Regulierungskommission vom 28. März 2012 entgegenstehe, nicht zu beanstanden.

24       10. In der Revision werden somit keine Rechtsfragen aufgeworfen, denen im Sinn des Art. 133 Abs. 4 B-VG grundsätzliche Bedeutung zukäme. Die Revision war daher zurückzuweisen.

Wien, am 4. Oktober 2021