Index
40 VerwaltungsverfahrenNorm
B-VG Art94Leitsatz
Keine Verfassungswidrigkeit der Befugnis der Berufungsbehörde zur Abänderung des angefochtenen Bescheides in jeder Richtung; kein Verstoß dieser Bestimmung gegen das Gewaltentrennungsprinzip aufgrund der Zuordnung der unabhängigen Verwaltungssenate zu den Verwaltungsbehörden im Sinne der Bundesverfassung; keine Gleichschaltung der unabhängigen Verwaltungssenate und des Verwaltungsgerichtshofs durch Art129 B-VGSpruch
Die Anträge werden abgewiesen.
Begründung
Entscheidungsgründe:
1.1. Der Verwaltungsgerichtshof hob mit Erkenntnis vom 23. Februar 1994, Z93/09/0383, über Beschwerde des M K den Bescheid des unabhängigen Verwaltungssenats des Landes Oberösterreich vom 12. Juli 1993, ZVwSen-250042/31/Gf/La, womit über den Beschwerdeführer wegen Übertretung nach §3 Abs1 iVm §4 Abs3 und §28 Abs1 Z1 lita Ausländerbeschäftigungsgesetz - AuslBG, BGBl. 218/1975, eine Geldstrafe (und für den Fall der Uneinbringlichkeit eine Ersatzfreiheitsstrafe) verhängt worden war, wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften auf. 1.1. Der Verwaltungsgerichtshof hob mit Erkenntnis vom 23. Februar 1994, Z93/09/0383, über Beschwerde des M K den Bescheid des unabhängigen Verwaltungssenats des Landes Oberösterreich vom 12. Juli 1993, ZVwSen-250042/31/Gf/La, womit über den Beschwerdeführer wegen Übertretung nach §3 Abs1 in Verbindung mit §4 Abs3 und §28 Abs1 Z1 lita Ausländerbeschäftigungsgesetz - AuslBG, Bundesgesetzblatt 218 aus 1975,, eine Geldstrafe (und für den Fall der Uneinbringlichkeit eine Ersatzfreiheitsstrafe) verhängt worden war, wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften auf.
1.2.1. Im fortgesetzten Verfahren stellte der Verwaltungssenat durch sein nach der Geschäftsverteilung zuständiges Mitglied gemäß Art129 a Abs3 iVm Art89 Abs2 und Art140 Abs1 B-VG sowie iZm §62 VerfGG 1953 den (zum AZ G183/94 protokollierten) Antrag 1.2.1. Im fortgesetzten Verfahren stellte der Verwaltungssenat durch sein nach der Geschäftsverteilung zuständiges Mitglied gemäß Art129 a Abs3 in Verbindung mit Art89 Abs2 und Art140 Abs1 B-VG sowie iZm §62 VerfGG 1953 den (zum AZ G183/94 protokollierten) Antrag
"auf Aufhebung der Wortfolge 'nach jeder Richtung' in §66 Abs4 des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes - AVG, BGBl. Nr. 51/1991, zuletzt geändert durch BGBl. Nr. 866/1992, als verfassungswidrig; in eventu auf Aufhebung des §24 des Verwaltungsstrafgesetzes - VStG, BGBl. Nr. 52/1991, zuletzt geändert durch BGBl. Nr. 867/1992, als verfassungswidrig; in eventu auf Aufhebung des §28 Abs1 Z1 des Ausländerbeschäftigungsgesetzes, BGBl. Nr. 218/1975, zuletzt geändert durch BGBl. Nr. 314/1994, als verfassungswidrig." "auf Aufhebung der Wortfolge 'nach jeder Richtung' in §66 Abs4 des Allgemeinen Verwaltungsverfahrensgesetzes - AVG, Bundesgesetzblatt Nr. 51 aus 1991,, zuletzt geändert durch Bundesgesetzblatt Nr. 866 aus 1992,, als verfassungswidrig; in eventu auf Aufhebung des §24 des Verwaltungsstrafgesetzes - VStG, Bundesgesetzblatt Nr. 52 aus 1991,, zuletzt geändert durch Bundesgesetzblatt Nr. 867 aus 1992,, als verfassungswidrig; in eventu auf Aufhebung des §28 Abs1 Z1 des Ausländerbeschäftigungsgesetzes, Bundesgesetzblatt Nr. 218 aus 1975,, zuletzt geändert durch Bundesgesetzblatt Nr. 314 aus 1994,, als verfassungswidrig."
1.2.2. Begründend führte der Verwaltungssenat ua. aus:
"... Der Verwaltungssenat (ist) gemäß §63 Abs1 VwGG an die im zitierten Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes zum Ausdruck gebrachte Rechtsansicht gebunden. Diese geht dahin, Ermittlungen darüber anzustellen, ob im Zuge der Strafbemessung die Bestimmung des §20 VStG (Außerordentliche Milderung der Strafe) zur Anwendung gelangen kann.
Die Prüfung dieser Frage setzt wiederum voraus, daß es dem Verwaltungssenat grundsätzlich zukommt, erforderlichenfalls gemäß §24 VStG iVm §66 Abs4 AVG den angefochtenen Bescheid 'nach jeder Richtung' abzuändern. Die Prüfung dieser Frage setzt wiederum voraus, daß es dem Verwaltungssenat grundsätzlich zukommt, erforderlichenfalls gemäß §24 VStG in Verbindung mit §66 Abs4 AVG den angefochtenen Bescheid 'nach jeder Richtung' abzuändern.
Die angefochtene Wortfolge ist somit präjudiziell und stellt ... den (primären) Sitz der Verfassungswidrigkeit dar.
Gemäß §66 Abs4 zweiter Satz AVG, der nach §24 VStG iVm ArtII Abs2 litA Z. 2 EGVG auch in auf Art129a Abs1 Z. 1 B-VG gegründeten Verfahren vor den unabhängigen Verwaltungssenaten anzuwenden ist, ist der Verwaltungssenat berechtigt bzw. nach der Ausprägung, die diese Bestimmung in der Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes erfahren hat, sogar verpflichtet (vgl. zB VwSlg. 11237 A/1983 - verst. Sen.; VwGH v. 25.6.1992, Zl. 92/09/0054; v. 25.9.1992, Zl. 92/09/0150; v. 25.9.1992, Zl. 92/09/0178; u.v.a.), sowohl im Spruch als auch hinsichtlich der Begründung (seine) Anschauung an die Stelle jener der Unterbehörde zu setzen und demgemäß den angefochtenen Bescheid nach jeder Richtung abzuändern. Gemäß §66 Abs4 zweiter Satz AVG, der nach §24 VStG in Verbindung mit ArtII Abs2 litA Ziffer 2, EGVG auch in auf Art129a Abs1 Ziffer eins, B-VG gegründeten Verfahren vor den unabhängigen Verwaltungssenaten anzuwenden ist, ist der Verwaltungssenat berechtigt bzw. nach der Ausprägung, die diese Bestimmung in der Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes erfahren hat, sogar verpflichtet vergleiche zB VwSlg. 11237 A/1983 - verst. Sen.; VwGH v. 25.6.1992, Zl. 92/09/0054; v. 25.9.1992, Zl. 92/09/0150; v. 25.9.1992, Zl. 92/09/0178; u.v.a.), sowohl im Spruch als auch hinsichtlich der Begründung (seine) Anschauung an die Stelle jener der Unterbehörde zu setzen und demgemäß den angefochtenen Bescheid nach jeder Richtung abzuändern.
Dies bedeutet, daß der Senat - der von den Verwaltungsverfahrensgesetzen (AVG, VStG, EGVG) aus systematischer Sicht (von gewissen verfahrensrechtlichen Besonderheiten abgesehen) in gleicher Weise wie die sonstigen Berufungsbehörden der allgemeinen staatlichen Verwaltung kategorisiert wird - nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet ist, auch eigenes Ermessen anstelle jenes der Unterbehörden zu setzen. Dies wird auch aus dem angeführten Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 23. Februar 1994 deutlich, mit dem dem Verwaltungssenat im Ergebnis aufgetragen wird, nach Klärung der Frage, ob §20 VStG zum Tragen kommt, aus eigenem und anstelle der Unterbehörde gemäß §19 VStG innerhalb des - im Hinblick auf §20 VStG möglicherweise neu zu bestimmenden - gesetzlichen Strafrahmens die Strafbemessung vorzunehmen, wobei die Strafbemessung nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes eine Ermessensentscheidung darstellt (vgl. zB VwGH v. 28.ll.1966, Zl. 1846/65; VwSlg. 10007 A/1980 - verst. Sen.). Dies bedeutet, daß der Senat - der von den Verwaltungsverfahrensgesetzen (AVG, VStG, EGVG) aus systematischer Sicht (von gewissen verfahrensrechtlichen Besonderheiten abgesehen) in gleicher Weise wie die sonstigen Berufungsbehörden der allgemeinen staatlichen Verwaltung kategorisiert wird - nicht nur berechtigt, sondern verpflichtet ist, auch eigenes Ermessen anstelle jenes der Unterbehörden zu setzen. Dies wird auch aus dem angeführten Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 23. Februar 1994 deutlich, mit dem dem Verwaltungssenat im Ergebnis aufgetragen wird, nach Klärung der Frage, ob §20 VStG zum Tragen kommt, aus eigenem und anstelle der Unterbehörde gemäß §19 VStG innerhalb des - im Hinblick auf §20 VStG möglicherweise neu zu bestimmenden - gesetzlichen Strafrahmens die Strafbemessung vorzunehmen, wobei die Strafbemessung nach ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes eine Ermessensentscheidung darstellt vergleiche zB VwGH v. 28.ll.1966, Zl. 1846/65; VwSlg. 10007 A/1980 - verst. Sen.).
Insoweit scheint jedoch die Wortfolge 'nach jeder Richtung' im zweiten Satz des §66 Abs4 AVG im Widerspruch zu den verfassungsmäßigen Grundlagen für die Verwaltungssenate, denen auch die für die Verwaltungssenate maßgeblichen und auf Art129b Abs5 B-VG gegründeten Verfahrensgesetze zu entsprechen haben, zu stehen, und zwar aus folgenden Gründen:
Art129 B-VG ordnet, wie sich aus dessen Stellung im Gesamtsystem des B-VG ('Sechstes Hauptstück. Garantien der Verfassung und Verwaltung.') ergibt, die Verwaltungssenate weder den Behörden der allgemeinen staatlichen Verwaltung des Bundes ('Drittes Hauptstück. Vollziehung des Bundes./A. Verwaltung/B. Gerichtsbarkeit') oder der Länder ('Viertes Hauptstück. Gesetzgebung und Vollziehung der Länder.') noch sonstigen verfassungsmäßig vorgesehenen speziellen Vollzugsorganen ('Fünftes Hauptstück. Rechnungs- und Gebarungskontrolle'; 'Siebentes Hauptstück. Volksanwaltschaft') zu.
Hinsichtlich Art129 B-VG hat der Verfassungsgerichtshof zudem etwa im Erkenntnis VfSlg. 8202/1977 (S. 416) ausgesprochen, daß diese Verfassungsbestimmung den darin genannten Organen (damals nur der Verwaltungsgerichtshof) zwar keine konkreten Kompetenzen überträgt und den einfachen Gesetzgeber auch nicht dazu ermächtigt, ihnen (ihm) solche einzuräumen; 'sie legt indes das Ziel der folgenden Artikel dar und ist insoweit als Auslegungsregel von Bedeutung'. Hinsichtlich Art129 B-VG hat der Verfassungsgerichtshof zudem etwa im Erkenntnis VfSlg. 8202/1977 Sitzung 416) ausgesprochen, daß diese Verfassungsbestimmung den darin genannten Organen (damals nur der Verwaltungsgerichtshof) zwar keine konkreten Kompetenzen überträgt und den einfachen Gesetzgeber auch nicht dazu ermächtigt, ihnen (ihm) solche einzuräumen; 'sie legt indes das Ziel der folgenden Artikel dar und ist insoweit als Auslegungsregel von Bedeutung'.
Hatte daher die Bestimmung des Art129 B-VG bereits vor Erlassung der B-VG-Novelle 1988, mit der erst die Verwaltungssenate in die Verfassung aufgenommen wurden, die Bedeutung und Funktion einer Zielvorgabe und Auslegungsregel für die Art130 bis 136 B-VG, so folgt daraus aus systematischer Sicht zwingend, daß diese Zielvorgabe erst recht auch für nachfolgend dem Kreis dieser Norm - ohne gleichzeitige inhaltliche Modifikation derselben - hinzugefügte Organe gilt.
Anders gewendet bedeutet dies, daß die Bestimmungen der Art130 bis 136 B-VG, die als konkretisierender Ausdruck jener in Art129 (B-VG) enthaltenen Zielvorgabe anzusehen sind, für dem Art129 B-VG nachträglich hinzugefügte Organtypen nur insoweit als modifiziert angesehen werden können, als dies durch entsprechend begleitende Bestimmungen auf Verfassungsebene auch explizit zum Ausdruck gebracht wird bzw. umgekehrt: Soweit in den Art129a und 129b B-VG keine spezialgesetzlichen Regelungen vorgesehen sind, gelten kraft Art129 B-VG die Bestimmungen der Art130 bis 136 B-VG auch für die Verwaltungssenate.
Nun sehen die Bestimmungen der Art129a und 129b B-VG tatsächlich eine Reihe spezialgesetzlicher Regelungen, jedoch vornehmlich bloß kompetenz- und organisationsrechtlicher Natur vor; in verfahrensrechtlicher Hinsicht findet sich hingegen im besonderen keine Vorschrift, die die Maßgeblichkeit des Art130 Abs2 B-VG auch für die Verwaltungssenate ausschließen würde.
Im Gegenteil: Es entspricht geradezu dem das B-VG tragenden Gewaltenteilungsprinzip, wie es beispielsweise in Art94 B-VG explizit für die ordentliche Gerichtsbarkeit zum Ausdruck kommt, daß es jeder außerhalb des Instanzenzuges der Behörden der allgemeinen staatlichen Verwaltung stehenden Institution - so ausdrücklich Art129a Abs1 B-VG ('nach Erschöpfung des administrativen Instanzenzuges') - verwehrt sein muß, ihr eigenes Ermessen anstelle jenes der Verwaltung zu setzen und damit im Ergebnis 'anstelle der Verwaltung zu verwalten'. Dies bringen eben hinsichtlich jener im Sechsten Hauptstück des B-VG geregelten Organe der Art130 Abs2 B-VG einerseits für den Verwaltungsgerichtshof und für die Verwaltungssenate sowie andererseits Art144 Abs1 B-VG, der auf die Verletzung 'in Rechten' und nicht etwa auch auf eine bloße Zweckwidrigkeit des Bescheides abstellt, für den Verfassungsgerichtshof zum Ausdruck. Im anderen Fall käme dies vielmehr geradezu einer Preisgabe der Eigenständigkeit der Staatsfunktion 'Verwaltung' gleich, wenn diese gleichsam bloß zu einer die Entscheidung der Kontrollorgane ... vorbereitenden Institution degradiert würde. ...
Mithin führt auch eine grundprinzipienkonforme Interpretation zu dem Ergebnis, daß es den Verwaltungssenaten schon von Verfassungs wegen verwehrt ist, eigenes Ermessen anstelle jenes der Unterbehörde zu setzen.
Indem ihnen dies aber von §66 Abs4 zweiter Satz AVG zur
Pflicht gemacht zu werden scheint, erweist sich die in dieser
Bestimmung enthaltene Wendung 'nach jeder Richtung' ... insoweit
als verfassungswidrig. Diese Bestimmung ist ... auch als der
primäre Sitz der Verfassungswidrigkeit anzusehen.
Der Verfassungsgerichtshof hat allerdings zuletzt in seinem Beschluß vom 4. März 1994, Zl. G11/93, deutlich gemacht, daß bei Gesetzesprüfungsverfahren, die auf Antrag eingeleitet werden, bereits der Antragsteller eine Abwägung dahingehend vornehmen muß, 'daß einerseits nicht mehr aus dem Rechtsbestand ausgeschieden wird, als Voraussetzung für den Anlaßfall bildet, daß aber andererseits der verbleibende Normteil keine Veränderung seiner Bedeutung erfährt. Da beide Ziele gleichzeitig niemals vollständig erreicht werden können, ist in jedem Einzelfall abzuwägen, ob und wieweit diesem oder jenem Ziel der Vorrang vor dem anderen gebührt'. Sieht sich daher ein Verwaltungssenat vor die Frage gestellt, ob er eine Verfahrensbestimmung oder eine materiellrechtliche Bestimmung anfechten soll, um seinen verfassungsrechtlichen Bedenken zum Durchbruch zu verhelfen, so ist grundsätzlich wohl der zweitangesprochene Weg einzuschlagen, weil die Aufhebung 'einer einzelnen Strafnorm hinreicht, um die Rechtslage für den Anlaßfall soweit zu bereinigen, daß die geltend gemachten verfassungsrechtlichen Bedenken nicht mehr bestehen'.
Eine Aufhebung der Wortfolge 'nach jeder Richtung' in §66 Abs4 AVG würde bedeuten, daß damit nicht nur den Verwaltungssenaten, sondern speziell auch den Oberbehörden der allgemeinen staatlichen Verwaltung im Administrativverfahren eine Ermessensausübung anstelle der Unterbehörde verwehrt wäre.
Diese Konsequenz könnte scheinbar dadurch vermieden werden, daß anstelle der Wortfolge 'nach jeder Richtung' bloß die Bestimmung des zweiten Satzes des §24 VStG als verfassungswidrig aufgehoben wird, und zwar eben deshalb, weil darin eine dahingehende Anordnung, daß §66 Abs4 AVG bloß mit der Maßgabe im Verwaltungsstrafverfahren gilt, daß die Wortfolge 'nach jeder Richtung' nicht anzuwenden ist, fehlt.
Eine Aufhebung des gesamten zweiten Satzes des §24 VStG würde jedoch dazu führen, daß nach §24 erster Satz VStG, der mit dem zweiten Satz des §24 VStG in einem unlösbaren Zusammenhang steht, wiederum das AVG insgesamt - und damit auch die Wortfolge 'nach jeder Richtung' in §66 Abs4 AVG - anzuwenden wäre und damit im Ergebnis die Verfassungswidrigkeit nicht beseitigen.
Daher müßte die Bestimmung des §24 VStG insgesamt aufgehoben werden.
Dies würde jedoch im Ergebnis bedeuten, daß das AVG im Verwaltungsstrafverfahren überhaupt nicht anzuwenden ist. Das Verwaltungsstrafverfahren baut jedoch auf einer subsidiären Heranziehbarkeit des AVG auf und ist ohne diese Ergänzung schlechthin nicht vollziehbar.
Um diese Konsequenz zu vermeiden, müßte daher die Bestimmung des §28 Abs1 Z. 1 (lita) AuslBG als verfassungswidrig aufgehoben werden, und zwar deshalb, weil sich darin keine Anordnung dahingehend, daß §66 Abs4 AVG mit der Maßgabe gilt, daß dessen Wortfolge 'nach jeder Richtung' im Verwaltungsstrafverfahren nach dem AuslBG nicht anzuwenden ist, findet. Um diese Konsequenz zu vermeiden, müßte daher die Bestimmung des §28 Abs1 Ziffer eins, (lita) AuslBG als verfassungswidrig aufgehoben werden, und zwar deshalb, weil sich darin keine Anordnung dahingehend, daß §66 Abs4 AVG mit der Maßgabe gilt, daß dessen Wortfolge 'nach jeder Richtung' im Verwaltungsstrafverfahren nach dem AuslBG nicht anzuwenden ist, findet.
Die Prüfung bzw. Entscheidung der Frage, ob bzw. inwieweit es der Aspekt der rechtspolitischen Tragweite der Aufhebung entweder der Wortfolge 'nach jeder Richtung' in §66 Abs4 AVG oder des §24 VStG oder des §28 Abs1 Z. 1 lita AuslBG rechtfertigt, sich demgegenüber gleichsam immer weiter vom primären Sitz der Verfassungswidrigkeit zu entfernen, scheint dem Verwaltungssenat bereits auf der Ebene der Antragstellung jedoch nicht zuzukommen. Die Prüfung bzw. Entscheidung der Frage, ob bzw. inwieweit es der Aspekt der rechtspolitischen Tragweite der Aufhebung entweder der Wortfolge 'nach jeder Richtung' in §66 Abs4 AVG oder des §24 VStG oder des §28 Abs1 Ziffer eins, lita AuslBG rechtfertigt, sich demgegenüber gleichsam immer weiter vom primären Sitz der Verfassungswidrigkeit zu entfernen, scheint dem Verwaltungssenat bereits auf der Ebene der Antragstellung jedoch nicht zuzukommen.
..."
1.3.1. Beim unabhängigen Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich sind weiters zu ZVwSen-230331/3/Gf/Km u.a. Verfahren über - ausschließlich die Strafhöhe betreffende - Berufungen gegen drei Straferkenntnisse der Bundespolizeidirektion Linz vom 23. Juni 1994 anhängig, womit über W S wegen Übertretung des §12 Abs2 Geschlechtskrankheitengesetz, StGBl. 152/1945, iVm §1 der Verordnung des Bundesministers für Gesundheit und Umweltschutz über die gesundheitliche Überwachung von Personen, die der Prostitution nachgehen, BGBl. 314/1974 idF 591/1993, primäre Freiheitsstrafen verhängt wurden. 1.3.1. Beim unabhängigen Verwaltungssenat des Landes Oberösterreich sind weiters zu ZVwSen-230331/3/Gf/Km u.a. Verfahren über - ausschließlich die Strafhöhe betreffende - Berufungen gegen drei Straferkenntnisse der Bundespolizeidirektion Linz vom 23. Juni 1994 anhängig, womit über W S wegen Übertretung des §12 Abs2 Geschlechtskrankheitengesetz, StGBl. 152/1945, in Verbindung mit §1 der Verordnung des Bundesministers für Gesundheit und Umweltschutz über die gesundheitliche Überwachung von Personen, die der Prostitution nachgehen, Bundesgesetzblatt 314 aus 1974, in der Fassung 591/1993, primäre Freiheitsstrafen verhängt wurden.
Auch in diesen Berufungsverfahren stellte der Verwaltungssenat durch die nach seiner Geschäftsverteilung zuständige Kammer (§51 c VStG) den (zum AZ G212/94 protokollierten) Antrag auf Aufhebung der Wortfolge "nach jeder Richtung" im zweiten Satz des §66 Abs4 AVG, in eventu
"auf Aufhebung des §24 des Verwaltungsstrafgesetzes - VStG, BGBl. Nr. 52/1991, zuletzt geändert durch BGBl. Nr. 799/1993, als verfassungswidrig; in eventu auf Aufhebung des §12 Abs2 des Geschlechtskrankheitengesetzes, StGBl. Nr. 152/1945, zuletzt geändert durch BGBl. Nr. 345/1993, als verfassungswidrig; in eventu auf Aufhebung des §1 der Verordnung des Bundesministers für Gesundheit und Umweltschutz über die gesundheitliche Überwachung von Personen, die der Prostitution nachgehen, BGBl. Nr. 314/1974, zuletzt geändert durch BGBl. Nr. 591/1993, als gesetzwidrig; in eventu auf Aufhebung des §12 Abs2 des Geschlechtskrankheitengesetzes, StGBl. Nr. 152/1945, zuletzt geändert durch BGBl. Nr. 345/1993, iVm §1 der Verordnung des Bundesministers für Gesundheit und Umweltschutz über die gesundheitliche Überwachung von Personen, die der Prostitution nachgehen, BGBl. Nr. 314/1974, zuletzt geändert durch BGBl. Nr. 591/1993, als verfassungswidrig." "auf Aufhebung des §24 des Verwaltungsstrafgesetzes - VStG, Bundesgesetzblatt Nr. 52 aus 1991,, zuletzt geändert durch Bundesgesetzblatt Nr. 799 aus 1993,, als verfassungswidrig; in eventu auf Aufhebung des §12 Abs2 des Geschlechtskrankheitengesetzes, StGBl. Nr. 152/1945, zuletzt geändert durch Bundesgesetzblatt Nr. 345 aus 1993,, als verfassungswidrig; in eventu auf Aufhebung des §1 der Verordnung des Bundesministers für Gesundheit und Umweltschutz über die gesundheitliche Überwachung von Personen, die der Prostitution nachgehen, Bundesgesetzblatt Nr. 314 aus 1974,, zuletzt geändert durch Bundesgesetzblatt Nr. 591 aus 1993,, als gesetzwidrig; in eventu auf Aufhebung des §12 Abs2 des Geschlechtskrankheitengesetzes, StGBl. Nr. 152/1945, zuletzt geändert durch Bundesgesetzblatt Nr. 345 aus 1993,, in Verbindung mit §1 der Verordnung des Bundesministers für Gesundheit und Umweltschutz über die gesundheitliche Überwachung von Personen, die der Prostitution nachgehen, Bundesgesetzblatt Nr. 314 aus 1974,, zuletzt geändert durch Bundesgesetzblatt Nr. 591 aus 1993,, als verfassungswidrig."
1.3.2. Der Antrag wurde im wesentlichen gleichlautend begründet wie der im Verfahren G183/94 gestellte (s. Punkt 1.2.2.).
1.4. Die Bundesregierung trat den Anträgen des Verwaltungssenats in (gleichlautenden) schriftlichen Stellungnahmen entgegen und brachte zur Begründung ua. wörtlich vor:
"Aufgrund der ... bekämpften Vorschriften ist der Verwaltungssenat berechtigt bzw. nach seiner Auffassung auch verpflichtet, sowohl im Spruch als auch hinsichtlich der Begründung seine Anschauung an die Stelle jener der Unterbehörde zu setzen und demgemäß einen angefochtenen Bescheid nach jeder Richtung abzuändern, was auch dazu führen müsse, daß der Senat eigenes 'Ermessen' anstelle jenes der Unterbehörden zu setzen habe.
Die verfassungsrechtlichen Bedenken ... gehen dahin, daß es die Einordnung der Verwaltungssenate in das 6. Hauptstück der Bundesverfassung (Art129ff B-VG) mit sich bringe, daß die Art130 bis 136 B-VG auch für die Verwaltungssenate einschlägig seien, soweit in den Art129a und 129b B-VG keine 'spezialgesetzlichen' Regelungen vorgesehen sind. Da derartige 'spezialgesetzliche' Regelungen, die die Maßgeblichkeit des Art130 Abs2 B-VG auch für die Verwaltungssenate ausschließen würden, nicht vorhanden seien, seien einfachgesetzliche Bestimmungen, die die Senate zur eigenen 'Ermessensübung' ermächtigen bzw. sogar verpflichten, mit den Art129ff B-VG nicht vereinbar.
Nach Auffassung der Bundesregierung sind die wiedergegebenen Bedenken des Verwaltungssenates aus folgenden Gründen nicht stichhaltig:
Art129 B-VG beruft zwar neben dem Verwaltungsgerichtshof in Wien die Verwaltungssenate zur Sicherung der Gesetzmäßigkeit der gesamten öffentlichen Verwaltung, doch läßt bereits die vor Art129a B-VG eingefügte Überschrift 'A. Unabhängige Verwaltungssenate in den Ländern' erkennen, daß der Rechtsschutz durch die Verwaltungssenate von demjenigen durch die Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts (vgl. 'B. Verwaltungsgerichtshof', Art130 bis 136, 'C. Verfassungsgerichtshof', Art137 bis 148) zu unterscheiden ist. Entgegen der Behauptung des Verwaltungssenates bietet der Wortlaut des 6. Hauptstückes des B-VG keinen Hinweis darauf, daß Bestimmungen, die sich - wie Art130 Abs2 B-VG - ausdrücklich nur auf den Rechtsschutz durch den Verwaltungsgerichtshof beziehen, auch für die Verwaltungssenate einschlägig sein sollen. Art129 B-VG beruft zwar neben dem Verwaltungsgerichtshof in Wien die Verwaltungssenate zur Sicherung der Gesetzmäßigkeit der gesamten öffentlichen Verwaltung, doch läßt bereits die vor Art129a B-VG eingefügte Überschrift 'A. Unabhängige Verwaltungssenate in den Ländern' erkennen, daß der Rechtsschutz durch die Verwaltungssenate von demjenigen durch die Gerichtshöfe des öffentlichen Rechts vergleiche 'B. Verwaltungsgerichtshof', Art130 bis 136, 'C. Verfassungsgerichtshof', Art137 bis 148) zu unterscheiden ist. Entgegen der Behauptung des Verwaltungssenates bietet der Wortlaut des 6. Hauptstückes des B-VG keinen Hinweis darauf, daß Bestimmungen, die sich - wie Art130 Abs2 B-VG - ausdrücklich nur auf den Rechtsschutz durch den Verwaltungsgerichtshof beziehen, auch für die Verwaltungssenate einschlägig sein sollen.
Hinzu kommt, daß die Argumentation des Senates der Entstehungsgeschichte der Art129, 129a und 129b in der Fassung der B-VG-Novelle 1988, BGBl. 685, in keiner Weise Rechnung trägt. Hinzu kommt, daß die Argumentation des Senates der Entstehungsgeschichte der Art129, 129a und 129b in der Fassung der B-VG-Novelle 1988, Bundesgesetzblatt 685, in keiner Weise Rechnung trägt.
Schon das Vorblatt zur im vorliegenden Zusammenhang maßgeblichen Regierungsvorlage eines Bundesverfassungsgesetzes, mit dem das Bundes-Verfassungsgesetz durch Bestimmungen über unabhängige Verwaltungsstrafbehörden ergänzt wird, (132) BlgNR XVII. GP, 3, weist ausdrücklich darauf hin, daß Ziel des beabsichtigten Gesetzes die Schaffung der verfassungsgesetzlichen Grundlagen für die Errichtung unabhängiger Verwaltungsstrafbehörden war, die 'Tribunale' iS der EMRK sein würden. Diese Zielrichtung der Regierungsvorlage kommt auch im Allgemeinen Teil der Erläuterungen zum Ausdruck, wenn darauf hingewiesen wird, daß eine dem Art6 Abs1 EMRK im Hinblick auf das Verwaltungsstrafverfahren angemessene Regelung nicht darauf verzichten könne, unabhängige Verwaltungsstrafbehörden zur Entscheidung in Verwaltungsstrafsachen zu berufen. Schon das Vorblatt zur im vorliegenden Zusammenhang maßgeblichen Regierungsvorlage eines Bundesverfassungsgesetzes, mit dem das Bundes-Verfassungsgesetz durch Bestimmungen über unabhängige Verwaltungsstrafbehörden ergänzt wird, (132) BlgNR römisch siebzehn. GP, 3, weist ausdrücklich darauf hin, daß Ziel des beabsichtigten Gesetzes die Schaffung der verfassungsgesetzlichen Grundlagen für die Errichtung unabhängiger Verwaltungsstrafbehörden war, die 'Tribunale' iS der EMRK sein würden. Diese Zielrichtung der Regierungsvorlage kommt auch im Allgemeinen Teil der Erläuterungen zum Ausdruck, wenn darauf hingewiesen wird, daß eine dem Art6 Abs1 EMRK im Hinblick auf das Verwaltungsstrafverfahren angemessene Regelung nicht darauf verzichten könne, unabhängige Verwaltungsstrafbehörden zur Entscheidung in Verwaltungsstrafsachen zu berufen.
Im Besonderen Teil der Erläuterungen wird weiters hervorgehoben, daß es um die Schaffung von Verwaltungsbehörden der Länder gehe, die als 'Berufungsinstanz' in Erscheinung treten würden. Dabei wird auch auf die Rechtsprechung der Straßburger Instanzen hingewiesen, derzufolge es genüge, daß die Kontrolle der in Rede stehenden Entscheidungen unabhängigen und unparteiischen Behörden überwiesen wird, vorausgesetzt, daß in diesen Fällen eine Entscheidung dieser Behörden innerhalb einer angemessenen Zeit erfolgen kann und sich die Kontrollbefugnis sowohl auf die Rechts- als auch auf die Tatfragen bezieht.
Der Ausschußbericht, 817 BlgNR XVII. GP, 4ff, hebt einerseits die Stellung der Verwaltungssenate als Verwaltungsbehörden der Länder hervor und begründet andererseits die gegenüber der Regierungsvorlage ausgeweitete Zuständigkeit damit, daß die Möglichkeit geschaffen werden sollte, die Zuständigkeit der unabhängigen Verwaltungssenate auch in Fällen zu begründen, bei denen es um die Entscheidung über 'civil rights and obligations' im Verwaltungswege geht. Der Ausschußbericht, 817 BlgNR römisch siebzehn. GP, 4ff, hebt einerseits die Stellung der Verwaltungssenate als Verwaltungsbehörden der Länder hervor und begründet andererseits die gegenüber der Regierungsvorlage ausgeweitete Zuständigkeit damit, daß die Möglichkeit geschaffen werden sollte, die Zuständigkeit der unabhängigen Verwaltungssenate auch in Fällen zu begründen, bei denen es um die Entscheidung über 'civil rights and obligations' im Verwaltungswege geht.
Aus den Gesetzesmaterialien zur B-VG-Novelle 1988, BGBl. 685, ergibt sich somit eindeutig, daß der Verfassungsgesetzgeber die Verwaltungssenate als Tribunale iS der EMRK einrichten wollte und ihnen daher die Entscheidung in der Sache selbst in den in Art129a Abs1 (B-VG) umschriebenen Angelegenheiten einräumen wollte. Aus den Gesetzesmaterialien zur B-VG-Novelle 1988, Bundesgesetzblatt 685, ergibt sich somit eindeutig, daß der Verfassungsgesetzgeber die Verwaltungssenate als Tribunale iS der EMRK einrichten wollte und ihnen daher die Entscheidung in der Sache selbst in den in Art129a Abs1 (B-VG) umschriebenen Angelegenheiten einräumen wollte.
Der Verwaltungssenat vertritt ergänzend die Auffassung, daß es
dem das B-VG tragenden Gewaltenteilungsprinzip, wie es zB in
Art94 B-VG explizit für die ordentliche Gerichtsbarkeit zum
Ausdruck komme, widersprechen würde, wenn eine außerhalb des
Instanzenzuges der Behörden der allgemeinen staatlichen
Verwaltung stehende Institution ihr eigenes Ermessen anstelle
jenes der Verwaltung setzen dürfte und damit im Ergebnis
'anstelle der Verwaltung zu verwalten' hätte, weil es ansonsten
zu einer Preisgabe der Eigenständigkeit der Staatsfunktion
'Verwaltung' kommen würde. Aus diesem Grund hält es der Senat für
geboten, die Bestimmungen des 6. Hauptstückes
'grundprinzipienkonform' in der ... dargelegten Weise auszulegen.
Unbeschadet der (obigen) Ausführungen ... sind nach Auffassung
der Bundesregierung auch die Bedenken des Verwaltungssenates hinsichtlich des gewaltenteilenden Grundprinzips der österreichischen Bundesverfassung nicht begründet, und zwar selbst dann, wenn man die Tatsache vernachlässigt, daß die Verwaltungssenate als Verwaltungsbehörden eingerichtet sind. Die Verfassungsentwicklung seit 1876, insbesondere aber seit 1920, zeigt nämlich, daß dem Verfassungsgesetzgeber durchaus bestimmte Formen meritorischer Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofes bekannt waren und daß er diese auch im B-VG verankert hat. Dabei darf vor allem auch nicht übersehen werden, daß kassatorische und meritorische Verwaltungsgerichtsbarkeit in keinem absoluten Gegensatz stehen, sondern gewisse fließende Übergänge zulassen (vgl. grundlegend Ress, Die Entscheidungsbefugnis in der Verwaltungsgerichtsbarkeit, 1968, 153ff; Walter, Kassatorische oder reformatorische Entscheidung?, in: Lehne - Loebenstein - Schimetschek (Hrsg.), Die Entwicklung der österreichischen Verwaltungsgerichtsbarkeit, 1976, 394ff).der Bundesregierung auch die Bedenken des Verwaltungssenates hinsichtlich des gewaltenteilenden Grundprinzips der österreichischen Bundesverfassung nicht begründet, und zwar selbst dann, wenn man die Tatsache vernachlässigt, daß die Verwaltungssenate als Verwaltungsbehörden eingerichtet sind. Die Verfassungsentwicklung seit 1876, insbesondere aber seit 1920, zeigt nämlich, daß dem Verfassungsgesetzgeber durchaus bestimmte Formen meritorischer Entscheidungen des Verwaltungsgerichtshofes bekannt waren und daß er diese auch im B-VG verankert hat. Dabei darf vor allem auch nicht übersehen werden, daß kassatorische und meritorische Verwaltungsgerichtsbarkeit in keinem absoluten Gegensatz stehen, sondern gewisse fließende Übergänge zulassen vergleiche grundlegend Ress, Die Entscheidungsbefugnis in der Verwaltungsgerichtsbarkeit, 1968, 153ff; Walter, Kassatorische oder reformatorische Entscheidung?, in: Lehne - Loebenstein - Schimetschek (Hrsg.), Die Entwicklung der österreichischen Verwaltungsgerichtsbarkeit, 1976, 394ff).
Art15 StGG über die richterliche Gewalt verhieß einen Rechtsschutz gegen rechtswidrige Entscheidungen oder Verfügungen durch einen Verwaltungsgerichtshof, überließ es aber einem besonderen Gesetz, die Kompetenz, die Zusammensetzung und das Verfahren des Verwaltungsgerichtshofes zu regeln. Aufgrund dieser Verfassungsvorschrift, die bis 1918 maßgeblich blieb, erging das Gesetz betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes, RGBl. 36/1876, das die bloß kassatorische Entscheidungsbefugnis des Verwaltungsgerichtshofes festlegte. Diese Festlegung war jedoch nicht verfassungsrechtlich vorgegeben, sondern sie entsprang einer - äußerst umstrittenen - rechtspolitischen Entscheidung des Gesetzgebers (vgl. dazu zB Winkler, Die Entscheidungsbefugnis des österreichischen Verwaltungsgerichtshofes im Lichte der Gewaltentrennung, in: Külz - Naumann (Hrsg.), Staatsbürger und Staatsgewalt, I, 1963, 283ff; Walter, aa0, 391, FN 2). Art15 StGG über die richterliche Gewalt verhieß einen Rechtsschutz gegen rechtswidrige Entscheidungen oder Verfügungen durch einen Verwaltungsgerichtshof, überließ es aber einem besonderen Gesetz, die Kompetenz, die Zusammensetzung und das Verfahren des Verwaltungsgerichtshofes zu regeln. Aufgrund dieser Verfassungsvorschrift, die bis 1918 maßgeblich blieb, erging das Gesetz betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes, RGBl. 36/1876, das die bloß kassatorische Entscheidungsbefugnis des Verwaltungsgerichtshofes festlegte. Diese Festlegung war jedoch nicht verfassungsrechtlich vorgegeben, sondern sie entsprang einer - äußerst umstrittenen - rechtspolitischen Entscheidung des Gesetzgebers vergleiche dazu zB Winkler, Die Entscheidungsbefugnis des österreichischen Verwaltungsgerichtshofes im Lichte der Gewaltentrennung, in: Külz - Naumann (Hrsg.), Staatsbürger und Staatsgewalt, römisch eins, 1963, 283ff; Walter, aa0, 391, FN 2).
Nachdem das Gesetz über die Einrichtung eines deutsch-österreichischen Verwaltungsgerichtshofes, StGBl. 88/1919, die Vorschriften in der Monarchie im hier maßgeblichen Zusammenhang übernommen hatte, kam es mit dem Inkrafttreten des B-VG 1920 auf Verfassungsstufe zu einer wesentlichen Veränderung
