TE Vwgh Beschluss 1997/5/26 96/10/0159

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Präsident Dr. Jabloner und die Hofräte Dr. Novak, Dr. Mizner, Dr. Bumberger und Dr. Stöberl als Richter, im Beisein des Schriftführers Mag. Suda, in den Beschwerdesachen des Erich C in H, vertreten durch Dr. I, Rechtsanwalt in B, gegen die Bescheide des Unabhängigen Verwaltungssenates des Landes Vorarlberg vom 10. Juli 1996, Zlen. 1-0721/95/K3 und 1-1107/95/K3, betreffend Übertretungen des Vorarlberger Landschaftsschutzgesetzes, beschlossen,

Dem Gerichtshof der Europäischen Gemeinschaften werden gemäß Art. 177 EG-Vertrag folgende Fragen mit dem Ersuchen um Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Sind die Vorschriften über die Freiheit des Dienstleistungsverkehrs dahin auszulegen, daß sie einen Mitgliedstaat daran hindern, dem Betreiber eines Bootshafens bei sonstiger Strafverfolgung zu verbieten, Bootsliegeplätze über ein bestimmtes Kontingent hinaus an Bootseigner zu vermieten, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind?

2. Räumt das Gemeinschaftsrecht, insbesondere die Vorschriften über die Freiheit des Dienstleistungsverkehrs in Verbindung mit Art. 5 EG-Vertrag und Art. 2 der Akte über die Bedingungen des Beitritts der Republik Österreich, der Republik Finnland und des Königreichs Schweden und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge (ABl 1994, Nr. C 241, S 21; ABl 1995, Nr. L 1, S. 1) dem in Österreich ansässigen Erbringer der in Frage 1. erwähnten Dienstleistung das Recht ein, geltend zu machen, das im Sinne von Frage 1. erlassene, in einer im Jahre 1990 ergangenen individuell-konkreten Verwaltungsentscheidung (Bescheid) bestehende Verbot müsse bei nach dem 1. Jänner 1995 ergehenden Entscheidungen der österreichischen Gerichte und Behörden unangewendet bleiben?

Nach § 4 Abs. 1 erster Satz des Vorarlberger Landschaftsschutzgesetzes, Landesgesetzblatt Nr. 1/1982, ist im Bereich von Seen und eines daran anschließenden 500 m breiten Uferstreifens, gerechnet bei mittlerem Wasserstand, jegliche Veränderung in der Landschaft verboten. Nach § 4 Abs. 2 dieses Gesetzes kann die Behörde Ausnahmen von der Vorschrift des Abs. 1 bewilligen, wenn Gewähr besteht, daß durch solche Veränderungen Landschaftsschutzinteressen nicht verletzt und insbesondere die Sicht auf Seen nicht erschwert wird oder wenn es aus Gründen der öffentlichen Sicherheit geboten ist. Die Behörde kann ferner Ausnahmen von der Vorschrift des Abs. 1 bewilligen, wenn andere öffentliche Interessen die Interessen des Landschaftsschutzes überwiegen. In einem solchen Falle ist durch Bedingungen oder Auflagen die Verletzung von Interessen des Landschaftsschutzes in möglichst geringem Ausmaß zu halten. Nach § 34 Abs. 1 lit. f dieses Gesetzes begeht eine

Verwaltungsübertretung, wer die ... in Bescheiden, die auf

Grund dieses Gesetzes erlassen worden sind, enthaltenen Verfügungen nicht befolgt.

Mit in den Jahren 1974, 1977 und 1983 erlassenen Bescheiden wurde einer in Fußach (Vorarlberg) ansässigen Gesellschaft gemäß § 4 Abs. 2 des Landschaftsschutzgesetzes die Bewilligung zur Errichtung von (zuletzt) 200 Bootsliegeplätzen auf bestimmten, im Uferbereich des Bodensees gelegenen Grundstücken unter der Vorschreibung näher dargelegter Bedingungen erteilt.

Im Jahre 1990 beantragte die "A-Gesellschaft m.b.H." unter Berufung darauf, daß sie die Grundstücke von der oben erwähnten Gesellschaft in Bestand genommen habe, eine Abänderung der mit den seinerzeitigen Bescheiden vorgeschriebenen Beschränkungen. Über diesen Antrag erließ die Bezirkshauptmannschaft Bregenz gegenüber der "A-Gesellschaft m.b.H." den Bescheid vom 9. August 1990, dessen Spruchpunkt 2. wie folgt lautet:

"Ab 1.1.1996 dürfen maximal 60 Boote, deren Eigner ihren Wohnsitz im Ausland haben, im Hafen untergebracht werden. Bis zu diesem Zeitpunkt ist der Anteil der Boote mit Eignern, die ihren Wohnsitz im Ausland haben, kontinuierlich zu verringern. Die Neuvergabe von Liegeplätzen an Bootseigner mit Wohnsitz im Ausland bzw. die Verlängerung abgelaufener Bestandsverträge mit solchen Bootseignern ist bis zum Erreichen des festgelegten maximalen Ausländerkontingentes nicht gestattet. Jeweils vor Beginn der Schiffahrtsaison ist der Behörde unaufgefordert eine wahrheitsgemäße Aufstellung der an Personen mit Wohnsitz im Ausland vergebenen Liegeplätze vorzulegen. Dieser Bescheid tritt mit Ablauf des 31.12.1999 außer Kraft. Mit diesem Zeitpunkt erlangt der ursprüngliche Landschaftsschutzbescheid wieder volle Gültigkeit."

Gegen diesen Bescheid wurde kein Rechtsmittel erhoben.

Mit Bescheiden vom 10. Juli 1996 wurde der Beschwerdeführer Erich C vom Unabhängigen Verwaltungssenat des Landes Vorarlberg schuldig erkannt, er habe es als Geschäftsführer der "A-Gesellschaft m.b.H." bzw. der "A-Gesellschaft m.b.H." zu verantworten, daß am 25. Jänner 1995 und 12. Mai 1995 an zwei (namentlich genannte) Bootseigner mit dem Wohnsitz im Ausland, nämlich im Fürstentum Liechtenstein und in der Bundesrepublik Deutschland, Bootsliegeplätze "vergeben" worden seien, obwohl das maximale Ausländerkontingent von 60 Booten, deren Eigner ihren Wohnsitz im Ausland hätten, überschritten gewesen sei. Zu den genannten Zeitpunkten hätten ca. 70 bzw. mindestens 75 Boote, deren Eigner ihren Hauptwohnsitz im Ausland hätten, ihren Liegeplatz im Hafen der Gesellschaft gehabt. Der Beschwerdeführer habe somit die in Punkt 2. des Bescheides vom 9. August 1990 enthaltene Vorschreibung nicht befolgt und dadurch die Verwaltungsübertretung nach § 34 Abs. 1 lit. f des Landschaftsschutzgesetzes begangen. Es wurden Geldstrafen von je S 75.000,-- (Ersatzfreiheitsstrafen) verhängt.

Zum Vorbringen des Beschwerdeführers, die Vorschreibung eines "Ausländerkontingentes" habe nach dem Beitritt Österreichs zur Europäischen Union unangewendet zu bleiben, bemerkte der Unabhängige Verwaltungssenat in der Begründung seiner Bescheide, es liege kein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot vor, weil die Auflage nicht auf die Staatsangehörigkeit abstelle, sondern auf den Wohnsitz im Ausland. Bootseigner mit dem Wohnsitz im Ausland könnten österreichische oder "ausländische" Staatsangehörige sein. Es liege kein Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot vor, weil keine Ungleichbehandlung "aus Gründen der Staatsangehörigkeit" erfolge. Weiters verwies der Unabhängige Verwaltungssenat auf die Darlegungen eines am 17. Juli 1995 gegenüber dem Beschwerdeführer erlassenen Bescheides der Bezirkshauptmannschaft Bregenz. Darin wird unter anderem die Auffassung vertreten, der Beschwerdeführer könne sich nicht mit Erfolg auf Vorschriften des Gemeinschaftsrechts berufen. Das Landschaftsschutzgesetz stelle nicht auf eine unterschiedliche Behandlung von Inländern und Ausländern ab. Ein Anwendungsvorrang des Gemeinschaftsrechts komme nur im Verhältnis zu generellen Regelungen (Gesetze, Verordnungen) in Betracht, nicht aber gegenüber individuellen Normen der Verwaltung (Bescheiden, Weisungen).

Diese Bescheide bekämpft der Beschwerdeführer mit Beschwerden an den Verwaltungsgerichtshof. Er macht (sinngemäß) geltend, das "Ausländerkontingent" ziele darauf ab, die Vergabe von Bootsliegeplätzen an Schweizer und Deutsche zu beschränken. Bei jenen Bootseignern, die von der Behörde dem "Ausländerkontingent" zugezählt worden seien, handle es sich um Schweizer und überwiegend um deutsche Staatsbürger.

Der Verwaltungsgerichtshof vertritt die Auffassung, daß sich bei der Entscheidung über den Beschwerdefall Fragen der Auslegung des Gemeinschaftsrechts im Sinne des Art. 177 EG-Vertrag stellen.

Zu Frage 1.:

Das vorlegende Gericht nimmt an, daß das strittige Verbot einen Bezug zu den Vorschriften des Gemeinschaftsrechts über die Freizügigkeit des Dienstleistungsverkehrs innerhalb der Gemeinschaft aufweist. Der die Erbringung von Dienstleistungen (Vermietung) an Personen "mit Wohnsitz im Ausland" ausnahmslos beschränkende behördliche Befehl erstreckt sich auch auf den Dienstleistungsverkehr zwischen dem in Österreich ansässigen Erbringer der Dienstleistung und in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Empfängern.

Das vorlegende Gericht geht ferner davon aus, daß die Frage, ob das Verbot eine unzulässige Beschränkung der Freizügigkeit des Dienstleistungsverkehrs darstelle, nicht - im Sinne der Darlegungen der Bescheidbegründung - schon deshalb verneint werden kann, weil das Verbot auf den Wohnsitz und nicht auf die Staatsangehörigkeit abziele. Nach der Rechtsprechung des EuGH wird der grenzüberschreitende Charakter der Leistung gerade über das Merkmal der Ansässigkeit der Partner des Leistungsaustausches in verschiedenen Mitgliedstaaten erfaßt. Im übrigen ist im Rahmen einer Durchschnittsbetrachtung davon auszugehen, daß es sich bei Personen mit dem Wohnsitz in einem bestimmten Staat überwiegend um Staatsangehörige dieses Staates handelt.

Der EuGH hat wiederholt ausgesprochen, daß die Anwendung von Art. 59 EG-Vertrag das Vorliegen eines grenzüberschreitenden Elements voraussetzt. Ein grenzüberschreitendes Element liegt vor, wenn der Erbringer und der Empfänger der Dienstleistung in verschiedenen Mitgliedstaaten ansässig sind. Ist dies der Fall, findet Art. 59 unabhängig davon Anwendung, in welchem Mitgliedstaat die Dienstleistungen erbracht werden (Bond van Adverteerders, Slg. 1988, 2085, Rn 13; Distribuidores Cinematograficos, Slg. 1993, I-2239, Rn 11).

Der EuGH hat weiters ausgesprochen, daß Art. 59 EG-Vertrag nicht nur vom Staat des Leistungsempfängers, sondern auch vom Staat des Leistungserbringers auferlegte Beschränkungen betrifft. Ein Unternehmen kann sich gegenüber dem Staat, in dem es seinen Sitz hat, auf den freien Dienstleistungsverkehr berufen, sofern die Leistungen an Leistungsempfänger erbracht werden, die in einem anderen Mitgliedstaat ansässig sind (Alpine Investments BV, Slg. 1993, I-1141, Rn 30, und die aaO zitierte Rechtsprechung).

Im Beschwerdefall stehen Leistungen in Rede, die von einem in Österreich ansässigen Unternehmer in Österreich erbracht werden sollen; weder der Erbringer der Dienstleistung noch diese selbst überschreiten somit die Grenze. Die von einer österreichischen Behörde ausgehende Beschränkung richtet sich an den Erbringer der Dienstleistung. Im Hinblick auf die Natur der Dienstleistung ist jedoch davon auszugehen, daß der (in einem anderen Mitgliedstaat ansässige) Empfänger (potentiell) zu ihrer Empfangnahme die Grenze überschreitet (vgl. z.B. Luisi und Carbone, Slg. 1984, 377); das gegenüber dem Erbringer wirkende Verbot ist daher geeignet, Erbringung und Empfangnahme der Leistung zu verhindern. Anbot und Annahmeerklärung wären in dem von der Beschränkung erfaßten Fall an Personen in einem jeweils anderen (Mitglied-)Staat gerichtet (vgl. Alpine Investments BV, aaO).

Das vorlegende Gericht geht ferner davon aus, daß den Art. 59 und 60 auch im vorliegenden Zusammenhang im Sinne des im Urteil Van Binsbergen, Slg. 1974, 1299, Gesagten unmittelbare Wirkung zukommt.

Diese auf der Rechtsprechung des EuGH beruhenden Annahmen über die Auslegung von Art. 59 und 60 EGV setzt das vorlegende Gericht bei der Formulierung der Frage 1. voraus.

Die Frage, ob ein zur Ungleichbehandlung von Personen mit Wohnsitz in einem Mitgliedstaat im Verhältnis zu Personen, die ihren Wohnsitz in einem anderen Mitgliedstaat haben, führendes Verbot, das den Erbringer von Dienstleistungen nach Art eines "Ausländerkontingentes" in der Erbringung von Dienstleistungen an (potentielle) Empfänger der Dienstleistung, die in anderen Mitgliedstaaten ansässig sind, beschränkt, eine unzulässige Beschränkung der Freizügigkeit des Dienstleistungsverkehrs im Sinne der Art. 59 und 60 EG-Vertrag darstellt, ist - soweit für das vorlegende Gericht ersichtlich - durch die Rechtsprechung des EuGH nicht vollständig klargestellt, weil eine Entscheidung zu einem in allen erheblichen Punkten vergleichbaren Sachverhalt nicht vorliegt.

Zu Frage 2.:

Mit den vor dem vorliegenden Gericht angefochtenen Bescheiden wurde der Beschwerdeführer schuldig erkannt, eine Verwaltungsübertretung nach dem Landschaftsschutzgesetz begangen zu haben; es wurden Geldstrafen (Ersatzfreiheitsstrafen) verhängt.

Die Strafbarkeit des dem Beschwerdeführer vorgeworfenen Verhaltens beruht im vorliegenden Fall nicht auf dem Verstoß gegen eine generelle Norm, sondern im Zuwiderhandeln gegen eine Beschränkung, die einer Gesellschaft, deren Geschäftsführer der Beschwerdeführer ist, mit individuell-konkreter Verwaltungsentscheidung (Bescheid) auferlegt wurde. Eine generell-abstrakte Norm des Inhaltes, die von der Gesellschaft angebotene Dienstleistung dürfe nur in beschränkter Anzahl an Empfänger erbracht werden, die in anderen Staaten ihren Wohnsitz hätten, besteht nicht. Der erwähnte Bescheid wurde im Jahr 1990 und somit vor dem Beitritt Österreichs zur Europäischen Union erlassen. Der zeitliche Anwendungsbereich des Bescheides, so wie er erlassen wurde, reicht aber im Hinblick auf die darin enthaltene Befristung bis zum 31. Dezember 1999.

Wäre der im Jahre 1990 erlassene Bescheid bei der Beurteilung der Rechtmäßigkeit des Verhaltens des Beschwerdeführers bei den im Jahr 1995 erfolgten Vermietungen an Personen, die (unter anderem) in einem Mitgliedstaat ansässig waren, nicht anzuwenden, so wäre der Tatbestand der Verwaltungsübertretung nicht verwirklicht.

Der EuGH vertritt seit dem Urteil Costa-E.N.E.L., Slg. 1964, 1251, die Auffassung, dem vom Vertrag geschaffenen Recht könnten keine wie immer gearteten innerstaatlichen Rechtsvorschriften vorgehen. Im Urteil Simmenthal, Slg. 1978, 629, hat der EuGH u.a. ausgesprochen, das staatliche Gericht, das im Rahmen seiner Zuständigkeit die Bestimmungen des Gemeinschaftsrechts anzuwenden hat, sei gehalten, für die volle Wirksamkeit dieser Normen Sorge zu tragen, indem es

erforderlichenfalls jede ... entgegenstehende Bestimmung des

nationalen Rechts aus eigener Entscheidungsbefugnis unangewendet lasse.

Soweit ersichtlich, wurde diese Auffassung bisher durchwegs auf Sachverhalte angewendet, in denen es um die Anwendung generell-abstrakter Normen des innerstaatlichen Rechts ging. Im vorliegenden Fall hängt die Entscheidung jedoch davon ab, ob die Gerichte und Behörden Österreichs eine im Jahre 1990 erlassene rechtskräftige individuell-konkrete Verwaltungsanordnung (Bescheid) bei der Beurteilung der Strafbarkeit eines im Jahr 1995 gesetzten Verhaltens des Beschwerdeführers unangewendet lassen müssen.

Da somit auch die Frage 2. weder durch die Rechtsprechung des EuGH geklärt noch deren Lösung derart offenkundig wäre, daß für einen Zweifel kein Raum bliebe, werden die oben vorgetragenen Fragen gemäß Art. 177 EG-Vertrag dem Gerichtshof mit dem Ersuchen um Vorabentscheidung vorgelegt.

Wien, am 26. Mai 1997