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16 MedienrechtNorm
B-VG Art18 Abs1Leitsatz
Aufhebung von Teilen des Regionalradiogesetzes und des Frequenznutzungsplanes wegen Verstoß gegen das Legalitätsprinzip; keine ausreichende Determinierung der Weise und Intensität der Berücksichtigung der Aufgaben und Interessen des ORF bei der Frequenznutzungsplanung; keine ausreichende Determinierung der Berücksichtigung der Erfordernisse des lokalen Rundfunks und der Zuordnung von Standorten und Frequenzen an regionale Programmveranstalter in den BundesländernSpruch
I. Die Abs1 bis 3 und 5 des §2 des Bundesgesetzes, mit dem Regelungen über regionalen und lokalen Hörfunk erlassen werden (Regionalradiogesetz), BGBl. Nr. 506/1993, werden als verfassungswidrig aufgehoben.römisch eins. Die Abs1 bis 3 und 5 des §2 des Bundesgesetzes, mit dem Regelungen über regionalen und lokalen Hörfunk erlassen werden (Regionalradiogesetz), Bundesgesetzblatt Nr. 506 aus 1993,, werden als verfassungswidrig aufgehoben.
Frühere gesetzliche Bestimmungen treten nicht wieder in Wirksamkeit.
Der Bundeskanzler ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Bundesgesetzblatt verpflichtet.
II. Die Verordnung des Bundesministers für öffentliche Wirtschaft und Verkehr betreffend die Zuordnung von Frequenzen zur Veranstaltung von Rundfunk (Frequenznutzungsplan), BGBl. Nr. 957/1993, wird als gesetzwidrig aufgehoben.römisch zwei. Die Verordnung des Bundesministers für öffentliche Wirtschaft und Verkehr betreffend die Zuordnung von Frequenzen zur Veranstaltung von Rundfunk (Frequenznutzungsplan), Bundesgesetzblatt Nr. 957 aus 1993,, wird als gesetzwidrig aufgehoben.
Der Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr ist zur unverzüglichen Kundmachung der Aufhebung im Bundesgesetzblatt verpflichtet.
Begründung
Entscheidungsgründe:
I. 1. Beim Verfassungsgerichtshof sind mehrere Verfahren gegen acht Bescheide der Regionalradiobehörde anhängig, mit denen jeweils einem Bewerber um eine Zulassung zur Veranstaltung von regionalem Hörfunkprogramm eine Sendelizenz erteilt und anderen Bewerbern eine solche versagt wurde.römisch eins. 1. Beim Verfassungsgerichtshof sind mehrere Verfahren gegen acht Bescheide der Regionalradiobehörde anhängig, mit denen jeweils einem Bewerber um eine Zulassung zur Veranstaltung von regionalem Hörfunkprogramm eine Sendelizenz erteilt und anderen Bewerbern eine solche versagt wurde.
Weiters ist beim Verfassungsgerichtshof ein Verfahren gegen einen Bescheid der Regionalradiobehörde anhängig, mit dem die Erteilung einer Lizenz zum Betrieb eines Regionalradios in Wien auf derzeit vom Österreichischen Rundfunk (ORF) benützten Frequenzen mit der Begründung abgewiesen wurde, der antragstellenden Gesellschaft sei bereits eine andere Sendelizenz für ein Wiener Regionalradio erteilt worden und eine Erteilung von zwei Sendelizenzen für dasselbe Verbreitungsgebiet sei jedenfalls unzulässig.
Da im Verfassungsgerichtshof bei Behandlung dieser Beschwerden Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit der Abs1 bis 3 und 5 des §2 des Regionalradiogesetzes (RRG), BGBl. 506/1993, und der Gesetzmäßigkeit der aufgrund des §2 Abs1 RRG vom Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr erlassenen Verordnung betreffend die Zuordnung von Frequenzen zur Veranstaltung von Rundfunk (Frequenznutzungsplan), BGBl. 957/1993, entstanden sind, hat der Gerichtshof beschlossen, Verfahren zur Prüfung der Rechtmäßigkeit der genannten Bestimmungen des RRG und des Frequenznutzungsplanes einzuleiten. Da im Verfassungsgerichtshof bei Behandlung dieser Beschwerden Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit der Abs1 bis 3 und 5 des §2 des Regionalradiogesetzes (RRG), Bundesgesetzblatt 506 aus 1993,, und der Gesetzmäßigkeit der aufgrund des §2 Abs1 RRG vom Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr erlassenen Verordnung betreffend die Zuordnung von Frequenzen zur Veranstaltung von Rundfunk (Frequenznutzungsplan), Bundesgesetzblatt 957 aus 1993,, entstanden sind, hat der Gerichtshof beschlossen, Verfahren zur Prüfung der Rechtmäßigkeit der genannten Bestimmungen des RRG und des Frequenznutzungsplanes einzuleiten.
2. Die in Prüfung genommenen Vorschriften haben den nachstehend wiedergegebenen Wortlaut und stehen in folgendem normativen Zusammenhang:
a) Wer ein eigenständiges regionales oder lokales Hörfunkprogramm betreiben will, bedarf - neben den für den Betrieb einer Sendeanlage erforderlichen fernmelderechtlichen Bewilligungen (§2 Abs4 RRG) - einer Zulassung (Lizenz) nach dem RRG. Wieviele solcher privater Hörfunkveranstalter in Österreich zugelassen werden können, ergibt sich dabei aus dem nach §2 Abs1 RRG als Verordnung des Bundesministers für öffentliche Wirtschaft und Verkehr zu erlassenden Frequenznutzungsplan. Dieser hat die zur Verfügung stehenden drahtlosen terrestrischen Übertragungskapazitäten für Hörfunk nach Frequenz und Standort dem ORF und den Programmveranstaltern zur Nutzung zuzuordnen. Die für den privaten Hörfunksektor zur Verfügung stehenden Frequenzen sind dabei einzelnen Sendelizenzen zuzuordnen, die aufgrund einer öffentlichen Ausschreibung und eines von der Regionalradiobehörde abzuwickelnden Verwaltungsverfahrens an Bewerber um eine Zulassung zu vergeben sind. Voraussetzung für eine Erteilung einer Lizenz ist, daß der Bewerber zum einen bestimmte zwingende formelle Anforderungen, insbesondere an die Eigentümerstruktur und die Rechtsform, erfüllt, zum anderen hat er näher geregelte materielle Anforderungen, insbesondere an die Programmgestaltung bzw. die innerbetriebliche Organisationsstruktur zu beachten.
b) Die Anzahl der für die privaten Hörfunkveranstalter zur Vergabe kommenden Sendelizenzen und die Zuweisung der diesen zugeordneten Standorte und Frequenzen ergibt sich aus dem Frequenznutzungsplan. Die diesen Plan determinierenden Vorschriften enthaltet §2 Abs1 bis 3 RRG; sie lauten:
"§2. (1) Der Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr hat im Einvernehmen mit dem Hauptausschuß des Nationalrates durch Verordnung (Frequenznutzungsplan) die drahtlosen terrestrischen Übertragungskapazitäten für Hörfunk nach Frequenz und Standort dem Österreichischen Rundfunk und den Programmveranstaltern zur Nutzung zuzuordnen.
1. die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben des Österreichischen Rundfunks bezüglich seiner Hörfunkprogramme nicht beeinträchtigt wird,
2. den Programmveranstaltern eine möglichst großflächige Versorgung innerhalb eines Bundeslandes ermöglicht wird und
3. auf die Bedürfnisse des lokalen Hörfunks Bedacht genommen wird.
Der Frequenznutzungsplan hat daher zum einen Übertragungskapazitäten zwischen dem ORF und den anderen Programmveranstaltern aufzuteilen, zum anderen hat er die nicht dem ORF zugeordneten Frequenzen und Standorte einzelnen Sendelizenzen zuzuordnen.
Der mit diesen Vorschriften in Verbindung stehende Abs5 des §2 RRG lautet:
c) Mit Verordnung BGBl. 957/1993 hat der Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr den Frequenznutzungsplan erlassen. c) Mit Verordnung Bundesgesetzblatt 957 aus 1993, hat der Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr den Frequenznutzungsplan erlassen.
Dieser lautet:
"Auf Grund des §2 Abs1 des Regionalradiogesetzes (RRG), BGBl. Nr. 506/1993, wird im Einvernehmen mit dem Hauptausschuß des Nationalrates verordnet: "Auf Grund des §2 Abs1 des Regionalradiogesetzes (RRG), Bundesgesetzblatt Nr. 506 aus 1993,, wird im Einvernehmen mit dem Hauptausschuß des Nationalrates verordnet:
§1. (1) Dem Österreichischen Rundfunk werden für die Veranstaltung von bundesweitem und regionalem Hörfunk die in der Anlage (Frequenznutzungsplan) bundesländerweise zusammengefaßten Senderstandorte mit den zugeordneten Frequenzen und den jeweils höchsten zulässigen Sendeleistungen zugeordnet.
§2. Die näheren technischen Angaben zu der Anlage, wie geographische Koordinaten, Antennendiagramm, Strahlungscharakteristik, Polarisation, liegen im Bundesministerium für öffentliche Wirtschaft und Verkehr, Sektion IV, zur Einsicht auf. §2. Die näheren technischen Angaben zu der Anlage, wie geographische Koordinaten, Antennendiagramm, Strahlungscharakteristik, Polarisation, liegen im Bundesministerium für öffentliche Wirtschaft und Verkehr, Sektion römisch vier, zur Einsicht auf.
§3. Diese Verordnung tritt mit 1. Jänner 1994 in Kraft."
In der Anlage werden bundesländerweise der ORF-Kette OE1, den ORF-Regionalketten OE2, der ORF-Kette OE3, der ORF-Kette BDR (Blue Danube Radio) und für Wien zwei Regionalradios, für die anderen Bundesländer jeweils einer "Regionalradiokette" bestimmte Standorte mit bestimmten, in MHz ausgedrückten Frequenzen und unter Angabe der jeweiligen in kW zum Ausdruck gebrachten höchstzulässigen Betriebsleistungen zugeordnet.
3. Der Verfassungsgerichtshof ging von der Zulässigkeit der Beschwerden sowie davon aus, daß sich die bekämpften Bescheide auf den Frequenznutzungsplan stützen, den er daher bei Überprüfung der angefochtenen Bescheide anzuwenden haben dürfte. Er nahm weiters an, daß die Bestimmungen des Frequenznutzungsplans angesichts der Interdependenz der an die einzelnen Radioketten erfolgten Zuweisungen eine untrennbare Einheit bilden, weshalb er die gesamte Verordnung in Prüfung nahm.
Bei dieser Prüfung - so nahm der Gerichtshof weiter an - dürfte er die Abs1 bis 3 des §2 RRG, die die gesetzliche Grundlage für den Frequenznutzungsplan enthalten, anzuwenden haben; es dürften daher diese Bestimmungen, mit denen Abs5 des §2 RRG eine untrennbare Einheit zu bilden scheine, im Verordnungsprüfungsverfahren präjudiziell sein.
4. Seine Bedenken gegen die in Prüfung genommenen Absätze des §2 RRG formulierte der Verfassungsgerichtshof im Prüfungsbeschluß wie folgt:
"a) Eine der zentralen Funktionen des Frequenznutzungsplans ist die Aufteilung der Sendekapazitäten zwischen dem ORF einerseits und den regionalen und lokalen Programmveranstaltern andererseits. Für diese rundfunkpolitisch eminent bedeutsame Entscheidung dürfte das Gesetz dem Verordnungsgeber keine ausreichenden Anhaltspunkte geben:
Nach §2 Abs2 Z1 RRG soll diese Zuweisung in der Weise vorgenommen werden, daß 'die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben des Österreichischen Rundfunks bezüglich seiner Hörfunkprogramme nicht beeinträchtigt wird'. Nun ist es durchaus unklar, was damit gemeint ist, da es gemäß §3 Abs1 des Rundfunkgesetzes (RFG) Aufgabe des ORF ist, 'mindestens' drei Programme des Hörfunks zu produzieren. Derzeit nimmt der ORF seine gesetzliche Aufgabe aber in weiterem Maße wahr, indem er vier Hörfunkprogramme sendet.
Durch die gleichzeitig mit dem RRG beschlossene RFG-Novelle 1993, BGBl. 505/1993, wurde die gesetzliche Aufgabenumschreibung des ORF nicht verändert. Es bleibt daher unklar, ob der Verordnungsgeber bei Erlassung des Frequenznutzungsplans bloß die Mindestverpflichtung des ORF im Hörfunkbereich in der Weise zu berücksichtigen hat, daß ihre Erfüllung nicht beeinträchtigt wird, oder ob er gehalten sein soll, auch die über das Mindestprogrammangebot hinausgehende Aufgabenwahrnehmung durch den ORF zu berücksichtigen. Durch die gleichzeitig mit dem RRG beschlossene RFG-Novelle 1993, Bundesgesetzblatt 505 aus 1993,, wurde die gesetzliche Aufgabenumschreibung des ORF nicht verändert. Es bleibt daher unklar, ob der Verordnungsgeber bei Erlassung des Frequenznutzungsplans bloß die Mindestverpflichtung des ORF im Hörfunkbereich in der Weise zu berücksichtigen hat, daß ihre Erfüllung nicht beeinträchtigt wird, oder ob er gehalten sein soll, auch die über das Mindestprogrammangebot hinausgehende Aufgabenwahrnehmung durch den ORF zu berücksichtigen.
Keine Klarheit vermitteln diesbezüglich auch die Erläuterungen zur Regierungsvorlage, die einerseits die Mindestaufgabe des ORF im Hörfunkbereich ausdrücklich nennen, zum anderen davon sprechen, daß der ORF in seiner Bestands- und Betriebsfunktion nicht in Frage gestellt werden soll und schließlich meinen, daß bei Erlassung des Frequenznutzungsplans in einem 'Abwägungsprozeß auch die Aufrechterhaltung der gegenwärtig verbreiteten Hörfunkprogramme ... mit zu berücksichtigen' sei:
'§2 Abs2 enthält nähere Determinanten, in welcher Weise der Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr diese Zuordnung vorzunehmen hat. Die Frequenzzuordnung hat jedenfalls so zu erfolgen, daß die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben des Österreichischen Rundfunks bezüglich seiner Hörfunkprogramme nicht beeinträchtigt wird. Gemäß §3 Abs1 Rundfunkgesetz bedeutet dies für mindestens drei Hörfunkprogramme, daß möglichst alle zum Betrieb eines Rundfunkempfangsgerätes berechtigten Bewohner des Bundesgebietes gleichmäßig und ständig in bezug auf Programm- und Empfangsqualität nach Maßgabe der technischen Entwicklung und der wirtschaftlichen Tragbarkeit angemessen versorgt werden. Unter Bedachtnahme auf die Zielsetzung des vorliegenden Entwurfes, den Österreichischen Rundfunk in seiner Bestands- und Betriebsfunktion nicht in Frage zu stellen, wird darüber hinaus in dem bei der Erstellung des Frequenznutzungsplanes notwendigen Abwägungsprozeß auch die Aufrechterhaltung der gegenwärtig verbreiteten Hörfunkprogramme des Österreichischen Rundfunks mit zu berücksichtigen sein.'
Es dürfte also die für die Frequenznutzungsplanung insgesamt zentrale Frage, in welchem Ausmaß die Zuordnung von Frequenzen und Standorten im Frequenznutzungsplan auf die Bedürfnisse des ORF Bedacht zu nehmen hat, dem Verordnungsgeber überlassen sein, ohne daß dem Gesetz hiefür eine ausreichende inhaltliche Vorherbestimmung entnommen werden kann (vgl. auch Stratil, Rechtsfragen zum Frequenznutzungsplan, Medien und Recht 1994, 178). Der Verfassungsgerichtshof meint, daß es dem Legalitätsprinzip der Bundesverfassung widerspricht, eine solche zentrale Frage einem durch unklare und mehrdeutige gesetzliche Umschreibung nicht näher bestimmten 'Abwägungsprozeß' des Verordnungsgebers zu überlassen. Es dürfte also die für die Frequenznutzungsplanung insgesamt zentrale Frage, in welchem Ausmaß die Zuordnung von Frequenzen und Standorten im Frequenznutzungsplan auf die Bedürfnisse des ORF Bedacht zu nehmen hat, dem Verordnungsgeber überlassen sein, ohne daß dem Gesetz hiefür eine ausreichende inhaltliche Vorherbestimmung entnommen werden kann vergleiche auch Stratil, Rechtsfragen zum Frequenznutzungsplan, Medien und Recht 1994, 178). Der Verfassungsgerichtshof meint, daß es dem Legalitätsprinzip der Bundesverfassung widerspricht, eine solche zentrale Frage einem durch unklare und mehrdeutige gesetzliche Umschreibung nicht näher bestimmten 'Abwägungsprozeß' des Verordnungsgebers zu überlassen.
b) Das Regionalradiogesetz geht offenbar davon aus, daß prinzipiell mehrere Lizenzen innerhalb eines Bundeslandes ermöglicht werden sollen, da es davon spricht, daß Frequenzen und Standorte 'einzelnen Sendelizenzen innerhalb der Länder' zuzuordnen sind (vgl. §2 Abs3 RRG). Damit sind anscheinend Lizenzen sowohl für lokale wie auch für regionale Programmveranstalter gemeint, spricht doch §1 Abs2 RRG ausdrücklich davon, daß Programmveranstalter berechtigt sind, 'ein eigenständiges regionales oder lokales Hörfunkprogramm' zu veranstalten. §26 Abs4 RRG normiert die Verpflichtung, einen Frequenznutzungsplan für die Veranstaltung regionalen Hörfunks 'mit 1. Jänner 1994' und für die Veranstaltung lokalen Hörfunks 'mit spätestens 1. Jänner 1995' zu erlassen. b) Das Regionalradiogesetz geht offenbar davon aus, daß prinzipiell mehrere Lizenzen innerhalb eines Bundeslandes ermöglicht werden sollen, da es davon spricht, daß Frequenzen und Standorte 'einzelnen Sendelizenzen innerhalb der Länder' zuzuordnen sind vergleiche §2 Abs3 RRG). Damit sind anscheinend Lizenzen sowohl für lokale wie auch für regionale Programmveranstalter gemeint, spricht doch §1 Abs2 RRG ausdrücklich davon, daß Programmveranstalter berechtigt sind, 'ein eigenständiges regionales oder lokales Hörfunkprogramm' zu veranstalten. §26 Abs4 RRG normiert die Verpflichtung, einen Frequenznutzungsplan für die Veranstaltung regionalen Hörfunks 'mit 1. Jänner 1994' und für die Veranstaltung lokalen Hörfunks 'mit spätestens 1. Jänner 1995' zu erlassen.
Das Gesetz verzichtet freilich auf eine klare Abgrenzung zwischen den beiden Veranstaltungsarten des regionalen und des lokalen Hörfunks. Es spricht im Gegenteil in §2 Abs2 Z2 davon, daß 'den Programmveranstaltern' eine möglichst großflächige Versorgung innerhalb eines Bundeslandes ermöglicht werden soll, wobei der Terminus 'Programmveranstalter' im Gesetz stets als Überbegriff für Veranstalter regionalen wie für Veranstalter lokalen Hörfunkprogramms verwendet wird (vgl. etwa §1, §2 Abs1, §8, §§10-12, §23 Abs1 und 3). Das Gesetz verzichtet freilich auf eine klare Abgrenzung zwischen den beiden Veranstaltungsarten des regionalen und des lokalen Hörfunks. Es spricht im Gegenteil in §2 Abs2 Z2 davon, daß 'den Programmveranstaltern' eine möglichst großflächige Versorgung innerhalb eines Bundeslandes ermöglicht werden soll, wobei der Terminus 'Programmveranstalter' im Gesetz stets als Überbegriff für Veranstalter regionalen wie für Veranstalter lokalen Hörfunkprogramms verwendet wird vergleiche etwa §1, §2 Abs1, §8, §§10-12, §23 Abs1 und 3).
Der Verfassungsgerichtshof ist aber vorläufig der Auffassung, daß es sich bei der eben erwähnten Bestimmung des §2 Abs2 Z2 RRG nur um ein legistisches Versehen handelt und der Terminus 'Programmveranstalter' in dieser Bestimmung im Sinne von 'Veranstalter regionaler Hörfunkprogramme' zu verstehen ist. Dafür ist zunächst schon die Systematik der drei Ziffern in §2 Abs2 RRG ins Treffen zu führen: Z1 spricht vom ORF, Z2 von Programmveranstaltern und Z3 von den Bedürfnissen des lokalen Hörfunks; dies läßt den Schluß zu, daß in Z2 von den regionalen Programmveranstaltern die Rede sein sollte.
Teleologische Erwägungen dürften zum selben Ergebnis führen:
Welchen Sinn sollte es haben, daß auch den Veranstaltern bloß lokalen Hörfunks 'eine möglichst großflächige Versorgung innerhalb eines Bundeslandes ermöglicht' werden soll? Damit wäre ja der Sinn der Differenzierung zwischen regionalem und lokalem Hörfunk geradezu konterkariert.
Auch die Bedachtnahme auf die Erläuterungen zur Regierungsvorlage (1134 BlgNR, 18.GP) stützt dieses Interpretationsergebnis. Es heißt nämlich in den Erläuterungen (S 10 f.) u.a.:
'Zum anderen ordnet §2 Abs2 des Entwurfs an, daß die Frequenzzuteilung so zu erfolgen hat, daß den privaten Programmveranstaltern eine möglichst großflächige Versorgung innerhalb eines Bundeslandes ermöglicht wird und auch die Bedürfnisse des lokalen Hörfunks ausreichend bedacht werden. Diese Bestimmung ist von der Absicht getragen, unter Berücksichtigung der föderalistischen Struktur Österreichs innerhalb der einzelnen Bundesländer wirtschaftlich lebensfähige und entsprechend professionell agierende private Programmveranstalter zu ermöglichen, andererseits unter Ausnutzung der spezifischen topographischen Struktur Österreichs auch einzelne Frequenzbereiche für bloß lokale Verbreitungsgebiete vorzusehen und so auf lokaler Ebene auch eine weniger aufwendige Hörfunkveranstaltung möglich zu machen.'
Aber auch regionale Programmveranstalter soll es nach den in den Erläuterungen zum Ausdruck kommenden Vorstellungen des RRG anscheinend mehrere in jedem Bundesland geben, sprechen doch die Erläuterungen (S 11) davon, daß
'eine Zuordnung zu einzelnen Sendelizenzen (intendiert ist), die sowohl möglichst großflächig versorgende private Programmveranstalter in jedem Bundesland ermöglicht als auch - insbesondere hinsichtlich verbleibender Restfrequenzen - die Grundlage für die Veranstaltung lokalen Hörfunks legt'.
Das Gesetz enthält aber keine Regelungen über die Zahl der für die einzelnen Bundesländer vorzusehenden Lizenzen für regionale Programmveranstalter und scheint auch diese Entscheidung undeterminiert dem Verordnungsgeber zu überlassen. Der Hinweis auf die topographischen Verhältnisse und die Bevölkerungsdichte in §2 Abs3 RRG dürfte jedenfalls für eine ausreichende Vorherbestimmung nicht hinreichen, zumal diese Bestimmungsgründe gleichzeitig auch die Frequenzzuordnung für lokalen Hörfunk determinieren sollen.
c) Schließlich vermißt der Verfassungsgerichtshof im Gesetz jeden Anhaltspunkt für die Aufteilung von Standorten, Frequenzen und höchstzulässigen Betriebsleistungen auf regionale Programmveranstalter einerseits und lokale Programmveranstalter andererseits und hat auch angesichts dessen Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit der in Prüfung genommenen gesetzlichen Regelungen im Hinblick auf das Legalitätsprinzip des B-VG.
Zwar läßt eine systematische Interpretation der Abs1 bis 3 des §2 RRG die Aussage zu, daß nicht alle zur Verfügung stehenden Frequenzen zwischen dem ORF und den regionalen Programmveranstaltern aufgeteilt werden dürfen und daß auch für den lokalen Hörfunk Frequenzen zur Verfügung stehen bleiben müssen. Zentrale Fragen aber wie die, welcher Art und Reichweite von Lokalradio der Gesetzgeber im Auge hat (davon dürften die Frequenzerfordernisse abhängen), in welcher Weise die Frequenzen zwischen regionalen und lokalen Programmveranstaltern verteilt werden sollen und ob Frequenzen für lokale Hörfunksendungen im gesamten Bundesgebiet und bejahendenfalls überall in gleicher Weise zur Verfügung zu stellen sind, dürften ungelöst sein.
Auch in der Literatur wurde auf dieses Problem hingewiesen. So schreibt Stratil (aaO, 179):
'Die mangelnde Definition bzw. Abgrenzung macht vor allem bei der Erstellung des Frequenznutzungsplanes für Lokalradio Schwierigkeiten. Nach welchen Kriterien soll der Verordnungsgeber diesen Plan erstellen, wie stellt er die lokalen Bedürfnisse fest, wieviele Frequenzen müssen dafür freigehalten werden - und dürfen daher im Frequenznutzungsplan für Regionalradio nicht verwendet werden? Hier stellen sich viele offene Fragen, die der Gesetzgeber nicht gelöst hat, die aber vom Verordnungsgeber zu lösen sind.
Die in diesem Punkt mangelnde Determination der Verordnungsermächtigung stellt meines Erachtens jedenfalls eine ziemliche Schwachstelle des Gesetzes dar ...'
d) Der Verfassungsgerichtshof hat somit angesichts der Tatsache, daß 'der Gesetzgeber kaum Vorgaben für die Gestaltung des Frequenznutzungsplanes in das RRG aufgenommen' (Stratil, aaO, 179) und die Entscheidung rundfunkpolitischer Grundfragen dem Verordnungsgeber überlassen hat, Bedenken ob der ausreichenden inhaltlichen Bestimmtheit der dem Frequenznutzungsplan zugrundeliegenden Bestimmungen des §2 RRG."
5. Hinsichtlich des Frequenznutzungsplans formulierte der Verfassungsgerichtshof primär das Bedenken, daß dieser seine gesetzliche Grundlage verlöre, sollten bei Zutreffen der eben dargestellten Bedenken die in Prüfung genommenen Bestimmungen des RRG als verfassungswidrig aufzuheben sein.
Für den Fall, daß das Gesetzesprüfungsverfahren aber ergeben sollte, daß das RRG den verfassungsrechtlichen Anforderungen des Legalitätsprinzips entspricht und es der Gesetzgeber verfassungsrechtlich zulässigerweise dem Verordnungsgeber übertragen durfte, im Rahmen der Zielvorgaben des Gesetzes Lizenzen festzulegen und Frequenzen zuzuweisen, hatte der Verfassungsgerichtshof das Bedenken, daß die Entscheidungsgrundlagen des Verordnungsgebers nicht - wie es diesfalls erforderlich sein dürfte - in ausreichendem Maße erkennbar seien. Es sei nicht erkennbar, nach welchen Kriterien der Frequenznutzungsplan den einzelnen Bundesländern Lizenzen zugewiesen habe, ob bei Verordnungserlassung ausreichend geprüft wurde, ob eine Zuordnung von Frequenzen, Standorten und höchstzulässigen Betriebsleistungen an den ORF in geringerem Ausmaß als bisher möglich gewesen wäre, ohne daß der ORF bei Erfüllung seines gesetzlichen Auftrages beeinträchtigt worden wäre, und in welcher Weise auf die Erfordernisse des lokalen Hörfunks Bedacht genommen wurde. Jedenfalls seien die diesbezüglichen Entscheidungsgrundlagen dem Verfassungsgerichtshof bislang nicht deutlich geworden.
6. Die Bundesregierung brachte zu den vorläufigen Annahmen des Verfassungsgerichtshofes über das Vorliegen der Prozeßvoraussetzungen nichts vor, bestritt jedoch, daß die vom Verfassungsgerichtshof aufgeworfenen Bedenken zutreffen und stellte den Antrag, die in Prüfung genommenen Bestimmungen nicht als verfassungwidrig aufzuheben. Sie begründete diesen Antrag wie folgt:
"1. Zum System des §2 Regionalradiogesetz:
Der Gesetzgeber sieht in §2 des Regionalradiogesetzes, BGBl. Nr. 506/1993, die Verteilung der zur Verfügung stehenden Frequenzen durch den Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr in zwei Schritten vor (vgl. die Erläuterungen zu §2, 1134 BlgNR 18. GP S 10). Der Gesetzgeber sieht in §2 des Regionalradiogesetzes, Bundesgesetzblatt Nr. 506 aus 1993,, die Verteilung der zur Verfügung stehenden Frequenzen durch den Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr in zwei Schritten vor vergleiche die Erläuterungen zu §2, 1134 BlgNR 18. Gesetzgebungsperiode S 10).
1.1 Zunächst sind die Übertragungskapazitäten für Hörfunk zwischen dem Österreichischen Rundfunk und den privaten Programmveranstaltern aufzuteilen. Hiebei ist das Einvernehmen mit dem Hauptausschuß des Nationalrates herzustellen.
1.2 In einem zweiten Schritt sind die dem privaten (lokalen und regionalen) Hörfunksektor zugewiesenen Frequenzen und Standorte einzelnen Sendelizenzen zuzuordnen. Für diesen Schritt ist den betroffenen Ländern ein Anhörungsrecht eingeräumt und ist das Einvernehmen mit dem Hauptausschuß des Nationalrates herzustellen.
2. Der erste Schritt bei der Erstellung des Frequenznutzungsplanes:
Der erste Schritt ergibt sich aus den Bestimmungen des §2 Abs1 in Verbindung mit Abs2 des Regionalradiogesetzes. Abs2 normiert für diesen Teil der Verordnungserlassung drei Ziele, nämlich, daß die Zuordnung in der Weise vorzunehmen ist, daß die Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben des Österreichischen Rundfunks bezüglich seiner Hörfunkprogramme nicht beeinträchtigt wird, den privaten Programmveranstaltern eine möglichst großflächige Versorgung innerhalb eines Bundeslandes ermöglicht wird und auf die Bedürfnisse des lokalen Hörfunks Bedacht genommen wird.
2.1 Der Verfassungsgerichtshof hegt das Bedenken, daß die in §2 Abs2 Z1 des Regionalradiogesetzes festgeschriebene Wendung, daß die 'Erfüllung der gesetzlichen Aufgaben des Österreichischen Rundfunks bezüglich seiner Hörfunkprogramme nicht beeinträchtigt wird' die Frage unbeantwortet läßt, 'ob der Verordnungsgeber bei der Erlassung des Frequenznutzungsplanes bloß die Mindestverpflichtung des ORF im Hörfunkbereich in der Weise zu berücksichtigen hat, daß ihre Erfüllung nicht beeinträchtigt wird, oder ob er gehalten sein soll, auch die über das Mindestprogrammangebot hinausgehende Aufgabenwahrnehmung durch den ORF zu berücksichtigen'.
2.2 Die 'gesetzlichen Aufgaben des Österreichischen Rundfunks' sind unter anderem in §3 Abs1 des Rundfunkgesetzes, BGBl. Nr. 379/1984, geregelt. Danach hat der Österreichische Rundfunk unter Mitwirkung aller Studios 'für mindestens drei Programme des Hörfunks ... zu sorgen'. Nach dem klaren Wortlaut dieser Bestimmung erfüllt der Österreichische Rundfunk seine gesetzlichen Aufgaben dann, wenn er mindestens drei Programme des Hörfunks veranstaltet. Seine gesetzlichen Aufgaben werden demnach gleichermaßen durch die Ausstrahlung von drei, vier, fünf oder noch mehr Hörfunkprogramme erfüllt. Es kann daher auch nicht fraglich sein, ob der Verordnungsgeber bei Erlassung des Frequenznutzungsplanes bloß die Mindestverpflichtung des ORF im Hörfunkbereich in der Weise zu berücksichtigen hat, daß ihre Erfüllung nicht beeinträchtigt wird. Eindeutig ist vielmehr, daß auch eine 'über das Mindestprogrammangebot hinausgehende Aufgabenwahrnehmung durch den ORF' Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben im Sinne des §2 Abs2 Z1 des Regionalradiogesetzes ist und daher nicht beeinträchtigt werden soll. 2.2 Die 'gesetzlichen Aufgaben des Österreichischen Rundfunks' sind unter anderem in §3 Abs1 des Rundfunkgesetzes, Bundesgesetzblatt Nr. 379 aus 1984,, geregelt. Danach hat der Österreichische Rundfunk unter Mitwirkung aller Studios 'für mindestens drei Programme des Hörfunks ... zu sorgen'. Nach dem klaren Wortlaut dieser Bestimmung erfüllt der Österreichische Rundfunk seine gesetzlichen Aufgaben dann, wenn er mindestens drei Programme des Hörfunks veranstaltet. Seine gesetzlichen Aufgaben werden demnach gleichermaßen durch die Ausstrahlung von drei, vier, fünf oder noch mehr Hörfunkprogramme erfüllt. Es kann daher auch nicht fraglich sein, ob der Verordnungsgeber bei Erlassung des Frequenznutzungsplanes bloß die Mindestverpflichtung des ORF im Hörfunkbereich in der Weise zu berücksichtigen hat, daß ihre Erfüllung nicht beeinträchtigt wird. Eindeutig ist vielmehr, daß auch eine 'über das Mindestprogrammangebot hinausgehende Aufgabenwahrnehmung durch den ORF' Erfüllung von gesetzlichen Aufgaben im Sinne des §2 Abs2 Z1 des Regionalradiogesetzes ist und daher nicht beeinträchtigt werden soll.
Gegenwärtig werden vom ORF vier Hörfunkprogramme verbreitet. Nach dem Wortlaut des §2 Abs2 Z1 Regionalradiogesetz und den Erläuterungen zu §2 (1134 BlgNR 18. GP S 10) ist es unzweifelhaft, daß der Gesetzgeber es als gesichert ansehen wollte, daß der ORF alle vier von ihm gegenwärtig verbreiteten Hörfunkprogramme auch weiterhin verbreiten kann. Gegenwärtig werden vom ORF vier Hörfunkprogramme verbreitet. Nach dem Wortlaut des §2 Abs2 Z1 Regionalradiogesetz und den Erläuterungen zu §2 (1134 BlgNR 18. Gesetzgebungsperiode S 10) ist es unzweifelhaft, daß der Gesetzgeber es als gesichert ansehen wollte, daß der ORF alle vier von ihm gegenwärtig verbreiteten Hörfunkprogramme auch weiterhin verbreiten kann.
Dies wird im übrigen besonders durch die Erläuterungen unterstrichen, wonach 'in dem bei der Erstellung des Frequenznutzungsplanes notwendigen Abwägungsprozeß auch die Aufrechterhaltung der gegenwärtig verbreiteten Hörfunkprogramme des Österreichischen Rundfunks mit zu berücksichtigen' sein wird. Diesen Ausführungen kommt im Hinblick auf das Erkenntnis VfSlg. 12847/1991 besondere Bedeutung zu, weil 'nur wenn sich nach der Heranziehung aller Interpretationsmethoden immer noch nicht beurteilen läßt, was im konkreten Fall rechtens ist, verletzt die Norm die in Art18 B-VG statuierten rechtsstaatlichen Erfordernisse'.
Aus der zweiten in §2 Abs2 des Regionalradiogesetzes enthaltenen Determinante für die Frequenzzuordnung, wonach 'den Programmveranstaltern eine möglichst großflächige Versorgung innerhalb eines Bundeslandes ermöglicht' werden soll, folgt, daß der Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr jedenfalls keine nach den einschlägigen fernmelderechtlichen Vorschriften nutzbare Frequenzen horten darf, vielmehr die nach Abzug der für die Aufgabenwahrnehmung durch den ORF verbleibenden Frequenzen optimal auf die privaten Hörfunkveranstalter zu verteilen sind. Schließlich ist auch auf die Bedürfnisse des lokalen Hörfunks Bedacht zu nehmen (zum Inhalt dieser Begriffe vgl. Pkt. 3.3 unten, zur Größe des Versorgungsgebietes vgl. Pkt. 2.5 unten). Aus der zweiten in §2 Abs2 des Regionalradiogesetzes enthaltenen Determinante für die Frequenzzuordnung, wonach 'den Programmveranstaltern eine möglichst großflächige Versorgung innerhalb eines Bundeslandes ermöglicht' werden soll, folgt, daß der Bundesminister für öffentliche Wirtschaft und Verkehr jedenfalls keine nach den einschlägigen fernmelderechtlichen Vorschriften nutzbare Frequenzen horten darf, vielmehr die nach Abzug der für die Aufgabenwahrnehmung durch den ORF verbleibenden Frequenzen optimal auf die privaten Hörfunkveranstalter zu verteilen sind. Schließlich ist auch auf die Bedürfnisse des lokalen Hörfunks Bedacht zu nehmen (zum Inhalt dieser Begriffe vergleiche Pkt. 3.3 unten, zur Größe des Versorgungsgebietes vergleiche Pkt. 2.5 unten).
Daß im Normtext die vier ORF-Hörfunkprogramme nicht explizit aufscheinen ist darauf zurückzuführen, daß der Gesetzgeber die Regelung mit Absicht flexibel halten wollte, damit der künftigen Entwicklung im Hörfunkbereich keine starren Grenzen entgegengestellt werden. Der Gesetzgeber konnte nämlich im Zeitpunkt der Beschlußfassung über das Regionalradiogesetz weder wissen noch abschätzen, wieviele Frequenzen die privaten Hörfunkveranstalter tatsächlich benötigen bzw. in Anspruch nehmen werden. Im Hinblick auf die bergige Topographie Österreichs ist nämlich in manchen Regionen eine 'möglichst großflächige Versorgung' mit Hörfunkprogrammen nur mit großem technischen Aufwand, nämlich mit verhältnismäßig vielen Sendern möglich. Der Betrieb einer großen Zahl von Sendern ist alle
