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31 BundeshaushaltNorm
B-VG Art7 Abs1 / GesetzLeitsatz
Aufhebung von Regelungen über die Zweckzuschüsse des Bundes zur Wohnbauförderung der Länder wegen Verstoßes gegen das finanzverfassungsrechtliche Sachlichkeitsgebot; keine res iudicata im Hinblick auf das Vorerkenntnis wegen Änderung des rechtlichen Umfeldes; kein Paktum mit den Finanzausgleichspartnern; keine Fixierung der Bundeszuschüsse in der Art15a B-VG-Vereinbarung betreffend die Wohnbauförderung zwischen Bund und Ländern; Unsachlichkeit der Bevorzugung von Ländern mit einwohnerstarken Städten durch Anknüpfen an den abgestuften Bevölkerungsschlüssel; sachlich nicht gerechtfertigte Verteilung der Mittel aufgrund des Aufkommens bei der Einkommen- und LohnsteuerSpruch
Die Ziffern 2 und 3 des §2 Abs2 des Bundesgesetzes vom 29. November 1988, BGBl. Nr. 691/1988, mit dem den Ländern Zweckzuschüsse des Bundes für die Förderung des Wohnbaues und der Wohnhaussanierung gewährt werden (Wohnbauförderungs-Zweckzuschußgesetz 1989 - WBF-ZG), werden als verfassungswidrig aufgehoben. Die Ziffern 2 und 3 des §2 Abs2 des Bundesgesetzes vom 29. November 1988, Bundesgesetzblatt Nr. 691 aus 1988,, mit dem den Ländern Zweckzuschüsse des Bundes für die Förderung des Wohnbaues und der Wohnhaussanierung gewährt werden (Wohnbauförderungs-Zweckzuschußgesetz 1989 - WBF-ZG), werden als verfassungswidrig aufgehoben.
Die Aufhebung tritt mit Ablauf des 31. Dezember 1995 in Kraft.
Frühere gesetzliche Bestimmungen treten nicht wieder in Wirksamkeit.
Der Bundeskanzler ist verpflichtet, diese Aussprüche unverzüglich im Bundesgesetzblatt kundzumachen.
Begründung
Entscheidungsgründe:
I. 1. Die Steiermärkische Landesregierung stellt aufgrund ihres Beschlusses vom 17. Oktober 1994 gemäß Art140 Abs1 B-VG den Antrag,römisch eins. 1. Die Steiermärkische Landesregierung stellt aufgrund ihres Beschlusses vom 17. Oktober 1994 gemäß Art140 Abs1 B-VG den Antrag,
"der Verfassungsgerichtshof wolle §2 Abs2 Punkt 2 und 3 des Bundesgesetzes vom 29. November 1988, mit dem den Ländern Zweckzuschüsse des Bundes für die Förderung des Wohnbaues und der Wohnhaussanierung gewährt werden (Wohnbauförderungs-Zweckzuschußgesetz 1989 - WBF-ZG), BGBl. Nr. 691/1988 mit Wirksamkeit 1.1.1993 als verfassungswidrig aufheben." "der Verfassungsgerichtshof wolle §2 Abs2 Punkt 2 und 3 des Bundesgesetzes vom 29. November 1988, mit dem den Ländern Zweckzuschüsse des Bundes für die Förderung des Wohnbaues und der Wohnhaussanierung gewährt werden (Wohnbauförderungs-Zweckzuschußgesetz 1989 - WBF-ZG), Bundesgesetzblatt Nr. 691 aus 1988, mit Wirksamkeit 1.1.1993 als verfassungswidrig aufheben."
Diese Regelungen verstießen gegen das im §4 F-VG 1948 normierte finanzverfassungsrechtliche Sachlichkeitsgebot. Die Landesregierung legt ihre Bedenken gegen die angefochtenen bundesgesetzlichen Bestimmungen im einzelnen dar (s.u. II.3.). Diese Regelungen verstießen gegen das im §4 F-VG 1948 normierte finanzverfassungsrechtliche Sachlichkeitsgebot. Die Landesregierung legt ihre Bedenken gegen die angefochtenen bundesgesetzlichen Bestimmungen im einzelnen dar (s.u. römisch zwei.3.).
2. Die Bundesregierung erstattete aufgrund ihres Beschlusses vom 19. April 1995 eine Äußerung, in der sie mit näherer Begründung (s.u. II.4.) begehrt, der Verfassungsgerichtshof wolle aussprechen, daß die angefochtenen Vorschriften nicht als verfassungswidrig aufzuheben sind. 2. Die Bundesregierung erstattete aufgrund ihres Beschlusses vom 19. April 1995 eine Äußerung, in der sie mit näherer Begründung (s.u. römisch zwei.4.) begehrt, der Verfassungsgerichtshof wolle aussprechen, daß die angefochtenen Vorschriften nicht als verfassungswidrig aufzuheben sind.
Für den Fall der Aufhebung der in Prüfung stehenden Bestimmungen stellt die Bundesregierung den Antrag, der Verfassungsgerichtshof wolle gemäß Art140 Abs5 B-VG für das Außerkrafttreten eine Frist von 18 Monaten bestimmen, da das WBF-ZG ohne eine vollständige Aufteilungsregel für die nach §1 WBF-ZG weiter zu gewährenden Zweckzuschüsse (teilweise) unvollziehbar würde, ein Entfall der Zweckzuschüsse nach dem WBF-ZG aber für die Haushalte der Länder und somit auch für den Finanzausgleich insgesamt jedoch weitreichende Bedeutung hätte.
II. 1. Die angefochtenen Vorschriften und die mit ihnen im Zusammenhang stehenden Bestimmungen des Wohnbauförderungs-Zweckzuschußgesetzes 1989 - WBF-ZG, BGBl. 691/1988, haben folgenden Inhalt:römisch zwei. 1. Die angefochtenen Vorschriften und die mit ihnen im Zusammenhang stehenden Bestimmungen des Wohnbauförderungs-Zweckzuschußgesetzes 1989 - WBF-ZG, Bundesgesetzblatt 691 aus 1988,, haben folgenden Inhalt:
Nach §1 WBF-ZG gewährt der Bund den Ländern (insgesamt) zum Zwecke der Finanzierung der Förderung des Wohnbaues und der Wohnhaussanierung jährlich einen Zweckzuschuß in der Höhe eines bestimmten Prozentsatzes des Aufkommens an Einkommensteuer, an Körperschaftsteuer und an Wohnbauförderungsbeitrag.
Dem §2 Abs1 leg.cit. zufolge sind die Zweckzuschüsse den Ländern vierteljährlich in Teilzahlungen zu überweisen.
Der von der Steiermärkischen Landesregierung teilweise angefochtene §2 Abs2 WBF-ZG regelt die Aufteilung der Zweckzuschüsse auf die einzelnen Länder. Diese Vorschrift lautet (die angefochtenen Bestimmungen sind hervorgehoben):
1. 50 % nach der Summe, die sich aus der Volkszahl gemäß der entsprechenden Bestimmung des jeweils geltenden Finanzausgleichsgesetzes, vermehrt um 50 % des Bevölkerungszuwachses, ergibt; als Bevölkerungszuwachs gilt die Differenz von dem vom Österreichischen Statistischen Zentralamt auf Grund der letzten Volkszählung festgestellten Ergebnis gegenüber dem unmittelbar vorangegangenen;
2. 35 % nach dem jeweils für die Endabrechnung der Ertragsanteile an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben für die Zuteilung der Mittel des zweitvorangegangenen Jahres maßgeblichen abgestuften Bevölkerungsschlüssel gemäß der entsprechenden Bestimmung des jeweils geltenden Finanzausgleichsgesetzes;
3. 15 % nach dem länderweisen Aufkommen an veranlagter Einkommensteuer einschließlich Abzugsteuer und an Lohnsteuer unter Zugrundelegung der Endabrechnung der Ertragsanteile an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben des für die Berechnung der Länderanteile zweitvorangegangenen Jahres.
Die Volkszahl gemäß Z1 bestimmt sich nach dem vom Österreichischen Statistischen Zentralamt auf Grund der letzten Volkszählung festgestellten Ergebnis. Dieses Ergebnis wirkt mit dem Beginn des dem Stichtag der Volkszählung nächstfolgenden Kalenderjahres. Ausgangspunkt bei der Ermittlung der Berechnungsgrundlagen gemäß Z2 und 3 ist jenes Jahr, in welchem die Teilzahlung fällig ist."
Das WBF-ZG trat mit 1. Jänner 1989 in Kraft (§5 Abs4 leg.cit.).
2.a) Bis einschließlich 1988 gewährte der Bund im Rahmen der jeweiligen (befristeten) Finanzausgleichsgesetze (zuletzt durch §22a FAG 1985 idF der Nov. BGBl. 607/1987) den Ländern Zweckzuschüsse für die Förderung des Wohnbaus. 2.a) Bis einschließlich 1988 gewährte der Bund im Rahmen der jeweiligen (befristeten) Finanzausgleichsgesetze (zuletzt durch §22a FAG 1985 in der Fassung der Nov. Bundesgesetzblatt 607 aus 1987,) den Ländern Zweckzuschüsse für die Förderung des Wohnbaus.
Seit dem Bundesverfassungsgesetz BGBl. 640/1987 fallen alle Angelegenheiten der Förderung des Wohnbaus und der Wohnhaussanierung in die ausschließliche Gesetzgebungs- und Vollziehungszuständigkeit der Länder. Seit dem Bundesverfassungsgesetz Bundesgesetzblatt 640 aus 1987, fallen alle Angelegenheiten der Förderung des Wohnbaus und der Wohnhaussanierung in die ausschließliche Gesetzgebungs- und Vollziehungszuständigkeit der Länder.
Der Bund erließ daraufhin das außerhalb des FAG stehende - zeitlich unbefristete - WBF-ZG. Den Erläuterungen zu der dieses Bundesgesetz betreffenden Regierungsvorlage zufolge (765 BlgNR, 17. GP, S 3 und 4) soll der Bund zwar die bisherige Finanzierung weiterführen; es erschien jedoch zweckmäßig, die Regelung der Zweckzuschüsse für diese Förderung nicht mehr in das neue Finanzausgleichsgesetz (das FAG 1989) aufzunehmen, sondern in einem eigenen Bundesgesetz (dem WBF-ZG) zusammenzufassen und - im Hinblick auf die Notwendigkeit der mittelfristigen Planung - die Geltungsdauer der Regelung hier (im Unterschied zum FAG) zeitlich nicht zu begrenzen.
Die Regierungsvorlage betont, daß die Regelung der von Bund, Ländern und Gemeinden am 7. September 1988 getroffenen Übereinkunft über einen neuen Finanzausgleich für die Jahre 1989 bis 1992 entspreche.
b) Die Niederösterreichische Landesregierung stellte im Jahre 1990 gemäß Art140 Abs1 B-VG den Antrag, der Verfassungsgerichtshof wolle §2 Abs2 WBF-ZG als verfassungswidrig aufheben.
Mit Erkenntnis VfSlg. 12832/1991 wurde dieser Antrag abgewiesen. Der Verfassungsgerichtshof begründete dies damit, daß er die von der damals antragstellenden Niederösterreichischen Landesregierung vorgebrachten Bedenken nicht teile. Die Begründung lautet auszugsweise wie folgt:
"Zunächst ist festzuhalten, daß das WBF-ZG zwar formal ein eigenes, außerhalb des FAG 1989 stehendes Gesetz ist, daß es aber dennoch ein Gesetz mit typisch finanzausgleichsrechtlichem Inhalt ist, mit dem der Bund den Ländern Zweckzuschüsse gewährt (§3 Abs1, §§12 und 13 F-VG 1948). Das WBF-ZG ist also ein Teil der seit 1989 geltenden Finanzausgleichsordnung, die nur als Gesamtkomplex gesehen und beurteilt werden kann; dies nach jenen Kriterien, wie sie der Verfassungsgerichtshof gerade in letzter Zeit entwickelt hat. Eine isolierte Betrachtung - allein des WBF-ZG - wäre mithin verfehlt.
... (Auseinandersetzung mit dem zu §2 Abs2 Z1 erhobenen Hauptbedenken, das Anknüpfen an die Volkszahl sei gleichheitswidrig; vor allem Hinweis auf VfGH 12.10.1990 G66/90 = VfSlg. 12505/1990)
Die antragstellende Landesregierung leitet die Begründung für ihre Behauptung, es sei nicht sachgerecht, wenn in §2 Abs2 Z2 an den abgestuften Bevölkerungsschlüssel angeknüpft werde, wie folgt ein:
'§2 Abs2 Z2 WBF-ZG knüpft insoferne an §8 Abs3 FAG 1989 an, als bei der Aufteilung der Teilzahlungen auf die einzelnen Länder 35 % nach dem jeweils für die Endabrechnung der Ertragsanteile an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben für die Zuteilung der Mittel des zweitvorangegangenen Jahres maßgeblichen abgestuften Bevölkerungsschlüssel gemäß der entsprechenden Bestimmung des jeweils geltenden Finanzausgleichsgesetzes bemessen werden.
Gegen die Anknüpfung sprechen folgende Argumente:
Der abgestufte Bevölkerungsschlüssel ist für Mittelzuweisungen an die Gebietskörperschaften insgesamt nicht sachgerecht.'
Sodann bringt die Landesregierung inhaltlich dieselben Bedenken vor, mit denen sie ihren auf Aufhebung von Bestimmungen des FAG 1989 gerichteten, zu G66/90 eingebrachten Gesetzesprüfungsantrag begründet hatte.
Im nunmehr vorliegenden Antrag wird außerdem geltend gemacht, es bestehe kein Zusammenhang zwischen dem System des abgestuften Bevölkerungsschlüssels und dem Finanzbedarf der Länder auf dem Gebiet der Wohnbauförderung (...).
Soweit im vorliegenden Antrag Bedenken gegen den abgestuften Bevölkerungsschlüssel an sich enthalten sind, die der Sache nach mit jenen identisch sind, welche den zu G66/90 eingebrachten Antrag begründet hatten, wird auf die betreffende Entscheidung des Verfassungsgerichtshofes vom 12. Oktober 1990, G66/90 (= VfSlg. 12505/1990), verwiesen, mit der diese Bedenken als unbegründet erkannt wurden.
Hingegen ist der von der antragstellenden Landesregierung erhobene Vorwurf näher zu behandeln, es sei unsachlich, bei der Verteilung von Zweckzuschüssen, die der Wohnbauförderung dienen, an den abgestuften Bevölkerungsschlüssel - mag dieser auch in anderem Zusammenhang gerechtfertigt sein - anzuknüpfen, weil die Errichtung von Wohnraum unabhängig davon, ob in einer einwohnerstarken oder einwohnerschwachen Gemeinde gebaut werde, den gleichen Finanzbedarf (pro zu schaffender Wohneinheit) erfordere; diese Bedenken wurden nämlich im Erkenntnis G66/90 (= VfSlg. 12505/1990) nicht erörtert.
Die Bundesregierung macht in ihrer Äußerung auf die Funktion des Wohnbauförderungs-Zweckzuschusses aufmerksam, die Haushalte der Länder zu entlasten, um ihnen - auch - eine Wohnbauförderungspolitik zu ermöglichen, ohne daß die anderen Aufgaben vernachlässigt werden müßten; die teilweise Anknüpfung bei der Verteilung dieses Zweckzuschusses an Kriterien, die in erster Linie auf den Finanzierungsbedarf des Gesamthaushalts einer Gebietskörperschaft abstellen, sei daher nicht unsachlich.
Damit wird aber nicht nachgewiesen, daß eine größere Einwohnerzahl einen überproportionalen Bedarf nach Wohnbauförderungsmitteln bewirkt.
Dennoch sieht sich der Verfassungsgerichtshof nicht veranlaßt, §2 Abs2 Z2 WBF-ZG wegen Widerspruches zu §4 F-VG 1948 und zu Art7 B-VG aufzuheben.
Zur Entstehungsgeschichte des WBF-ZG ist zunächst auf die obigen Ausführungen (...) zu verweisen. Das Gesetzesprüfungsverfahren hat ergeben, daß dem FAG 1989 und dem WBF-ZG (das die finanzausgleichsrechtlichen Regelungen über die Bundeswohnbauförderung formal aus dem FAG ausnimmt und - zeitlich unbegrenzt - sondergesetzlich regelt) Beratungen der Finanzausgleichspartner vorausgingen; das WBF-ZG entspricht der von ihnen am 7. September 1988 getroffenen Übereinkunft (vgl. die Erläuterungen zur Regierungsvorlage betreffend das nachmalige WBF-ZG, 765 BlgNR, 17. GP, S 3,4). Zur Entstehungsgeschichte des WBF-ZG ist zunächst auf die obigen Ausführungen (...) zu verweisen. Das Gesetzesprüfungsverfahren hat ergeben, daß dem FAG 1989 und dem WBF-ZG (das die finanzausgleichsrechtlichen Regelungen über die Bundeswohnbauförderung formal aus dem FAG ausnimmt und - zeitlich unbegrenzt - sondergesetzlich regelt) Beratungen der Finanzausgleichspartner vorausgingen; das WBF-ZG entspricht der von ihnen am 7. September 1988 getroffenen Übereinkunft vergleiche die Erläuterungen zur Regierungsvorlage betreffend das nachmalige WBF-ZG, 765 BlgNR, 17. GP, S 3,4).
Das Resümeeprotokoll über die Paktierung des Finanzausgleiches ab dem Jahr 1989 hält dazu - wie die Bundesregierung in ihrem Schriftsatz vom 23. November 1990 ausführt (diese Behauptungen blieben unbestritten) - in Pkt. 1.4. fest:
'Die derzeit im §22a Finanzausgleichsgesetz 1985 in der
Fassung BGBl. Nr. 607/1987 und im ArtII Z2 des VI. Abschnittes des Bundesgesetzes BGBl. Nr. 607/1987 geregelten Zuschüsse des Bundes an die Länder zur Förderung des Wohnbaues und der Wohnhaussanierung werden Fassung Bundesgesetzblatt Nr. 607 aus 1987, und im ArtII Z2 des römisch sechs. Abschnittes des Bundesgesetzes Bundesgesetzblatt Nr. 607 aus 1987, geregelten Zuschüsse des Bundes an die Länder zur Förderung des Wohnbaues und der Wohnhaussanierung werden
außerhalb des Finanzausgleichsgesetzes in einem eigenen Bundesgesetz (Wohnbauförderungs-Zweckzuschußgesetz 1989) festgelegt, das unbefristet in Kraft gesetzt wird. Änderungen dieses Gesetzes werden nur im Einvernehmen mit den Ländern vorgenommen.
Die Bemessungsgrundlage für die Zuschüsse des Bundes an die Länder bleibt gegenüber der gesetzlichen Regelung des §22a Finanzausgleichsgesetz 1985 in der Fassung BGBl. Nr. 607/1987 unverändert. Es wird einvernehmlich festgehalten, daß die Kapitalertragsteuer II nicht in die Bemessungsgrundlage für die Wohnbauförderungs-Zweckzuschüsse einbezogen wird.' Die Bemessungsgrundlage für die Zuschüsse des Bundes an die Länder bleibt gegenüber der gesetzlichen Regelung des §22a Finanzausgleichsgesetz 1985 in der Fassung Bundesgesetzblatt Nr. 607 aus 1987, unverändert. Es wird einvernehmlich festgehalten, daß die Kapitalertragsteuer römisch zwei nicht in die Bemessungsgrundlage für die Wohnbauförderungs-Zweckzuschüsse einbezogen wird.'
Gleichzeitig fanden zwischen dem Bund und allen Ländern Beratungen über den Abschluß einer auf Art15a B-VG gestützten Vereinbarung betreffend die Förderung des Wohnbaues und der Wohnhaussanierung statt. Am 29. November 1988 wurde die Vereinbarung abgeschlossen (BGBl. 390/1989). Die einschlägigen Bestimmungen enthält Artikel 3 dieser Vereinbarung. Gleichzeitig fanden zwischen dem Bund und allen Ländern Beratungen über den Abschluß einer auf Art15a B-VG gestützten Vereinbarung betreffend die Förderung des Wohnbaues und der Wohnhaussanierung statt. Am 29. November 1988 wurde die Vereinbarung abgeschlossen Bundesgesetzblatt 390 aus 1989,). Die einschlägigen Bestimmungen enthält Artikel 3 dieser Vereinbarung.
Unter diesen Umständen kommt den im Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 12. Oktober 1990, G66/90 (= VfSlg. 12505/1990) (dessen Leitgedanken im Erkenntnis vom 27. Juni 1991, G158-162/91 (= VfSlg. 12784/1991), bekräftigt wurden), angestellten Überlegungen besondere Bedeutung zu:
'Das allgemeine Gleichheitsgebot des Art7 B-VG gilt auch für den Finanzausgleichsgesetzgeber. Es wird für den Bereich des Finanzausgleiches durch §4 F-VG 1948 zum Ausdruck gebracht;
...
Art und Ausmaß der Lasten wie der Einnahmen werden von den einzelnen Gebietskörperschaften teils autonom, teils heteronom bestimmt, wobei zahlreiche Wechselbeziehungen und gegenseitige Einwirkungen bestehen, die bei Regelung des Finanzausgleiches Rücksichtnahme auf die Interessen der anderen Gebietskörperschaften erfordern.
Schließlich geht aus §4 F-VG 1948 hervor, daß die einzelnen finanzverfassungsrechtlichen Bestimmungen nicht isoliert betrachtet werden dürfen; vielmehr hat - unter Beachtung der beiden erwähnten Faktoren - die Finanzausgleichsgesetzgebung insgesamt ein System zu entwickeln, das dem Gebot des §4 F-VG 1948 und des Art7 B-VG entspricht.
All das aber bedeutet, daß die Bundesverfassung dem Finanzausgleichsgesetzgeber einen weiten Gestaltungsspielraum läßt und ihm nur minimale Handlungsanweisungen erteilt, wie die einzelnen finanzausgleichsrechtlichen Regeln inhaltlich zu fassen sind.
So steht dem Finanzausgleichsgesetzgeber ein weiter rechtspolitischer Freiraum in der Auswahl sowohl der mit dem Finanzausgleich anzustrebenden Ziele als auch des hiebei eingesetzten Instrumentariums zu.
Die vorgesehenen Mittel dürfen nur nicht von vornherein zur Zielerreichung und zur Herstellung des oben geschilderten angemessenen Ausgleiches zwischen den (divergierenden) finanzpolitischen Interessen der Gebietskörperschaften ungeeignet sein oder sonst dem Gleichheitsgrundsatz widerstreiten (vgl. zB VfSlg. 8457/1978, 9280/1981). Die vorgesehenen Mittel dürfen nur nicht von vornherein zur Zielerreichung und zur Herstellung des oben geschilderten angemessenen Ausgleiches zwischen den (divergierenden) finanzpolitischen Interessen der Gebietskörperschaften ungeeignet sein oder sonst dem Gleichheitsgrundsatz widerstreiten vergleiche zB VfSlg. 8457/1978, 9280/1981).
Ein dem Gebot des §4 F-VG entsprechendes, sachgerechtes System des Finanzausgleiches setzt schon im Vorfeld der Gesetzgebung eine Kooperation der Gebietskörperschaften voraus, die durch politische Einsicht und gegenseitige Rücksichtnahme bestimmt ist. Ein solches komplexes System kann nur bei eingehender Kenntnis der bestehenden weitverzweigten, komplizierten Rechtsordnung und der gegenwärtigen und künftig zu erwartenden wirtschaftlichen und politischen Gegebenheiten und Interessen sowie durch gegenseitige Rücksichtnahme und einen das Gesamtwohl beachtenden Ausgleich der (allenfalls divergierenden) Interessen der Gebietskörperschaften geschaffen werden.
Vor Erlassung des Finanzausgleichsgesetzes sind also entsprechende Beratungen zwischen den Vertretern der Gebietskörperschaften unabdingbar (wobei die Gemeinden durch den Österreichischen Gemeindebund und den Österreichischen Städtebund zu vertreten sind - Art115 Abs3 B-VG). Führen diese Gespräche zumindest in den wesentlichen, grundsätzlichen Belangen zu einem Einvernehmen, so kann in aller Regel davon ausgegangen werden, daß eine dem Art4 F-VG 1948 entsprechende Gesamtregelung getroffen wurde. Es ist nämlich nicht anzunehmen, daß die mit der Sach-, Rechts- und Interessenslage vertrauten Vertreter der Gebietskörperschaften bei den auf Erzielung eines Konsenses abzielenden Verhandlungen zu einem Ergebnis gelangen, dem entgegengehalten werden könnte, es sei exzessiv unrichtig.
Ein - den Art7 B-VG und den §4 F-VG 1948 verletzender - Fehler des Gesetzgebers liegt im gegebenen Zusammenhang demnach nur dann vor, wenn einzelne (nicht das Gesamtsystem berührende) Bestimmungen zueinander in sachlich nicht rechtfertigbarem Widerspruch stehen (wie etwa bei Benachteiligung zweier Städte mit eigenem Statut ohne Bundespolizeibehörden - VfSlg. 10633/1985), oder aber wenn die Partner der Finanzausgleichsverhandlungen von völlig verfehlten Prämissen ausgingen oder die artikulierte Interessenlage eines Partners geradezu willkürlich ignoriert oder mißachtet wurde.
....'
Derartige Fehler sind dem §2 Abs2 Z2 WBF-ZG nicht anzulasten:
Die Finanzausgleichspartner schlossen (...) auf zwei Rechtsebenen je ein Paktum, wobei jene Probleme, die Gegenstand dieses Verfahrens sind, bei den den erwähnten Vereinbarungen vorangegangenen Verhandlungen (den dem Verfassungsgerichtshof zur Verfügung stehenden Unterlagen zufolge) keine Rolle spielten, weshalb denn auch die Verhandlungspartner zu einer Einigung gelangten. Unter diesen Umständen kann nicht die Rede davon sein, daß die artikulierte Interessenlage eines Partners geradezu willkürlich ignoriert oder mißachtet wurde.
Das WBF-ZG 1989 trat am 1. Jänner 1989 in Kraft. Erst in der Folge stellten sich die soeben geschilderten Bedenken heraus. Seither ist noch ein zu kurzer Zeitraum verflossen, um die tatsächlichen Verhältnisse mit Sicherheit überblicken zu können und um die Pflicht des Gesetzgebers entstehen zu lassen, das WBF-ZG den neuen Einsichten entsprechend zu ändern.
Auch §2 Abs2 Z2 WBF-ZG war sohin nicht als verfassungswidrig aufzuheben.
Schließlich meint die Niederösterreichische Landesregierung, daß auch die im §2 Abs2 Z3 WBF-ZG vorgesehene Berücksichtigung des Steueraufkommens unsachlich sei:
Der Steuerertrag, den ein Land erwirtschaftet, stehe mit dem im §4 F-VG 1948 festgeschriebenen Prinzip der Lastenadäquanz in keinem Zusammenhang. Die Verteilungskriterien müßten sich nach dem Bedarf an Förderungsmitteln richten und dürften nicht von Faktoren abhängig gemacht werden, die die Einnahmenseite (die Mittelaufbringung) berücksichtigen. Darin liege gerade das Wesen des finanzverfassungsrechtlich vorgeschriebenen Finanzausgleichs, der für eine lastenadäquate, also ausgabenorientierte Finanzmittelverteilung sorgen müsse.
Die Berechnung des Faktors nach §2 Abs2 Z3 WBF-ZG gehe unter anderem vom Steuerertrag jedes Landes bei der Lohnsteuer aus. Die Formulierung 'länderweises Aufkommen an Lohnsteuer' im Gesetzestext lasse nun keine andere Auslegung zu, als daß die Einnahmen an Lohnsteuer dem Land zugerechnet werden, in dem sie an die Finanzbehörden abgeführt werden. Diese örtliche Zuordnung des Steueraufkommens sei zufällig und nicht sachgerecht. Durch diese Regelungen würden jene Länder unsachlich benachteiligt, die einen hohen Anteil an Pendlern haben - also an Personen, die in einem anderen Bundesland ihre Erwerbstätigkeit ausüben; deren Lohnsteuer komme nämlich bei der Berechnung nach diesem Faktor dem 'Gastland' zugute.
Schließlich sei die Auswahl der Steuerarten bei der in §2 Abs2 Z3 WBF-ZG enthaltenen Regelung nach Ansicht der Niederösterreichischen Landesregierung willkürlich und ohne inhaltlichen Bezug auf die für die Förderung des Wohnbaus bereitgestellten Zweckzuschüsse getroffen worden. So würde etwa der Steuerertrag aus der Grunderwerbsteuer viel eher in einem inhaltlichen Zusammenhang zum Wohnbau stehen als die Lohn- oder Einkommensteuer.
Zwar ist - worauf die Bundesregierung zutreffend verweist - einer der Grundsätze, auf denen der - auf einen Pakt der Finanzausgleichspartner zurückgehende, für die Zeit ab 1989 geltende - Finanzausgleich (zu dem auch - wie dargetan - das WBF-ZG gehört) beruht, daß jeder am Finanzausgleich beteiligten Gebietskörperschaft ein Ertragsanteil jenes Steueraufkommens zurückerstattet wird, das in ihrem Gebiet erzielt wurde (vgl. zB §8 Abs2 FAG 1989 - in diesem Sinne schon PFAUNDLER, Die Finanzausgleichsgesetzgebung 1948/582, Wien 1958, S 95). Zwar ist - worauf die Bundesregierung zutreffend verweist - einer der Grundsätze, auf denen der - auf einen Pakt der Finanzausgleichspartner zurückgehende, für die Zeit ab 1989 geltende - Finanzausgleich (zu dem auch - wie dargetan - das WBF-ZG gehört) beruht, daß jeder am Finanzausgleich beteiligten Gebietskörperschaft ein Ertragsanteil jenes Steueraufkommens zurückerstattet wird, das in ihrem Gebiet erzielt wurde vergleiche zB §8 Abs2 FAG 1989 - in diesem Sinne schon PFAUNDLER, Die Finanzausgleichsgesetzgebung 1948/582, Wien 1958, S 95).
Dennoch ist nicht erkennbar, weshalb gerade ein hohes Aufkommen an Einkommensteuer und Lohnsteuer ein Indikator für einen besonderen Bedarf an Wohnbauförderungsmitteln (die vor allem der einkommensschwächeren Bevölkerung zugutekommen sollen) sein kann.
Weiters hat das Verfahren zwar den von der antragstellenden Landesregierung erhobenen Vorwurf bestätigt, die örtliche Zuordnung des Steueraufkommens sei vielfach ein Ergebnis des Zufalls; die in §2 Abs2 Z3 WBF-ZG vorgenommene Verknüpfung ist also an sich sachlich nicht zu rechtfertigen. Gleichwohl ist aber die Regelung im Hinblick auf die geschilderte Paktierung (...) während der Laufzeit des derzeit geltenden Finanzausgleichsgesetzes nicht als verfassungswidrig aufzuheben.
Die von der Niederösterreichischen Landesregierung gegen die Verfassungsmäßigkeit des WBF-ZG vorgebrachten Bedenken treffen also insgesamt nicht zu.
Der Antrag war mithin abzuweisen."
3. Mit dem nunmehr vorliegenden, diesmal von der Steiermärkischen Landesregierung gestellten Antrag (s.o. I.1.) wird begehrt, die Z2 und 3 des §2 Abs2 WBF-ZG als verfassungswidrig aufzuheben. 3. Mit dem nunmehr vorliegenden, diesmal von der Steiermärkischen Landesregierung gestellten Antrag (s.o. römisch eins.1.) wird begehrt, die Z2 und 3 des §2 Abs2 WBF-ZG als verfassungswidrig aufzuheben.
Dieser Antrag wird wie folgt begründet:
"I. Prozeßvoraussetzungen
Der Verfassungsgerichtshof erkennt gemäß Art140 Abs1 B-VG u. a. auf Antrag einer Landesregierung über eine allfällige Verfassungswidrigkeit eines Bundesgesetzes.
Der Anfechtungsbeschluß wurde von der Steiermärkischen Landesregierung in ihrer Sitzung am 17.10.1994 gemäß §4 Abs1 Zif. 13 der Geschäftsordnung der Steiermärkischen Landesregierung, LGBl. Nr. 54/1975 in der Fassung LGBl. Nr. 4/1991, kollegial gefaßt. Der Anfechtungsbeschluß wurde von der Steiermärkischen Landesregierung in ihrer Sitzung am 17.10.1994 gemäß §4 Abs1 Zif. 13 der Geschäftsordnung der Steiermärkischen Landesregierung, Landesgesetzblatt Nr. 54 aus 1975, in der Fassung Landesgesetzblatt Nr. 4 aus 1991,, kollegial gefaßt.
II. Die Unsachlichkeit der Aufteilungrömisch zwei. Die Unsachlichkeit der Aufteilung
nach §2 Abs2 Zif. 2 und 3 WBF-ZG
Die bundesgesetzlichen Zweckzuschußregelungen unterliegen dem im §4 F-VG 1948 normierten finanzverfassungsrechtlichen Sachlichkeitsgebot. Dies gilt im übrigen auch dann, wenn man im vorliegenden Fall §12 Abs2 F-VG 1948 als alleinige Kompetenzgrundlage heranzieht, weil §4 F-VG 1948 eine Verweisung auf §3 F-VG 1948 enthält, der seinerseits die Zweckzuschüsse zum Gegenstand hat. Somit müssen Regelungen, die sich auf §12 F-VG 1948 stützen, auch an §4 F-VG gemessen werden. Diese Bestimmung stellt ihrerseits nur eine Konkretisierung des Gleichheitsgrundsatzes für das Gebiet des Finanzausgleiches dar (vgl. VfSlg. 9280, 10633). Die bundesgesetzlichen Zweckzuschußregelungen unterliegen dem im §4 F-VG 1948 normierten finanzverfassungsrechtlichen Sachlichkeitsgebot. Dies gilt im übrigen auch dann, wenn man im vorliegenden Fall §12 Abs2 F-VG 1948 als alleinige Kompetenzgrundlage heranzieht, weil §4 F-VG 1948 eine Verweisung auf §3 F-VG 1948 enthält, der seinerseits die Zweckzuschüsse zum Gegenstand hat. Somit müssen Regelungen, die sich auf §12 F-VG 1948 stützen, auch an §4 F-VG gemessen werden. Diese Bestimmung stellt ihrerseits nur eine Konkretisierung des Gleichheitsgrundsatzes für das Gebiet des Finanzausgleiches dar vergleiche VfSlg. 9280, 10633).
Die Norm des §2 Abs2 Zif. 2 und 3 des WBF-ZG ist daher mit Verfassungswidrigkeit bedroht, wenn die darin enthaltenen Verteilungskriterien in keiner Beziehung zu einem Bedarf der Länder an Mitteln stehen, die zur Förderung des Wohnbaues oder der Wohnhaussanierung benötigt werden.
Nach Auffassung des Landes Steiermark stellt das einzig sachgerechte Kriterium für die Aufteilung der Zweckzuschüsse für den Wohnbau die Volkszahl dar, aus der sich unmittelbar der Bedarf an Förderungsmitteln ableitet.
§2 Abs2 Zif. 1 WBF-ZG, wonach derzeit für die Aufteilung von 50 % der Mittel die Volkszahl vermehrt um 50 % des Bevölkerungszuwachses maßgeblich ist, stellt nach Auffassung der Steiermärkischen Landesregierung einen sachgerechten Aufteilungsmaßstab dar und soll daher für die gesamten Wohnbauförderungsmittel Anwendung finden.
III. Zur mangelnden Sachgerechtigtkeitrömisch drei. Zur mangelnden Sachgerechtigtkeit
der Anknüpfung an den abgestuften
Bevölkerungsschlüssel
Die dem abgestuften Bevölkerungsschlüssel immanente Annahme eines progressiven Ansteigens des Ausgabenbedarfs bei steigender Bevölkerungszahl ist eine Fiktion, die als Kriterium bei der Aufteilung von Ertragsanteilen auf die Gemeinden geeignet sein mag.
Der abgestufte Bevölkerungsschlüssel steht dagegen in keiner Beziehung zu den tatsächlichen Kosten der Wohnraumversorgung und damit dem Bedarf an Wohnbauförderungsmitteln und ist daher als Kriterium für die Aufteilung dieser den Ländern zustehenden Mittel ungeeignet.
Für die Bundesländer gibt es im übrigen auch sinnvollerweise keinen eigenen nach der Bevölkerungszahl der Bundesländer abgestuften Bevölkerungsschlüssel, sondern tatsächlich werden beim Vollzug des §2 Abs2 Zif. 2 WBF-ZG nur die Summen der abgestuften Bevölkerungszahlen der Gemeinden der Bundesländer zueinander in Relation gesetzt.
Auch aus dieser Sicht ist §2 Abs2 Zif. 2 WBF-ZG verfassungsrechtlich bedenklich.
IV. Die Unsachlichkeit der Berücksichtigungrömisch vier. Die Unsachlichkeit der Berücksichtigung
des Steueraufkommens
Die Aufteilung von 15 % der Mittel nach dem länderweisen Aufkommen an veranlagter Einkommensteuer einschließlich Abzugsteuer und der Lohnsteuer gemäß §2 Abs2 Zif. 3 WBF-ZG steht ohne jeden Zusammenhang mit der vom Gesetzgeber beabsichtigten Förderung des Wohnbaues und dem konkreten Bedarf an Förderungsmitteln in einem Bundesland.
Ganz allgemein ist eine von der Höhe des Aufkommens an Lohn- und Einkommensteuer abhängige Zuteilung von Förd
