TE Vwgh Erkenntnis 1997/10/22 93/12/0197

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Knell und die Hofräte Dr. Germ und Dr. Riedinger als Richter, im Beisein der Schriftführerin Dr. S. Giendl, über die Beschwerde des H in V, vertreten durch Dr. Walter Riedl, Dr. Peter Ringhofer, Dr. Martin Riedl und Dr. Georg Riedl, Rechtsanwälte in Wien I, Franz Josefs-Kai 5, gegen den Bescheid des Bundesministers für Inneres vom 26. Mai 1993, GZ. 121 458/2-II/2/93, betreffend Fahrtkostenzuschuß, zu Recht erkannt:

Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufgehoben.

Der Bund hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von S 12.800,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Der Beschwerdeführer steht als Bezirksinspektor in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zum Bund. Seine Dienststelle ist die Bundespolizeidirektion Klagenfurt.

Am 27. Oktober 1992 faßte der Gemeinderat der Stadt Klagenfurt den Beschluß, den Sicherheitswachebeamten der BPD Klagenfurt auch ohne Uniform gegen Vorweis eines Dienstausweises freie Fahrt auf den städtischen Bussen zu gewähren. Die Sicherheitswachebeamten seien jedoch darauf aufmerksam zu machen, daß sie - auch wenn sie nicht im Dienst seien - den Busfahrern für Hilfeleistungen im Anlaßfall zur Verfügung zu stehen hätten.

Mit Schreiben vom 18. Dezember 1992 teilte die Dienstbehörde dem Beschwerdeführer mit, daß der von ihm bezogene Fahrtkostenzuschuß (im folgenden kurz: FKZ) neu zu bemessen sei und ab 1. Dezember 1992 um den für das innerstädtische Verkehrsmittel aufgewendeten Betrag gekürzt werde.

Am 11. Jänner 1993 gab der Beschwerdeführer hiezu eine Stellungnahme ab, in der er ausführte, durch diesen Beschluß des Gemeinderates sei keine Freifahrt gewährt worden. Es liege im Ermessen des einzelnen Beamten, ob er in seiner Freizeit den Fahrpreis in Geld oder durch "Dienstleistung" bezahlen wolle; auch diese Dienstleistung sei eine Form der Bezahlung. Die Behörde könne nur dann über die Freizeit eines Beamten verfügen, wenn Überstundenleistungen angeordnet und auch bezahlt werden. Sollte jedoch der Fahrtkostenanteil für den städtischen Autobus nicht mehr vergütet werden, so ersuche er um Ausstellung eines Bescheides.

Mit Bescheid der Dienstbehörde vom 11. Februar 1993 wurde festgestellt, daß dem Beschwerdeführer ein Fahrtkostenzuschußanteil für das öffentliche Verkehrsmittel im Bereich des Ortsgebietes Klagenfurt nicht mehr gebühre, und begründend ausgeführt, aufgrund des Gemeinderatsbeschlusses vom 27. Oktober 1992 sei der dem Beschwerdeführer festgesetzte Fahrtkostenzuschuß um den Betrag für die Benützung der innerstädtischen Verkehrsmittel in der Höhe von S 200,-- ab 1. Dezember 1992 zu kürzen, weil für die Berechnung des Fahrtkostenzuschusses nach § 20b GG 1956 nur die Fahrtauslagen für öffentliche Verkehrsmittel herangezogen werden könnten. Diese Auslagen würden durch eine Freifahrtberechtigung gemindert. Außerdem exkulpiere eine auf einer rechtsirrigen Auslegung des § 20b Abs. 1 Z. 3 GG 1956 beruhende Meldepflichtverletzung nicht (Hinweis auf das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 20. April 1989, Zl. 88/12/0052).

Gegen diesen Bescheid erhob der Beschwerdeführer am 25. Februar 1993 Berufung, und führte aus, daß der einzelne Beamte in seiner Freizeit selbst entscheiden könne, ob er das Angebot des Magistrates der Stadt Klagenfurt annehme oder nicht. Nur wer dieses Angebot annehme, verpflichte sich auch, für die Beförderung mit Arbeitsleistung zu bezahlen. Daraus ergebe sich schlüssig, daß es sich um keine Gratisbeförderung handle, weil man eine Gegenleistung erbringen müsse. Er stehe weiterhin auf dem Standpunkt, daß er dieses Angebot nicht annehmen müsse.

In der Berufungsergänzung vom 4. März 1993 führte der Beschwerdeführer weiters aus, der Fahrtkostenzuschuß stelle einen pauschalierten Aufwandersatz dar, der nicht darauf abstelle, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen ein Beamter ein öffentliches Verkehrsmittel benützen könne. Bei der Berechnung der monatlichen Fahrtauslagen sei daher nicht darauf Bedacht zu nehmen, daß Sicherheitswachebeamten der BPD Klagenfurt freie Fahrt auf den städtischen Bussen gewährt werde.

Mit dem angefochtenen Bescheid vom 26. Mai 1993 hat die belangte Behörde die Berufung des Beschwerdeführers nach Maßgabe des § 66 Abs. 4 AVG abgewiesen und den Spruch des erstinstanzlichen Bescheides wie folgt abgeändert:

"Ihr Ansuchen vom 18.11.1992 um Weitergewährung des Fahrtkostenzuschusses für das öffentliche Beförderungsmittel im Bereich des Ortsgebietes Klagenfurt wird gemäß § 20b Absatz 1 Ziffer 3 Gehaltsgesetz 1956 idgF (kurz: GG 1956) abgewiesen."

In der Begründung führte die belangte Behörde nach Darstellung des Verfahrensganges sowie der maßgeblichen Rechtsvorschrift aus, dem Beamten seien bei Vorliegen der im § 20b GG 1956 genannten Voraussetzungen nur die Fahrtauslagen für das billigste öffentliche Beförderungsmittel, das zweckmäßigerweise in Betracht komme, zu ersetzen. Nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes sei hiebei jedoch nicht das zweckmäßigere Beförderungsmittel in Betracht zu ziehen, sondern ein Beförderungsmittel, das zweckmäßigerweise benutzt werde. Bei Vorhandensein mehrerer zweckmäßigerweise in Betracht kommender Beförderungsmittel dürften somit nur die Fahrtauslagen für das billigste öffentliche Beförderungsmittel ersetzt werden. Es stehe fest und sei auch vom Beschwerdeführer nicht bestritten worden, daß für seine Fahrten zum Dienst innerhalb der Stadt Klagenfurt der städtische Autobus das zweckmäßigerweise für ihn in Betracht kommende öffentliche Beförderungsmittel darstelle. Strittig sei jedoch die Frage, ob seine notwendigen monatlichen Fahrtauslagen im Sinne des § 20b Abs. 1 Z. 3 GG 1956 für das billigste öffentliche Beförderungsmittel durch die - sämtlichen Exekutivbeamten eingeräumte - Freifahrtberechtigung auf den innerstädtischen Bussen gemindert würden. Der Beschwerdeführer habe in diesem Zusammenhang vorgebracht, daß es im Ermessen jedes Beamten stehen müsse, ob er das Angebot der Stadtwerke Klagenfurt annehme, zumal es sich hiebei ohnehin um keine "Freifahrt bzw. Gratisbeförderung" handle, da der Beamte eine Gegenleistung erbringen müsse. Dem sei entgegenzuhalten, daß jeder Beamte gemäß Erlaß des Bundesministeriums für Inneres vom 23. Juli 1981, Zl. 12 401/16-II/2/81, bei Gefahr im Verzug verpflichtet sei, sich zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gefahr für die Sicherheit von Personen und des Eigentums in den Dienst zu stellen, egal ob er Uniform trage oder nicht. Projiziert auf den konkreten Fall bedeute dies, daß diese Verpflichtung zur "Indienststellung" - entgegen der Ansicht des Beschwerdeführers - unabhängig davon bestehe, ob er die Freifahrt der Stadtwerke Klagenfurt in Anspruch nehme oder nicht. Die Bereitschaft der Stadtverwaltung Klagenfurt, allen Exekutivbeamten auch ohne Uniform Freifahrt zu gewähren, habe sohin de facto keine "Mehrverpflichtungen" der Beamten zur Folge, da die Verpflichtung zum Einschreiten im Anlaßfall - damit sei nach Ansicht der belangten Behörde nichts anderes als "bei Gefahr im Verzug" gemeint - ohnehin bereits aufgrund des obzitierten Erlasses bestehe. Selbstverständlich stünden dem Beamten, der sich in den Dienst gestellt habe, für die aufgewendete Zeit die nach den einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen vorgesehenen Nebengebühren zu, sodaß die diesbezüglichen Einwände in seiner Stellungnahme vom 11. Jänner 1993 ins Leere gingen. Soweit er weiters argumentiere, der Dienstbefehl 115/92 besage, daß die Freifahrt in Anspruch genommen werden "könne", sohin im Ermessen jedes Beamten liege, sei festzuhalten, daß diese Ausdrucksweise nach Ansicht der belangten Behörde von der Dienstbehörde deshalb gewählt worden sei, weil es selbstverständlich jedem Beamten unbenommen bleibe, auch weiterhin einen Fahrschein zu erwerben. Es könne aber keinesfalls daraus abgeleitet werden, daß die damit verbundenen erhöhten Fahrtkosten im Wege des Fahrtkostenzuschusses auf den Dienstgeber überwälzt werden könnten. Diese Auslegung ergebe sich auch eindeutig aus dem letzten Satz des in Rede stehenden Dienstauftrages, der wie folgt laute: "Fahrtkostenanträge sind ab sofort neu vorzulegen (Wegfall des Kostenanteiles der städtischen Busse)". Soweit der Beschwerdeführer schließlich in seiner Berufungsergänzung ausführe, daß es sich beim Fahrtkostenzuschuß um eine pauschalierte Nebengebühr handle und nicht darauf abgestellt werden dürfe, ob bzw. unter welchen Voraussetzungen ein Beamter ein öffentliches Verkehrsmittel benützen könne, sei folgendes festzuhalten: Trotz der grundsätzlichen Unabhängigkeit des Anspruches auf Fahrtkostenzuschuß von der Art der Zurücklegung der Wegstrecke zwischen Dienststelle und nächstgelegener Wohnung und der dafür dem Beamten erwachsenden Kosten lasse sowohl die Bezeichnung dieser öffentlich-rechtlichen Leistung als "Fahrtkostenzuschuß", die wiederholte Verwendung des Ausdruckes "Fahrtkostenanteil" und die Art der Berechnung der Höhe des Fahrtkostenzuschusses klar erkennen, daß der Gesetzgeber bei seiner Regelung den Beamten vor Augen gehabt habe, der, wenn auch nicht im Einzelfall, so doch typischerweise und in größeren Berechnungszeiträumen für die Zurücklegung der genannten Wegstrecke Fahrtauslagen in einer den Eigenanteil übersteigenden Höhe habe; ihm sollten nun von diesen Auslagen elf Zwölftel des genannten Differenzbetrages mit der Konsequenz ersetzt werden, daß der Beamte, der sich auch tatsächlich dieses billigsten öffentlichen Beförderungsmittels bediene, ausgehend von den für ihn in Betracht kommenden "notwendigen monatlichen Fahrtauslagen" nur mit dem Eigenanteil belastet werde. Die Berechtigung zur kostenlosen privaten Benützung von Beförderungsmitteln vermindere daher die notwendigen monatlichen Fahrtauslagen im Umfang der sonst entstandenen Kosten (vgl. Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 20. April 1989, Zl. 88/12/0052).

Gegen diesen Bescheid richtet sich die vorliegende Beschwerde, in der Rechtswidrigkeit des Inhaltes geltend gemacht wird.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt und eine Gegenschrift erstattet, in der sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragte.

Der Verwaltungsgerichtshof hat in einem gemäß § 12 Abs. 1 Z. 2 VwGG gebildeten Senat erwogen:

Der Beschwerdeführer sieht sich durch den angefochtenen Bescheid in seinem Recht auf Fahrtkostenzuschuß nach § 20b GG 1956 verletzt.

§ 20b Abs. 1 und 3 des Gehaltsgesetzes 1956, BGBl. Nr. 54, (GG 1956) idF der 24. GG-Novelle, BGBl. Nr. 214/1972 und der 46. GG-Novelle, BGBl. Nr. 237/1987, lauten:

"Fahrtkostenzuschuß

(1) Dem Beamten gebührt ein Fahrtkostenzuschuß, wenn

1.

die Wegstrecke zwischen der Dienststelle und der nächstgelegenen Wohnung mehr als zwei Kilometer beträgt,

2.

er diese Wegstrecke an den Arbeitstagen regelmäßig zurücklegt und

3.

die notwendigen monatlichen Fahrtauslagen für das billigste öffentliche Beförderungsmittel, das für den Beamten zweckmäßigerweise in Betracht kommt, den Fahrtkostenanteil übersteigen, den der Beamte nach Abs. 3 selbst zu tragen hat.

(2)...

(3) Der Fahrtkostenanteil, den der Beamte selbst zu tragen hat (Eigenanteil), beträgt

1. ab 1. September 1987 280 S 2. ab 1. September 1988 350 S 3. ab 1. September 1989 380 S

monatlich, jedenfalls aber die Kosten eines vom Beamten zu benützenden innerstädtischen Massenbeförderungsmittels im Dienstort. Müssen vom Beamten im Dienstort mehrere innerstädtische Massenbeförderungsmittel benützt werden, die nicht miteinander in Tarifgemeinschaft stehen, so ist für die Berechnung der Kosten des innerstädtischen Massenbeförderungsmittels jenes Massenbeförderungsmittel heranzuziehen, dessen monatliche Kosten den im ersten Satz angeführten Betrag am weitesten übersteigen...."

Wie der Verwaltungsgerichthof in seinem Erkenntnis vom 20. April 1989, Zl. 88/12/0052 = Slg. Nr. 12905/A, ausgeführt hat, mindert eine individuelle Freifahrtberechtigung auf einer für die Ermittlung des Fahrtkostenzuschusses bedeutsamen Teilstrecke (daß eine bedeutsame Teilstrecke vorliegt, ist im Beschwerdefall unbestritten) diese ersatzfähigen Auslagen.

Strittig ist im Beschwerdefall, ob die den Sicherheitswachebeamten der BPD Klagenfurt durch den Beschluß des Gemeinderates der Stadt Klagenfurt eingeräumte Möglichkeit, die innerstädtischen Verkehrsmittel ohne Bezahlung des Fahrpreises zu benützen, als Freifahrt zu werten ist oder nicht.

Der Beschwerdeführer bringt dazu vor, seinen Einwand, daß es an der Unentgeltlichkeit mangle, weil eine Gegenleistung verlangt werde, glaube die belangte Behörde mit dem Hinweis entkräften zu können, daß ohnehin jeder Exekutivdienstbeamte verpflichtet sei, bei Gefahr im Verzug einzuschreiten, auch wenn er sich nicht gerade im Dienst befinde. Diese Argumentation sei aus mehreren Gründen eindeutig verfehlt. Ausgehend vom Gemeinderatsbeschluß bzw. der Mitteilung darüber, wie sie in der Begründung des angefochtenen Bescheides wiedergegeben sei, erweise sich schon die Schlußfolgerung der belangten Behörde als verfehlt, daß die bedungene "Hilfeleistung im Anlaßfall" mit der Verpflichtung zum Einschreiten "bei Gefahr im Verzug" gleichzusetzen sei. Denn den Verkehrsbetrieben gehe es naturgemäß um einen möglichst störungsfreien Betrieb ohne Verzögerungen. Das sei der dafür anzunehmende Grund, daß man gerade in einem Bus befindliche Exekutivbeamten heranziehen können wolle, weil dadurch der Zeitverlust durch die Anforderung eines Beamten von einer Polizeistelle entfalle. Diese "Gefahr einer Störung der regelmäßigen Busfrequenz" sei jedoch zweifellos nicht mit der "Gefahr im Verzug" gleichzusetzen, welche Exekutivdienstbeamte zum Einschreiten außer Dienst verpflichte. Darüberhinaus bestehe letztere Verpflichtung nur für den Fall gerichtlich strafbarer Handlungen. Bei den innerstädtischen Autobussen hingegen stünden zweifellos Ordnungsstörungen im Vordergrund bzw. auch allenfalls Angelegenheiten bloß zivilrechtlicher Art wie Auseinandersetzungen über Gültigkeit oder Verwendbarkeit von Fahrscheinen. Von einem Sicherheitsbeamten, der die Begünstigung der unentgeltlichen Busbenützung in Anspruch nehme, werde daher mehr verlangt als die Erfüllung seiner Dienstpflichten. Er habe eine Gegenleistung zu erbringen, möge diese auch primär nur aus einer Bereitschaft zu einem aktiven Tätigwerden bestehen. Er müsse sich aber natürlich als Exekutivbeamter deklarieren, wenn er keinen Fahrausweis besitze, und habe damit die Konsequenz in Kauf zu nehmen, daß er erforderlichenfalls aktiv zu werden habe, ohne daß er aufgrund seiner Dienstpflichten dazu angehalten wäre. Davon sei zumindest aufgrund des bescheidmäßig festgestellten Sachverhaltes auszugehen. Was für die unentgeltliche Busbenützung verlangt werde, müsse gemäß jenem Wortlaut des Gemeinderatsbeschlusses vom 27. Oktober 1992 beurteilt werden, den die belangte Behörde in der Bescheidbegründung zitiere. Daß weniger gemeint sein könnte, als diesem Wortlaut entspreche (nämlich nur eine Verpflichtung zum Einschreiten bei "Gefahr im Verzug"), könne solange nicht angenommen werden, als dies nicht eindeutig zum Ausdruck gebracht werde. Selbst wenn man bezüglich des Inhaltes der Bedingung oder der Auflage von einer Unbestimmtheit ausginge, würde das für den Standpunkt des Beschwerdeführers genügen, da es ihm nicht zumutbar sei, sich in eine Zweifelssituation zu begeben und dann allenfalls darüber auf unsicherer Grundlage diskutieren zu müssen, ob er tätig zu werden habe oder nicht. Damit könne sich die belangte Behörde auch nicht auf die zitierte VwGH-Entscheidung berufen. In jenem Falle habe es nämlich keinerlei vergleichbare Bedingung, Auflage oder Gegenleistungsverpflichtung gegeben. Daß er eine solche in Kauf nehmen müsse, sei deshalb undenkbar, weil auch bei einer Betrachtung der gegenständlichen Art nicht davon ausgegangen werden könne, daß der Dienstgeber mehr an Leistung voraussetze, als es den Dienstpflichten entspreche.

Die Beschwerde ist im Ergebnis berechtigt:

Der Verwaltungsgerichtshof hat in seinem Erkenntnis vom 14. Dezember 1994, Zl. 94/12/0255, ausgeführt, daß in einem Fall, in dem ein Beamter zum jederzeitigen Einschreiten verpflichtet sei, für die Lösung der Frage, ob eine "Freifahrt" vorliege, das Ausmaß dieser Verpflichtung zum Einschreiten ausschlaggebend sei. Ginge diese Verpflichtung nicht über das hinaus, wozu der Beamte auf Grund der Rechtsvorschriften ohnehin verpflichtet wäre, läge eine nach § 20b Abs. 1 Z. 3 GG zu berücksichtigende "Freifahrt" vor. Dem Umstand, daß eine solche (inhaltsgleiche) Verpflichtung (neben einer gesetzlichen Grundlage) - allenfalls - auch auf einer zivilrechtlichen oder sonstigen Rechtsgrundlage beruhte, käme unter dem Gesichtspunkt des § 20b Abs. 1 Z. 3 GG keine rechtserhebliche Bedeutung zu. Anders verhalte es sich aber dann, wenn die Vereinbarung eine weitergehende Pflicht zum Einschreiten der Kriminalbeamten begründe als dies nach dem Gesetz vorgesehen ist. In diesem Fall liege nämlich eine Gegenleistung für die (angebliche) "Freifahrtberechtigung" vor, die ihr den Charakter einer Tarifermäßigung und damit die Anrechenbarkeit nach § 20b Abs. 1 Z. 3 GG jedenfalls dann nehme, wenn diese Entgeltskomponente überwiege.

Nach der ständigen Rechtsprechung des Verwaltungsgerichtshofes zur Frage der Begründung nach § 60 AVG muß die Begründung eines Bescheides erkennen lassen, welcher Sachverhalt der Entscheidung zu Grunde gelegt wurde, aus welchen Erwägungen die Behörde zur Ansicht gelangt ist, daß gerade dieser Sachverhalt vorliegt und aus welchen Gründen die Behörde die Subsumtion des Sachverhaltes unter einen bestimmten Tatbestand für zutreffend erachtet; des weiteren muß aus der Begründung des Bescheides hervorgehen, ob die Behörde die Grundlage ihrer Entscheidung in einem einwandfreien Verfahren gewonnen hat und ob die von der Behörde gezogenen Schlüsse dem Gesetz folgerichtigen Denkens entsprechen. Zur lückenlosen Begründung gehört nicht nur die Feststellung des Sachverhaltes, sondern auch die Anführung der Beweismittel und der bei der Beweiswürdigung maßgebenden Erwägungen. Durch eine Begründung eines Bescheides, die diesen Erfordernissen nicht entspricht, wird nicht nur die Partei des Verwaltungsverfahrens in der Verfolgung ihrer Rechte, sondern auch der Verwaltungsgerichtshof an einer nachprüfenden Kontrolle gehindert (vgl. dazu das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofes vom 13. Februar 1991,

Zlen. 90/03/0112, 0113, mit weiteren Judikaturhinweisen).

Diesen Anforderungen wird der angefochtene Bescheid aus mehreren Gründen nicht gerecht (vgl. zu einem ähnlichen Fall das Erkenntnis vom 26. Februar 1997, Zl. 95/12/0344). Daß das Ausmaß der Verpflichtung zum Einschreiten im Beschwerdefall nicht abschließend beurteilt werden kann, liegt daran, daß es die belangte Behörde verabsäumt hat, über den Inhalt des Erlasses des Bundesministeriums für Inneres vom 23. Juli 1981, Zl. 12 401/16-II/2/81 (der, weil er nicht kundgemacht ist, keine Rechtsverordnung darstellt), Feststellungen zu treffen. Ob nach den Bedenken, die der Beschwerdeführer nach Kenntnis des Dienstauftrages Nr. 115 vom 10. November 1992 geäußert hat, über den Umfang der Hilfeleistungspflicht seitens der Dienstbehörde mit Organen der Stadtgemeinde Klagenfurt Übereinstimmung erzielt wurde, läßt sich dem angefochtenen Bescheid ebenfalls nicht entnehmen, sodaß sich nicht abschließend beurteilen läßt, ob die Verpflichtung, die der Beamte eingeht, wenn er von der "Freifahrtermächtigung" Gebrauch macht, die mit Beschluß des Gemeinderates der Stadt Klagenfurt vom 27. Juli 1992 angeboten wurde, über die durch den zitierten Erlaß angeordneten Dienstpflichten hinausgeht. Eine die nachprüfende Kontrolle des Verwaltungsgerichtshofes ermöglichende Begründung des Bescheides (§§ 60, 67 AVG) ist daher nicht gegeben.

Da nicht ausgeschlossen werden kann, daß die belangte Behörde bei Beachtung dieser Verfahrensvorschriften zu einem anderen Bescheid gekommen wäre, war der angefochtene Bescheid gemäß § 42 Abs. 2 Z. 3 lit. b und c wegen Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften aufzuheben.

Die Kostenentscheidung gründet sich auf die §§ 47ff VwGG in Verbindung mit der Pauschalierungsverordnung des Bundeskanzlers, BGBl. Nr. 416/1994.