TE Vwgh Erkenntnis 1999/3/24 96/12/0152

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Knell und die Hofräte Dr. Germ, Dr. Höß, Dr. Riedinger und Dr. Waldstätten als Richter, im Beisein der Schriftführerin Mag. Julcher, über die Beschwerde des R in W, vertreten durch Dr. Heinz Wille und Dr. Manfred Weidinger, Rechtsanwälte in Wien IX, Ferstelgasse 1, gegen den Spruchabschnitt II des Bescheides des Berufungssenates der Stadt Wien vom 16. Jänner 1996, Zl. P 85746, betreffend Einsicht in den Personalakt, zu Recht erkannt:

Der Spruchabschnitt II des angefochtenen Bescheides wird wegen Rechtswidrigkeit des Inhaltes aufgehoben.

Die Stadt Wien hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von S 12.920,-- binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Der Beschwerdeführer steht in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zur Stadt Wien. Er wird bei den Wiener Stadtwerken - Verkehrsbetriebe als U-Bahnfahrer mit der "Heimatdienststelle" Bahnhof Wasserleitungswiese eingesetzt.

Das vorliegende Verfahren bezieht sich nur auf Spruchabschnitt II des angefochtenen Bescheides vom 16. Jänner 1996; soweit sich die Beschwerde gegen den Spruchabschnitt I dieses Bescheides (Ablehnung der Akteneinsicht in einer Disziplinarangelegenheit) richtete, wurde sie mit hg. Erkenntnis vom 10. Februar 1999, 96/09/0097, vom zuständigen Senat abgewiesen. Auf dessen Begründung wird zur Vermeidung von Wiederholungen verwiesen.

Dem vorliegenden Beschwerdefall liegt der folgende Sachverhalt zugrunde (Soweit dies zum Verständnis und die Lösung von Rechtsfragen erforderlich ist, werden wegen der Verflechtung auch Sachverhaltselemente dargestellt, die sich auf den Spruchabschnitt I beziehen.):

Am 7. Februar 1995 beschwerte sich ein Fahrgast über den Beschwerdeführer, daß er von diesem am 5. Februar 1995 bei der automatisiert gesteuerten Wendefahrt bzw. der "fahrerlosen Kehrtfahrt" nach dem Halt in der Endstation Hütteldorf über die Innenlautsprecheranlage in unangebrachter Weise ("Sind die Herrschaften schon ausgeschlafen bzw. aufgewacht?") aufgeweckt worden sei.

Nach Einvernahme des Beschwerdeführers wurde am 10. Februar 1995 wegen dieses Vorfalles im Führungsblatt des Beschwerdeführers folgende Vormerkung eingetragen:

"Bei der fahrerlosen Kehrfahrt Fahrgäste in die Wendeanlage mitgenommen. Dabei wurden kundendienstwidrige Durchsagen getätigt (Sind die Herrschaften schon aufgewacht?)"

In einer weiteren Eingabe gab der Fahrgast an, vom Beschwerdeführer auch persönlich beleidigt worden zu sein. Das daraufhin gegen den Beschwerdeführer wegen des Verdachtes des ungebührlichen Benehmens sowie der Beschimpfung eines Fahrgastes am 5. Februar 1995 anhängig gemachte Disziplinarverfahren wurde mit Bescheid der Dienstbehörde 1. Instanz vom 17. Mai 1995 gemäß § 97 Abs. 1 Z. 2 der Wiener Dienstordnung 1994 (Wr DO 1994) eingestellt. Zuvor war dem Beschwerdeführer am 10. April 1995 im Beisein seines Anwaltes in das Führungsbuch Einsicht gewährt worden. Name und Adresse des Fahrgastes, der sich beschwert hatte, wurden ihm aber nicht mitgeteilt.

Mit Schreiben vom 25. April 1995 stellte der Beschwerdeführer die folgenden drei Anträge:

-) die obzitierte Eintragung im Führungsbuch zu löschen, weil sich daraus nach internen Richtlinien für ihn nachteilige dienst- und besoldungsrechtliche Folgen ergäben,

-) ihm die anläßlich der Akteneinsicht vorenthaltenen Daten des eingeschrittenen Fahrgastes mitzuteilen oder ihm deren Feststellung durch Akteneinsicht in bisher vorenthaltene Aktenteile zu ermöglichen und

-) ihm Einsicht in den eigenen Personalakt zu gewähren, was ihm bisher verwehrt worden sei. Da dieser Personalakt sein eigenes Dienstverhältnis betreffe, bestehe auch hier ein Recht auf Akteneinsicht gemäß § 17 AVG.

Im Fall einer negativen Entscheidung über seine Anträge begehre er die Erlassung eines Bescheides.

Über Aufforderung der Dienstbehörde 1. Instanz stellte der Beschwerdeführer unter Bezugnahme auf die zwischenzeitig mit Bescheid vom 17. Mai 1995 erfolgte Einstellung des Disziplinarverfahrens den Antrag, ihm in den Akt dieses Disziplinarverfahrens Einsicht zu gewähren. Da ihm mitgeteilt worden sei, daß sich dieser Bescheid nicht auf die Vormerkung vom 10. Februar 1995 beziehe, halte er die drei Anträge seines Schriftsatzes vom 25. April 1995 aufrecht. Zur Anfrage der Dienstbehörde, er möge angeben, in welcher konkreten Sache bzw. für welche Zwecke die Einsicht in die Personalakte (Anmerkung: es handelt sich dabei um den Antrag c) begehrt werde, führte er aus, dies sei beantragt worden, "um von deren Inhalt Kenntnis zu erhalten."

Mit Bescheid vom 7. Juli 1995 wies die Dienstbehörde

1. Instanz im Spruchabschnitt I den Antrag des Beschwerdeführers auf Bekanntgabe der Identität des eingeschrittenen Fahrgastes betreffend den Vorfall vom 5. Februar 1995 bzw. auf diesbezügliche Akteneinsicht gemäß § 17 Abs. 3 AVG und mit Spruchabschnitt II den Antrag auf Gewährung der Einsicht in den Personalakt gemäß § 17 Abs. 1 AVG ab. Die Abweisung in Spruchabschnitt II - nur dieser ist im vorliegenden Beschwerdefall von Bedeutung - begründete sie damit, das Recht auf Akteneinsicht setze gemäß § 17 Abs. 1 AVG die Parteistellung in einem Verfahren ("Sache") voraus. Ein generelles Recht auf Akteneinsicht ohne Bezug auf ein konkretes Verfahren bestehe nicht. Im Personalakt werde lediglich das Dienstverhältnis als solches unabhängig von einem etwaigen Verfahren dokumentiert; der Bezug zu einem solchen Verfahren sei nicht einmal behauptet worden.

In seiner Berufung focht der Beschwerdeführer den erstinstanzlichen Bescheid insoferne an, als seine "Anträge auf Akteneinsicht in den Disziplinarakt, insoweit es sich um die Identität des Beschwerdeführers (Anmerkung: dh des Fahrgastes) betreffend den Vorfall vom 5.2.1995 handelt und die Einsicht in den Personalakt gemäß § 17 Abs. 1 AVG abgewiesen wurden. Zu Spruchabschnitt II des erstinstanzlichen Bescheides brachte der Beschwerdeführer im wesentlichen folgendes vor: gehe man davon aus, daß das Verfahren betreffend die Vormerkung im Personalakt abgeschlossen sei, bestehe ein selbständig geltend zu machendes Recht auf Akteneinsicht. Es könne dem Beschwerdeführer das rechtliche Interesse nicht abgesprochen werden, die Anzahl allfälliger Vormerkungen, insbesondere den Inhalt der letzten Vormerkung wegen des Vorfalles vom 5. Februar 1995, zu kennen. Selbst wenn man das Recht auf Akteneinsicht nicht generell bejahe, wie dies aus § 17 AVG hervorgehe, wäre zumindest eine Interessensabwägung vorzunehmen. Primär sei er allerdings der Auffassung, daß das Recht auf Akteneinsicht auf Grund der zitierten Bestimmung generell bestehe und nur durch § 17 Abs. 3 AVG eine Ausnahmebestimmung normiert werde. In diesem Fall wäre aber nur bei Gefahr der Schädigung berechtigter Interessen Dritter oder der Gefährdung der Aufgaben der Behörde ein gerechtfertigter Weigerungsgrund gegeben. Gehe man hingegen davon aus, daß das Begehren um Einsicht in den Personalakt im Zusammenhang mit dem Verfahren auf Löschung der Vormerkung im Führungsbuch zu sehen sei, wäre die Abweisung des Antrages auf Einsicht in den Personalakt nach § 17 Abs. 4 AVG nicht gesondert anfechtbar. Aber auch in diesem Fall würde es letztlich auf eine Prüfung hinauslaufen, ob die Ablehnung inhaltlich gerechtfertigt sei. Er stelle daher den Antrag, seiner Berufung Folge zu geben, den bekämpften erstinstanzlichen Bescheid in beiden Punkten ersatzlos aufzuheben und seinen Anträgen auf Gewährung von Akteneinsicht im begehrten Umfang vollinhaltlich stattzugeben.

Nach den vorgelegten Verwaltungsakten wies die Dienstbehörde

1. Instanz mit Bescheid vom 27. Dezember 1995 gemäß § 34 Abs. 1 in Verbindung mit § 75 Abs. 2 der Wr DO 1994 den Antrag des Beschwerdeführers auf Löschung der Vormerkung bezüglich des Vorfalles vom 5. Februar 1995 (Anmerkung: Antrag a) vom 25. April 1995) zurück. Sie begründete dies im wesentlichen damit, Belehrungen bzw. Ermahnungen nach § 75 Abs. 2 leg. cit. stellten keine Disziplinarmittel dar, sondern seien nach § 34 Abs. 1 leg. cit. reine Führungsmaßnahmen im Rahmen der allgemeinen Diensthoheit und des Weisungsrechtes des Dienstgebers. Über die Frage, ob eine Ermahnung zu Recht oder zu Unrecht erteilt worden sei, sei daher nicht mit Bescheid abzusprechen. Im Zuge dieses Verfahrens sei auch die Gewährung von Akteneinsicht beantragt worden. Das Recht auf Akteneinsicht diene dem Zweck, der Partei des Verwaltungsverfahrens eine genaue Kenntnis vom Gang des Verfahrens und den Entscheidungsgrundlagen der Behörde zu verschaffen und ihr somit die Rechtsverfolgung in der den Gegenstand des Verfahrens bildenden Sache innerhalb des Verfahrens zu ermöglichen. Im vorliegenden Fall sei ein solcher Zweck nicht ersichtlich; außerdem sei die Einsicht in das Führungsbuch, insbesondere in bezug auf die Vormerkung bezüglich des Vorfalles vom 5. Februar 1995, am 10. April 1995 bereits gewährt worden. Dieser Bescheid wurde nach der Aktenlage (jedenfalls dem Beschwerdeführer) vor der Erlassung des angefochtenen Bescheides zugestellt. Über den weiteren Stand dieses Verfahrens geht aus den Verwaltungsakten nichts hervor.

Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid vom 16. Jänner 1996 wies die belangte Behörde die Berufung gegen den Spruchabschnitt I des erstinstanzlichen Bescheides ab (Spruchabschnitt I). Hingegen hob sie den Spruchabschnitt II des erstinstanzlichen Bescheides nach § 66 Abs. 4 AVG auf (Spruchabschnitt II). Letzteres begründete sie damit, daß sich der Antrag auf Akteneinsicht gemäß Spruchabschnitt II des erstinstanzlichen Bescheides nicht mehr wie ursprünglich im Antrag vom 25. April 1995 auf den Personalakt in seiner Gesamtheit beziehe. Er sei in der Berufung auf das Verfahren der Eintragung in das Führungsbuch des Beschwerdeführers wegen des Vorfalles vom 5. Februar 1995 "präzisiert" worden. Erst durch diese Präzisierung habe der Beschwerdeführer sein rechtliches Interesse dahingehend konkretisiert, daß er in sein Führungsbuch Einsicht begehre. Das Verfahren betreffend die Vormerkung, auf das der Beschwerdeführer nunmehr seinen Antrag auf Akteneinsicht eingeschränkt habe, sei jedoch im Zeitpunkt der Erlassung des bekämpften erstinstanzlichen Bescheides noch nicht abgeschlossen, sondern noch anhängig gewesen, weil sein diesbezüglicher Antrag vom 25. April 1995 (Anmerkung: es handelt sich dabei um den Antrag a) damals noch nicht erledigt gewesen sei. Ein solcher Antrag auf Rücknahme bzw. Löschung einer Ermahnung bewirke, analog der Ergreifung eines Rechtsmittels zur Überprüfung der Rechtmäßigkeit einer Verwaltungsmaßnahme, die "fortdauernde Anhängigkeit" des dienstrechtlichen Verfahrens. Die Verweigerung der Akteneinsicht im Zuge des anhängigen Verfahrens stelle bloß eine Verfahrensanordnung dar, weshalb dieser Antrag des Beschwerdeführers keiner bescheidförmigen Erledigung zugänglich gewesen wäre. Deshalb habe dieser Abspruch der Dienstbehörde 1. Instanz aufgehoben werden müssen.

Die gegen diesen Bescheid in seinem gesamten Umfang erhobene Verwaltungsgerichtshof-Beschwerde wurde wegen der zu ihren Behandlung nach der Geschäftsverteilung gegebenen Zuständigkeit mehrerer Senate geteilt: über die gegen den Spruchabschnitt I erhobene Beschwerde wurde mit dem hg. Erkenntnis vom 10. Februar 1999, 96/09/0097, abgesprochen. Gegenstand der vorliegenden Beschwerde ist ausschließlich dessen Spruchabschnitt II (Behebung der Abweisung des Antrages auf Einsicht in den Personalakt). Der Beschwerdeführer macht Rechtswidrigkeit des Inhaltes und Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend.

Die belangte Behörde hat die Akten des Verwaltungsverfahrens vorgelegt und eine Gegenschrift erstattet, in der sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde als unbegründet beantragte.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

1. Der Beschwerdeführer hat - wie die belangte Behörde zutreffend erkannt hat - in seiner Eingabe vom 25. April 1995, die er am 20. Juni 1995 aufrechterhalten hat, u.a. den Antrag auf Einsicht in seinen Personalakt gestellt, und zwar ohne jegliche Bezugnahme auf ein bestimmtes anhängiges oder bereits rechtskräftig abgeschlossenes Verfahren. Zwar trifft es zu, daß er im genannten Antrag als Rechtsgrundlage für sein Begehren § 17 Abs. 1 AVG genannt hat. Sein Hinweis, daß der Personalakt sein eigenes Dienstverhältnis betreffe, sowie das Fehlen jedes Bezuges zu einem konkreten ihn betreffenden Verfahren lassen jedoch hinreichend erkennen, daß der Beschwerdeführer damit im Ergebnis ein über § 17 Abs. 1 AVG hinausgehendes selbständiges Recht geltend gemacht hat, weil das (verfahrensrechtliche) Recht auf Akteneinsicht den Bezug zu einem bestimmten, wenn auch allenfalls schon abgeschlossenen Verfahren voraussetzt (vgl. dazu zB das hg. Erkenntnis vom 12. Oktober 1987, 87/12/0140 = Slg. N.F. Nr. 12.553 A).

2. Zwar enthält die Wr DO 1994 keine Bestimmung über die Führung von Personalakten. Deren Führung wird aber offenkundig vorausgesetzt, weil andere Bestimmungen, die auch schon zum Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides in Kraft waren wie zB § 41 Abs. 3 Satz 1 W-PVG, LGBl. Nr. 49/1985 (danach darf - wie sich aus dem Zusammenhang ergibt - einem Personalvertreter die Einsichtnahme in einen Personalakt oder in eine Dienstbeurteilung nur mit Zustimmung des betroffenen Bediensteten gewährt werden) daran anknüpfen (vgl. dazu auch die hg. Erkenntnisse vom 13. April 1994,

91/12/0283 = Slg. N.F. Nr. 14.029 A, im Anwendungsbereich des BDG 1979 sowie vom 2. Juli 1997, 95/12/0219, im Anwendungsbereich des LDG 1984 und des Stmk LDHG 1966). Weitere Belege für diese Anknüpfung sind die später in Kraft getretenen Bestimmungen des § 25 Abs. 5 des Wr. Gleichbehandlungsgesetzes, LGBl. Nr. 18/1996, sowie der letzte durch die 2. DO-Novelle, LGBl. Nr. 33/1996, eingefügte Satz in § 108 Abs. 3 Wr. DO 1994.

Macht aber die gesetzliche Bestimmung des § 41 Abs. 3 Satz 1 W-PVG (und nunmehr auch des § 25 Abs. 5 des Wr. Gleichbehandlungsgesetzes) die Einsicht in den Personalakt unter den dort genannten Umständen von der Zustimmung des Betroffenen abhängig, ist implizit vorausgesetzt, daß der betroffenen Beamte seinerseits ein Recht auf Einsicht in den Personalakt hat, um festzustellen, ob er auf Grund dessen Inhaltes sein Einverständnis erklären soll oder nicht. Daraus folgt schon ein Recht auf Einsicht in den eigenen Personalakt (in den durch Art. 20 B-VG vorgegebenen Schranken), das unabhängig von § 17 AVG besteht und daher nicht die Anhängigkeit eines den Beamten betreffenden Verwaltungsverfahrens voraussetzt, was auch mit dem Charakter des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses als Dauerrechtsverhältnis in Einklang steht (vgl. dazu das obzitierte hg. Erkenntnis vom 2. Juli 1997, 95/12/0219).

3. Vor dem Hintergrund dieser Rechtslage hat die Dienstbehörde

1. Instanz aber das Begehren des Beschwerdeführers auf Einsicht in seinen Personalakt verkannt, da sie diesen Antrag ausschließlich als Antrag auf Akteneinsicht nach § 17 AVG wertete und ihn - dies allerdings auf dem Boden ihrer Annahme folgerichtig - mangels Bestehens eines generellen (Verfahrens)Rechts auf Akteneinsicht nach dieser Bestimmung abgewiesen hat, weil er keinen Bezug zu einem konkreten Verwaltungsverfahren enthielt.

4. Die belangte Behörde hat im Spruchabschnitt II des angefochtenen Bescheides auf Grund der Berufung des Beschwerdeführers den gleichbezeichneten Spruchabschnitt II des erstinstanzlichen Bescheides betreffend Abweisung des Antrages auf Einsicht in den Personalakt nach § 66 Abs. 4 AVG ersatzlos aufgehoben, weil der Beschwerdeführer seinen ursprünglich ohne Bezug zu einem bestimmten Verfahren gestellten Antrag in der Berufung auf ein bestimmtes dienstbehördliches Verfahren (Löschung der Vormerkung des Vorfalles vom 5. Februar 1995 im Führungsbuch und Einsicht in das selbe) eingeschränkt habe, dieses Verfahren zum Zeitpunkt der Erlassung des erstinstanzlichen Bescheides vom 7. Juli 1995 noch anhängig gewesen sei und die Verweigerung der Akteneinsicht in einem noch anhängigen Verwaltungsverfahren nicht mit Bescheid, sondern durch Verfahrensanordnung zu erledigen sei, gegen die sich der Betroffene mit Berufung gegen die Endentscheidung in der Sache rechtlich zur Wehr setzen könne.

5. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes ist der Beschwerdeführer auch in seiner Berufung primär von einem verfahrensunabhängigen Recht auf Einsicht in seinen Personalakt ausgegangen, das lediglich Beschränkungen unterliege, wie sie in § 17 Abs. 3 AVG vorgesehen seien. Soweit er in seiner Berufung zu einem bestimmten von ihm ausgelösten und ihn betreffenden dienstbehördlichen Verfahren (Löschung der Vormerkung vom 10. Februar 1995 in seinem Führungsbuch) einen Zusammenhang herstellt, ist dies vor dem Hintergrund der in der Begründung des erstinstanzlichen Bescheides geäußerten Rechtsauffassung der Dienstbehörde 1. Instanz zu sehen, die - wie oben unter 2. und 3. aufgezeigt - von einer falschen Prämisse ausgeht. Die davon veranlaßten Ausführungen können dem Beschwerdeführer unter Berücksichtigung seiner "primären Auffassung" nicht zum Nachteil gereichen. Entgegen der Auffassung der belangten Behörde hat der Beschwerdeführer in seiner Berufung seinen ursprünglichen Antrag auf Einsicht in seinen Personalakt nicht auf einen Antrag auf Gewährung der Akteneinsicht in einem bestimmten dienstbehördlichen Verfahren eingeschränkt. Es kann daher die Klärung der Frage unterbleiben, ob - ausgehend von der Deutung der Berufung im Sinne der belangen Behörde - nicht ein qualitativ anderer und nicht bloß ein gegenüber dem ursprünglichen Antrag auf Einsicht in den Personalakt, über den auch die Dienstbehörde 1. Instanz bescheidförmig abgesprochen hat, eingeschränkter Antrag vorlag und ob die Auffassung der belangten Behörde zutrifft, daß es auf die Anhängigkeit des Verwaltungsverfahrens, zu dem ihrer Auffassung nach die Berufung einen rechtlich relevanten Bezug herstellte, im Zeitpunkt der Erlassung des erstinstanzlichen Bescheides, mit dem auch über die begehrte Einsicht in den Personalakt entschieden wurde, ankommt oder nicht auf den späteren Zeitpunkt ihrer Berufungsentscheidung, in dem jenes Verwaltungsverfahren (Löschung der Vormerkung im Führungsbuch) möglicherweise bereits rechtskräftig abgeschlossen war.

6. Soweit sich die belangte Behörde in ihrer Gegenschrift aber darauf beruft, daß die Beschwerde auch im Fall eines durch die Berufung nicht eingeschränkten Antrages auf generelle Gewährung der Einsicht in den Personalakt unbegründet sei, weil kein generelles Recht auf Akteneinsicht ohne Bezug zu einem konkreten Verwaltungsverfahren bestehe, sind ihr die unter 2. und 3. angestellten Überlegungen entgegenzuhalten.

7. Aus diesen Gründen wäre die belangte Behörde verpflichtet gewesen, über den vom Beschwerdeführer geltend gemachten selbständigen (materiell-rechtlichen) Anspruch auf Einsicht in den Personalakt (unter Berücksichtigung der sich aus Art. 20 B-VG ergebenden Grenzen), der unabhängig von einem konkreten Verwaltungsverfahren besteht, materiell abzusprechen und nicht das Einsichtsbegehren des Beschwerdeführers in ein geltend gemachtes (verfahrensrechtliches) Recht auf Akteneinsicht in einem bestimmten noch anhängigen Verwaltungsverfahren umzudeuten, das durch Verfahrensanordnung zu erledigen gewesen wäre. Die belangte Behörde hat daher ihre im Spruchabschnitt II getroffene Entscheidung mit Rechtswidrigkeit des Inhaltes belastet, so daß der Bescheid in diesem Umfang nach § 42 Abs. 2 Z. 1 VwGG aufzuheben war.

8. In den Fällen, in denen eine Beschwerde gegen einen Verwaltungsakt teilweise Erfolg hatte - dies trifft im Beschwerdefall trotz der Abweisung eines Teiles der Beschwerde durch das hg. Erkenntnis vom 10. Februar 1999, 96/09/0097, wegen des Ausganges des vorliegenden Beschwerdeverfahrens zu - ist die Frage des Anspruches auf Aufwandersatz (§ 47) nach § 50 VwGG so zu beurteilen, wie wenn der Verwaltungsakt zur Gänze aufgehoben oder für rechtswidrig erklärt worden wäre.

Der Kostenzuspruch gründet sich daher auf die §§ 47, 48 Abs. 1 Z. 1 und 2 und 49 VwGG in Verbindung mit der Pauschalierungsverordnung des Bundeskanzlers, BGBl. Nr. 416/1994.

Wien, am 24. März 1999