Index
72/01 HochschulorganisationNorm
B-VG Art140 Abs1 Z1 litbLeitsatz
Verstoß des §27 Hochschul-QualitätssicherungsG betreffend Rechtsnatur und Rechtsform, Verfahren sowie Rechtswirkungen des Melde- und Bestätigungsverfahrens grenzüberschreitender Studien hinsichtlich der externen Qualitätssicherung gegen das BestimmtheitsgebotSpruch
I.römisch eins. §27 des Bundesgesetzes über die externe Qualitätssicherung im Hochschulwesen und die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (Hochschul-Qualitätssicherungsgesetz – HS-QSG), BGBl I Nr 74/2011 idF BGBl I Nr 45/2014, wird als verfassungswidrig aufgehoben.§27 des Bundesgesetzes über die externe Qualitätssicherung im Hochschulwesen und die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (Hochschul-Qualitätssicherungsgesetz – HS-QSG), Bundesgesetzblatt Teil eins, Nr 74 aus 2011, in der Fassung Bundesgesetzblatt Teil eins, Nr 45 aus 2014,, wird als verfassungswidrig aufgehoben.
II.römisch zwei. Die Aufhebung tritt mit Ablauf des 31. Dezember 2018 in Kraft.
III.römisch drei. Frühere gesetzliche Bestimmungen treten nicht wieder in Kraft.
IV.römisch vier. Der Bundeskanzler ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Bundesgesetzblatt I verpflichtet.Der Bundeskanzler ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Bundesgesetzblatt römisch eins verpflichtet.
Begründung
Entscheidungsgründe
I. Anlassverfahren, Prüfungsbeschluss und Vorverfahrenrömisch eins. Anlassverfahren, Prüfungsbeschluss und Vorverfahren
1.1. Beim Verfassungsgerichtshof sind zu den Zahlen V9-12/2017 und V16/2017 fünf auf Art139 Abs1 Z1 B-VG iVm Art89 Abs2 und Art135 Abs4 B-VG gestützte Anträge des Bundesverwaltungsgerichtes anhängig, die in der 23. Sitzung des Board der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria am 6. November 2014 beschlossene und auf der Internetseite der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria kundgemachte "Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß §27 HS-QSG" (im Folgenden: §27 HS-QSG-Richtlinie) als gesetz- bzw. verfassungswidrig aufzuheben. 1.1. Beim Verfassungsgerichtshof sind zu den Zahlen V9-12/2017 und V16/2017 fünf auf Art139 Abs1 Z1 B-VG in Verbindung mit Art89 Abs2 und Art135 Abs4 B-VG gestützte Anträge des Bundesverwaltungsgerichtes anhängig, die in der 23. Sitzung des Board der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria am 6. November 2014 beschlossene und auf der Internetseite der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria kundgemachte "Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß §27 HS-QSG" (im Folgenden: §27 HS-QSG-Richtlinie) als gesetz- bzw. verfassungswidrig aufzuheben.
1.2. Den verwaltungsgerichtlichen Ausgangsverfahren zu den genannten Verordnungsprüfungsverfahren vor dem Verfassungsgerichtshof liegt folgender Sachverhalt zugrunde:
Die vor dem Bundesverwaltungsgericht beschwerdeführenden Parteien beantragten die Erteilung einer Bestätigung gemäß §27 Abs5 des Bundesgesetzes über die externe Qualitätssicherung im Hochschulwesen und die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (Hochschul-Qualitätssicherungsgesetz – HS-QSG), BGBl I 74/2011 idF BGBl I 45/2014, für die Erbringung von Leistungen als Kooperationspartner bei der Durchführung einzelner, von ausländischen postsekundären Bildungseinrichtungen angebotener Studiengänge. Daraufhin wurden "Verträge" zwischen den beschwerdeführenden Parteien einerseits und der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (im Folgenden: AQ Austria) andererseits abgeschlossen, die die Ausstellung einer Bestätigung gemäß §27 Abs5 HS-QSG auf der Grundlage einer Evaluierung nach internationalen Standards zum Gegenstand haben. Die Durchführung der so eingeleiteten Verfahren erfolgte auf Basis der §27 HS-QSG-Richtlinie, die auch einen Bestandteil der geschlossenen Vereinbarungen bilden sollte. Mit vom Geschäftsführer der AQ Austria unterfertigten Schreiben erteilte die AQ Austria schließlich jeweils eine Bestätigung gemäß §27 Abs5 HS-QSG unter näher ausgeführten, ausdrücklich auf einzelne Bestimmungen der §27 HS-QSG-Richtlinie gestützten "Auflagen". Die vor dem Bundesverwaltungsgericht beschwerdeführenden Parteien beantragten die Erteilung einer Bestätigung gemäß §27 Abs5 des Bundesgesetzes über die externe Qualitätssicherung im Hochschulwesen und die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (Hochschul-Qualitätssicherungsgesetz – HS-QSG), Bundesgesetzblatt Teil eins, 74 aus 2011, in der Fassung Bundesgesetzblatt Teil eins, 45 aus 2014,, für die Erbringung von Leistungen als Kooperationspartner bei der Durchführung einzelner, von ausländischen postsekundären Bildungseinrichtungen angebotener Studiengänge. Daraufhin wurden "Verträge" zwischen den beschwerdeführenden Parteien einerseits und der Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (im Folgenden: AQ Austria) andererseits abgeschlossen, die die Ausstellung einer Bestätigung gemäß §27 Abs5 HS-QSG auf der Grundlage einer Evaluierung nach internationalen Standards zum Gegenstand haben. Die Durchführung der so eingeleiteten Verfahren erfolgte auf Basis der §27 HS-QSG-Richtlinie, die auch einen Bestandteil der geschlossenen Vereinbarungen bilden sollte. Mit vom Geschäftsführer der AQ Austria unterfertigten Schreiben erteilte die AQ Austria schließlich jeweils eine Bestätigung gemäß §27 Abs5 HS-QSG unter näher ausgeführten, ausdrücklich auf einzelne Bestimmungen der §27 HS-QSG-Richtlinie gestützten "Auflagen".
In der Folge wurden die erteilten Bestätigungen zum Teil mangels fristgerechter Erfüllung einzelner "Auflagen" mit Schreiben der AQ Austria "auf Grundlage von Kap. III Abs27 der Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß §27 HS-QSG widerrufen".In der Folge wurden die erteilten Bestätigungen zum Teil mangels fristgerechter Erfüllung einzelner "Auflagen" mit Schreiben der AQ Austria "auf Grundlage von Kap. römisch drei Abs27 der Richtlinie für Verfahren zur Meldung grenzüberschreitender Studien gemäß §27 HS-QSG widerrufen".
Gegen die unter Auflagen erteilten Bestätigungen (V 11-12/2017 und V16/2017) bzw. gegen die Widerrufe der Bestätigungen (V9-10/2017) erhoben die vor dem Bundesverwaltungsgericht beschwerdeführenden Parteien jeweils Rechtsmittel, die die AQ Austria dem Bundesverwaltungsgericht vorlegte. Gegen die unter Auflagen erteilten Bestätigungen (römisch fünf 11-12/2017 und V16/2017) bzw. gegen die Widerrufe der Bestätigungen (V9-10/2017) erhoben die vor dem Bundesverwaltungsgericht beschwerdeführenden Parteien jeweils Rechtsmittel, die die AQ Austria dem Bundesverwaltungsgericht vorlegte.
1.3. Aus Anlass dieser bei ihm anhängigen Verfahren stellte das Bundesverwaltungsgericht beim Verfassungsgerichtshof mehrere im Wesentlichen inhaltsgleiche Anträge, die §27 HS-QSG-Richtlinie als gesetz- bzw. verfassungswidrig aufzuheben. Zusammengefasst geht das Bundesverwaltungsgericht mit näherer Begründung davon aus, dass es sich bei den Schreiben der AQ Austria jeweils um – der Anfechtung vor dem Bundesverwaltungsgericht zugängliche – Bescheide handle und die §27 HS-QSG-Richtlinie eine Verordnung im Sinne des Art139 Abs1 B-VG darstelle. Da diese als Grundlage für die erlassenen Bescheide herangezogen worden sei, habe das Bundesverwaltungsgericht die Richtlinie des Boards der AQ Austria bei der Prüfung der Rechtmäßigkeit des in Rede stehenden verwaltungsbehördlichen Handelns anzuwenden. Zur Erlassung einer verordnungsförmigen Richtlinie komme dem Board der AQ Austria aber keine Kompetenz zu. Eine Verordnungserlassung unter bloßer Berufung auf Art18 Abs2 B-VG stehe einem Beliehenen wie der AQ Austria bzw. dem Board der AQ Austria nicht zu. Weder §27 HS-QSG noch einer anderen Bestimmung des HS-QSG sei aber eine spezielle Verordnungsermächtigung zu entnehmen. Die §27 HS-QSG-Richtlinie sei daher als gesetzwidrig aufzuheben.
2. Bei der Prüfung der Zulässigkeit dieser Anträge gemäß Art139 Abs1 Z1 B-VG sind im Verfassungsgerichtshof Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit des §27 HS-QSG entstanden. Der Verfassungsgerichtshof hat daher am 11. Oktober 2017 beschlossen, diese Gesetzesbestimmung von Amts wegen auf ihre Verfassungsmäßigkeit zu prüfen.
2.1. Der Verfassungsgerichtshof ging zunächst davon aus, dass das Gesetzesprüfungsverfahren zulässig sein dürfte. Der Verfassungsgerichtshof habe zu prüfen, ob es sich bei der §27 HS-QSG-Richtlinie um eine Verordnung im Sinne des Art139 B-VG und damit einen tauglichen Prüfungsgegenstand vor dem Verfassungsgerichtshof handle. Da diese Frage vor dem Hintergrund der einschlägigen gesetzlichen Bestimmungen zu beurteilen sei und sich die §27 HS-QSG-Richtlinie ausdrücklich und der Sache nach auf §27 HS-QSG stütze, habe der Verfassungsgerichtshof diese Gesetzesbestimmung – zur Gänze – anzuwenden.
2.2. Seine Bedenken, die ihn zur Einleitung des Gesetzesprüfungsverfahrens bestimmt haben, legte der Verfassungsgerichtshof wie folgt dar:
"§27 HS-QSG lässt sich nach der vorläufigen Auffassung des Verfassungsgerichtshofs in ganz unterschiedlicher Weise deuten, ohne dass dem Gesetz hinreichende Anhaltspunkte dafür zu entnehmen sein dürften, wie diese Gesetzesbestimmung das Rechtsverhältnis in den vorgesehenen Melde- bzw. Bestätigungsverfahren grundsätzlich gestaltet wissen will. Das dürfte sich insbesondere an dem – auch den verwaltungsgerichtlichen Ausgangsverfahren zugrunde liegenden – Bestätigungsverfahren zeigen, wie es in §27 Abs5 HS-QSG geregelt ist:
3.1.1. Systematische Überlegungen dürften hier zunächst dafür sprechen, dass der Gesetzgeber ein privatrechtliches Rechtsverhältnis zwischen der die Bestätigung benötigenden österreichischen Bildungseinrichtung und der diese erteilenden AQ Austria vor Augen hat. Dürfte doch das HS-QSG ein bestimmtes Qualitätssicherungsverfahren, nämlich das Akkreditierungsverfahren, ausdrücklich als hoheitliches, bescheidförmiges Verwaltungsverfahren vorsehen und auf diese Weise nach der subjektiv-historischen Absicht des Gesetzgebers (siehe Erläut. zur RV 1222 BlgNR 24. GP, S. 15 und 21) implizit zum Ausdruck bringen wollen, dass andere im HS-QSG geregelte Verfahren wie insbesondere das Zertifizierungsverfahren und auch das in §27 Abs5 HS-QSG geregelte Bestätigungsverfahren und damit die in diesem Verfahren ergehenden Akte der AQ Austria privatrechtlicher Natur sind. Diese Auslegung dürfte, wie die Ausgangsverfahren vor dem Bundes-verwaltungsgericht und die Stellungnahme des Boards der AQ Austria im verfassungsgerichtlichen Verordnungsprüfungsverfahren zeigen, der derzeitigen Praxis der AQ Austria entsprechen. Diese schließt mit der eine entsprechende Bestätigung beantragenden österreichischen Bildungseinrichtung einen privatrechtlichen Vertrag über die Durchführung einer Evaluierung gemäß Kapitel III Abs12 der §27 HS-QSG-Richtlinie.3.1.1. Systematische Überlegungen dürften hier zunächst dafür sprechen, dass der Gesetzgeber ein privatrechtliches Rechtsverhältnis zwischen der die Bestätigung benötigenden österreichischen Bildungseinrichtung und der diese erteilenden AQ Austria vor Augen hat. Dürfte doch das HS-QSG ein bestimmtes Qualitätssicherungsverfahren, nämlich das Akkreditierungsverfahren, ausdrücklich als hoheitliches, bescheidförmiges Verwaltungsverfahren vorsehen und auf diese Weise nach der subjektiv-historischen Absicht des Gesetzgebers (siehe Erläut. zur Regierungsvorlage 1222 BlgNR 24. GP, Sitzung 15 und 21) implizit zum Ausdruck bringen wollen, dass andere im HS-QSG geregelte Verfahren wie insbesondere das Zertifizierungsverfahren und auch das in §27 Abs5 HS-QSG geregelte Bestätigungsverfahren und damit die in diesem Verfahren ergehenden Akte der AQ Austria privatrechtlicher Natur sind. Diese Auslegung dürfte, wie die Ausgangsverfahren vor dem Bundes-verwaltungsgericht und die Stellungnahme des Boards der AQ Austria im verfassungsgerichtlichen Verordnungsprüfungsverfahren zeigen, der derzeitigen Praxis der AQ Austria entsprechen. Diese schließt mit der eine entsprechende Bestätigung beantragenden österreichischen Bildungseinrichtung einen privatrechtlichen Vertrag über die Durchführung einer Evaluierung gemäß Kapitel römisch drei Abs12 der §27 HS-QSG-Richtlinie.
Freilich dürfte der Wortlaut des §27 Abs5 HS-QSG solches nicht zum Ausdruck bringen. Auch die Entstehungsgeschichte des §27 Abs5 HS-QSG in der hier maßgeblichen geltenden Fassung (BGBl I 45/2014) ist mehrdeutig. War in der Stammfassung des HS-QSG (BGBl I 74/2011) für ausländische Studien noch ein Registrierungsverfahren vorgesehen, sollte dieses den Vorstellungen der Regierungsvorlage (RV 136 BlgNR 25. GP, S. 39) zufolge, die zur derzeit geltenden Fassung des §27 HS-QSG geführt hat, zugunsten einer die Rechtsgrundlage der Anerkennung der Bildungseinrichtung und des Studiums betreffenden Hinweispflicht entfallen. Im Zuge der parlamentarischen Debatte erhielt dann §27 HS-QSG seine endgültige Fassung, wonach die Registrierungspflicht nicht ersatzlos entfallen, sondern neben der Meldepflicht für ausländische Studien durch das nunmehr in §27 Abs5 HS-QSG vorgesehene Bestätigungserfordernis für die als inländischer Kooperationspartner auftretende österreichische Bildungseinrichtung ergänzt werden sollte. Dies sollte, so die Begründung des Abänderungsantrages, 'eine homogene Qualität des tertiären Bildungssektors in Österreich' gewährleisten (siehe StenProtNR 25. GP, 30. Sitzung, S. 79 und 81).Freilich dürfte der Wortlaut des §27 Abs5 HS-QSG solches nicht zum Ausdruck bringen. Auch die Entstehungsgeschichte des §27 Abs5 HS-QSG in der hier maßgeblichen geltenden Fassung Bundesgesetzblatt Teil eins, 45 aus 2014,) ist mehrdeutig. War in der Stammfassung des HS-QSG Bundesgesetzblatt Teil eins, 74 aus 2011,) für ausländische Studien noch ein Registrierungsverfahren vorgesehen, sollte dieses den Vorstellungen der Regierungsvorlage Regierungsvorlage 136 BlgNR 25. GP, Sitzung 39) zufolge, die zur derzeit geltenden Fassung des §27 HS-QSG geführt hat, zugunsten einer die Rechtsgrundlage der Anerkennung der Bildungseinrichtung und des Studiums betreffenden Hinweispflicht entfallen. Im Zuge der parlamentarischen Debatte erhielt dann §27 HS-QSG seine endgültige Fassung, wonach die Registrierungspflicht nicht ersatzlos entfallen, sondern neben der Meldepflicht für ausländische Studien durch das nunmehr in §27 Abs5 HS-QSG vorgesehene Bestätigungserfordernis für die als inländischer Kooperationspartner auftretende österreichische Bildungseinrichtung ergänzt werden sollte. Dies sollte, so die Begründung des Abänderungsantrages, 'eine homogene Qualität des tertiären Bildungssektors in Österreich' gewährleisten (siehe StenProtNR 25. GP, 30. Sitzung, Sitzung 79 und 81).
Auch dürfte sich das Bestätigungsverfahren in einigen Punkten nicht nur vom Zertifizierungsverfahren nach §22 HS-QSG, sondern auch von sonstigen derartigen Qualitätssicherungsverfahren unterscheiden, die in anderen Rechtsbereichen entsprechend privatrechtlich geregelt sind. So ist die Bestätigung nach §27 Abs5 HS-QSG ausschließlich von der AQ Austria zu erteilen, was es ausschließen dürfte, die einschlägigen Voraussetzungen durch ein entsprechendes Verfahren vor einer anderen Qualitätssicherungseinrichtung nachzuweisen; auch dürften das Gesetz und in der Folge die AQ Austria abschließend die Kriterien für die Erlangung einer Bestätigung festlegen, womit die Bestätigung zumindest in die Nähe jener 'Betriebsgenehmigung' rücken dürfte, wie sie auch nach der Vorstellung des Gesetzgebers Akkreditierungsverfahren nach dem HS-QSG zukommt (siehe Erläut. zur RV 1222 BlgNR, 24. GP, S. 10; vgl. demgegenüber zu den Argumenten, die für eine privatrechtliche Qualifikation des produktrechtlichen Zertifizierungsverhältnisses sprechen, Holoubek, Das 'Zertifizierungsrechtsverhältnis' – Überlegungen zu 'Staat' und 'Privat' im Wirtschaftsrecht, FS Stolzlechner, 2013, 259 [270 f.]; Merli, Bewertung durch Private, in: Fuchs ua. [Hrsg], Staatliche Aufgaben, Private Akteure, Band 1: Erscheinungsformen und Effekte, 2015, 177 [187]).Auch dürfte sich das Bestätigungsverfahren in einigen Punkten nicht nur vom Zertifizierungsverfahren nach §22 HS-QSG, sondern auch von sonstigen derartigen Qualitätssicherungsverfahren unterscheiden, die in anderen Rechtsbereichen entsprechend privatrechtlich geregelt sind. So ist die Bestätigung nach §27 Abs5 HS-QSG ausschließlich von der AQ Austria zu erteilen, was es ausschließen dürfte, die einschlägigen Voraussetzungen durch ein entsprechendes Verfahren vor einer anderen Qualitätssicherungseinrichtung nachzuweisen; auch dürften das Gesetz und in der Folge die AQ Austria abschließend die Kriterien für die Erlangung einer Bestätigung festlegen, womit die Bestätigung zumindest in die Nähe jener 'Betriebsgenehmigung' rücken dürfte, wie sie auch nach der Vorstellung des Gesetzgebers Akkreditierungsverfahren nach dem HS-QSG zukommt (siehe Erläut. zur Regierungsvorlage 1222 BlgNR, 24. GP, Sitzung 10; vergleiche demgegenüber zu den Argumenten, die für eine privatrechtliche Qualifikation des produktrechtlichen Zertifizierungsverhältnisses sprechen, Holoubek, Das 'Zertifizierungsrechtsverhältnis' – Überlegungen zu 'Staat' und 'Privat' im Wirtschaftsrecht, FS Stolzlechner, 2013, 259 [270 f.]; Merli, Bewertung durch Private, in: Fuchs ua. [Hrsg], Staatliche Aufgaben, Private Akteure, Band 1: Erscheinungsformen und Effekte, 2015, 177 [187]).
3.1.2. Bei einer privatrechtlichen Deutung des Rechtsverhältnisses, das §27 Abs5 HS-QSG zwischen der AQ Austria und der als Kooperationspartner fungierenden österreichischen Bildungseinrichtung regelt, ergeben sich nach der vorläufigen Auffassung des Verfassungsgerichtshofes aber auch folgende verfassungsrechtliche Bedenken gegen §27 HS-QSG:
§27 Abs5 HS-QSG dürfte mit der Bestätigung von ihrer Ausgestaltung und Wirkung her einen (mehr) der Akkreditierung (denn einem Audit und einer Zertifizierung) ähnelnden Akt heteronomer Rechtserzeugung vorsehen (wie er an und für sich für die Hoheitsverwaltung typisch ist, vgl. VfSlg 19.509/2011). Denn nach §27 HS-QSG dürfte ausschließlich die AQ Austria zur Bestätigung befugt sein und §27 HS-QSG damit – verwaltungsstrafrechtsbewehrt (siehe §32 HS-QSG) – privatrechtliche Vertragsabschlusspflichten normieren. Von der einseitigen Erteilung der Bestätigung dürfte die Zulässigkeit der kooperativen Durchführung eines grenzüberschreitenden Studiums abhängen, da ohne die zur Aufnahme des Studienbetriebs benötigte Bestätigung das Anbieten ausländischer Studien in Zusammenarbeit mit der österreichischen Bildungseinrichtung ex lege untersagt sein dürfte. Damit schiene dem Verfassungsgerichtshof aber der AQ Austria eine privatrechtliche Sondermacht zur Gewährleistung öffentlicher Interessen, nämlich 'eine[r] homogene[n] Qualität des tertiären Bildungssektors in Österreich' (siehe StenProtNR 25. GP, 30. Sitzung, S. 79 und 81), eingeräumt und hoheitlich zwangsbewehrt zu sein, wie sie sonst für hoheitliche, verwaltungsbehördliche Ordnung und Aufsicht (in einem weiten Sinn also Regulierung) des Handelns von Privaten typisch ist (vgl. VfSlg 19.728/2012). Der Verfassungsgerichtshof hegt davon ausgehend vorläufig das Bedenken, dass damit jene Grenzen überschritten sein könnten, die die Bundesverfassung, insbesondere in Art17 B-VG, dem Gesetzgeber bei der Formenwahl des Vollzugshandelns setzt (vgl. Korinek/Holoubek, Grundlagen staatlicher Privatwirtschaftsverwaltung, 1993, 186 ff.). Dabei wird gegebenenfalls auch zu erörtern sein, welche Bedeutung im vorliegenden Zusammenhang dem Umstand zukommt, dass es sich bei der AQ Austria um eine organisatorisch außerhalb der staatlichen Verwaltung stehende, selbstständige juristische Person des öffentlichen Rechts, also um einen sogenannten 'ausgegliederten Rechtsträger' handelt (vgl. Korinek, Staatsrechtliche Bedingungen und Grenzen der Ausgliederung und Beleihung, ÖZW 2000, 46 [49 ff.]).§27 Abs5 HS-QSG dürfte mit der Bestätigung von ihrer Ausgestaltung und Wirkung her einen (mehr) der Akkreditierung (denn einem Audit und einer Zertifizierung) ähnelnden Akt heteronomer Rechtserzeugung vorsehen (wie er an und für sich für die Hoheitsverwaltung typisch ist, vergleiche VfSlg 19.509/2011). Denn nach §27 HS-QSG dürfte ausschließlich die AQ Austria zur Bestätigung befugt sein und §27 HS-QSG damit – verwaltungsstrafrechtsbewehrt (siehe §32 HS-QSG) – privatrechtliche Vertragsabschlusspflichten normieren. Von der einseitigen Erteilung der Bestätigung dürfte die Zulässigkeit der kooperativen Durchführung eines grenzüberschreitenden Studiums abhängen, da ohne die zur Aufnahme des Studienbetriebs benötigte Bestätigung das Anbieten ausländischer Studien in Zusammenarbeit mit der österreichischen Bildungseinrichtung ex lege untersagt sein dürfte. Damit schiene dem Verfassungsgerichtshof aber der AQ Austria eine privatrechtliche Sondermacht zur Gewährleistung öffentlicher Interessen, nämlich 'eine[r] homogene[n] Qualität des tertiären Bildungssektors in Österreich' (siehe StenProtNR 25. GP, 30. Sitzung, Sitzung 79 und 81), eingeräumt und hoheitlich zwangsbewehrt zu sein, wie sie sonst für hoheitliche, verwaltungsbehördliche Ordnung und Aufsicht (in einem weiten Sinn also Regulierung) des Handelns von Privaten typisch ist vergleiche VfSlg 19.728/2012). Der Verfassungsgerichtshof hegt davon ausgehend vorläufig das Bedenken, dass damit jene Grenzen überschritten sein könnten, die die Bundesverfassung, insbesondere in Art17 B-VG, dem Gesetzgeber bei der Formenwahl des Vollzugshandelns setzt vergleiche Korinek/Holoubek, Grundlagen staatlicher Privatwirtschaftsverwaltung, 1993, 186 ff.). Dabei wird gegebenenfalls auch zu erörtern sein, welche Bedeutung im vorliegenden Zusammenhang dem Umstand zukommt, dass es sich bei der AQ Austria um eine organisatorisch außerhalb der staatlichen Verwaltung stehende, selbstständige juristische Person des öffentlichen Rechts, also um einen sogenannten 'ausgegliederten Rechtsträger' handelt vergleiche Korinek, Staatsrechtliche Bedingungen und Grenzen der Ausgliederung und Beleihung, ÖZW 2000, 46 [49 ff.]).
3.2.1. Eine Reihe von Argumenten dürften aber das Melde- und insbesondere das Bestätigungsverfahren des §27 HS-QSG in die Nähe hoheitlicher Ausgestaltung rücken (vgl. VfSlg 19.728/2012). Dementsprechend gehen auch das Bundesverwaltungsgericht und die vor dem Bundesverwaltungsgericht beschwerdeführenden Parteien davon aus, dass jedenfalls dem Widerruf der Bestätigung durch die AQ Austria die Qualität eines Bescheides iSd Art130 Abs1 Z1 B-VG zukommt. Nach der vorläufigen Auffassung des Verfassungsgerichtshofs lässt §27 HS-QSG auch eine Deutung zu, die der Bestätigung und ihrem allfälligen Widerruf – der freilich in §27 HS-QSG ausdrücklich nicht erwähnt ist – hoheitliche Rechtswirkungen beimisst und damit der vom Bundesverwaltungsgericht aktbezogen vorgenommen Bescheidqualifikation des Widerrufs der Bestätigung jedenfalls nicht entgegenstehen dürfte. Auch dürfte das HS-QSG das Verfahren vor der Beschwerdekommission, das in dem nach der Intention des Gesetzgebers privatrechtlichen Zertifizierungsverfahren dem gerichtlichen Rechtschutz vorgeschaltet ist (siehe §13 Abs1 HS-QSG und Erläut. zur RV 1222 BlgNR, 24. GP, S. 15), für Entscheidungen nach §27 HS-QSG nicht zur Anwendungen bringen (was nach dem System des HS-QSG für hoheitliche Verwaltungsverfahren wie das Akkreditierungsverfahren kennzeichnend ist).3.2.1. Eine Reihe von Argumenten dürften aber das Melde- und insbesondere das Bestätigungsverfahren des §27 HS-QSG in die Nähe hoheitlicher Ausgestaltung rücken vergleiche VfSlg 19.728/2012). Dementsprechend gehen auch das Bundesverwaltungsgericht und die vor dem Bundesverwaltungsgericht beschwerdeführenden Parteien davon aus, dass jedenfalls dem Widerruf der Bestätigung durch die AQ Austria die Qualität eines Bescheides iSd Art130 Abs1 Z1 B-VG zukommt. Nach der vorläufigen Auffassung des Verfassungsgerichtshofs lässt §27 HS-QSG auch eine Deutung zu, die der Bestätigung und ihrem allfälligen Widerruf – der freilich in §27 HS-QSG ausdrücklich nicht erwähnt ist – hoheitliche Rechtswirkungen beimisst und damit der vom Bundesverwaltungsgericht aktbezogen vorgenommen Bescheidqualifikation des Widerrufs der Bestätigung jedenfalls nicht entgegenstehen dürfte. Auch dürfte das HS-QSG das Verfahren vor der Beschwerdekommission, das in dem nach der Intention des Gesetzgebers privatrechtlichen Zertifizierungsverfahren dem gerichtlichen Rechtschutz vorgeschaltet ist (siehe §13 Abs1 HS-QSG und Erläut. zur Regierungsvorlage 1222 BlgNR, 24. GP, Sitzung 15, ), für Entscheidungen nach §27 HS-QSG nicht zur Anwendungen bringen (was nach dem System des HS-QSG für hoheitliche Verwaltungsverfahren wie das Akkreditierungsverfahren kennzeichnend ist).
§27 HS-QSG dürfte aber jede nähere Regelung des Verfahrens zur Erteilung der Bestätigung und erst recht deren Befristung oder deren Erteilung unter Auflagen bzw. von deren Widerruf vermissen lassen. Nun könnte möglicherweise §27 HS-QSG auch dahin gedeutet werden, dass das Gesetz nicht ein bescheidförmiges hoheitliches Verwaltungsverfahren, sondern schlicht hoheitliches Verwaltungshandeln (siehe nur Raschauer, 'Schlicht-hoheitliches Verwaltungshandeln', FS Stolzlechner, 2013, 547 ff.) vorsehen will. Angesichts Art130 Abs2 Z1 B-VG dürfte eine solche Ausgestaltung (bestimmter) Verfahren nach §27 HS-QSG keine grundsätzlichen Rechtschutzbedenken aufwerfen (allgemein zur diesbezüglichen Bedeutung des Art130 Abs2 Z1 B-VG Holoubek, Handlungsformen, Legalitätsprinzip und Verwaltungsgerichtsbarkeit, FS Bernhard Raschauer, 2013, 181 [192 ff.]); doch dürfte sich eine solche Deutung deshalb verbieten, weil der Gesetzgeber den Rechtsweg nach Art130 Abs2 Z1 B-VG gerade nicht eröffnet hat, was er nach dieser Verfassungsbestimmung aber ausdrücklich tun müsste.
3.2.2. Auch bei einer hoheitlichen Deutung der von §27 HS-QSG geregelten Rechtsverhältnisse dürften aber weitere verfassungsrechtliche Bedenken entstehen:
Der Verfassungsgerichtshof hat in seiner Rechtsprechung zu jenen Grenzen, die das B-VG der Betrauung selbstständiger Rechtsträger mit hoheitlichen Aufgaben durch den einfachen Gesetzgeber setzt (siehe nur VfSlg 14.473/1996, 16.400/2001, 17.341/2004, 17.421/2004, 19.728/2012), insbesondere die Notwendigkeit der Unterstellung des beliehenen Rechtsträgers unter ein gemäß Art76 Abs1 B-VG (bzw. gemäß Art105 Abs2 B-VG) und Art142 B-VG verantwortliches oberstes Organ betont, dem Steuerungsmöglichkeiten eingeräumt sein müssen, die es ihm ermöglichen, für die Gesetzmäßigkeit der Vollziehung in effektiver Weise zu sorgen. Dazu zählen grundsätzlich die in Art20 Abs1 B-VG vorgesehenen Weisungs- und Leitungsbefugnisse, die der Bundesgesetzgeber dem zuständigen obersten Organ gegenüber dem ausgegliederten Rechtsträger einräumen muss (vgl. VfSlg 19.728/2012 mwH auf die einschlägige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes). Diese verfassungsrechtlich notwendigen Ingerenzzusammenhänge dürften nach der vorläufigen Auffassung des Verfassungsgerichtshofes im vorliegenden Fall bei Übertragung hoheitlicher Aufgaben nicht in ausreichendem Maße vorliegen. Denn auch wenn man die in §9 Abs2 und §25 Abs3 HS-QSG vorgesehene Weisungsfreistellung dem Wortlaut dieser Bestimmungen zu Folge nur auf das Board der AQ Austria beziehen wollte, dürfte das HS-QSG die geschilderten verfassungsrechtlichen Anforderungen – insbesondere angesichts der (begrenzten) Aufsichtsbefugnisse des zuständigen Bundes-ministers, wie sie in §30 HS-QSG vorgesehen sind, und angesichts der dem Präsidenten des Boards zukommenden Leitungs- und Vertretungsbefugnisse, wie sie insbesondere in §10 Abs1 HS-QSG geregelt sind – nach vorläufiger Ansicht des Verfassungsgerichtshofes nicht erfüllen (woran auch die Regelungen über das Berichtswesen [vgl. §28 HS-QSG] oder über Abberufungsmöglichkeiten von Mitgliedern der Organe der AQ-Austria [vgl. §7 Abs7, §11 Abs5 HS-QSG] nichts ändern dürften). In diesem Zusammenhang müsste gegebenenfalls auch erörtert werden, ob und inwieweit die AQ-Austria – auch im Hinblick auf ihre selbstständige Rechtspersönlichkeit und damit ihre Stellung als ausgegliederter Rechtsträger – für die Zwecke der Übertragung der hier in Rede stehenden Aufgaben (möglicherweise auch im Lichte des Art17 StGG) als Organ im Sinne des Art20 Abs2 B-VG qualifiziert werden könnte, für das das HS-QSG dann möglicherweise ein angemessenes Aufsichtsrecht im Sinne des Art20 Abs2 letzter Satz B-VG vorsehen könnte. Dabei wäre gegebenenfalls auch die Frage zu prüfen, ob §27 HS-QSG eine den verfassungsrechtlichen Anforderungen insbesondere auch des Art83 Abs2 B-VG genügende Festlegung des zur Erlassung hoheitlicher Verwaltungsakte zuständigen Organs der AQ-Austria trifft (zu den strengen Anforderungen an Zuständigkeitsregelungen vgl. zB VfSlg 10.311/1984, 13.029/1992, 13.816/1994; vgl. auch VfGH 28.6.2017, V22/2017). Schließlich stellt sich im gegebenen Zusammenhang die – vom Antrag des Bundesverwaltungsgerichts in den vorliegenden Verordnungsprüfungsverfahren bereits auf-geworfene – Frage, ob, entnimmt man §27 HS-QSG eine Ermächtigung, die hier in Rede stehende §27 HS-QSG-Richtlinie in Verordnungsform zu erlassen, diese Ermächtigung den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Übertragung der Befugnis zur Erlassung von Rechtsverordnungen durch beliehene ausgegliederte Rechtsträger (siehe VfSlg 16.995/2003) genügt (und ob unabhängige, weisungsfreie Verwaltungsbehörden überhaupt zur Verordnungserlassung ermächtigt werden dürfen, siehe VfSlg 17.961/2006).Der Verfassungsgerichtshof hat in seiner Rechtsprechung zu jenen Grenzen, die das B-VG der Betrauung selbstständiger Rechtsträger mit hoheitlichen Aufgaben durch den einfachen Gesetzgeber setzt (siehe nur VfSlg 14.473/1996, 16.400/2001, 17.341/2004, 17.421/2004, 19.728/2012), insbesondere die Notwendigkeit der Unterstellung des beliehenen Rechtsträgers unter ein gemäß Art76 Abs1 B-VG (bzw. gemäß Art105 Abs2 B-VG) und Art142 B-VG verantwortliches oberstes Organ betont, dem Steuerungsmöglichkeiten eingeräumt sein müssen, die es ihm ermöglichen, für die Gesetzmäßigkeit der Vollziehung in effektiver Weise zu sorgen. Dazu zählen grundsätzlich die in Art20 Abs1 B-VG vorgesehenen Weisungs- und Leitungsbefugnisse, die der Bundesgesetzgeber dem zuständigen obersten Organ gegenüber dem ausgegliederten Rechtsträger einräumen muss vergleiche VfSlg 19.728/2012 mwH auf die einschlägige Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes). Diese verfassungsrechtlich notwendigen Ingerenzzusammenhänge dürften nach der vorläufigen Auffassung des Verfassungsgerichtshofes im vorliegenden Fall bei Übertragung hoheitlicher Aufgaben nicht in ausreichendem Maße vorliegen. Denn auch wenn man die in §9 Abs2 und §25 Abs3 HS-QSG vorgesehene Weisungsfreistellung dem Wortlaut dieser Bestimmungen zu Folge nur auf das Board der AQ Austria beziehen wollte, dürfte das HS-QSG die geschilderten verfassungsrechtlichen Anforderungen – insbesondere angesichts der (begrenzten) Aufsichtsbefugnisse des zuständigen Bundes-ministers, wie sie in §30 HS-QSG vorgesehen sind, und angesichts der dem Präsidenten des Boards zukommenden Leitungs- und Vertretungsbefugnisse, wie sie insbesondere in §10 Abs1 HS-QSG geregelt sind – nach vorläufiger Ansicht des Verfassungsgerichtshofes nicht erfüllen (woran auch die Regelungen über das Berichtswesen [vgl. §28 HS-QSG] oder über Abberufungsmöglichkeiten von Mitgliedern der Organe der AQ-Austria [vgl. §7 Abs7, §11 Abs5 HS-QSG] nichts ändern dürften). In diesem Zusammenhang müsste gegebenenfalls auch erörtert werden, ob und inwieweit die AQ-Austria – auch im Hinblick auf ihre selbstständige Rechtspersönlichkeit und damit ihre Stellung als ausgegliederter Rechtsträger – für die Zwecke der Übertragung der hier in Rede stehenden Aufgaben (möglicherweise auch im Lichte des Art17 StGG) als Organ im Sinne des Art20 Abs2 B-VG qualifiziert werden könnte, für das das HS-QSG dann möglicherweise ein angemessenes Aufsichtsrecht im Sinne des Art20 Abs2 letzter Satz B-VG vorsehen könnte. Dabei wäre gegebenenfalls auch die Frage zu prüfen, ob §27 HS-QSG eine den verfassungsrechtlichen Anforderungen insbesondere auch des Art83 Abs2 B-VG genügende Festlegung des zur Erlassung hoheitlicher Verwaltungsakte zuständigen Organs der AQ-Austria trifft (zu den strengen Anforderungen an Zuständigkeitsregelungen vergleiche zB VfSlg 10.311/1984, 13.029/1992, 13.816/1994; vergleiche auch VfGH 28.6.2017, V22/2017). Schließlich stellt sich im gegebenen Zusammenhang die – vom Antrag des Bundesverwaltungsgerichts in den vorliegenden Verordnungsprüfungsverfahren bereits auf-geworfene – Frage, ob, entnimmt man §27 HS-QSG eine Ermächtigung, die hier in Rede stehende §27 HS-QSG-Richtlinie in Verordnungsform zu erlassen, diese Ermächtigung den verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Übertragung der Befugnis zur Erlassung von Rechtsverordnungen durch beliehene ausgegliederte Rechtsträger (siehe VfSlg 16.995/2003) genügt (und ob unabhängige, weisungsfreie Verwaltungsbehörden überhaupt zur Verordnungserlassung ermächtigt werden dürfen, siehe VfSlg 17.961/2006).
3.3. Die unter Punkt 3.1.2. dargestellten verfassungsrechtlichen Überlegungen dürften es auch ausschließen, §27 HS-QSG dahingehend auszulegen, dass das Gesetz mangels ausdrücklicher Einräumung von Zwangsbefugnissen zu privatrechtlicher Rechtssetzung ermächtigt (vgl. VfSlg 3262/1957, 12.279/1990, 16.104/2001, 18.176/2007, 19.823/2013).3.3. Die unter Punkt 3.1.2. dargestellten verfassungsrechtlichen Überlegungen dürften es auch ausschließen, §27 HS-QSG dahingehend auszulegen, dass das Gesetz mangels ausdrücklicher Einräumung von Zwangsbefugnissen zu privatrechtlicher Rechtssetzung ermächtigt vergleiche VfSlg 3262/1957, 12.279/1990, 16.104/2001, 18.176/2007, 19.823/2013).
3.4. §27 HS-QSG dürfte also nach der vorläufigen Auffassung des Verfassungsgerichtshofs insbesondere nicht mit der angesichts des Regelungsgegenstandes möglichen und damit durch das Determinierungsgebot des Art18 Abs1 B-VG gebotenen Deutlichkeit regeln, welche Rechtsnatur und welche Rechtswirkungen dem Melde- und insbesondere dem Bestätigungsverfahren zukommen. Die in Prüfung gezogene Gesetzesbestimmung dürfte eine nachvollziehbare Festlegung dahingehend, ob es sich um ein hoheitliches oder ein privatrechtliches Rechts-verhältnis handelt und demzufolge den von der AQ Austria nach dieser Gesetzesbestimmung auszustellenden Akten (insbesondere der Bestätigung) hoheitlicher oder privatrechtlicher Charakter zukommen soll, vermissen lassen. Eine solche hinreichend deutliche Festlegung ist nach der vorläufigen Auffassung des Verfassungsgerichtshofs aber durch Art18 Abs1 B-VG sowohl dann geboten, wenn der Gesetzgeber hoheitliches Verwaltungshandeln (wenn auch im funktionellen Sinn) vorsehen will (vgl. VfSlg 7717/1975, 12.279/1990 mwN), wie auch dann, wenn er insbesondere auch zur Durchsetzung öffentlicher Interessen einer Einrichtung besondere privatrechtliche Befugnisse verleiht, indem er beispielsweise vertragliche Rechtswirkungen im Gesetz selbst vorherbestimmt (vgl. VfSlg 19.934/2014; VfGH 13.12.2016, G572/2015; vgl. auch VfSlg 15.059/1997, 19.509/2011).3.4. §27 HS-QSG dürfte also nach der vorläufigen Auffassung des Verfassungsgerichtshofs insbesondere nicht mit der angesichts des Regelungsgegenstandes möglichen und damit durch das Determinierungsgebot des Art18 Abs1 B-VG gebotenen Deutlichkeit regeln, welche Rechtsnatur und welche Rechtswirkungen dem Melde- und insbesondere dem Bestätigungsverfahren zukommen. Die in Prüfung gezogene Gesetzesbestimmung dürfte eine nachvollziehbare Festlegung dahingehend, ob es sich um ein hoheitliches oder ein privatrechtliches Rechts-verhältnis handelt und demzufolge den von der AQ Austria nach dieser Gesetzesbestimmung auszustellenden Akten (insbesondere der Bestätigung) hoheitlicher oder privatrechtlicher Charakter zukommen soll, vermissen lassen. Eine solche hinreichend deutliche Festlegung ist nach der vorläufigen Auffassung des Verfassungsgerichtshofs aber durch Art18 Abs1 B-VG sowohl dann geboten, wenn der Gesetzgeber hoheitliches Verwaltungshandeln (wenn auch im funktionellen Sinn) vorsehen will vergleiche VfSlg 7717/1975, 12.279/1990 mwN), wie auch dann, wenn er insbesondere auch zur Durchsetzung öffentlicher Interessen einer Einrichtung besondere privatrechtliche Befugnisse verleiht, indem er beispielsweise vertragliche Rechtswirkungen im Gesetz selbst vorherbestimmt vergleiche VfSlg 19.934/2014; VfGH 13.12.2016, G572/2015; vergleiche auch VfSlg 15.059/1997, 19.509/2011).
3.5. Aus den genannten Gründen dürfte daher §27 HS-QSG gegen Art18 Abs1 B-VG verstoßen."
3. Die Bundesregierung hat von der Erstattung einer Äußerung Abstand genommen und für den Fall der Aufhebung beantragt, der Verfassungsgerichtshof wolle gemäß Art140 Abs5 B-VG für das Außerkrafttreten eine Frist von 12 Monaten bestimmen, um die Vorbereitung einer Ersatzregelung zu ermöglichen.
4. Die im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht beschwerdeführenden Parteien haben als beteiligte Parteien jeweils eine Äußerung erstattet, in der sie sich den Bedenken des Verfassungsgerichtshofes anschließen.
II. Rechtslagerömisch zwei. Rechtslage
Die maßgeblichen Bestimmungen des Bundesgesetzes über die externe Qualitätssicherung im Hochschulwesen und die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (Hochschul-Qualitätssicherungsgesetz – HS-QSG), BGBl I 74/2011 idF BGBl I 129/2017, lauten wie folgt (die in Prüfung gezogene Bestimmung ist hervorgehoben und gilt in der Fassung BGBl I 45/2014): Die maßgeblichen Bestimmungen des Bundesgesetzes über die externe Qualitätssicherung im Hochschulwesen und die Agentur für Qualitätssicherung und Akkreditierung Austria (Hochschul-Qualitätssicherungsgesetz – HS-QSG), Bundesgesetzblatt Teil eins, 74 aus 2011, in der Fassung Bundesgesetzblatt Teil eins, 129 aus 2017,, lauten wie folgt (die in Prüfung gezogene Bestimmung ist hervorgehoben und gilt in der Fassung Bundesgesetzblatt Teil eins, 45 aus 2014,):
"1. Abschnitt
Allgemeiner Teil
Regelungsgegenstand
§1. (1) Dieses Bundesgesetz regelt die externe Qualitätssicherung an folgenden hochschulischen postsekundären Bildungseinrichtungen:
1. Universitäten nach Universitätsgesetz 2002 (UG), BGBl I Nr 120/2002,1. Universitäten nach Universitätsgesetz 2002 (UG), Bundesgesetzblatt Teil eins, Nr 120 aus 2002,,
2. Universität für Weiterbildung Krems nach DUK-Gesetz 2004, BGBl I Nr 22/2004,2. Universität für Weiterbildung Krems nach DUK-Gesetz 2004, Bundesgesetzblatt Teil eins, Nr 22 aus 2004,,
3. Erhalter von Fachhochschul-Studiengängen nach Fachhochschul-Studiengesetz (FHStG), BGBl Nr 340/1993,3. Erhalter von Fachhochschul-Studiengängen nach Fachhochschul-Studiengesetz (FHStG), Bundesgesetzblatt Nr 340 aus 1993,,
4. Privatuniversitäten nach Universitäts-Akkreditierungsgesetz (UniAkkG), BGBl I Nr 168/1999, und nach Privatuniversitätengesetz (PUG), BGBl I Nr 74/2011.4. Privatuniversitäten nach Universitäts-Akkreditierungsgesetz (UniAkkG), Bundesgesetzblatt Teil eins, Nr 168 aus 1999,, und nach Privatuniversitätengesetz (PUG), Bundesgesetzblatt Teil eins, Nr 74 aus 2011,.
(2) Die externe Qualitätssicherung der Bildungseinrichtungen gemäß Abs1 erfolgt durch:
1. Zertifizierung des Qualitätsmanagementsystems von Bildungseinrichtungen;
2. Akkreditierung von Studien;
3. Akkreditierung von Bildungseinrichtungen;
4. Aufsicht über die nach diesem Bundesgesetz akkreditierten Bildungseinrichtungen und die nach diesem Bundesgesetz akkreditierten Studien.
(3) Die externe Qualitätssicherung soll im Zusammenspiel mit den internen Qualitätsmanagementsystemen der in Abs1 genannten Bildungseinrichtungen gewährleisten, dass diese hohen Anforderungen entsprechen und ihre Qualität laufend weiterentwickeln.
