TE Vfgh Erkenntnis 2015/3/4 E923/2014

I. Der Beschwerdeführer ist durch den angefochtenen Beschluss weder in einem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht noch wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm in seinen Rechten verletzt worden.

II. Die Beschwerde wird abgewiesen.

Entscheidungsgründe

I.       Sachverhalt, Beschwerde und Vorverfahren

1.       Der Beschwerdeführer ist Studierender des Masterstudiums Steuern und Rechnungslegung sowie des Masterstudiums Wirtschaftsrecht an der Wirtschaftsuniversität Wien. Sein Antrag sowie zwei Eventualanträge auf Zulassung zu bestimmten Lehrveranstaltungen und Fachprüfungen des Masterstudiums Steuern und Rechnungslegung wurden von der Vizerektorin für Lehre der Wirtschaftsuniversität Wien mit Bescheid vom 12. Mai 2014 mit der Begründung abgewiesen, dass der Beschwerdeführer eine bestimmte Einführungslehrveranstaltung noch nicht absolviert habe und daher die Voraussetzungen für die Zulassung zu den in Rede stehenden Lehrveranstaltungen bzw. Fachprüfungen nicht erfülle.

In der dagegen erhobenen Bescheidbeschwerde an das Bundesverwaltungsgericht führt der Beschwerdeführer aus, dass er "massive Normbedenken" gegen die Rechtsgrundlagen des angefochtenen Bescheides habe, die er in einer Beschwerde nach Art144 B-VG selbst an den Verfassungsgerichtshof herantragen wolle, damit dieser "den Aufhebungsumfang und die Bedenken festlegen" könne. Der Beschwerdeführer wolle seine Normbedenken in seiner Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht noch nicht substantiieren, da ansonsten "die Gefahr [bestünde], dass das Bundesverwaltungsgericht verpflichtet wäre, einen Aufhebungsantrag beim VfGH zu stellen".

2.       Mit Beschluss vom 15. Juli 2014 wies das Bundesverwaltungsgericht diese Beschwerde zurück. Nach den Vorgaben des VwGVG habe eine Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht u.a. die Gründe, auf die sich die Behauptung der Rechtswidrigkeit stützt (§9 Abs1 Z3 VwGVG), zu enthalten und das Bundesverwaltungsgericht den angefochtenen Bescheid auf Grund der Beschwerde zu überprüfen (§27 VwGVG). Der Prüfungsumfang des Bundesverwaltungsgerichtes sei daher auf den Inhalt der Beschwerde, nämlich das Beschwerdebegehren und die Beschwerdegründe, beschränkt. Dem Bundesverwaltungsgericht sei aber nicht erkennbar, woraus der Beschwerdeführer die Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides ableite bzw. aus welchen konkreten Erwägungen er den Bescheid bekämpfe. Vielmehr wolle der Beschwerdeführer seine Bedenken nach seinem eigenen, ausdrücklichen Vorbringen in der Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht nicht substantiieren.

Das Bundesverwaltungsgericht habe sich bei seiner Entscheidung auch mit Normbedenken insofern auseinanderzusetzen, als es etwa unmittelbar anwendbares Unionsrecht beachten oder innerstaatliche Rechtsgrundlagen verfassungskonform interpretieren müsse. Weiters könne das Bundesverwaltungsgericht in seiner Verpflichtung, gegebenenfalls einen Antrag auf Normprüfung an den Verfassungsgerichtshof zu stellen, keine Gefahr sehen, gehe die Rechtsschutzarchitektur des B-VG doch gerade nicht davon aus, dass die Verwaltungsgerichte ungeeignet wären, sich mit Normbedenken eines Beschwerdeführers auseinanderzusetzen.

Die Beschwerde sei daher, und zwar ohne Verbesserungsauftrag nach §13 Abs3 AVG, zurückzuweisen, da das Anbringen bewusst mangelhaft gestaltet worden sei.

3.       Die gegen diesen Beschluss erhobene Revision des Beschwerdeführers wurde vom Verwaltungsgerichtshof mit Erkenntnis vom 17. Dezember 2014, Ro 2014/10/0120, abgewiesen.

4.       In der vorliegenden, auf Art144 B-VG gestützten Beschwerde gegen den Beschluss des Bundesverwaltungsgerichtes wird die Verletzung in verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten, insbesondere im Recht auf Gleichheit aller Staatsbürger vor dem Gesetz und im Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter, sowie in Rechten wegen Anwendung eines verfassungswidrigen Gesetzes gerügt und die kostenpflichtige Aufhebung des angefochtenen Bescheides beantragt:

4.1.    Die Übertragung hoheitlicher Aufgaben an die Universitäten im Bereich des Studienrechts sei verfassungswidrig, gehe sie doch über das hinaus, was der Verfassungsgerichtshof als Ausgliederung "vereinzelter Aufgaben" an Organe von Nicht-Gebietskörperschaften für verfassungsrechtlich zulässig erachte.

4.2.    Die Bestimmungen des Bundesgesetzes über die Organisation der Universitäten und ihre Studien (Universitätsgesetz 2002 – UG), BGBl I 120/2002 idF BGBl I 45/2014, die eine Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichtes vorsehen, seien mit Art131 B-VG nicht vereinbar. Nach Art131 Abs2 B-VG sei das Bundesverwaltungsgericht neben gewissen Angelegenheiten des öffentlichen Auftragswesens und Streitigkeiten in dienstrechtlichen Angelegenheiten der öffentlichen Bediensteten des Bundes für Beschwerden gemäß Art130 Abs1 B-VG in Angelegenheiten, die "unmittelbar von Bundesbehörden" besorgt werden, zuständig. Da Angelegenheiten, die weder in unmittelbarer noch in mittelbarer Bundesverwaltung besorgt werden, unter die Generalklausel des Art131 Abs1 B-VG fallen würden, sei in studienrechtlichen Angelegenheiten von einer Zuständigkeit der Landesverwaltungsgerichte auszugehen. So seien alle Aufgaben der Universitäten deren eigenem Wirkungsbereich zugeordnet und würden jedenfalls nicht zur unmittelbaren Bundesverwaltung gehören. Der Gesetzgeber habe demgegenüber in §46 Abs2 UG 2002 explizit das Bundesverwaltungsgericht für zuständig erklärt. Eine solche bundesgesetzliche Regelung hätte nach Ansicht des Beschwerdeführers nur mit Zustimmung der Länder erlassen werden dürfen.

4.3.    Der zurückweisende Beschluss des Bundesverwaltungsgerichtes verletze den Beschwerdeführer in seinem Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter, da das Bundesverwaltungsgericht eine Sachentscheidung zu Unrecht verweigert habe. Die Anforderungen an die Begründung eines Rechtsmittels dürften nicht zu streng sein. Die §63 Abs3 AVG auslegende Rechtsprechung und entsprechende Meinungen in der Literatur seien auf das Beschwerdeverfahren vor den Verwaltungsgerichten zu übertragen.

Der Verfassungsgerichtshof sehe in der Anrufung einer Verwaltungsbehörde und der Erwirkung eines Bescheides einen zumutbaren Weg, Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit einer generellen Norm an ihn heranzutragen. Der Beschwerdeführer habe im vorliegenden Fall nichts anderes getan als "den Anleitungen des Verfassungsgerichtshofes vollinhaltlich zu folgen". Die Verwaltungsgerichte hätten keine eigene Normverwerfungskompetenz; es sei ihnen verwehrt, inzident über die Gesetzwidrigkeit von Verordnungen bzw. die Verfassungswidrigkeit von Gesetzen zu entscheiden. Verwaltungsgerichte hätten lediglich die Möglichkeit, beim Verfassungsgerichtshof Anträge auf Aufhebung einer generellen Norm nach Art139 bzw. Art140 B-VG zu stellen, worauf aber kein subjektives Recht bestehe. Demnach könne aber auch die Substantiierung von Normbedenken niemals zwingende Zulässigkeitsvoraussetzung für eine Beschwerde an ein Verwaltungsgericht sein.

Sollte ein Verwaltungsgericht einen Antrag nach Art139 bzw. Art140 B-VG beim Verfassungsgerichtshof stellen, komme dem Beschwerdeführer des Verfahrens vor dem Verwaltungsgericht im Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof zwar Parteistellung zu, der Verfassungsgerichtshof sei aber an die Begründung des antragstellenden Verwaltungsgerichtes gebunden. Darüber hinausgehende Bedenken des Beschwerdeführers könnten im verfassungsgerichtlichen Verfahren nicht berücksichtigt werden. Müsste der Beschwerdeführer im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht seine Normbedenken jedenfalls substantiieren, würde man seiner Ansicht nach dem Verfassungsgesetzgeber unterstellen, er hätte die Sonderverwaltungsgerichtsbarkeit als bloßes Rudiment im B-VG belassen. Ihr Anwendungsbereich würde sich dann nach Ansicht des Beschwerdeführers auf Fälle beschränken, in denen es das Verwaltungsgericht versäumt habe, beim Verfassungsgerichtshof einen Antrag auf Aufhebung einer Norm zu stellen, oder in denen Normbedenken erst auf Grund der Entscheidung des Verwaltungsgerichtes entstehen. Es stehe einem Beschwerdeführer vor einem Verwaltungsgericht daher frei, entweder seine Normbedenken vor dem Verwaltungsgericht zu substantiieren und anzuregen, einen Aufhebungsantrag zu stellen, oder aber den Weg der Sonderverwaltungsgerichtsbarkeit einzuschlagen.

Schließlich sei der Beschwerdeführer auch dadurch in seinem Recht auf ein Verfahren vor dem gesetzlichen Richter verletzt, dass das Verwaltungsgericht keinen Antrag beim Verfassungsgerichtshof nach Art140 Abs1 Z1 lita B-VG hinsichtlich der seine Zuständigkeit begründenden Bestimmungen des UG 2002 gestellt habe.

4.4.    Da das Bundesverwaltungsgericht in grober Verkennung der Rechtslage zu Unrecht eine Sachentscheidung verweigert habe, sei der Beschwerdeführer durch den angefochtenen Bescheid auch im Gleichheitsgrundsatz verletzt.

5.       Die Vizerektorin für Lehre der Wirtschaftsuniversität Wien erstattete eine Äußerung, in der sie darauf verweist, dass der vor dem Bundesverwaltungsgericht angefochtene Bescheid die geltenden Vorschriften des UG 2002, der Prüfungsordnung der Wirtschaftsuniversität Wien sowie des Studienplans für das Masterstudium Steuern und Rechnungslegung rechtskonform angewendet habe. Das am Verfahren beteiligte Bundesverwaltungsgericht sah von der Erstattung einer Äußerung ab.

II.      Rechtslage

1.       Die §§9 und 27 des Bundesgesetzes über das Verfahren der Verwaltungsgerichte (Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz – VwGVG), BGBl I 33/2013 idF BGBl I 122/2013, lauten:

"Inhalt der Beschwerde

§9. (1) Die Beschwerde hat zu enthalten:

1. die Bezeichnung des angefochtenen Bescheides, der angefochtenen Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt oder der angefochtenen Weisung,

2. die Bezeichnung der belangten Behörde,

3. die Gründe, auf die sich die Behauptung der Rechtswidrigkeit stützt,

4. das Begehren und

5. die Angaben, die erforderlich sind, um zu beurteilen, ob die Beschwerde rechtzeitig eingebracht ist.

[...]

Prüfungsumfang

§27. Soweit das Verwaltungsgericht nicht Rechtswidrigkeit wegen Unzuständigkeit der Behörde gegeben findet, hat es den angefochtenen Bescheid, die angefochtene Ausübung unmittelbarer verwaltungsbehördlicher Befehls- und Zwangsgewalt und die angefochtene Weisung auf Grund der Beschwerde (§9 Abs1 Z3 und 4) oder auf Grund der Erklärung über den Umfang der Anfechtung (§9 Abs3) zu überprüfen."

2.       §46 des Bundesgesetzes über die Organisation der Universitäten und ihre Studien (Universitätsgesetz 2002 – UG), BGBl I 120/2002 idF BGBl I 79/2013, lautet:

"Verfahren in behördlichen Angelegenheiten

§46. (1) Die Universitätsorgane haben in allen behördlichen Angelegenheiten das AVG anzuwenden.

(2) Beschwerden in Studienangelegenheiten sind bei dem Organ einzubringen, das den Bescheid erlassen hat. Dieses hat, wenn die Beschwerde nicht unzulässig oder verspätet ist, die Beschwerde mit dem gesamten Akt unverzüglich dem Senat vorzulegen. Der Senat kann ein Gutachten zur Beschwerde erstellen. Liegt ein derartiges Gutachten vor, so hat die Beschwerdevorentscheidung unter Beachtung dieses Gutachtens zu erfolgen. Wird die Beschwerde dem Bundesverwaltungsgericht vorgelegt, so ist das Gutachten des Senats anzuschließen. Abweichend von §14 Abs1 VwGVG hat das zuständige Organ innerhalb von vier Monaten zu entscheiden.

(3) In Studienangelegenheiten sind auch die Organe der gesetzlichen Vertretung der Studierenden zur Einbringung von Rechtsmitteln berechtigt, sofern die betroffenen Studierenden nicht ausdrücklich die Zustimmung verweigern."

III.    Erwägungen

Die – zulässige – Beschwerde ist nicht begründet:

1.       Soweit die Beschwerde der Sache nach Bedenken ob der Vereinbarkeit des §46 Abs2 UG 2002 mit Art131 Abs1 B-VG vorbringt, treffen diese Bedenken nicht zu:

1.1.    Nach Art131 Abs2 1. Satz B-VG ist das Bundesverwaltungsgericht für Beschwerden gemäß Art130 Abs1 B-VG zuständig "in Rechtssachen in den Angelegenheiten der Vollziehung des Bundes, die unmittelbar von Bundesbehörden besorgt werden." Diese Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichtes knüpft also "daran an, dass eine Angelegenheit in unmittelbarer Bundesverwaltung (im Sinne des Art102 B-VG) besorgt wird; dies unabhängig davon, ob die betreffende Angelegenheit in Art102 Abs2 B-VG genannt ist oder sich ihre Besorgung in unmittelbarer Bundesverwaltung aus anderen Bestimmungen ergibt" (Erläut. RV 1618 BlgNR 24. GP, 15 im Anschluss an Wiederin, Das Bundesverwaltungsgericht: Zuständigkeiten und Aufgabenbesorgung, in: Holoubek/Lang [Hrsg.], Die Schaffung einer Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz, 2008, 29 [35 ff.]). Unmittelbare Bundesverwaltung ist nach Art102 Abs1 B-VG durch "eigene Bundesbehörden" gekennzeichnet. Daraus wird bei strikt organisatorischer Betrachtung abgeleitet, dass ein Fall der unmittelbaren Bundesverwaltung nicht vorliegen kann, wenn ein Organ eines anderen Rechtsträgers als des Bundes tätig wird. Daraus und aus dem Hinweis in den Erläuternden Bemerkungen zur Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012, BGBl I 51, dass "auch Angelegenheiten, die weder in unmittelbarer noch in mittelbarer Bundesverwaltung besorgt werden, in die Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte der Länder" fallen (Erläut. RV 1618 BlgNR 24. GP, 15), wird für Beschwerden gegen Bescheide von Organen der öffentlichen Universitäten, bei denen es sich um vom Bund verschiedene Rechtsträger handelt, geschlossen, dass nach der Generalklausel des Art131 Abs1 B-VG eine Zuständigkeit der Landesverwaltungsgerichte besteht (noch zum Entwurf für eine Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle des B-VG Stolzlechner, Die Landesverwaltungsgerichte erster Instanz: Zuständigkeiten und Zuständigkeitskonkurrenzen, in: Holoubek/Lang [Hrsg.], Die Schaffung einer Verwaltungsgerichtsbarkeit, 2008, 47 [60]; zum geltenden Art131 B-VG R. Winkler, Die Universitäten und die Reform der Verwaltungsgerichte 2012, in: FS Berka, 2013, 459 [462]).

Diese Auffassung übersieht, dass die Tätigkeit von Organen solcher Rechtsträger dann auch der mittelbaren Bundesverwaltung und damit der Bundesverwaltung überhaupt nicht zurechenbar wären. Dass die Verfassung eine Vollzugstätigkeit für den Bund durch solche Rechtsträger schlechthin ausschließt, ist ihr aber nicht zu unterstellen (siehe Wiederin, Das Bundesverwaltungsgericht: Zuständigkeiten und Aufgabenbesorgung, in: Holoubek/Lang [Hrsg.], Die Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz, 2013, 29 [40 ff.]). Solche "bundesnahen Organe" (Wiederin, aaO, 42) sind daher nach den sie einrichtenden Rechtsgrundlagen der unmittelbaren Bundesverwaltung (und in der Folge der Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts) oder der mittelbaren Bundesverwaltung (und damit der Zuständigkeit der Landesverwaltungsgerichte) zuzuordnen.

Für die Organe der öffentlichen Universitäten folgt aus Art81c B-VG und dem UG 2002, insbesondere den Bestimmungen über die Rechtsaufsicht (§§9, 45 UG 2002), dass es sich bei den Organen der öffentlichen Universitäten um bundesnahe Organe innerhalb der unmittelbaren Bundesverwaltung im Sinne des Art131 Abs2 1. Satz B-VG handelt, gegen deren Bescheide "die Beschwerde daher an das Bundesverwaltungsgericht" geht (Wiederin, aaO, 42; siehe weiters Janko, Bundesfinanzgericht, Bundesverwaltungsgericht oder Landesverwaltungsgerichte?, in: Janko/Leeb [Hrsg.], Verwaltungsgerichtsbarkeit erster Instanz, 2013, 47 [72 f.], der auf die "hinreichende organisatorische Nahebeziehung" innerhalb eines nach organisatorischen Kriterien differenzierenden Zugangs abstellt; Faber, Verwaltungsgerichtsbarkeit, 2013, Art131 B-VG, Rz 20 f., der "auf Grund des Aufsichtsrechts des zuständigen Bundesministers [§§9 und 45 UG] eine Zuständigkeit des BVwG" annimmt; diesem folgend Madner, Organisation, Besetzung und Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts, in: Fischer/Pabel/N. Raschauer [Hrsg.], Handbuch der Verwaltungsgerichtsbarkeit, 2014, 203 [232]).

1.2.    Wenn §46 Abs2 UG 2002 also davon ausgeht, dass für Beschwerden gegen Bescheide in Studienangelegenheiten das Bundesverwaltungsgericht zuständig ist, entspricht dies der in Art131 Abs2 1. Satz B-VG vorgesehenen Zuständigkeit dieses Gerichtes.

Daher bestand für das Bundesverwaltungsgericht auch kein Anlass zu diesbezüglichen Bedenken, sodass die in dieser Hinsicht vorgetragenen, gegen die Unterlassung der Stellung eines Antrages nach Art140 Abs1 Z1 lita B-VG gerichteten Argumente des Beschwerdeführers von vorneherein ins Leere gehen.

2.       Auch die Bedenken des Beschwerdeführers, dass das Bundesverwaltungsgericht zu Unrecht eine Sachentscheidung verweigert und ihn deswegen in seinem verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht nach Art83 Abs2 B-VG verletzt habe, treffen nicht zu. Es genügt, diesbezüglich auf die in derselben Sache ergangenen Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofes zu verweisen, der – in Antwort auf die Bezugnahme des Beschwerdeführers auf vor der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012, BGBl I 51, ergangene Rechtsprechung – ausführt: "Aufgrund Art140 Abs1 B-VG in der Fassung der genannten Novelle stellt sich die Rechtslage grundlegend anders dar: Die nunmehr zur Entscheidung über gegen Bescheide der Verwaltungsbehörden erhobene Beschwerden berufenen Verwaltungsgerichte – wie etwa im vorliegenden Fall das Bundesverwaltungsgericht – sind zur Stellung von Gesetzesprüfungsanträgen an den VfGH in jedem Fall berufen und verpflichtet, in dem sie Bedenken [ob der] Verfassungswidrigkeit eines von ihnen anzuwendenden Gesetzes haben. Macht eine Beschwerde an das Verwaltungsgericht daher – wie hier – Bedenken gegen die Verfassungskonformität der Rechtsgrundlagen des bekämpften Bescheides geltend, so hat sie diese zumindest so weit auszuführen, dass dem Verwaltungsgericht eine Beurteilung dieser Bedenken mit Blick auf seine Befugnis nach Art140 Abs1 Z1 lita B-VG ermöglicht wird" (VwGH 17.12.2014, Ro 2014/10/0120). Der Beschwerdeführer übersieht, dass in dem mit der Verwaltungsgerichtsbarkeits-Novelle 2012 geschaffenen Rechtsschutzsystem die Aufgabe, gerichtlichen Rechtsschutz bei Streitigkeiten mit der Verwaltung zu gewährleisten, in umfassender Weise den Verwaltungsgerichten zukommt, was auch die Wahrnehmung ihrer Verpflichtung nach Art139 Abs1 Z1 und Art140 Abs1 Z1 lita B-VG miteinschließt.

3.       Soweit der Beschwerdeführer schließlich unsubstantiiert Bedenken gegen sonstige Bestimmungen des UG 2002 äußert, die hoheitliche Befugnisse regeln, so ist nicht erkennbar, inwieweit solche Regelungen im konkreten Fall präjudiziell sein sollten.

Für ein die Rechtslage grob verkennendes oder willkürliches Vorgehen des Bundesverwaltungsgerichtes fehlt jeder Anhaltspunkt (siehe auch diesbezüglich die Entscheidung des Verwaltungsgerichtshofes vom 17. Dezember 2014, Ro 2014/10/0120).

IV.      Ergebnis

1.       Die behauptete Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte oder von Rechten wegen Anwendung einer rechtswidrigen generellen Norm hat sohin nicht stattgefunden. Das Verfahren hat auch nicht ergeben, dass der Beschwerdeführer in von ihm nicht geltend gemachten verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten verletzt wurde.

2.       Die Beschwerde ist daher abzuweisen.

3.       Diese Entscheidung konnte gemäß §19 Abs4 VfGG ohne mündliche Verhandlung in nichtöffentlicher Sitzung getroffen werden.