Index
37/02 KreditwesenNorm
B-VG Art18 Abs1Leitsatz
Kein Verstoß von Bestimmungen des WertpapieraufsichtsG 2007 betreffend Leitlinien für den Umgang mit Interessenkonflikten gegen das Bestimmtheitsgebot des B-VG und der EMRK; Einstellung der amtswegigen Normenprüfungsverfahren hinsichtlich der von der FMA zu erlassenden bzw erlassenen Verordnung; Abweisung der Anträge eines Unabhängigen VerwaltungssenatesSpruch
I. 1. §35 Abs1, 2 und 3 des Bundesgesetzes über die Beaufsichtigung von Wertpapierdienstleistungen (Wertpapieraufsichtsgesetz – WAG 2007), BGBl I Nr 60/2007, wird nicht als verfassungswidrig aufgehoben.römisch eins. 1. §35 Abs1, 2 und 3 des Bundesgesetzes über die Beaufsichtigung von Wertpapierdienstleistungen (Wertpapieraufsichtsgesetz – WAG 2007), Bundesgesetzblatt Teil eins, Nr 60 aus 2007,, wird nicht als verfassungswidrig aufgehoben.
2. Hinsichtlich §35 Abs4 WAG 2007 wird das von Amts wegen eingeleitete Gesetzesprüfungsverfahren eingestellt.
3. Das von Amts wegen eingeleitete Verordnungsprüfungsverfahren hinsichtlich §2 Z1, 2, 4 und 5 der Verordnung der Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA) über Standards für Verfahren und Maßnahmen zur Bewältigung von Interessenkonflikten und über Informationen für Kunden bei der Erbringung von Wertpapierdienstleistungen (Interessenkonflikte- und Informationen für Kunden-Verordnung – IIKV), BGBl II Nr 216/2007, wird eingestellt.3. Das von Amts wegen eingeleitete Verordnungsprüfungsverfahren hinsichtlich §2 Z1, 2, 4 und 5 der Verordnung der Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA) über Standards für Verfahren und Maßnahmen zur Bewältigung von Interessenkonflikten und über Informationen für Kunden bei der Erbringung von Wertpapierdienstleistungen (Interessenkonflikte- und Informationen für Kunden-Verordnung – IIKV), Bundesgesetzblatt Teil 2, Nr 216 aus 2007,, wird eingestellt.
II. Die Anträge des Unabhängigen Verwaltungssenats Wien werden abgewiesen.römisch zwei. Die Anträge des Unabhängigen Verwaltungssenats Wien werden abgewiesen.
Begründung
Entscheidungsgründe
I. Anlassverfahren, Prüfungsbeschluss, Anträge und Vorverfahrenrömisch eins. Anlassverfahren, Prüfungsbeschluss, Anträge und Vorverfahren
1. Beim Verfassungsgerichtshof ist ein zu B1444-1449/11 protokolliertes Beschwerdeverfahren von sechs Beschwerdeführern, die zum Tatzeitpunkt Vorstandsmitglieder (Geschäftsleiter) der Raiffeisenlandesbank Oberösterreich AG waren, anhängig, dem folgender Sachverhalt zu Grunde liegt:
Mit Straferkenntnissen vom 16. Juli 2010 verhängte die Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA) als erstinstanzliche Strafbehörde gegen die sechs Beschwerdeführer eine näher bestimmte Geld- und Ersatzfreiheitsstrafe. Sie hätten es als zur Vertretung der Raiffeisenlandesbank Oberösterreich AG nach außen Befugte gemäß §9 Abs1 VStG zu verantworten, dass es entgegen der "Leitlinie für den Umfang mit Interessenkonflikten und Anreizen (Conflict of Interest Policy), Stand Juni 2009" der Raiffeisenlandesbank Oberösterreich AG im näher festgelegten Tatzeitraum keine personelle und räumliche Trennung zwischen Kunden- und Eigenhandel gegeben hätte. Die Beschwerdeführer hätten dadurch §95 Abs2 Z1, §35 Abs1 WAG 2007 iVm §9 Abs1 VStG übertreten.Mit Straferkenntnissen vom 16. Juli 2010 verhängte die Finanzmarktaufsichtsbehörde (FMA) als erstinstanzliche Strafbehörde gegen die sechs Beschwerdeführer eine näher bestimmte Geld- und Ersatzfreiheitsstrafe. Sie hätten es als zur Vertretung der Raiffeisenlandesbank Oberösterreich AG nach außen Befugte gemäß §9 Abs1 VStG zu verantworten, dass es entgegen der "Leitlinie für den Umfang mit Interessenkonflikten und Anreizen (Conflict of Interest Policy), Stand Juni 2009" der Raiffeisenlandesbank Oberösterreich AG im näher festgelegten Tatzeitraum keine personelle und räumliche Trennung zwischen Kunden- und Eigenhandel gegeben hätte. Die Beschwerdeführer hätten dadurch §95 Abs2 Z1, §35 Abs1 WAG 2007 in Verbindung mit §9 Abs1 VStG übertreten.
Der Unabhängige Verwaltungssenat Wien (im Folgenden: UVS) wies die dagegen von den Beschwerdeführern ergriffenen Berufungen in der Schuldfrage ab, modifizierte die Umschreibung der Tathandlung und reduzierte das Strafausmaß. In der dagegen erhobenen Beschwerde machen die Beschwerdeführer die Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte und die Anwendung des als verfassungswidrig erachteten §35 Abs1 WAG 2007, BGBl I 60/2007, geltend. Der Unabhängige Verwaltungssenat Wien (im Folgenden: UVS) wies die dagegen von den Beschwerdeführern ergriffenen Berufungen in der Schuldfrage ab, modifizierte die Umschreibung der Tathandlung und reduzierte das Strafausmaß. In der dagegen erhobenen Beschwerde machen die Beschwerdeführer die Verletzung verfassungsgesetzlich gewährleisteter Rechte und die Anwendung des als verfassungswidrig erachteten §35 Abs1 WAG 2007, Bundesgesetzblatt Teil eins, 60 aus 2007,, geltend.
2. Aus Anlass dieser Beschwerde hat der Verfassungsgerichtshof am 11. Dezember 2012 gemäß Art140 Abs1 B-VG beschlossen, die Verfassungsmäßigkeit des §35 Abs1, 2, 3 und 4 WAG 2007, BGBl I Nr 60/2007, und die Gesetzmäßigkeit des §2 Z1, 2, 4 und 5 IIKV, BGBl II Nr 216/2007, von Amts wegen zu prüfen. 2. Aus Anlass dieser Beschwerde hat der Verfassungsgerichtshof am 11. Dezember 2012 gemäß Art140 Abs1 B-VG beschlossen, die Verfassungsmäßigkeit des §35 Abs1, 2, 3 und 4 WAG 2007, Bundesgesetzblatt Teil eins, Nr 60 aus 2007,, und die Gesetzmäßigkeit des §2 Z1, 2, 4 und 5 IIKV, Bundesgesetzblatt Teil 2, Nr 216 aus 2007,, von Amts wegen zu prüfen.
Der Verfassungsgerichtshof ist im Prüfungsbeschluss vorläufig davon ausgegangen, dass die Beschwerde zulässig ist, der UVS als belangte Behörde bei Erlassung der angefochtenen Bescheide die – offenbar eine untrennbare Einheit bildenden – Bestimmungen des §35 Abs1, 2, 3 und 4 WAG 2007, BGBl I 60/2007, und die – aus der Sicht des Anlassfalles offenbar ebenfalls untrennbar zusammenhängenden – Bestimmungen des §2 Z1, 2, 4 und 5 IIKV, BGBl II 216/2007, angewendet hat und auch der Verfassungsgerichtshof bei der Behandlung der Beschwerde diese Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen anzuwenden hätte. Der Verfassungsgerichtshof ist im Prüfungsbeschluss vorläufig davon ausgegangen, dass die Beschwerde zulässig ist, der UVS als belangte Behörde bei Erlassung der angefochtenen Bescheide die – offenbar eine untrennbare Einheit bildenden – Bestimmungen des §35 Abs1, 2, 3 und 4 WAG 2007, Bundesgesetzblatt Teil eins, 60 aus 2007,, und die – aus der Sicht des Anlassfalles offenbar ebenfalls untrennbar zusammenhängenden – Bestimmungen des §2 Z1, 2, 4 und 5 IIKV, Bundesgesetzblatt Teil 2, 216 aus 2007,, angewendet hat und auch der Verfassungsgerichtshof bei der Behandlung der Beschwerde diese Gesetzes- und Verordnungsbestimmungen anzuwenden hätte.
Die Erwägungen, die den Verfassungsgerichtshof zur Einleitung des Gesetzes- und des Verordnungsprüfungsverfahrens veranlasst hatten, legte er in seinem Prüfungsbeschluss wie folgt dar:
"[…]
2.1. §34 Abs1 WAG 2007 bestimmt allgemein, dass jeder Rechtsträger im Sinne des §15 WAG 2007 (im Folgenden: Rechtsträger) 'angemessene Vorkehrungen zu treffen [hat], um Interessenkonflikte zwischen ihm selbst, relevanten Personen, vertraglich gebundenen Vermittlern oder anderen Personen, die mit ihm direkt oder indirekt durch Kontrolle verbunden sind, einerseits und seinen Kunden andererseits oder zwischen seinen Kunden untereinander zu erkennen, die bei der Erbringung von Wertpapierdienstleistungen, Anlagetätigkeiten und Nebendienstleistungen oder einer Kombination derselben entstehen'. §34 Abs2 leg.cit. nennt bestimmte Sachverhalte, deren Vorliegen der Rechtsträger hiebei zur Feststellung von Interessenkonflikten im Sinne des Abs1, die den Interessen eines Kunden abträglich sein können, 'zumindest' zu prüfen hat.
§35 WAG 2007 regelt den 'Umgang mit Interessenkonflikten': Jeder Rechtsträger hat gemäß §35 Abs1 WAG 2007 'in schriftlicher Form wirksame, seiner Größe und Organisation sowie der Art, des Umganges und der Komplexität seiner Geschäfte angemessene Leitlinien für den Umgang mit Interessenkonflikten festzulegen und laufend anzuwenden, um zu verhindern, dass Interessenkonflikte den Kundeninteressen schaden'. Die vom Rechtsträger zu erlassenden Leitlinien für den Umgang mit Interessenkonflikten haben gemäß §35 Abs2 WAG 2007 zwei unterschiedliche Bereiche bzw. Aspekte zu behandeln: Zunächst ist 'im Hinblick auf die Wertpapierdienstleistungen, Anlagetätigkeiten und Nebendienstleistungen oder einer Kombination derselben, die vom Rechtsträger oder im Namen des Rechtsträgers erbracht werden, festzulegen, unter welchen Umständen ein Interessenkonflikt, der den Interessen eines oder mehrerer Kunden schaden könnte, vorliegt oder entstehen könnte' (§35 Abs2 Z1 WAG 2007); weiters ist 'festzulegen, welche Verfahren einzuleiten und welche Maßnahmen zu treffen sind, um diese Interessenkonflikte zu bewältigen' (§35 Abs2 Z2 WAG 2007). Diese Verfahren und Maßnahmen sind gemäß §35 Abs3 WAG 2007 'so zu gestalten, dass relevante Personen, die mit Tätigkeiten befasst sind, bei denen ein Interessenkonflikt im Sinne von Abs2 Z1 besteht, diese Tätigkeiten mit einem Grad an Unabhängigkeit ausführen, der der Größe und dem Betätigungsfeld des Rechtsträgers und der Gruppe, der er angehört, sowie dem Risiko einer Schädigung von Kundeninteressen angemessen ist'.
§35 Abs4 WAG 2007 bestimmt, dass 'die FMA […] durch Verordnung Standards festzulegen [hat], denen die Verfahren und Maßnahmen nach Abs2 Z2 entsprechen müssen. Die Verordnung hat Art22 Abs3 zweiter Unterabsatz der Richtlinie 2006/73/EG zu entsprechen'. §35 Abs4 letzter Satz WAG 2007 bestimmt schließlich: 'Sollten die getroffenen Maßnahmen oder Verfahren in der Praxis nicht ausreichen, um das erforderliche Maß an Unabhängigkeit zu gewährleisten, so hat der Rechtsträger alternative oder zusätzliche Maßnahmen oder Verfahren einzurichten.'
Reichen die Verfahren und Maßnahmen nicht aus, um nach vernünftigem Ermessen zu gewährleisten, dass das Risiko der Beeinträchtigung von Kundeninteressen vermieden wird, hat der Rechtsträger dem Kunden die Art und Ursache von Interessenkonflikten offenzulegen, bevor er Geschäfte für den Kunden tätigt (§35 Abs5 erster WAG 2007).
Gemäß §2 IIKV, der auf Grund des §35 Abs4 WAG 2007 erlassen wurde, haben die Rechtsträger 'in ihren Leitlinien für den Umgang mit Interessenkonflikten Verfahren und Maßnahmen festzulegen, die, soweit sie zur Gewährleistung des geforderten Grades an Unabhängigkeit eines Rechtsträgers notwendig und angemessen sind, zumindest' die in den Z1 bis 5 festgelegten Verfahren und Maßnahmen vorsehen müssen.
2.2. Mit §34 und §35 WAG 2007 hat der Gesetzgeber (in Verbindung mit der von der FMA erlassenen IIKV) das in der RL 2004/39/EG und in der RL 2006/73/EG vorgesehene dreistufige Modell für die Behandlung von Interessenkonflikten einerseits zwischen dem Rechtsträger und den Kunden sowie andererseits zwischen den Kunden untereinander festgelegt: Zunächst sind die möglichen Interessenkonflikte zu erkennen (vgl. insbesondere §34 WAG 2007); im Anschluss daran sollen Verfahren und Maßnahmen eingerichtet bzw. getroffen werden, um zu verhindern, dass Interessenkonflikte den Kundeninteressen schaden (§35 Abs1 bis 4 WAG 2007); schließlich sollen die nicht vermeidbaren Interessenkonflikte dem Kunden vor Durchführung des konkreten Geschäfts offen gelegt werden (§35 Abs5 WAG 2007). 2.2. Mit §34 und §35 WAG 2007 hat der Gesetzgeber (in Verbindung mit der von der FMA erlassenen IIKV) das in der RL 2004/39/EG und in der RL 2006/73/EG vorgesehene dreistufige Modell für die Behandlung von Interessenkonflikten einerseits zwischen dem Rechtsträger und den Kunden sowie andererseits zwischen den Kunden untereinander festgelegt: Zunächst sind die möglichen Interessenkonflikte zu erkennen vergleiche insbesondere §34 WAG 2007); im Anschluss daran sollen Verfahren und Maßnahmen eingerichtet bzw. getroffen werden, um zu verhindern, dass Interessenkonflikte den Kundeninteressen schaden (§35 Abs1 bis 4 WAG 2007); schließlich sollen die nicht vermeidbaren Interessenkonflikte dem Kunden vor Durchführung des konkreten Geschäfts offen gelegt werden (§35 Abs5 WAG 2007).
§34 und §35 WAG 2007 legen Grundsätze für das Verhalten des Rechtsträgers bei Interessenkonflikten fest. Bei der konkreten Erbringung der Wertpapierdienstleistungen und Nebendienstleistungen für den Kunden hat der Rechtsträger nach der allgemeinen Verhaltensvorschrift des §38 WAG 2007, die durch zahlreiche Vorschriften des Wertpapieraufsichtsgesetzes 2007 konkretisiert und ergänzt wird (vgl. zB Graf in Gruber/N.Raschauer, WAG, Band I, 2009, §38 Rn 1ff; Brandl/Klausberger in Brandl/Saria, WAG2, 2010, §38 Rn 15ff), 'ehrlich, redlich und professionell im bestmöglichen Interesse seiner Kunden zu handeln und den §§36 bis 51 zu entsprechen'.§34 und §35 WAG 2007 legen Grundsätze für das Verhalten des Rechtsträgers bei Interessenkonflikten fest. Bei der konkreten Erbringung der Wertpapierdienstleistungen und Nebendienstleistungen für den Kunden hat der Rechtsträger nach der allgemeinen Verhaltensvorschrift des §38 WAG 2007, die durch zahlreiche Vorschriften des Wertpapieraufsichtsgesetzes 2007 konkretisiert und ergänzt wird vergleiche zB Graf in Gruber/N.Raschauer, WAG, Band römisch eins, 2009, §38 Rn 1ff; Brandl/Klausberger in Brandl/Saria, WAG2, 2010, §38 Rn 15ff), 'ehrlich, redlich und professionell im bestmöglichen Interesse seiner Kunden zu handeln und den §§36 bis 51 zu entsprechen'.
2.3. Nach Auffassung des Verfassungsgerichtshofes scheinen §35 Abs1 bis 4 WAG 2007 und §2 Z1, 2, 4 und 5 IIKV aus zwei Gründen gegen das rechtsstaatliche Prinzip der Bundesverfassung zu verstoßen:
2.4. Zum einen scheinen §35 Abs1 bis 4 WAG 2007 und §2 Z1, 2, 4 und 5 IIKV gegen das allgemeine Bestimmtheitsgebot des Art18 B-VG und das für Strafrechtsbestimmungen geltende Bestimmtheitsgebot des Art7 EMRK zu verstoßen. Der Gesetzgeber hat es nach der vorläufigen Ansicht des Verfassungsgerichtshofes unterlassen, den Straftatbestand bzw. dessen Elemente so klar zu umschreiben, dass dem Rechtsunterworfenen erkennbar ist, das Zuwiderhandeln stellte eine Verwaltungsübertretung dar (vgl. dazu VfSlg 3207/1957, 4037/1961, 6842/1972, 14.606/1996):2.4. Zum einen scheinen §35 Abs1 bis 4 WAG 2007 und §2 Z1, 2, 4 und 5 IIKV gegen das allgemeine Bestimmtheitsgebot des Art18 B-VG und das für Strafrechtsbestimmungen geltende Bestimmtheitsgebot des Art7 EMRK zu verstoßen. Der Gesetzgeber hat es nach der vorläufigen Ansicht des Verfassungsgerichtshofes unterlassen, den Straftatbestand bzw. dessen Elemente so klar zu umschreiben, dass dem Rechtsunterworfenen erkennbar ist, das Zuwiderhandeln stellte eine Verwaltungsübertretung dar vergleiche dazu VfSlg 3207/1957, 4037/1961, 6842/1972, 14.606/1996):
2.4.1. Der Verfassungsgerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung die Auffassung vertreten, dass die Verwendung sogenannter unbestimmter Gesetzesbegriffe, die durch eine unscharfe Abgrenzung gekennzeichnet sind, dann mit Art18 B-VG vereinbar ist, wenn die Begriffe einen soweit bestimmbaren Inhalt haben, dass der Rechtsunterworfene sein Verhalten danach einrichten kann und die Anwendung der Begriffe durch die Behörde auf ihre Übereinstimmung mit dem Gesetz überprüft werden kann (zB VfSlg 6477/1971 mwN; ferner VfSlg 11.776/1988 zu unbestimmten Gesetzesbegriffen in einem Straftatbestand). Er hat auch die Auffassung vertreten, dass angesichts der unterschiedlichen Lebensgebiete, Sachverhalte und Rechtsfolgen, die Gegenstand und Inhalt gesetzlicher Regelungen sein können, ganz allgemein davon auszugehen sei, dass Art18 B-VG einen dem jeweiligen Regelungsgegenstand adäquaten Determinierungsgrad verlangt (VfSlg 13.785/1994, S. 666).2.4.1. Der Verfassungsgerichtshof hat in ständiger Rechtsprechung die Auffassung vertreten, dass die Verwendung sogenannter unbestimmter Gesetzesbegriffe, die durch eine unscharfe Abgrenzung gekennzeichnet sind, dann mit Art18 B-VG vereinbar ist, wenn die Begriffe einen soweit bestimmbaren Inhalt haben, dass der Rechtsunterworfene sein Verhalten danach einrichten kann und die Anwendung der Begriffe durch die Behörde auf ihre Übereinstimmung mit dem Gesetz überprüft werden kann (zB VfSlg 6477/1971 mwN; ferner VfSlg 11.776/1988 zu unbestimmten Gesetzesbegriffen in einem Straftatbestand). Er hat auch die Auffassung vertreten, dass angesichts der unterschiedlichen Lebensgebiete, Sachverhalte und Rechtsfolgen, die Gegenstand und Inhalt gesetzlicher Regelungen sein können, ganz allgemein davon auszugehen sei, dass Art18 B-VG einen dem jeweiligen Regelungsgegenstand adäquaten Determinierungsgrad verlangt (VfSlg 13.785/1994, Sitzung 666).
2.4.2. Vorweg ist festzuhalten, dass der Verfassungsgerichtshof keine Bedenken gegen die Begriffsbestimmung des Interessenkonfliktes selbst hat. Die betroffenen Rechtskreise können nämlich bestimmen, was darunter zu verstehen ist und unter welchen Voraussetzungen ein solcher vorliegt.
Der Verfassungsgerichtshof hegt allerdings vorläufig das Bedenken, dass die in Prüfung gezogenen Bestimmungen nicht ausreichend bestimmt festlegen, unter welchen Voraussetzungen ein Rechtsträger überhaupt Verfahren und Maßnahmen zur Vermeidung eines Interessenkonflikts zu ergreifen hat, sowie weiters, welche konkreten Verfahren und Maßnahmen zur Vermeidung eines Interessenkonflikts zu setzen sind.
2.5. Zum anderen dürfte das rechtsstaatliche Prinzip der Bundesverfassung angesichts der dargelegten Unbestimmtheit der Normen und der vom Gesetzgeber gewählten Regelungstechnik eine bestimmte Mitwirkung durch die (Aufsichts-)Behörde (zB im Rahmen eines Genehmigungs- oder Untersagungsverfahrens) verlangen, wenn eine Rechtsvorschrift – wie die in Prüfung gezogenen Bestimmungen – einen Rechtsunterworfenen zur Erlassung (rechts)gestaltender Akte anhält und daran hoheitliche Sanktionsvorschriften gegenüber dem Rechtsunterworfenen geknüpft werden. Nur dann darf nach der vorläufigen Ansicht des Verfassungsgerichtshofs der Rechtsunterworfene für die Nichteinhaltung der von ihm selbst festgesetzten Leitlinien verwaltungsstrafrechtlich sanktioniert werden. Dies dürfte im vorliegenden Fall für das Verhältnis zwischen FMA als zuständiger Aufsichtsbehörde und den jeweiligen Wertpapierdienstleistungsunternehmen maßgeblich sein, weil nur durch einen solchen Hoheitsakt (Rechts-)Sicherheit über den Bestand und den notwendigen Inhalt der festzusetzenden Leitlinien gewonnen und die Erlassung bzw. Änderung von bereits seitens des Rechtsträgers erlassenen Leitlinien einem transparenten Regulativ unterworfen werden kann.
2.6. Nach der ständigen Judikatur des Verfassungsgerichtshofes (zB VfSlg 9535/1982) hat die Verfassungswidrigkeit jener Gesetzesbestimmungen, die eine Verordnung bzw. Teile einer Verordnung tragen, zur Folge, dass die Verordnung hiermit der erforderlichen gesetzlichen Deckung entbehrt, weshalb deren präjudizielle Bestimmungen auch in Prüfung zu ziehen sind. Die Bestimmungen des §2 Z1, 2, 4 und 5 IIKV scheinen auch deswegen gesetzwidrig zu sein, weil sie sich auf §35 Abs1 bis 4 WAG 2007, insbesondere §35 Abs4 WAG 2007, stützen, also auf Bestimmungen, die aus den dargelegten Gründen (vgl. Punkt 2.3.-2.5.) verfassungswidrig erscheinen. Der Verfassungsgerichtshof ist somit der vorläufigen Ansicht, dass es den in Prüfung gezogenen Verordnungsbestimmungen an der erforderlichen gesetzlichen Grundlage mangelt."2.6. Nach der ständigen Judikatur des Verfassungsgerichtshofes (zB VfSlg 9535/1982) hat die Verfassungswidrigkeit jener Gesetzesbestimmungen, die eine Verordnung bzw. Teile einer Verordnung tragen, zur Folge, dass die Verordnung hiermit der erforderlichen gesetzlichen Deckung entbehrt, weshalb deren präjudizielle Bestimmungen auch in Prüfung zu ziehen sind. Die Bestimmungen des §2 Z1, 2, 4 und 5 IIKV scheinen auch deswegen gesetzwidrig zu sein, weil sie sich auf §35 Abs1 bis 4 WAG 2007, insbesondere §35 Abs4 WAG 2007, stützen, also auf Bestimmungen, die aus den dargelegten Gründen vergleiche Punkt 2.3.-2.5.) verfassungswidrig erscheinen. Der Verfassungsgerichtshof ist somit der vorläufigen Ansicht, dass es den in Prüfung gezogenen Verordnungsbestimmungen an der erforderlichen gesetzlichen Grundlage mangelt."
3. Der Unabhängige Verwaltungssenat Wien (im Folgenden: UVS) stellte gemäß Art140 Abs1 B-VG sowie gemäß Art139 Abs1 B-VG, jeweils in Verbindung mit Art129a Abs3 B-VG und Art89 Abs2 B-VG, die Anträge (protokolliert zu G29/2013, G41/2013, V16/2013, V37/2013), §35 Abs1, 2, 3 und 4 WAG 2007, BGBl I 60/2007, als verfassungswidrig sowie §2 Z1, 2, 4 und 5 IIKV, BGBl II 216/2007, als gesetzwidrig aufzuheben. Der UVS begründete seine Anträge damit, dass mit Straferkenntnissen der FMA bestimmten Beschuldigten, die nunmehr fristgerecht Berufung an den UVS erhoben hätten, in ihrer Eigenschaft als gemäß §9 Abs1 VStG verwaltungsstrafrechtlich verantwortliche Personen von näher bezeichneten Kreditinstituten eine Übertretung des §35 Abs1 und 2 WAG 2007 iVm §2 IIKV zur Last gelegt würde. 3. Der Unabhängige Verwaltungssenat Wien (im Folgenden: UVS) stellte gemäß Art140 Abs1 B-VG sowie gemäß Art139 Abs1 B-VG, jeweils in Verbindung mit Art129a Abs3 B-VG und Art89 Abs2 B-VG, die Anträge (protokolliert zu G29/2013, G41/2013, V16/2013, V37/2013), §35 Abs1, 2, 3 und 4 WAG 2007, Bundesgesetzblatt Teil eins, 60 aus 2007,, als verfassungswidrig sowie §2 Z1, 2, 4 und 5 IIKV, Bundesgesetzblatt Teil 2, 216 aus 2007,, als gesetzwidrig aufzuheben. Der UVS begründete seine Anträge damit, dass mit Straferkenntnissen der FMA bestimmten Beschuldigten, die nunmehr fristgerecht Berufung an den UVS erhoben hätten, in ihrer Eigenschaft als gemäß §9 Abs1 VStG verwaltungsstrafrechtlich verantwortliche Personen von näher bezeichneten Kreditinstituten eine Übertretung des §35 Abs1 und 2 WAG 2007 in Verbindung mit §2 IIKV zur Last gelegt würde.
3.1. Zur Präjudizialität bringt der UVS vor, er habe im Rahmen der Berufungsentscheidung zu prüfen, ob eine gemäß §95 Abs2 Z1 WAG 2007 verwaltungsstrafrechtlich zu sanktionierende Übertretung des §35 Abs1 und 2 WAG 2007 iVm §2 IIKV vorliege. Gleiches gelte für §35 Abs3 WAG 2007, der die konkrete Ausgestaltung sowie die Angemessenheit der nach §35 Abs1 und 2 WAG 2007 zu treffenden Maßnahmen und Verfahren regle und daher mit den genannten Rechtsvorschriften eine untrennbare Einheit bilde. §35 Abs4 WAG 2007 enthalte – so der UVS Wien – die gesetzliche Ermächtigung zur Erlassung der IIKV. Diese Verordnungsermächtigung sei somit in gleicher Weise präjudiziell wie die gegenständlich als Übertretungsnormen heranzuziehenden Vorschriften des §35 Abs1 und 2 WAG 2007 sowie des §2 IIKV. 3.1. Zur Präjudizialität bringt der UVS vor, er habe im Rahmen der Berufungsentscheidung zu prüfen, ob eine gemäß §95 Abs2 Z1 WAG 2007 verwaltungsstrafrechtlich zu sanktionierende Übertretung des §35 Abs1 und 2 WAG 2007 in Verbindung mit §2 IIKV vorliege. Gleiches gelte für §35 Abs3 WAG 2007, der die konkrete Ausgestaltung sowie die Angemessenheit der nach §35 Abs1 und 2 WAG 2007 zu treffenden Maßnahmen und Verfahren regle und daher mit den genannten Rechtsvorschriften eine untrennbare Einheit bilde. §35 Abs4 WAG 2007 enthalte – so der UVS Wien – die gesetzliche Ermächtigung zur Erlassung der IIKV. Diese Verordnungsermächtigung sei somit in gleicher Weise präjudiziell wie die gegenständlich als Übertretungsnormen heranzuziehenden Vorschriften des §35 Abs1 und 2 WAG 2007 sowie des §2 IIKV.
3.2. In der Sache schließt sich der UVS den vom Verfassungsgerichtshof im Prüfungsbeschluss zu B1444-1449/2011 geäußerten Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit des §35 Abs1, 2, 3 und 4 WAG 2007, BGBl I 60/2007, sowie der Gesetzmäßigkeit des §2 Z1, 2, 4 und 5 IIKV, BGBl II 216/2007, an, indem der UVS die relevanten Teile des Prüfungsbeschlusses wiedergibt und ausführt, dass er nunmehr auch die vom Verfassungsgerichtshof solcherart begründeten Bedenken hege.3.2. In der Sache schließt sich der UVS den vom Verfassungsgerichtshof im Prüfungsbeschluss zu B1444-1449/2011 geäußerten Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit des §35 Abs1, 2, 3 und 4 WAG 2007, Bundesgesetzblatt Teil eins, 60 aus 2007,, sowie der Gesetzmäßigkeit des §2 Z1, 2, 4 und 5 IIKV, Bundesgesetzblatt Teil 2, 216 aus 2007,, an, indem der UVS die relevanten Teile des Prüfungsbeschlusses wiedergibt und ausführt, dass er nunmehr auch die vom Verfassungsgerichtshof solcherart begründeten Bedenken hege.
4. Die Bundesregierung erstattete zum amtswegig eingeleiteten Gesetzes- und Verordnungsprüfungsverfahren eine Äußerung, in der sie beantragt, die in Prüfung gezogenen Bestimmungen nicht als verfassungswidrig aufzuheben. Im Einzelnen hält sie den Bedenken des Verfassungsgerichtshofes Folgendes entgegen (Hervorhebungen nicht vom Verfassungsgerichtshof):
"I. Zu den Anlassbeschwerdeverfahren
[…]
II. Zur Rechtslagerömisch zwei. Zur Rechtslage
[…]
III. Zu den Prozessvoraussetzungenrömisch drei. Zu den Prozessvoraussetzungen
[…]
Nach Ansicht der Bundesregierung ergibt sich aus den Sprüchen der genannten FMA-Straferkenntnisse ('§35 Abs1 iVm §95 Abs2 Z1 WAG 2007') und UVS-Bescheide ('§35 Abs1 zweiter Fall iVm §95 Abs2 Z1 WAG 2007'), dass nur §35 Abs1 WAG 2007 präjudiziell sein dürfte. Nach Ansicht der Bundesregierung ergibt sich aus den Sprüchen der genannten FMA-Straferkenntnisse ('§35 Abs1 in Verbindung mit §95 Abs2 Z1 WAG 2007') und UVS-Bescheide ('§35 Abs1 zweiter Fall in Verbindung mit §95 Abs2 Z1 WAG 2007'), dass nur §35 Abs1 WAG 2007 präjudiziell sein dürfte.
Dagegen dürfte §35 Abs2 bis 4 WAG 2007 in keinem untrennbaren Zusammenhang mit §35 Abs1 WAG 2007 stehen. Maßgeblich für die Entscheidung der belangten Behörde war offenbar der Umstand, dass die entsprechenden Leitlinien nicht eingehalten worden sind, nicht jedoch, dass derartige Leitlinien nicht festgelegt worden wären. Die genannten Absätze bilden nach Ansicht der Bundesregierung insoweit keine 'offenbar untrennbare Einheit'. Des Weiteren enthält §35 Abs4 WAG 2007 bloß eine Verordnungsermächtigung der FMA und die Aufforderung, das vollharmonisierte Unionsrecht betreffend die organisationsrechtlichen Anforderungen an das Interessenkonfliktmanagement eines Unternehmens unter Bedachtnahme auf Art22 Abs3 zweiter Unterabsatz der Richtlinie 2006/73/EG zu berücksichtigen. Es hat weder die FMA noch der UVS die amtswegig in Prüfung gezogenen Verordnungsbestimmungen in den Anlassbeschwerdeverfahren angewendet bzw. wären diese anzuwenden gewesen. Es wurde keine Verwaltungsübertretung nach §95 Abs2 Z1 (zweite Alternative: Verstoß gegen eine Verpflichtung gemäß einer auf Grund von §35 Abs4 WAG 2007 erlassenen Verordnung) WAG 2007 vorgeworfen. Es kann sich daher nur um eine Verwaltungsübertretung nach §95 Abs2 Z1 (erste Alternative: Verstoß gegen eine Verpflichtung gemäß '§§28 bis 59' WAG 2007) handeln. Daher ist die lnteressenkonflikte- und Informationen für Kunden-Verordnung – IIKV, BGBl II Nr 216/2007, in den FMA-Straferkenntnissen und UVS-Bescheiden offenbar auch nicht ausdrücklich erwähnt.Dagegen dürfte §35 Abs2 bis 4 WAG 2007 in keinem untrennbaren Zusammenhang mit §35 Abs1 WAG 2007 stehen. Maßgeblich für die Entscheidung der belangten Behörde war offenbar der Umstand, dass die entsprechenden Leitlinien nicht eingehalten worden sind, nicht jedoch, dass derartige Leitlinien nicht festgelegt worden wären. Die genannten Absätze bilden nach Ansicht der Bundesregierung insoweit keine 'offenbar untrennbare Einheit'. Des Weiteren enthält §35 Abs4 WAG 2007 bloß eine Verordnungsermächtigung der FMA und die Aufforderung, das vollharmonisierte Unionsrecht betreffend die organisationsrechtlichen Anforderungen an das Interessenkonfliktmanagement eines Unternehmens unter Bedachtnahme auf Art22 Abs3 zweiter Unterabsatz der Richtlinie 2006/73/EG zu berücksichtigen. Es hat weder die FMA noch der UVS die amtswegig in Prüfung gezogenen Verordnungsbestimmungen in den Anlassbeschwerdeverfahren angewendet bzw. wären diese anzuwenden gewesen. Es wurde keine Verwaltungsübertretung nach §95 Abs2 Z1 (zweite Alternative: Verstoß gegen eine Verpflichtung gemäß einer auf Grund von §35 Abs4 WAG 2007 erlassenen Verordnung) WAG 2007 vorgeworfen. Es kann sich daher nur um eine Verwaltungsübertretung nach §95 Abs2 Z1 (erste Alternative: Verstoß gegen eine Verpflichtung gemäß '§§28 bis 59' WAG 2007) handeln. Daher ist die lnteressenkonflikte- und Informationen für Kunden-Verordnung – IIKV, Bundesgesetzblatt Teil 2, Nr 216 aus 2007,, in den FMA-Straferkenntnissen und UVS-Bescheiden offenbar auch nicht ausdrücklich erwähnt.
Vor dem Hintergrund dieser Erwägungen geht die Bundesregierung davon aus, dass die in Prüfung gezogenen Vorschriften nur hinsichtlich des §35 Abs1 WAG 2007 präjudiziell sind und die Prozessvoraussetzungen daher im vorliegenden Fall nur teilweise gegeben sein dürften.
IV. Zu den erhobenen Bedenkenrömisch vier. Zu den erhobenen Bedenken
1.) Bedenken des Verfassungsgerichtshofes
Nach vorläufiger Auffassung des Verfassungsgerichtshofes scheinen §35 Abs1 bis 4 WAG 2007 und §2 Z1, 2, 4 und 5 IIKV aus zwei Gründen gegen das rechtsstaatliche Prinzip der Bundesverfassung zu verstoßen (vgl. S. 26 f. des Prüfungsbeschlusses):Nach vorläufiger Auffassung des Verfassungsgerichtshofes scheinen §35 Abs1 bis 4 WAG 2007 und §2 Z1, 2, 4 und 5 IIKV aus zwei Gründen gegen das rechtsstaatliche Prinzip der Bundesverfassung zu verstoßen vergleiche Sitzung 26, f. des Prüfungsbeschlusses):
[…]
Die Bundesregierung teilt diese vorläufigen Bedenken des Verfassungsgerichtshofes im Ergebnis nicht. Nach Ansicht der Bundesregierung kann aus der bisherigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zum Rechtsstaatsprinzip in seiner Ausformung als Bestimmtheitsgebot insbesondere zur Verwendung unbestimmter Gesetzesbegriffe auf die Verfassungskonformität der in Prüfung gezogenen Bestimmungen geschlossen werden, wie im Folgenden näher ausgeführt werden soll. Weiters ist auch die unionsrechtskonforme Interpretation des nationalen Rechts zu berücksichtigten, da die mit dem WAG 2007 bzw. der IIKV umgesetzten Richtlinien dem Konzept der Vollharmonisierung folgen.
2.) Judikatur zum Rechtsstaatsprinzip (Determinierungsgebot) und zum Gebot der richtlinienkonformen Interpretation des innerstaatlichen Rechts
a) Rechtsprechung zum Bestimmtheitsgebot
Wie der Verfassungsgerichtshof, ausgehend von der im Erkenntnis VfSlg 3207/1957 entwickelten, im Erkenntnis VfSlg 4037/1961 vertieften und seither beibehaltenen (vgl. z.B. VfSlg 8695/1979), aus dem rechtsstaatlichen Gebot des Art18 B-VG abgeleiteten Rechtsprechung dargelegt hat, muss die Rechtsordnung, um dem Einzelnen die Möglichkeit zu geben, sich dem Recht gemäß zu verhalten und den Unrechtsgehalt seines Handelns und Unterlassens eindeutig zu erkennen, die Freiheitssphäre vom Gebiet des Unerlaubten durch eine deutliche Grenzziehung scheiden. Wie der Verfassungsgerichtshof aber gleichfalls wiederholt ausgesprochen hat, macht die Notwendigkeit, eine andere Vorschrift sinngemäß anzuwenden, die Regelung ebensowenig unbestimmt (vgl. z.B. VfSlg 6355/1971) wie die Technik der sogenannten Blankettstrafnorm (vgl. z.B. VfSlg 6896/1972). Tatbestände an deren Übertretung eine Strafdrohung anknüpft, müssen daher so abgefasst sein, dass sich für den Einzelnen Zweifel über die Rechtmäßigkeit seines Verhaltens in Bezug auf den Tatbestand nicht ergeben können (vgl. z.B. VfSlg 11.520/1987 mwH).Wie der Verfassungsgerichtshof, ausgehend von der im Erkenntnis VfSlg 3207/1957 entwickelten, im Erkenntnis VfSlg 4037/1961 vertieften und seither beibehaltenen vergleiche z.B. VfSlg 8695/1979), aus dem rechtsstaatlichen Gebot des Art18 B-VG abgeleiteten Rechtsprechung dargelegt hat, muss die Rechtsordnung, um dem Einzelnen die Möglichkeit zu geben, sich dem Recht gemäß zu verhalten und den Unrechtsgehalt seines Handelns und Unterlassens eindeutig zu erkennen, die Freiheitssphäre vom Gebiet des Unerlaubten durch eine deutliche Grenzziehung scheiden. Wie der Verfassungsgerichtshof aber gleichfalls wiederholt ausgesprochen hat, macht die Notwendigkeit, eine andere Vorschrift sinngemäß anzuwenden, die Regelung ebensowenig unbestimmt vergleiche z.B. VfSlg 6355/1971) wie die Technik der sogenannten Blankettstrafnorm vergleiche z.B. VfSlg 6896/1972). Tatbestände an deren Übertretung eine Strafdrohung anknüpft, müssen daher so abgefasst sein, dass sich für den Einzelnen Zweifel über die Rechtmäßigkeit seines Verhaltens in Bezug auf den Tatbestand nicht ergeben können vergleiche z.B. VfSlg 11.520/1987 mwH).
Auch hat der Verfassungsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung die Auffassung vertreten, dass die Verwendung sogenannter unbestimmter Gesetzesbegriffe, die durch eine unscharfe Abgrenzung gekennzeichnet sind, dann mit Art18 B-VG vereinbar ist, wenn die Begriffe einen soweit bestimmbaren Inhalt haben, dass der Rechtsunterworfene sein Verhalten danach einrichten kann und die Anwendung der Begriffe durch die Behörde auf ihre Übereinstimmung mit dem Gesetz überprüft werden kann (vgl. z.B. VfSlg 6477/1971 mwN; ferner VfSlg 11.776/1988 zu unbestimmten Gesetzesbegriffen in einem Straftatbestand). Art18 B-VG verlangt dabei – angesichts der unterschiedlichen Lebensgebiete, Sachverhalte und Rechtsfolgen, die Gegenstand und Inhalt gesetzlicher Regelungen sein können, – einen dem jeweiligen Regelungsgegenstand adäquaten Determinierungsgrad (vgl. z.B. VfSlg 13.785/1994). Auch hat der Verfassungsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung die Auffassung vertreten, dass die Verwendung sogenannter unbestimmter Gesetzesbegriffe, die durch eine unscharfe Abgrenzung gekennzeichnet sind, dann mit Art18 B-VG vereinbar ist, wenn die Begriffe einen soweit bestimmbaren Inhalt haben, dass der Rechtsunterworfene sein Verhalten danach einrichten kann und die Anwendung der Begriffe durch die Behörde auf ihre Übereinstimmung mit dem Gesetz überprüft werden kann vergleiche z.B. VfSlg 6477/1971 mwN; ferner VfSlg 11.776/1988 zu unbestimmten Gesetzesbegriffen in einem Straftatbestand). Art18 B-VG verlangt dabei – angesichts der unterschiedlichen Lebensgebiete, Sachverhalte und Rechtsfolgen, die Gegenstand und Inhalt gesetzlicher Regelungen sein können, – einen dem jeweiligen Regelungsgegenstand adäquaten Determinierungsgrad vergleiche , z.B. VfSlg 13.785/1994).
Ob eine Norm dem rechtsstaatlichen Bestimmtheitsgebot entspricht, richtet sich nicht nur nach ihrem Wortlaut, sondern auch nach ihrer Entstehungsgeschichte, dem Gegenstand und dem Zweck der Regelung (vgl. z.B. VfSlg 8209/1977, 9883/1983 und 12.947/1991). Bei der Ermittlung des Inhalts einer gesetzlichen Regelung sind daher alle der Auslegung zur Verfügung stehenden Möglichkeiten auszuschöpfen. Erst wenn nach Heranziehung sämtlicher Interpretationsmethoden noch nicht beurteilt werden kann, wozu das Gesetz ermächtigt, verletzt die Regelung die in Art18 B-VG enthaltenen rechtsstaatlichen Erfordernisse (vgl. z.B. VfSlg 5993/1969, 7163/1973, 7521/1975, 8209/1977, 8395/1978,
