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39/01 Finanzinstitutionen, WährungsabkommenNorm
Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM-Vertrag) Art3, Art5, Art8, Art9, Art19, Art25, Art32, Art34, Art35, Art37Leitsatz
Abweisung der Anträge der Kärntner Landesregierung auf Feststellung der Rechts- bzw Verfassungswidrigkeit des ESM-Vertrags samt Auslegungserklärung, in eventu einzelner seiner Bestimmungen; vorgebrachte Bedenken betreffend eine Unionsrechtswidrigkeit sowie Bedenken im Hinblick auf den Gleichheitsgrundsatz, das Gebot eines nachhaltig geordneten Haushalts, den Grundsatz der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit der Verwaltungsführung als auch der Überschreitung des verfassungsgesetzlich zulässigen Maßes der Übertragung einzelner Hoheitsrechte auf internationale Organe nicht zutreffend; Auslegungserklärung nicht als gesetzesändernd oder gesetzesergänzend zu qualifizieren; innerstaatliche Genehmigung des Nationalrates daher nicht erforderlichSpruch
Die Anträge werden abgewiesen.
Begründung
Entscheidungsgründe
I. Antragsvorbringen, Vorverfahren und mündliche Verhandlungrömisch eins. Antragsvorbringen, Vorverfahren und mündliche Verhandlung
1. Die Kärntner Landesregierung beantragt, gemäß Art140a B-VG festzustellen,
"dass
1. der Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus zwischen dem Königreich Belgien, der Bundesrepublik Deutschland, der Republik Estland, Irland, der Hellenischen Republik, dem Königreich Spanien, der Französischen Republik, der Italienischen Republik, der Republik Zypern, dem Großherzogtum Luxemburg, Malta, dem Königreich der Niederlande, der Republik Österreich, der Portugiesischen Republik, der Republik Slowenien, der Slowakischen Republik und der Republik Finnland, BGBI. III Nr 138/2012, samt der 'Auslegungserklärung' der Vertreter der Vertragsparteien vom
27. September 2012, BGBI. III Nr 138/2012, zur Gänze rechts- bzw. verfassungswidrig ist,1. der Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus zwischen dem Königreich Belgien, der Bundesrepublik Deutschland, der Republik Estland, Irland, der Hellenischen Republik, dem Königreich Spanien, der Französischen Republik, der Italienischen Republik, der Republik Zypern, dem Großherzogtum Luxemburg, Malta, dem Königreich der Niederlande, der Republik Österreich, der Portugiesischen Republik, der Republik Slowenien, der Slowakischen Republik und der Republik Finnland, BGBI. römisch drei Nr 138/2012, samt der 'Auslegungserklärung' der Vertreter der Vertragsparteien vom , 27. September 2012, BGBI. römisch drei Nr 138/2012, zur Gänze rechts- bzw. verfassungswidrig ist,
2. in eventu: dass
a) Art5 Abs6 litb und die Wortfolge '..., sofern der Gouverneursrat nicht unter besonderen Umständen eine anderweitige Ausgabe beschließt' in Art8 Abs2 letzter Satz des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus
und/oder
b) Art9 Abs2 und 3 und die Wortfolge '..., der nach Maßgabe des Artikels 9 Absatz 3 abgerufen wird' in Art25 Abs1 litc sowie Art25 Abs2 und 3 des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus
oder in eventu:
Art9 Abs2 und die Wortfolge '2 oder' in Art25 Abs2 erster Satz des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus
oder in eventu:
Art9 Abs3 und die Wortfolge '..., der nach Maßgabe des Artikels 9 Absatz 3 abgerufen wird' in Art25 Abs1 litc sowie die Wortfolge 'oder 3' in Art25 Abs2 erster Satz des Vertrags zur Einrichtung des EuropäischenStabilitätsmechanismus
und/oder
c) die Wortfolge 'und beschließen, sie zu ändern' in Art19 des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus
und/oder
d) Art25 Abs2 und 3 […] des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus
und/oder
e) die Wortfolge 'der Vorsitzende des Gouverneursrats, die Mitglieder des
Gouverneursrats,' in Art35 Abs1 und die Wortfolge 'des Vorsitzenden des
Gouverneursrats, der Mitglieder des Gouverneursrats,' in Art35 Abs2 des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismuse) die Wortfolge 'der Vorsitzende des Gouverneursrats, die Mitglieder des , Gouverneursrats,' in Art35 Abs1 und die Wortfolge 'des Vorsitzenden des , Gouverneursrats, der Mitglieder des Gouverneursrats,' in Art35 Abs2 des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus
und/oder
f) die Wortfolge 'und sämtliche Unterlagen, die sich im Eigentum oder im Besitz des ESM befinden' in Art32 Abs5 des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus
und/oder
g) die Wortfolge 'Mitglieder und' in Art34 erster Satz des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus
und/oder
h) die 'Auslegungserklärung' der Vertreter der Vertragsparteien vom 27. September 2012, BGBl III Nr 138/2012,h) die 'Auslegungserklärung' der Vertreter der Vertragsparteien vom 27. September 2012, Bundesgesetzblatt Teil 3, Nr 138 aus 2012,,
rechts- bzw. verfassungswidrig ist."
2. Zur Begründung ihrer Antragslegitimation verweist die Kärntner Landesregierung auf Art140a iVm Art140 Abs1 zweiter Satz B-VG und Art139 Abs1 zweiter Satz B-VG und darauf, dass der Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (im Folgenden: ESMV) als gesetzesrangiger Staatsvertrag im Bundesgesetzblatt unter BGBl III 138/2012 kundgemacht und am 27. September 2012 in Kraft getreten ist.2. Zur Begründung ihrer Antragslegitimation verweist die Kärntner Landesregierung auf Art140a in Verbindung mit Art140 Abs1 zweiter Satz B-VG und Art139 Abs1 zweiter Satz B-VG und darauf, dass der Vertrag zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (im Folgenden: ESMV) als gesetzesrangiger Staatsvertrag im Bundesgesetzblatt unter Bundesgesetzblatt Teil 3, 138 aus 2012, kundgemacht und am 27. September 2012 in Kraft getreten ist.
3.1. In der Sache begründet die Kärntner Landesregierung ihren Hauptantrag wie folgt (Zitat ohne Hervorhebungen im Original):
"[…] Zu den Verfassungsmäßigkeitsbedenken:
1. Zum Antrag auf Feststellung, dass der gegenständliche Staatsvertrag samt 'Auslegungserklärung' zur Gänze rechts- bzw. verfassungswidrig ist:
1.a.) Bedenken zur Transformation der 'Auslegungserklärung'
In der mit BGBl III Nr 138/2012 erfolgten Kundmachung des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (im Folgenden kurz: ESMV) wird nach einleitender Promulgationsklausel der Genehmigungsbeschluss des Nationalrates gemäß Art50 Abs1 Z1 B-VG, der Beschluss zur Sonderkundmachung anderer Sprachfassungen dieses Staatsvertrages gemäß Art49 Abs2 B-VG und der Vertragstext in deutscher Sprachfassung verlautbart. In der Kundmachung wird in weiterer Folge über das Datum der Hinterlegung der Ratifikationsurkunde durch die Republik Österreich, über das In-Kraft-Treten des Staatsvertrages und darüber informiert, welche anderen Vertragsparteien nach Mitteilung des Generalsekretärs des Rates der Europäischen Union den gegenständlichen Staatsvertrag ratifiziert, angenommen oder genehmigt haben. Im Anschluss an diese Informationen wird vor Fertigung der Kundmachung Folgendes verlautbart:In der mit Bundesgesetzblatt Teil 3, Nr 138 aus 2012, erfolgten Kundmachung des Vertrags zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (im Folgenden kurz: ESMV) wird nach einleitender Promulgationsklausel der Genehmigungsbeschluss des Nationalrates gemäß Art50 Abs1 Z1 B-VG, der Beschluss zur Sonderkundmachung anderer Sprachfassungen dieses Staatsvertrages gemäß Art49 Abs2 B-VG und der Vertragstext in deutscher Sprachfassung verlautbart. In der Kundmachung wird in weiterer Folge über das Datum der Hinterlegung der Ratifikationsurkunde durch die Republik Österreich, über das In-Kraft-Treten des Staatsvertrages und darüber informiert, welche anderen Vertragsparteien nach Mitteilung des Generalsekretärs des Rates der Europäischen Union den gegenständlichen Staatsvertrag ratifiziert, angenommen oder genehmigt haben. Im Anschluss an diese Informationen wird vor Fertigung der Kundmachung Folgendes verlautbart:
'Ferner haben die Vertreter der Vertragsparteien, die am 27. September 2012 in Brüssel zusammengetreten sind, folgende Auslegungserklärung vereinbart:
Art8 Abs5 des Vertrages zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (im Folgenden 'Vertrag') begrenzt sämtliche Zahlungsverpflichtungen der ESM-Mitglieder aus dem Vertrag in dem Sinne, dass keine Vorschrift des Vertrags so ausgelegt werden kann, dass sie ohne vorherige Zustimmung des Vertreters des Mitglieds und Berücksichtigung der nationalen Verfahren zu einer Zahlungsverpflichtung führt, die den Anteil am genehmigten Stammkapital des jeweiligen ESM-Mitglieds gemäß der Festlegung in Anhang II des Vertrags übersteigt.Art8 Abs5 des Vertrages zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus (im Folgenden 'Vertrag') begrenzt sämtliche Zahlungsverpflichtungen der ESM-Mitglieder aus dem Vertrag in dem Sinne, dass keine Vorschrift des Vertrags so ausgelegt werden kann, dass sie ohne vorherige Zustimmung des Vertreters des Mitglieds und Berücksichtigung der nationalen Verfahren zu einer Zahlungsverpflichtung führt, die den Anteil am genehmigten Stammkapital des jeweiligen ESM-Mitglieds gemäß der Festlegung in Anhang römisch zwei des Vertrags übersteigt.
Art32 Abs5, Art34 und Art35 Abs1 des Vertrages stehen der umfassenden Unterrichtung der nationalen Parlamente gemäß den nationalen Vorschriften nicht entgegen.
Die oben genannten Punkte stellen eine wesentliche Grundlage für die Zustimmung der vertragschließenden Staaten dar, durch die Bestimmungen des Vertrags gebunden zu sein.'
Der Text dieser — im Gefolge des Urteils des Bundesverfassungsgerichts der Bundesrepublik Deutschland vom 12. September 2012 (BVerfG, 2 BvR 1390/12) — von den Vertretern der Vertragsparteien des ESMV am 27. September 2012 vereinbarten 'Auslegungserklärung' war naturgemäß noch nicht Inhalt der Regierungsvorlage (1731 BlgStenProtNR XXIV.GP) und damit nicht Gegenstand der Beschlussfassung des Nationalrates am 4. Juli 2012 bzw. des Bundesrates am 6. Juli 2012. Allerdings wurde dieses Dokument nachträglich keiner parlamentarischen Genehmigung gemäß Art50 B-VG zugeführt, sondern ohne Genehmigung in dem am 28. September 2012 ausgegebenen Bundesgesetzblatt unter einem mit dem ESMV verlautbart.Der Text dieser — im Gefolge des Urteils des Bundesverfassungsgerichts der Bundesrepublik Deutschland vom 12. September 2012 (BVerfG, 2 BvR 1390/12) — von den Vertretern der Vertragsparteien des ESMV am 27. September 2012 vereinbarten 'Auslegungserklärung' war naturgemäß noch nicht Inhalt der Regierungsvorlage (1731 BlgStenProtNR römisch 24 .GP) und damit nicht Gegenstand der Beschlussfassung des Nationalrates am 4. Juli 2012 bzw. des Bundesrates am 6. Juli 2012. Allerdings wurde dieses Dokument nachträglich keiner parlamentarischen Genehmigung gemäß Art50 B-VG zugeführt, sondern ohne Genehmigung in dem am 28. September 2012 ausgegebenen Bundesgesetzblatt unter einem mit dem ESMV verlautbart.
Dass der 'Auslegungserklärung' jedenfalls völkerrechtliche Relevanz zukommt, wird durch folgende Umstände belegt: Mit E-Mail vom 27. September 2012, das im Wege der Verbindungsstelle der Bundesländer den Landesamtsdirektoren zur Kenntnis gebracht wurde, teilte die Ständige Vertretung Österreichs bei der EU mit, dass in einer Sitzung der Vertreter der ESM-Vertragsparteien die in der Beilage angeschlossene Erklärung ohne Diskussion angenommen worden sei. Als Beilage war ein Ratsdokument vom 26. September 2012 angeschlossen, in dem u.a. Folgendes ausgeführt wird:
'On 14 September, the Eurogroup agreed, that the parties to the Treaty could, as a follow-up to the above mentioned judgement [Anmerkung: das Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts vom 12. September 2012 betreffend Vereinbarkeit des Ratifikationsgesetzes zum ESMV mit der Verfassung], adopt a declaration interpreting how certain provisions of the Treaty should be applied once it enters into force, the elements of which constitute an essential basis for the consent of the contracting States to be bound by the provisions of the Treaty. The Presidency will, on behalf of all Parties, notify accordingly the General Secretariat of the Council in its quality of the Depositary of the Treaty.'
Im genannten Ratsdokument ist in der Folge der vorbereitete Text der Erklärung in den einzelnen Vertragssprachen wiedergegeben, wobei auffällt, dass — sieht man von einem anderen Datum des Treffens ab — die Erklärung mit dem Satz eingeleitet wird, dass die Vertreter der Vertragsparteien des ESMV 'agree on the following interpretative declaration' ('vereinbaren folgende Auslegungserklärung'). Danach folgt der im Bundesgesetzblatt wiedergegebene Text mit dem bemerkenswerten Schlusssatz, die Erklärungspunkte zu Art8 Abs5, Art32 Abs5, Art34 und Art35 Abs1 [ESMV] […] 'stellen eine wesentliche Grundlage für die Zustimmung der vertragschließenden Staaten dar, durch die Bestimmungen des Vertrags gebunden zu sein.'
Damit ist die Intention ersichtlich, der im erwähnten Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts aufgenommenen Maßgabe Rechnung zu tragen, dass der [ESMV] [...] nur ratifiziert werden darf,
'wenn zugleich völkerrechtlich sichergestellt wird, dass
[…] die Regelung des Artikel 8 Absatz 5 Satz 1 des Vertrages zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus sämtliche Zahlungsverpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland aus diesem Vertrag der Höhe nach auf die in Anhang Il des Vertrages genannte Summe in dem Sinne begrenzt, dass keine Vorschrift dieses Vertrages so ausgelegt werden kann, dass für die Bundesrepublik Deutschland ohne Zustimmung des deutschen Vertreters höhere Zahlungsverpflichtungen begründet werden;[…] die Regelung des Artikel 8 Absatz 5 Satz 1 des Vertrages zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus sämtliche Zahlungsverpflichtungen der Bundesrepublik Deutschland aus diesem Vertrag der Höhe nach auf die in Anhang römisch eins l des Vertrages genannte Summe in dem Sinne begrenzt, dass keine Vorschrift dieses Vertrages so ausgelegt werden kann, dass für die Bundesrepublik Deutschland ohne Zustimmung des deutschen Vertreters höhere Zahlungsverpflichtungen begründet werden;
[…] die Regelungen der Artikel 32 Absatz 5, Artikel 34 und Artikel 35 Absatz 1 des Vertrages zur Einrichtung des Europäischen Stabilitätsmechanismus nicht der umfassenden Unterrichtung des Bundestages und des Bundesrates entgegenstehen.'
In der Begründung führte das Bundesverfassungsgericht aus, die Bundesrepublik Deutschland müsse 'deutlich zum Ausdruck bringen, dass sie an den ESM-Vertrag insgesamt nicht gebunden sein kann, falls sich der von ihr geltend gemachte Vorbehalt als unwirksam erweisen sollte' (vgl. BVerfG, 2 BvR 1390/12, Abs253 und 259).In der Begründung führte das Bundesverfassungsgericht aus, die Bundesrepublik Deutschland müsse 'deutlich zum Ausdruck bringen, dass sie an den ESM-Vertrag insgesamt nicht gebunden sein kann, falls sich der von ihr geltend gemachte Vorbehalt als unwirksam erweisen sollte' vergleiche BVerfG, 2 BvR 1390/12, Abs253 und 259).
Aus dem Vorgesagten ergibt sich, dass die 'Auslegungserklärung' auf einer Vereinbarung der Vertragsparteien beruht und ihr — unter dem Eindruck des Urteils des Bundesverfassungsgerichts — besondere völkerrechtliche Relevanz für die Auslegung und Anwendung des ESMV beigemessen wird, ja die Bindung an den ESMV und damit das Schicksal dieses Vertrages von der Beachtung der Erklärungspunkte abhängig gemacht werden. Die Vertragsstaaten haben damit die 'Auslegungserklärung' in einen untrennbaren Zusammenhang mit dem ESMV gestellt.
Angesichts ihrer völkerrechtlichen Beachtlichkeit erscheint daher befremdlich, dass die 'Auslegungserklärung', die ebenfalls von der Republik Österreich mitgetragen wird, ohne parlamentarische Genehmigung abgegeben ('vereinbart') und innerstaatlich nicht einer ordnungsgemäßen Transformation gemäß Art50 B-VG unterzogen wurde. Dies widerspricht der herrschenden Staatspraxis zu Art50 B-VG, wie sie sonst im Fall von völkerrechtlichen Vorbehalten bzw. interpretativen Erklärungen üblicherweise eingehalten wird. Zu dieser Praxis führen Cede/Brand (Der völkerrechtliche Vertrag — Ein Leitfaden für die österreichische Praxis, Occasional Paper der Diplomatischen Akademie, 2/1997, S. 15) im Einzelnen aus:Angesichts ihrer völkerrechtlichen Beachtlichkeit erscheint daher befremdlich, dass die 'Auslegungserklärung', die ebenfalls von der Republik Österreich mitgetragen wird, ohne parlamentarische Genehmigung abgegeben ('vereinbart') und innerstaatlich nicht einer ordnungsgemäßen Transformation gemäß Art50 B-VG unterzogen wurde. Dies widerspricht der herrschenden Staatspraxis zu Art50 B-VG, wie sie sonst im Fall von völkerrechtlichen Vorbehalten bzw. interpretativen Erklärungen üblicherweise eingehalten wird. Zu dieser Praxis führen Cede/Brand (Der völkerrechtliche Vertrag — Ein Leitfaden für die österreichische Praxis, Occasional Paper der Diplomatischen Akademie, 2/1997, Sitzung 15) im Einzelnen aus:
'In Österreich erfahren Vorbehalte und interpretative Erklärungen innerstaatlich dasselbe rechtliche Schicksal wie der betreffende Vertrag selbst. Vorbehalte oder interpretative Erklärungen, die Österreich anlässlich der Ratifikation eines multilateralen Übereinkommens abzugeben beabsichtigt, werden verfahrensmäßig in der gleichen Weise wie der Vertrag, auf den sie Bezug haben, behandelt. Bei Staatsverträgen gemäß Art50 B-VG werden allfällige Vorbehalte oder interpretative Erklärungen zusammen mit dem Übereinkommen dem parlamentarischen Genehmigungsverfahren unterzogen. In aller Regel genehmigt das Parlament die ihm geschäftsordnungsgemäß übermittelten völkerrechtlichen Instrumente pauschal und vorbehaltslos. Von dieser Staatspraxis wurde jedoch in seltenen Einzelfällen abgewichen, in denen der Nationalrat beispielsweise die von der Bundesregierung vorgeschlagenen interpretativen Erklärungen in Vorbehalte umgeändert hat. Dies erfolgte etwa im Rahmen des Genehmigungsverfahrens der Zusatzprotokolle zu den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über den Schutz der Opfer internationaler bewaffneter Konflikte (Protokoll I) und nichtinternationaler bewaffneter Konflikte (Protokoll II) (BGBl Nr 527/1982).''In Österreich erfahren Vorbehalte und interpretative Erklärungen innerstaatlich dasselbe rechtliche Schicksal wie der betreffende Vertrag selbst. Vorbehalte oder interpretative Erklärungen, die Österreich anlässlich der Ratifikation eines multilateralen Übereinkommens abzugeben beabsichtigt, werden verfahrensmäßig in der gleichen Weise wie der Vertrag, auf den sie Bezug haben, behandelt. Bei Staatsverträgen gemäß Art50 B-VG werden allfällige Vorbehalte oder interpretative Erklärungen zusammen mit dem Übereinkommen dem parlamentarischen Genehmigungsverfahren unterzogen. In aller Regel genehmigt das Parlament die ihm geschäftsordnungsgemäß übermittelten völkerrechtlichen Instrumente pauschal und vorbehaltslos. Von dieser Staatspraxis wurde jedoch in seltenen Einzelfällen abgewichen, in denen der Nationalrat beispielsweise die von der Bundesregierung vorgeschlagenen interpretativen Erklärungen in Vorbehalte umgeändert hat. Dies erfolgte etwa im Rahmen des Genehmigungsverfahrens der Zusatzprotokolle zu den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über den Schutz der Op
