Index
L2 DienstrechtNorm
B-VG Art7 Abs1 / GesetzLeitsatz
Kein Verstoß der Normierung einer außerordentlichen Vorrückung als Belohnung für ausgezeichnete Dienstleistungen eines Beamten im Dienstrecht der Stadt Graz gegen das Determinierungsgebot und gegen den Gleichheitssatz; Ermittlung eines ausreichend bestimmten Gesetzesinhalts aufgrund systematischer Auslegung; Zulässigkeit des unbestimmten Gesetzesbegriffs "ausgezeichnete Dienstleistung"Spruch
Der Antrag wird abgewiesen.
Begründung
Entscheidungsgründe:
I. 1. Aus Anlass eines beim Verwaltungsgerichtshof anhängigen Verfahrens über eine Beschwerde gegen einen Bescheid des Gemeinderates der Landeshauptstadt Graz betreffend die Zuerkennung von außerordentlichen Vorrückungen als Belohnung stellt dieser Gerichtshof gemäß Art140 (Abs1) B-VG an den Verfassungsgerichtshof den Antrag,römisch eins. 1. Aus Anlass eines beim Verwaltungsgerichtshof anhängigen Verfahrens über eine Beschwerde gegen einen Bescheid des Gemeinderates der Landeshauptstadt Graz betreffend die Zuerkennung von außerordentlichen Vorrückungen als Belohnung stellt dieser Gerichtshof gemäß Art140 (Abs1) B-VG an den Verfassungsgerichtshof den Antrag,
"die Wortfolge 'außerordentliche Vorrückungen in eine höhere Gehaltsstufe oder' in §74 Abs3 der Dienst- und Gehaltsordnung der Beamten der Landeshauptstadt Graz 1956, LGBl. Nr. 30/1957 in der Fassung des ArtI Z. 20 der Novelle, LGBl. Nr. 126/1968, "die Wortfolge 'außerordentliche Vorrückungen in eine höhere Gehaltsstufe oder' in §74 Abs3 der Dienst- und Gehaltsordnung der Beamten der Landeshauptstadt Graz 1956, Landesgesetzblatt Nr. 30 aus 1957, in der Fassung des ArtI Ziffer 20, der Novelle, Landesgesetzblatt Nr. 126 aus 1968,,
in eventu §74 Abs3 leg. cit. in der obgenannten Fassung zur Gänze als verfassungswidrig aufzuheben.
Für den Fall der Aufhebung eines Teiles oder der gesamten angefochtenen Vorschrift wird angeregt, daß der Verfassungsgerichtshof gemäß Art140 Abs6 B-VG ausspricht, daß frühere gesetzliche Bestimmungen nicht in Kraft treten."
2.1. §74 Abs3 der Dienst- und Gehaltsordnung der Beamten der Landeshauptstadt Graz 1956, LGBl. 1957/30 idF LGBl. 1997/72, (im Folgenden: "Dienstordnung") lautet (die mit dem (Primär)Antrag angefochtene Wortfolge ist hervorgehoben): 2.1. §74 Abs3 der Dienst- und Gehaltsordnung der Beamten der Landeshauptstadt Graz 1956, LGBl. 1957/30 in der Fassung LGBl. 1997/72, (im Folgenden: "Dienstordnung") lautet (die mit dem (Primär)Antrag angefochtene Wortfolge ist hervorgehoben):
2.2.1. Unter anderem gestützt auf §74 Abs3 Dienstordnung hat der Gemeinderat der Landeshauptstadt Graz in seiner Sitzung am 15. September 1977 Richtlinien für die Zuerkennung außerordentlicher Vorrückungen in eine höhere Gehaltsstufe bzw. für die Bemessung des Ruhegenusses anrechenbarer Dienstzulagen (Stufenrichtlinien) - kundgemacht im Amtsblatt der Landeshauptstadt Graz Nr. 15/1977, 265 f - beschlossen, die wie folgt lauten:
"Abschnitt I"Abschnitt römisch eins
1. Beamten, die auf einem wichtigen Dienstposten verwendet werden und deren Dienstleistung für die Gemeinde als besonders wertvoll zu beurteilen ist, können als Belohnung für ihre ausgezeichnete Dienstleistung außerordentliche Vorrückungen in eine höhere Gehaltsstufe oder, wenn sie bereits die höchste Gehaltsstufe ihrer Dienstklasse (Schema II) oder Verwendungsgruppe (Schema I) erreicht haben, für die Bemessung des Ruhegenusses anrechenbare Dienstzulagen im Ausmaß des letzten Vorrückungsbetrages zuerkannt werden. 1. Beamten, die auf einem wichtigen Dienstposten verwendet werden und deren Dienstleistung für die Gemeinde als besonders wertvoll zu beurteilen ist, können als Belohnung für ihre ausgezeichnete Dienstleistung außerordentliche Vorrückungen in eine höhere Gehaltsstufe oder, wenn sie bereits die höchste Gehaltsstufe ihrer Dienstklasse (Schema römisch zwei) oder Verwendungsgruppe (Schema römisch eins) erreicht haben, für die Bemessung des Ruhegenusses anrechenbare Dienstzulagen im Ausmaß des letzten Vorrückungsbetrages zuerkannt werden.
2. Die Zuerkennung einer solchen Belohnung hat zur Voraussetzung, daß der Beamte bei der Stadt Graz tatsächlich mindestens sechs Dienstjahre zurückgelegt hat.
3. Es kommen hiefür nur Beamte in Betracht, die die beste Beurteilungsnote aufzuweisen haben.
4. Innerhalb der Gesamtdienstzeit eines Beamten können höchstens drei solche außerordentliche Vorrückungen zuerkannt werden.
Abschnitt IIAbschnitt römisch zwei
l. Beamten, die als Amtsleiter bzw. in anderen leitenden Funktionen oder in besonderen Vertrauensstellen eingesetzt sind, können als Belohnung für besondere Qualifikation außerordentliche Vorrückungen bzw. für die Bemessung des Ruhegenusses anrechenbare Dienstzulagen im Ausmaß des letzten Vorrückungsbetrages nach folgender Maßgabe zuerkannt werden:
a) Beamten der Verwendungsgruppe A oder B, die in ihrer Funktion überdurchschnittliche persönliche Leistungen und Initiativen nachweisen und - sofern sie Amtsleiter sind - deren Dienststelle ein überdurchschnittliches Maß an Bedeutung für die Stadt Graz hat und eine überdurchschnittlich große Anzahl an Bediensteten aufweist, nach mindestens achtjähriger Verwendung im Ausmaß von zwei Gehaltsvorrückungen.
b) Beamten der Verwendungsgruppe C, sofern sie einen systemisierten Dienstposten der Dienstklasse V innehaben und in Leiterfunktion oder in wichtigen Sonderreferaten mit erhöhter Verantwortung tätig sind, nach mindestens fünfjähriger Verwendung im Ausmaß von einer Gehaltsvorrückung und nach mindestens zehnjähriger Verwendung im Ausmaß von einer weiteren Gehaltsvorrückung. b) Beamten der Verwendungsgruppe C, sofern sie einen systemisierten Dienstposten der Dienstklasse römisch fünf innehaben und in Leiterfunktion oder in wichtigen Sonderreferaten mit erhöhter Verantwortung tätig sind, nach mindestens fünfjähriger Verwendung im Ausmaß von einer Gehaltsvorrückung und nach mindestens zehnjähriger Verwendung im Ausmaß von einer weiteren Gehaltsvorrückung.
2. Sekretären bzw. Referenten und Schreibkräften im Bürgermeisteramt, bei den Bürgermeisterstellvertretern und Stadträten sowie in den Personalvertretungen wird nach achtjähriger Verwendung als solche eine Gehaltsvorrückung zuerkannt.
3. Es kommen hiefür nur Beamte in Betracht, die die beste Beurteilungsnote aufzuweisen haben.
Abschnitt III.Abschnitt römisch drei.
1. Beamten, die in ihrer Verwendungsgruppe eine bestimmte Dienstzeit zurückgelegt bzw. eine bestimmte Gehaltsstufe erreicht haben, werden nach Maßgabe ihrer Dienstbeschreibung Vorrückungen in die nächsthöhere Gehaltsstufe zuerkannt.
Anzahl der
erforderliche Gehaltsstufen
Verw.- Gesamtdienst- bei Dienstbeschreibung
Gr. jahre ausg. s.g. gut
A 4 1 1 1/2
B 6 1 1 1/2
C,D,E 8 1 1 1/2
D,E 24 1 1 1/2
1-6 8 1 1 1/2
1-6 20 1 1 1/2
1-6 24 1 1 1/2
2. Die Bestimmung des §72 (2) zweiter Satz der Dienst- und Gehaltsordnung wird dadurch nicht berührt.
3. Ab der ersten Anwendung der Beförderungsrichtlinien ist die bezugsrechtliche Wirkung der nach vier, sechs bzw. acht Dienstjahren zuerkannten Gehaltsstufen nicht mehr gegeben.
Abschnitt IV.Abschnitt römisch vier.
Aus Anlaß der Versetzung in den Ruhestand gebührt Beamten eine außerordentliche Vorrückung in die nächsthöhere Gehaltsstufe bzw. eine für die Bemessung des Ruhegenusses anrechenbare Dienstzulage im Ausmaß des letzten Vorrückungsbetrages, wenn sie
1. eine mindestens 20jährige tatsächliche Dienstleistung bei der Stadt Graz aufweisen und die Dienstbeschreibung auf 'ausgezeichnet' lautet oder
2. die volle Ruhegenußbemessungsgrundlage erreicht haben und die Dienstbeschreibung auf mindestens 'sehr gut' lautet.
Abschnitt V.Abschnitt römisch fünf.
Außerordentliche Gehaltsvorrückungen nach den Abschnitten I und II dieser Richtlinien werden in die nach den Beförderungsrichtlinien erforderlichen Gesamtdienstjahre eingerechnet. Außerordentliche Gehaltsvorrückungen nach den Abschnitten römisch eins und römisch zwei dieser Richtlinien werden in die nach den Beförderungsrichtlinien erforderlichen Gesamtdienstjahre eingerechnet.
Abschnitt VI.Abschnitt römisch sechs.
Die Zuerkennung von außerordentlichen Vorrückungen im Sinne des Abschnittes II und des Abschnittes III erfolgt - ausgenommen anläßlich des Inkrafttretens - am 1. April bzw. 1. Oktober jeden Jahres. Die Zuerkennung von außerordentlichen Vorrückungen im Sinne des Abschnittes römisch zwei und des Abschnittes römisch drei erfolgt - ausgenommen anläßlich des Inkrafttretens - am 1. April bzw. 1. Oktober jeden Jahres.
Abschnitt VII.Abschnitt römisch sieben.
Diese Richtlinien finden auch auf die dem Grazer Gemeindevertragsbedienstetengesetz unterstehenden Bediensteten sinngemäß Anwendung."
2.2.2. Mit Beschluss des Gemeinderates der Landeshauptstadt Graz vom 4. November 1993 - kundgemacht im Amtsblatt der Landeshauptstadt Graz Nr. 20/1993, 7 - wurden diese Stufenrichtlinien wie folgt abgeändert:
'Abschnitt III'Abschnitt römisch drei
Nach Abschnitt I gewährte außerordentliche Vorrückungen sind in die nach den Beförderungsrichtlinien erforderlichen Gesamtdienstjahre einzurechnen.' Nach Abschnitt römisch eins gewährte außerordentliche Vorrückungen sind in die nach den Beförderungsrichtlinien erforderlichen Gesamtdienstjahre einzurechnen.'
6. Abschnitt VI wird ersetzt durch folgenden Abschnitt IV: 6. Abschnitt römisch sechs wird ersetzt durch folgenden Abschnitt IV:
'Abschnitt IV'Abschnitt römisch vier
Einem Beamten dürfen während seines Dienstverhältnisses zur Stadt Graz insgesamt höchstens drei außerordentliche Vorrückungen bzw. Dienstzulagen im Höchstausmaß von drei Vorrückungsbeträgen gemäß den Bestimmungen der Abschnitte I und II zuerkannt werden.' Einem Beamten dürfen während seines Dienstverhältnisses zur Stadt Graz insgesamt höchstens drei außerordentliche Vorrückungen bzw. Dienstzulagen im Höchstausmaß von drei Vorrückungsbeträgen gemäß den Bestimmungen der Abschnitte römisch eins und römisch zwei zuerkannt werden.'
7. Abschnitt VII erhält die Bezeichnung 'Abschnitt V'. 7. Abschnitt römisch sieben erhält die Bezeichnung 'Abschnitt V'.
2.3. Für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der vom Verwaltungsgerichtshof angefochtenen gesetzlichen Bestimmung erscheinen weiters auch noch §18 Abs1 und 2 sowie die §§31 f, 31 g, 31 h, 31 i und 74 b Dienstordnung bedeutsam. Sie lauten wie folgt:
"§18
Dienstbeschreibung
..."
"§31 f
Mehrleistungszulagen
(1)Dem Beamten, der eine in fachlicher Hinsicht zumindest gute Leistung erbringt, die - bezogen auf eine Zeiteinheit - in mengenmäßiger Hinsicht erheblich über der Normalleistung liegt, gebührt eine Mehrleistungszulage.
"§31 g
Belohnung
"§31 h
Erschwerniszulage
"§31 i
Gefahrenzulage
"§74 b
Verwendungszulage, Verwendungsabgeltung
1. in erheblichem Ausmaß Dienste verrichtet, die einer höheren Verwendungsgruppe zuzuordnen sind,
2. einen Dienst verrichtet, der regelmäßig nur von Beamten einer höheren Dienstklasse erwartet werden kann, oder
3. ein besonderes Maß an Verantwortung für die Führung der Geschäfte zu tragen hat und diese Verantwortung über dem Ausmaß an Verantwortung liegt, das Beamte in gleicher dienst- und besoldungsrechtlicher Stellung tragen.
3. Zur Begründung seines - oben unter Pkt. 1. wiedergegebenen - Gesetzesprüfungsantrages führt der Verwaltungsgerichtshof u.a. Folgendes aus:
"Sachverhalt
Der Beschwerdeführer stand von Juni 1960 bis zum Ablauf 30. Juni 1996 (Zeitpunkt seiner Ruhestandsversetzung) als Beamter des Dienststandes in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zur Landeshauptstadt Graz. Seit dem Jahr 1966 lautete seine Dienstbeschreibung auf ausgezeichnet. Im Mai 1982 wurde er als Personalvertreter auch zum Obmann einer Gewerkschaftsfraktion gewählt; diese Funktion bekleidete er bis zum 6. Dezember 1993. Außerdem war er vom 29. Juni 1990 bis zum 20. Oktober 1994 Obmannstellvertreter des Personalgruppenausschusses II. In dienstlicher Hinsicht war er bis 31. Dezember 1985 als Beamter des Kontrollamtes der Landeshauptstadt Graz tätig. Ab 1. Jänner 1986 bis zum 30. September 1993 bekleidete der Beschwerdeführer die Funktion des Leiters des Referates für Ankündigungsabgaben, Parkgebühren und Strafen im Steueramt der Landeshauptstadt Graz. Der Beschwerdeführer stand von Juni 1960 bis zum Ablauf 30. Juni 1996 (Zeitpunkt seiner Ruhestandsversetzung) als Beamter des Dienststandes in einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis zur Landeshauptstadt Graz. Seit dem Jahr 1966 lautete seine Dienstbeschreibung auf ausgezeichnet. Im Mai 1982 wurde er als Personalvertreter auch zum Obmann einer Gewerkschaftsfraktion gewählt; diese Funktion bekleidete er bis zum 6. Dezember 1993. Außerdem war er vom 29. Juni 1990 bis zum 20. Oktober 1994 Obmannstellvertreter des Personalgruppenausschusses römisch zwei. In dienstlicher Hinsicht war er bis 31. Dezember 1985 als Beamter des Kontrollamtes der Landeshauptstadt Graz tätig. Ab 1. Jänner 1986 bis zum 30. September 1993 bekleidete der Beschwerdeführer die Funktion des Leiters des Referates für Ankündigungsabgaben, Parkgebühren und Strafen im Steueramt der Landeshauptstadt Graz.
Mit Schreiben vom 18. Jänner 1993 stellte der Beschwerdeführer bei seiner Dienstbehörde erster Instanz den Antrag auf 'Gewährung von zwei außerordentlichen Gehaltsstufen' ab 1. Jänner 1991. Er begründete dies damit, er weise die geforderte achtjährige Verwendung entsprechend der in den Stufenrichtlinien angeführten qualitativen Kriterien sowohl als Personalvertreter als auch als Beamter in leitender Position auf.
Nachdem er beim Gemeinderat der Landeshauptstadt Graz einen Devolutionsantrag gestellt hatte, führte dieser ein Ermittlungsverfahren durch. Mit dem im Devolutionsweg ergangenen nunmehr beim Verwaltungsgerichtshof angefochtenen Bescheid vom 10. Februar 1994 wies die belangte Behörde den Antrag des Beschwerdeführers auf 'Gewährung von zwei außerordentlichen Gehaltsstufen' mit 1. Jänner 1991 gemäß §74 Abs3 der Dienst- und Gehaltsordnung der Beamten der Landeshauptstadt Graz 1956, LGBl. Nr. 30/1957 (im folgenden DO Graz) in der geltenden Fassung 'in Verbindung mit den Richtlinien des Gemeinderates für die Zuerkennung außerordentlicher Vorrückungen in eine nächsthöhere Gehaltsstufe (Stufenrichtlinien) vom 15.9.1977 in der Fassung des Gemeinderatsbeschlusses vom 4.11.1993' als unbegründet ab. Sie ging nach der Begründung dieses Bescheides davon aus, daß der Beschwerdeführer seinen Anspruch zunächst aus Abschnitt II Z. 1 lita der obgenannten Richtlinien (im folgenden Stufenrichtlinien) (Stammfassung) abgeleitet habe. Die Stufenrichtlinien seien zuletzt mit Gemeinderatsbeschluß vom 4. November 1993 dahin geändert worden, daß (der bisherige) Abschnitt II ersatzlos entfalle. Im Beschwerdefall sei die Rechtslage im Zeitpunkt der Erlassung dieses Bescheides maßgebend. Deswegen gehe das Ansuchen des Beschwerdeführers insoweit ins Leere. Er habe sich aber in seiner Stellungnahme vom 4. Februar 1994 aus 'advokatorischer Vorsicht' auch auf Abschnitt I der Stufenrichtlinien gestützt. Danach könnten Beamten, die auf einem wichtigen Dienstposten verwendet würden und deren Dienstleistung für die Gemeinde als besonders wertvoll zu beurteilen sei, als Belohnung für ihre ausgezeichnete Dienstleistung außerordentliche Vorrückungen in eine höhere Gehaltsstufe oder - wenn sie bereits die höchste Gehaltsstufe ihrer Dienstklasse (Schema II) oder Verwendungsgruppe (Schema I) erreicht hätten - für die Bemessung des Ruhegenusses anrechenbare Dienstzulagen im Ausmaß des letzten Vorrückungsbetrages zuerkannt werden. Für diesen Anspruch sei die Tätigkeit des Beschwerdeführers als Personalvertreter ohne Bedeutung. Es könne nur seine Tätigkeit als Referatsleiter im Bereich des Steueramtes Graz zur Beurteilung herangezogen werden. Es sei zu prüfen, ob die Dienstleistungen für die Gemeindebehörde besonders wertvoll zu beurteilen seien. Der Beschwerdeführer habe einen Dienstposten der Verwendungsgruppe B Dienstklasse VII Gehaltsstufe 6 inne. Nachdem er beim Gemeinderat der Landeshauptstadt Graz einen Devolutionsantrag gestellt hatte, führte dieser ein Ermittlungsverfahren durch. Mit dem im Devolutionsweg ergangenen nunmehr beim Verwaltungsgerichtshof angefochtenen Bescheid vom 10. Februar 1994 wies die belangte Behörde den Antrag des Beschwerdeführers auf 'Gewährung von zwei außerordentlichen Gehaltsstufen' mit 1. Jänner 1991 gemäß §74 Abs3 der Dienst- und Gehaltsordnung der Beamten der Landeshauptstadt Graz 1956, Landesgesetzblatt Nr. 30 aus 1957, (im folgenden DO Graz) in der geltenden Fassung 'in Verbindung mit den Richtlinien des Gemeinderates für die Zuerkennung außerordentlicher Vorrückungen in eine nächsthöhere Gehaltsstufe (Stufenrichtlinien) vom 15.9.1977 in der Fassung des Gemeinderatsbeschlusses vom 4.11.1993' als unbegründet ab. Sie ging nach der Begründung dieses Bescheides davon aus, daß der Beschwerdeführer seinen Anspruch zunächst aus Abschnitt römisch zwei Ziffer eins, lita der obgenannten Richtlinien (im folgenden Stufenrichtlinien) (Stammfassung) abgeleitet habe. Die Stufenrichtlinien seien zuletzt mit Gemeinderatsbeschluß vom 4. November 1993 dahin geändert worden, daß (der bisherige) Abschnitt römisch zwei ersatzlos entfalle. Im Beschwerdefall sei die Rechtslage im Zeitpunkt der Erlassung dieses Bescheides maßgebend. Deswegen gehe das Ansuchen des Beschwerdeführers insoweit ins Leere. Er habe sich aber in seiner Stellungnahme vom 4. Februar 1994 aus 'advokatorischer Vorsicht' auch auf Abschnitt römisch eins der Stufenrichtlinien gestützt. Danach könnten Beamten, die auf einem wichtigen Dienstposten verwendet würden und deren Dienstleistung für die Gemeinde als besonders wertvoll zu beurteilen sei, als Belohnung für ihre ausgezeichnete Dienstleistung außerordentliche Vorrückungen in eine höhere Gehaltsstufe oder - wenn sie bereits die höchste Gehaltsstufe ihrer Dienstklasse (Schema römisch zwei) oder Verwendungsgruppe (Schema römisch eins) erreicht hätten - für die Bemessung des Ruhegenusses anrechenbare Dienstzulagen im Ausmaß des letzten Vorrückungsbetrages zuerkannt werden. Für diesen Anspruch sei die Tätigkeit des Beschwerdeführers als Personalvertreter ohne Bedeutung. Es könne nur seine Tätigkeit als Referatsleiter im Bereich des Steueramtes Graz zur Beurteilung herangezogen werden. Es sei zu prüfen, ob die Dienstleistungen für die Gemeindebehörde besonders wertvoll zu beurteilen seien. Der Beschwerdeführer habe einen Dienstposten der Verwendungsgruppe B Dienstklasse römisch sieben Gehaltsstufe 6 inne.
Von einem Bediensteten in dieser Dienstklasse seien jedenfalls Leistungen zu erwarten, die über dem Durchschnitt lägen. Die auf Grund der Einreihung des Beschwerdeführers zu erwartenden Leistungen würden von ihm erbracht; darüber hinausgehende Leistungen, die die 'Zuerkennung einer Stufe' begründen würden, lägen nicht vor. Bei der Vollziehung der Stufenrichtlinien handle es sich um eine Ermessensentscheidung der Behörde; es bestehe kein Rechtsanspruch 'auf Zuerkennung von Gehaltsstufen'. Bei einer Ermessensentscheidung ebenso wie bei einer gebundenen Entscheidung handle es sich naturgemäß um einen Verwaltungsakt in Vollziehung eines Gesetzes, für den das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit zu gelten habe. Auch bei der Ermessensentscheidung müsse die Beschlußfassung auf sorgfältig angestellten Überlegungen beruhen. So sei die Berücksichtigung der besonderen Verhältnisse im jeweiligen Einzelfall zu prüfen.
Mit Beschluß vom 15. April 1994, B516/94, lehnte der Verfassungsgerichtshof die Behandlung der gleichzeitig mit der vorliegenden Verwaltungsgerichtshof-Beschwerde eingebrachten Verfassungsgerichtshof-Beschwerde ab, in der der Beschwerdeführer der belangten Behörde ein qualifiziert rechtswidriges Vorgehen beim Vollzug des Gesetzes vorgeworfen hatte.
Präjudizialität
Die vom Beschwerdeführer beim Verwaltungsgerichtshof eingebrachte Beschwerde ist rechtzeitig und zulässig. Der angefochtene Bescheid stützt sich auf §74 Abs3 DO Graz und die Stufenrichtlinien (Beschluß des Gemeinderates der Landeshauptstadt Graz).
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes handelt es sich bei den Stufenrichtlinien nach ihrem Inhalt um eine Selbstbindungsvorschrift (ungeachtet ihrer Kundmachung im Amtsblatt der Landeshauptstadt Graz) und keine (dem betroffenen Beamten gegenüber wirksame) Rechtsverordnung (vgl. dazu näher hg. Erkenntnis vom 14. Dezember 1994, 94/12/0121). Mangels Verordnungscharakter können daher die Stufenrichtlinien die Rechtsposition des Beschwerdeführers nicht unmittelbar gestalten. Ihnen kommt allerdings insofern mittelbare Bedeutung zu, als sie Aussagen enthalten könnten, die sich normativ bereits aus §74 Abs3 DO Graz selbst ergeben. ... Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes handelt es sich bei den Stufenrichtlinien nach ihrem Inhalt um eine Selbstbindungsvorschrift (ungeachtet ihrer Kundmachung im Amtsblatt der Landeshauptstadt Graz) und keine (dem betroffenen Beamten gegenüber wirksame) Rechtsverordnung vergleiche dazu näher hg. Erkenntnis vom 14. Dezember 1994, 94/12/0121). Mangels Verordnungscharakter können daher die Stufenrichtlinien die Rechtsposition des Beschwerdeführers nicht unmittelbar gestalten. Ihnen kommt allerdings insofern mittelbare Bedeutung zu, als sie Aussagen enthalten könnten, die sich normativ bereits aus §74 Abs3 DO Graz selbst ergeben. ...
Der Beschwerdeführer gehörte im Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides als Beamter der Verwendungsgruppe B der Beamtengruppe des Schemas II an (§68 Abs6 alt DO Graz/Stammfassung = Abs5 neu nach ArtI Z. 43 der Novelle LGBl. Nr. 37/1989). §69 Abs2 DO Graz in der Fassung der Novelle LGBl. Nr. 37/1989 sieht in der Verwendungsgruppe B die Dienstklassen II bis VII und in seinem Abs6 in der Dienstklasse VII neun Gehaltsstufen vor. Der Beschwerdeführer befand sich im Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides in der Dienstklasse VII/Gehaltsstufe 6 und gehörte daher nicht der letzten Gehaltsstufe an, die er in seiner Dienstklasse und Verwendungsgruppe erreichen kann. Der Beschwerdeführer gehörte im Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides als Beamter der Verwendungsgruppe B der Beamtengruppe des Schemas römisch zwei an (§68 Abs6 alt DO Graz/Stammfassung = Abs5 neu nach ArtI Ziffer 43, der Novelle Landesgesetzblatt Nr. 37 aus 1989,). §69 Abs2 DO Graz in der Fassung der Novelle Landesgesetzblatt Nr. 37 aus 1989, sieht in der Verwendungsgruppe B die Dienstklassen römisch zwei bis römisch sieben und in seinem Abs6 in der Dienstklasse römisch sieben neun Gehaltsstufen vor. Der Beschwerdeführer befand sich im Zeitpunkt der Erlassung des angefochtenen Bescheides in der Dienstklasse VII/Gehaltsstufe 6 und gehörte daher nicht der letzten Gehaltsstufe an, die er in seiner Dienstklasse und Verwendungsgruppe erreichen kann.
Im Falle der Verfassungswidrigkeit des §74 Abs3 DO Graz könnte durch Aufhebung der Wortfolge 'außerordentliche Vorrückungen in eine höhere Gehaltsstufe oder' die Anwendbarkeit der Bestimmung für den Anlaßfall beseitigt werden. Daher wird der erste auf Art140 Abs1 B-VG gestützte Anfechtungsantrag in dieser Weise eingeschränkt.
Sollte man jedoch in dieser Wortfolge primär eine Bemessungsvorschrift sehen und den Sitz der Verfassungswidrigkeit in der Unbestimmtheit der Entscheidung über das 'Ob' erblicken, ist wegen der sprachlichen Fassung §74 Abs3 leg. cit. zur Gänze als präjudiziell anzusehen, weshalb im Eventualantrag diese Bestimmung in ihrem gesamten Umfang angefochten wird.
Bedenken
A. Unter dem Gesichtspunkt des Art130 Abs2 B-VG in Verbindung mit Art18 B-VG.
1. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes räumt §74 Abs3 DO Graz der Dienstbehörde Ermessen ein. Der Wortlaut (arg.: 'können ... zuerkannt werden') stellt zunächst klar, daß die dort vorgesehenen vermögenswerten Zuwendungen an einen Beamten auf einem behördlichen Willensakt (Bescheid) beruhen und nicht - wie sonst im öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis üblich - auf Grund eines kraft Gesetzes bestehenden Anspruches zustehen (vgl. z. B. die §§69 ff über das Gehalt, die Dienstalterszulage nach §74 Abs1 oder die Verwendungszulage bzw. Verwendungsabgeltung nach §74b DO Graz). Das Wort 'können' indiziert eine Ermessensentscheidung, was durch die Einordnung der vorgesehenen vermögenswerten Zuwendung als eine Belohnung klargestellt wird, besteht doch auf solche typischerweise nach den besoldungsrechtlichen Regelungen für das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis kein Rechtsanspruch (vgl. z.B. §19 GG 1956 uva.) (so schon zu §74 Abs3 DO Graz das bereits zitierte hg. Erkenntnis vom 14. Dezember 1994, 94/12/0121). 1. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes räumt §74 Abs3 DO Graz der Dienstbehörde Ermessen ein. Der Wortlaut (arg.: 'können ... zuerkannt werden') stellt zunächst klar, daß die dort vorgesehenen vermögenswerten Zuwendungen an einen Beamten auf einem behördlichen Willensakt (Bescheid) beruhen und nicht - wie sonst im öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis üblich - auf Grund eines kraft Gesetzes bestehenden Anspruches zustehen vergleiche z. B. die §§69 ff über das Gehalt, die Dienstalterszulage nach §74 Abs1 oder die Verwendungszulage bzw. Verwendungsabgeltung nach §74b DO Graz). Das Wort 'können' indiziert eine Ermessensentscheidung, was durch die Einordnung der vorgesehenen vermögenswerten Zuwendung als eine Belohnung klargestellt wird, besteht doch auf solche typischerweise nach den besoldungsrechtlichen Regelungen für das öffentlich-rechtliche Dienstverhältnis kein Rechtsanspruch vergleiche z.B. §19 GG 1956 uva.) (so schon zu §74 Abs3 DO Graz das bereits zitierte hg. Erkenntnis vom 14. Dezember 1994, 94/12/0121).
2. Aus Art130 Abs2 B-VG ist abzuleiten, daß das Gesetz den Maßstab dafür vorzugeben hat, in welchem Sinn die Behörde das ihr eingeräumte Ermessen auszuüben hat. Kommt das (einfache) Gesetz dieser verfassungsrechtlich vorgegebenen Verpflichtung nicht nach, widerspricht es Art18 Abs1 B-VG und ist verfassungswidrig.
Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes wird diese sich aus Art130 Abs2 B-VG in Verbindung mit Art18 Abs1 B-VG ergebende Verpflichtung durch Art118 Abs4 B-VG nicht gelockert, sodaß dem Umstand, daß §74 Abs3 DO Graz im eigenen Wirkungsbereich zu vollziehen ist (§144 Abs1 leg. cit. idF LGBl. Nr. 49/1969), unter diesem Gesichtspunkt keine rechtserhebliche Bedeutung zukommt. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes wird diese sich aus Art130 Abs2 B-VG in Verbindung mit Art18 Abs1 B-VG ergebende Verpflichtung durch Art118 Abs4 B-VG nicht gelockert, sodaß dem Umstand, daß §74 Abs3 DO Graz im eigenen Wirkungsbereich zu vollziehen ist (§144 Abs1 leg. cit. in der Fassung Landesgesetzblatt Nr. 49 aus 1969,), unter diesem Gesichtspunkt keine rechtserhebliche Bedeutung zukommt.
3. Davon ausgehend verstößt §74 Abs3 DO Graz nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes gegen diese verfassungsrechtliche Verpflichtung.
Dem Gesetz lassen sich nämlich lediglich Einstiegsvoraussetzungen im gebundenen Bereich entnehmen, die vorliegen müssen, damit es überhaupt (rechtmäßig) zu einer Ermessensentscheidung kommen kann. Fehlt auch nur eine der nachstehenden Voraussetzungen, ist dem Beamten keine Belohnung nach §74 Abs3 DO Graz zu gewähren:
3.1. Vorliegen einer ausgezeichneten Dienstleistung des Beamten
Wann der Beamte eine ausgezeichnete Dienstleistung im Sinne des §74 Abs3 DO Graz erbringt, läßt sich dieser Bestimmung unmittelbar selbst nicht entnehmen. Da die DO Graz im Zusammenhang mit der 'Dienstbeschreibung' (früherer Ausdruck für Leistungsfeststellung) in ihrem §18 Abs2 in der Fassung der Novelle LGBl. Nr. 26/1961 vorsieht, daß die Beurteilung des Beamten auf 'ausgezeichnet' zu lauten hat, wenn er außergewöhnlich hervorragende Leistungen aufweist und nicht erkennbar ist, daß §74 Abs3 leg. cit. von einem eigenen (abweichenden) Begriff ausgeht, ist dieses Tatbestandselement im Lichte des §18 Abs2 DO Graz auszulegen. Wann der Beamte eine ausgezeichnete Dienstleistung im Sinne des §74 Abs3 DO Graz erbringt, läßt sich dieser Bestimmung unmittelbar selbst nicht entnehmen. Da die DO Graz im Zusammenhang mit der 'Dienstbeschreibung' (früherer Ausdruck für Leistungsfeststellung) in ihrem §18 Abs2 in der Fassung der Novelle Landesgesetzblatt Nr. 26 aus 1961, vorsieht, daß die Beurteilung des Beamten auf 'ausgezeichnet' zu lauten hat, wenn er außergewöhnlich hervorragende Leistungen aufweist und nicht erkennbar ist, daß §74 Abs3 leg. cit. von einem eigenen (abweichenden) Begriff ausgeht, ist dieses Tatbestandselement im Lichte des §18 Abs2 DO Graz auszulegen.
Es kann unter dem Gesichtspunkt des Beschwerdefalles dahingestellt bleiben, ob §74 Abs3 DO Graz das Vorliegen einer von den hiefür zuständigen Behörden in einem Verfahren nach §18 DO Graz ausgesprochenen Dienstbeurteilung, die auf dieses Leistungskalkül lautet, voraussetzt oder ob lediglich an den Beurteilungskriterien, die zu dieser Bewertung führen, angeknüpft wird. In jedem Fall erscheint nämlich diese Tatbestandsvoraussetzung im Lichte des Art18 B-VG hinreichend determiniert.
3.2. Keine Abgeltung dieser ausgezeichneten Dienstleistung durch einen anderen besoldungsrechtlichen Anspruch
Dies ergibt sich aus der vom Gesetzgeber selbst vorgenommenen Einordnung dieser vermögenswerten Zuwendung nach §74 Abs3 DO Graz als Belohnung. Belohnungen kommt nämlich typischerweise nur eine subsidiäre Auffangfunktion zu, solche Leistungen abzugelten, für die im Regel-Entlohnungsschema sonst nicht vorgesorgt ist.
3.3. Dauerhaftigkeit der ausgezeichneten Dienstleistung
Die Zuerkennung einer außerordentlichen Vorrückung (einer Dienstzulage in Form eines Vorrückungsbetrages) nach §74 Abs3 DO Graz ist eine vermögenswerte Zuwendung, die sich in der Zukunft auf Dauer auswirkt. Insofern unterscheidet sie sich von der üblichen Form der Belohnung, die sonst (vgl. z.B. §19 GG 1956 oder §31g DO Graz in der Fassung der Novelle LGBl. Nr. 17/1976) eine einmalige vermögenswerte Zuwendung für eine in der Vergangenheit erbrachte (einmalige) Sonderleistung darstellt. Aus der Dauerwirkung der Belohnung nach §74 Abs3 leg. cit. ist nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes abzuleiten, daß auch die zugrundeliegende ausgezeichnete Dienstleistung des Beamten eine Dauerhaftigkeit aufweisen muß, wofür auch der oben unter Die Zuerkennung einer außerordentlichen Vorrückung (einer Dienstzulage in Form eines Vorrückungsbetrages) nach §74 Abs3 DO Graz ist eine vermögenswerte Zuwendung, die sich in der Zukunft auf Dauer auswirkt. Insofern unterscheidet sie sich von der üblichen Form der Belohnung, die sonst vergleiche z.B. §19 GG 1956 oder §31g DO Graz in der Fassung der Novelle Landesgesetzblatt Nr. 17 aus 1976,) eine einmalige vermögenswerte Zuwendung für eine in der Vergangenheit erbrachte (einmalige) Sonderleistung darstellt. Aus der Dauerwirkung der Belohnung nach §74 Abs3 leg. cit. ist nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes abzuleiten, daß auch die zugrundeliegende ausgezeichnete Dienstleistung des Beamten eine Dauerhaftigkeit aufweisen muß, wofür auch der oben unter
3.1. dargestellte Zusammenhang mit §18 DO Graz spricht. Diese Dauerwirkung der Belohnung ist jedenfalls dann gegeben, wenn - wie im Beschwerdefall - keine weitere Beförderung stattfinden kann, weil der Beamte die höchste Dienstklasse in seiner Verwendungsgruppe erreicht hat. Da aber auf die Beförderung kein Rechtsanspruch des Beamten besteht, gilt dies auch in jenen Fällen, in denen eine Beförderung des Beamten auf Grund der von ihm erreichten dienst- und besoldungsrechtlichen Stellung in Betracht kommt. Das Ausmaß dieser Dauerhaftigkeit ist unbestimmt. Sie ist nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes nicht bloß auf die Vergangenheit bezogen (gemessen am Zeitpunkt der Erlassung eines Zuerkennungsbescheides), sondern weist auch eine zukunftsorientierte Komponente auf: Die Dauerwirkung dieser Form der Belohnung in der Zukunft läßt es nämlich auch zu, deren Zuerkennung von einer Prognose abhängig zu machen, daß der Beamte diese ausgezeichnete Dienstleistung auch noch in der nächsten Zeit voraussichtlich erbringen wird.
Liegen aber alle drei Voraussetzungen vor, läßt das Gesetz völlig offen, nach welchen Kriterien im Ermessensbereich zu entscheiden ist, ob dem Beamten eine Belohnung zuzuerkennen ist. Die genannten Einstiegsvoraussetzungen (die ja für die Entscheidung über das 'Ob', wenn auch im gebundenen Bereich, bereits entscheidend sind) können nicht nochmals für den Sinn der Ermessensübung bezüglich des 'Ob' für diese Frage bestimmend sein. Davon unabhängig läßt sich aus der Subsidiarität der Belohnung (3.2.) nichts gewinnen, weil damit lediglich ein negatives Abgrenzungskriterium (wann eine Belohnung nicht gewährt werden darf) vorgegeben wird. Vor allem läßt sich dem Gesetz nicht entnehmen, daß es dabei (wie ArtI Z. 1 der Stufenrichtlinien vorsieht) auf die Wichtigkeit des Dienstpostens, den der Beamte bekleidet, ankommen soll, schlösse dies doch von vornherein eine nicht unerhebliche Zahl von Beamten (insbesondere in den niedrigeren Verwendungsgruppen) aus, was zu der Intention des Gesetzgebers, der offenbar diese Möglichkeit für jeden Beamten, ungeachtet seiner Verwendungsgruppe/Dienstklasse, offenhalten will (arg.: ausgezeichnete Dienstleistung), in unüberbrückbarem Widerspruch stünde. Eine Umdeutung des 'kann' in ein 'ist' erscheint dem Verwaltungsgerichtshof aus den oben unter A.1. angeste
