Index
L1 GemeinderechtNorm
B-VG Art7 Abs1 / GesetzLeitsatz
Feststellung der Verfassungswidrigkeit von Ruhensbestimmungen für Politikerpensionen im Grazer Statut 1967 wegen Verletzung des Vertrauensschutzes aufgrund Eingriffs in wohlerworbene Rechte; keine Beseitigung der Gleichheitswidrigkeit durch das bereits materiell derogierte BVG-Bezügebegrenzung 1987; BVG-Bezügebegrenzung 1987 nur noch Prüfungsmaßstab für alte Regelungen; verfassungsrechtliche Beurteilung aktueller Regelungen über die Begrenzung von Politikerbezügen anhand BVG-Bezügebegrenzung 1997Spruch
§39 b Abs1 des Statutes der Landeshauptstadt Graz 1967, LGBl. für das Land Steiermark Nr. 130, in der Fassung des Gesetzes LGBl. Nr. 71/1987 war verfassungswidrig. §39 b Abs1 des Statutes der Landeshauptstadt Graz 1967, LGBl. für das Land Steiermark Nr. 130, in der Fassung des Gesetzes Landesgesetzblatt Nr. 71 aus 1987, war verfassungswidrig.
Der Landeshauptmann von Steiermark ist zur unverzüglichen Kundmachung dieses Ausspruchs im Landesgesetzblatt verpflichtet.
Begründung
Entscheidungsgründe:
I. 1. Beim Verwaltungsgerichtshof sind (zu den Zlen. 93/12/0002, 93/12/0003, 93/12/0008, 93/12/0009, 93/12/0010, 93/12/0011 und 93/12/0012) Verfahren über von ehemaligen Mitgliedern des Stadtsenates der Landeshauptstadt Graz oder deren Rechtsnachfolgern erhobene Beschwerden gegen je einen im Instanzenzug erlassenen Bescheid des Gemeinderates der Landeshauptstadt Graz vom 28. Mai 1991 anhängig. Mit den im dritten Rechtsgang (vgl. VfSlg. 11309/1987 und VfSlg. 12291/1990) erlassenen Bescheiden wurden den ehemaligen Stadtsenatsmitgliedern ab 1. November 1984 bzw. 1. Jänner 1985 gebührende Ruhebezüge gemäß §39 a des Statuts der Landeshauptstadt Graz 1967, LGBl. 130 (idF der Novelle LGBl. 11/1985) unter Kürzung um bestimmte Beträge nach §39 b dieses Statuts (idF LGBl. 71/1987) sowie ein den Zeitraum 13. Feber bis 31. März 1985 betreffender zurückzuzahlender Übergenuß festgestellt.römisch eins. 1. Beim Verwaltungsgerichtshof sind (zu den Zlen. 93/12/0002, 93/12/0003, 93/12/0008, 93/12/0009, 93/12/0010, 93/12/0011 und 93/12/0012) Verfahren über von ehemaligen Mitgliedern des Stadtsenates der Landeshauptstadt Graz oder deren Rechtsnachfolgern erhobene Beschwerden gegen je einen im Instanzenzug erlassenen Bescheid des Gemeinderates der Landeshauptstadt Graz vom 28. Mai 1991 anhängig. Mit den im dritten Rechtsgang vergleiche VfSlg. 11309/1987 und VfSlg. 12291/1990) erlassenen Bescheiden wurden den ehemaligen Stadtsenatsmitgliedern ab 1. November 1984 bzw. 1. Jänner 1985 gebührende Ruhebezüge gemäß §39 a des Statuts der Landeshauptstadt Graz 1967, LGBl. 130 in der Fassung der Novelle Landesgesetzblatt 11 aus 1985,) unter Kürzung um bestimmte Beträge nach §39 b dieses Statuts in der Fassung Landesgesetzblatt 71 aus 1987,) sowie ein den Zeitraum 13. Feber bis 31. März 1985 betreffender zurückzuzahlender Übergenuß festgestellt.
2. Aus Anlaß dieser Beschwerden stellt der Verwaltungsgerichtshof (unter den Zlen. A 49 bis A55/96) den Antrag, §39 b Abs1 des Statuts der Landeshauptstadt Graz idF des ArtI der Novelle LGBl. 71/1987 sowie - hilfsweise - ArtII dieser Novelle als verfassungswidrig aufzuheben. Dieses Begehren ergänzte der antragstellende Gerichtshof mit seinem Schreiben vom 17. Dezember 1997 (auf das später noch einzugehen sein wird) dahin, es werde - hilfsweise - beantragt auszusprechen, daß §39 b Abs1 idF des ArtI der Novelle LGBl. 71/1987 bis zum Ablauf des 31. Juli 1997 verfassungswidrig war sowie ArtII dieser Novelle als verfassungswidrig aufzuheben. 2. Aus Anlaß dieser Beschwerden stellt der Verwaltungsgerichtshof (unter den Zlen. A 49 bis A55/96) den Antrag, §39 b Abs1 des Statuts der Landeshauptstadt Graz in der Fassung des ArtI der Novelle Landesgesetzblatt 71 aus 1987, sowie - hilfsweise - ArtII dieser Novelle als verfassungswidrig aufzuheben. Dieses Begehren ergänzte der antragstellende Gerichtshof mit seinem Schreiben vom 17. Dezember 1997 (auf das später noch einzugehen sein wird) dahin, es werde - hilfsweise - beantragt auszusprechen, daß §39 b Abs1 in der Fassung des ArtI der Novelle Landesgesetzblatt 71 aus 1987, bis zum Ablauf des 31. Juli 1997 verfassungswidrig war sowie ArtII dieser Novelle als verfassungswidrig aufzuheben.
3. Die Steiermärkische Landesregierung erstattete eine Äußerung mit dem Begehren, den Anträgen des Verwaltungsgerichtshofs keine Folge zu geben, sowie einen weiteren mit 10. Dezember 1997 datierten Schriftsatz (auf den in anderem Zusammenhang noch Bedacht genommen werden wird).
4. Auch die beteiligten beschwerdeführenden Parteien der verwaltungsgerichtlichen Anlaßverfahren sowie - auf Einladung durch den Verfassungsgerichtshof - das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst erstatteten Äußerungen, wogegen der Gemeinderat der Landeshauptstadt Graz von einer solchen formlos Abstand nahm.
II. 1. Der Verwaltungsgerichtshof schildert in seinen Anträgen das Verwaltungsgeschehen und verweist auf die für den jeweils angefochtenen Berufungsbescheid maßgebende Gesetzeslage, nämlich darauf, daß der mit dem Erkenntnis VfSlg. 11309/1987 als verfassungswidrig aufgehobene §39 b Abs1 des Statuts der Landeshauptstadt Graz (im folgenden auch bloß: Stadtstatut oder Grazer Stadtstatut) idF der Novelle LGBl. 11/1985 mit der Novelle zum Stadtstatut LGBl. 71/1987 wortgleich (vgl. die Wiedergabe des Gesetzestextes in VfSlg. 11309/1987 S. 396f.) neu erlassen wurde und gemäß ArtII dieser Novelle (rückwirkend) mit 1. November 1984 in Kraft trat. Zur Präjudizialität sowie den verfassungsrechtlichen Bedenken in bezug auf den Hauptantrag führt der Verwaltungsgerichtshof sodann im einzelnen aus:römisch zwei. 1. Der Verwaltungsgerichtshof schildert in seinen Anträgen das Verwaltungsgeschehen und verweist auf die für den jeweils angefochtenen Berufungsbescheid maßgebende Gesetzeslage, nämlich darauf, daß der mit dem Erkenntnis VfSlg. 11309/1987 als verfassungswidrig aufgehobene §39 b Abs1 des Statuts der Landeshauptstadt Graz (im folgenden auch bloß: Stadtstatut oder Grazer Stadtstatut) in der Fassung der Novelle Landesgesetzblatt 11 aus 1985, mit der Novelle zum Stadtstatut Landesgesetzblatt 71 aus 1987, wortgleich vergleiche die Wiedergabe des Gesetzestextes in VfSlg. 11309/1987 Sitzung 396f.) neu erlassen wurde und gemäß ArtII dieser Novelle (rückwirkend) mit 1. November 1984 in Kraft trat. Zur Präjudizialität sowie den verfassungsrechtlichen Bedenken in bezug auf den Hauptantrag führt der Verwaltungsgerichtshof sodann im einzelnen aus:
"II. Präjudizialität
Durch die Abweisung der Berufung des Beschwerdeführers gegen Spruchabschnitt 1 des erstinstanzlichen Bescheides sind die dort getroffenen Feststellungen der belangten Behörde zuzurechnen. Bei der dort unter anderem getroffenen Feststellung, welcher Brutto-Ruhebezug dem Beschwerdeführer aus seiner ehemaligen Funktion als Stadtrat ab 1. November 1984 bzw. ab 1. Jänner 1985 auszuzahlen ist, stützt sich der angefochtene Bescheid u.a. auf §39b Abs1 des Stadtstatutes Graz in der Fassung der Novelle LGBl. Nr. 71/1987 (einschließlich der im ArtII der genannten Novelle angeordneten Rückwirkung). Dies trifft notwendigerweise auch für die Ermittlung des Übergenusses im Spruchabschnitt 2 für den März 1985 zu. §39b Abs1 in der Fassung LGBl. Nr. 71/1987 bildet - wie insbesondere aus der im letzten Satzteil des ersten Satzes enthaltenen Vorschrift über die Bildung einer Summe folgt - eine nicht trennbare Einheit (vgl. dazu auch die Ausführungen in VfSlg. 11309/1987 unter Punkt IV.1. auf Seite 400). Durch die Abweisung der Berufung des Beschwerdeführers gegen Spruchabschnitt 1 des erstinstanzlichen Bescheides sind die dort getroffenen Feststellungen der belangten Behörde zuzurechnen. Bei der dort unter anderem getroffenen Feststellung, welcher Brutto-Ruhebezug dem Beschwerdeführer aus seiner ehemaligen Funktion als Stadtrat ab 1. November 1984 bzw. ab 1. Jänner 1985 auszuzahlen ist, stützt sich der angefochtene Bescheid u.a. auf §39b Abs1 des Stadtstatutes Graz in der Fassung der Novelle Landesgesetzblatt Nr. 71 aus 1987, (einschließlich der im ArtII der genannten Novelle angeordneten Rückwirkung). Dies trifft notwendigerweise auch für die Ermittlung des Übergenusses im Spruchabschnitt 2 für den März 1985 zu. §39b Abs1 in der Fassung Landesgesetzblatt Nr. 71 aus 1987, bildet - wie insbesondere aus der im letzten Satzteil des ersten Satzes enthaltenen Vorschrift über die Bildung einer Summe folgt - eine nicht trennbare Einheit vergleiche dazu auch die Ausführungen in VfSlg. 11309/1987 unter Punkt römisch vier.1. auf Seite 400).
Die genannten Bestimmungen hat auch der Verwaltungsgerichtshof bei seiner Entscheidung über die Beschwerde, die zulässig ist, anzuwenden.
III. Bedenkenrömisch drei. Bedenken
ad 1) zum Hauptantrag
Der Verwaltungsgerichtshof geht zunächst davon aus, daß das Bundesverfassungsgesetz über die Begrenzung von Bezügen oberster Organe, BGBl. Nr. 281/1987, in der Fassung BGBl. Nr. 344/1989 und BGBl. Nr. 446/1990 (im folgenden BVG/Bezügebegrenzung) den Maßstab für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit einfachgesetzlicher Regelungen, die die Kürzung von Bezügen oberster Organe (hier: 'Politiker'Pension) bei Zusammentreffen mit Zuwendungen bestimmter anderer öffentlicher Einrichtungen (hier: Ruhebezug aus öffentlich-rechtlichem Ruhestandsverhältnis zu einer Gebietskörperschaft) nicht verändert hat. Der Verwaltungsgerichtshof geht zunächst davon aus, daß das Bundesverfassungsgesetz über die Begrenzung von Bezügen oberster Organe, Bundesgesetzblatt Nr. 281 aus 1987,, in der Fassung Bundesgesetzblatt Nr. 344 aus 1989, und Bundesgesetzblatt Nr. 446 aus 1990, (im folgenden BVG/Bezügebegrenzung) den Maßstab für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit einfachgesetzlicher Regelungen, die die Kürzung von Bezügen oberster Organe (hier: 'Politiker'Pension) bei Zusammentreffen mit Zuwendungen bestimmter anderer öffentlicher Einrichtungen (hier: Ruhebezug aus öffentlich-rechtlichem Ruhestandsverhältnis zu einer Gebietskörperschaft) nicht verändert hat.
Der Verwaltungsgerichtshof verkennt nicht, daß das BVG/Bezügebegrenzung als Reaktion auf bestimmte Erkenntnisse des Verfassungsgerichtshofes zu 'Politiker'Pensionen (nämlich zu VfSlg. 11308, 11309 und 11310, alle aus 1987) - darunter auch das für den ersten Rechtsgang im Beschwerdefall bedeutsame Erkenntnis VfSlg. 11309 - entstanden und offenbar von der Absicht getragen ist, sich daraus ergebende Folgen, die als unerwünscht bewertet wurden, zu korrigieren (vgl. dazu insbesondere den Ausschußbericht, 169 Blg. Sten. Prot. NR 17. GP, sowie einige Debattenbeiträge in der zweiten Lesung = Sten. Prot. der 22. Sitzung des Nationalrates in der 17. GP, Seite 2393 ff; insbesondere die Ausführungen in der Rede der Abgeordneten Dr. Graff auf Seite 2401, zweiter und dritter Absatz der linken Spalte, und des Abgeordneten Dr. Khol, Seite 2427 linke Spalte, sowie die kritischen Stellungnahmen der Abgeordneten Dr. Haider, rechte Spalte auf Seite 2406 unten und 2407 linke Spalte oben, sowie des Abgeordneten Wabl, erster und zweiter Absatz der linken Spalte auf Seite 2411). Er hält aber einen Rückgriff auf die Materialien und die Entstehungsgeschichte nur dann für zulässig, wenn der Wortlaut der Regelung Anlaß zu Zweifel gibt. Dies ist aber hier nicht der Fall: Nach seinem klaren und unmißverständlichen Wortlaut sieht ArtI dieses BVG lediglich die Zulässigkeit für bestimmte Eingriffe in Bezüge oberster Organe vor, was aber von den obzitierten 'Anlaßfällen' gar nicht ausgeschlossen wurde, enthält aber nicht den geringsten Hinweis für eine Ermächtigung, dabei von den Grundsätzen des B-VG, insbesondere von dessen Art7, abzuweichen. Dazu kommt, daß dieses BVG selbst einen Hinweis für sein Verhältnis zum B-VG zu geben scheint: Die im BVG/Bezügebegrenzung vorgesehene Höchstgrenze des Ruhens von Bezügen oberster Organe wird nämlich völlig offengelassen. Die Begrenzung dieses Kernstückes der Regelung nach dem BVG/Bezügebegrenzung ergibt sich damit offenbar aus dem B-VG, insbesondere aus Art7 (vgl. in diesem Zusammenhang auch den Zusatzantrag des Abgeordneten Wabl und Genossen zu ArtI = Sten. Prot. der 22. Sitzung des NR 17. GP, Seite 2413, der aber nicht die erforderliche Mehrheit fand). Gerade bei einer Verfassungsbestimmung, die eine Korrektur der Auswirkungen verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung herbeiführen will, ist eine klare Regelung zu erwarten, die diese Absicht deutlich macht. Als Beispiel hiefür wird etwa auf §6 Abs2 F-VG in der Fassung des ArtI der F-VG-Novelle, BGBl. Nr. 686/1988, und die 'Sanierung' von Altrecht (mit Ausnahme der Anlaßfälle) durch das rückwirkende Inkrafttreten nach ArtII Abs1 der zitierten Novelle verwiesen. Eine auch nur ansatzweise Verdeutlichung, die auf eine solche Absicht des Verfassungsgesetzgebers beim BVG/Bezügebegrenzung hindeutet, fehlt aber im kundgemachten Gesetzestext völlig. Der Verwaltungsgerichtshof verkennt nicht, daß das BVG/Bezügebegrenzung als Reaktion auf bestimmte Erkenntnisse des Verfassungsgerichtshofes zu 'Politiker'Pensionen (nämlich zu VfSlg. 11308, 11309 und 11310, alle aus 1987) - darunter auch das für den ersten Rechtsgang im Beschwerdefall bedeutsame Erkenntnis VfSlg. 11309 - entstanden und offenbar von der Absicht getragen ist, sich daraus ergebende Folgen, die als unerwünscht bewertet wurden, zu korrigieren vergleiche dazu insbesondere den Ausschußbericht, 169 Blg. Sten. Prot. NR 17. GP, sowie einige Debattenbeiträge in der zweiten Lesung = Sten. Prot. der 22. Sitzung des Nationalrates in der 17. GP, Seite 2393 ff; insbesondere die Ausführungen in der Rede der Abgeordneten Dr. Graff auf Seite 2401, zweiter und dritter Absatz der linken Spalte, und des Abgeordneten Dr. Khol, Seite 2427 linke Spalte, sowie die kritischen Stellungnahmen der Abgeordneten Dr. Haider, rechte Spalte auf Seite 2406 unten und 2407 linke Spalte oben, sowie des Abgeordneten Wabl, erster und zweiter Absatz der linken Spalte auf Seite 2411). Er hält aber einen Rückgriff auf die Materialien und die Entstehungsgeschichte nur dann für zulässig, wenn der Wortlaut der Regelung Anlaß zu Zweifel gibt. Dies ist aber hier nicht der Fall: Nach seinem klaren und unmißverständlichen Wortlaut sieht ArtI dieses BVG lediglich die Zulässigkeit für bestimmte Eingriffe in Bezüge oberster Organe vor, was aber von den obzitierten 'Anlaßfällen' gar nicht ausgeschlossen wurde, enthält aber nicht den geringsten Hinweis für eine Ermächtigung, dabei von den Grundsätzen des B-VG, insbesondere von dessen Art7, abzuweichen. Dazu kommt, daß dieses BVG selbst einen Hinweis für sein Verhältnis zum B-VG zu geben scheint: Die im BVG/Bezügebegrenzung vorgesehene Höchstgrenze des Ruhens von Bezügen oberster Organe wird nämlich völlig offengelassen. Die Begrenzung dieses Kernstückes der Regelung nach dem BVG/Bezügebegrenzung ergibt sich damit offenbar aus dem B-VG, insbesondere aus Art7 vergleiche in diesem Zusammenhang auch den Zusatzantrag des Abgeordneten Wabl und Genossen zu ArtI = Sten. Prot. der 22. Sitzung des NR 17. GP, Seite 2413, der aber nicht die erforderliche Mehrheit fand). Gerade bei einer Verfassungsbestimmung, die eine Korrektur der Auswirkungen verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung herbeiführen will, ist eine klare Regelung zu erwarten, die diese Absicht deutlich macht. Als Beispiel hiefür wird etwa auf §6 Abs2 F-VG in der Fassung des ArtI der F-VG-Novelle, Bundesgesetzblatt Nr. 686 aus 1988,, und die 'Sanierung' von Altrecht (mit Ausnahme der Anlaßfälle) durch das rückwirkende Inkrafttreten nach ArtII Abs1 der zitierten Novelle verwiesen. Eine auch nur ansatzweise Verdeutlichung, die auf eine solche Absicht des Verfassungsgesetzgebers beim BVG/Bezügebegrenzung hindeutet, fehlt aber im kundgemachten Gesetzestext völlig.
Auch im juristischen Schrifttum wurde das BVG/Bezügebegrenzung als untauglicher Versuch einer Reaktion auf die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung gewertet (vgl. dazu in der Reihenfolge ihres Erscheinens Grof/Ramsauer, Rückwirkende Gesetzesänderung - Mehrfachpension, Bausparvertrag und Ausschaltung des Verfassungsgerichtshofes, ÖJZ 1987, 705 ff (710); Öhlinger, Verfassungsgesetzgebung und Verfassungsgerichtsbarkeit, ÖJZ 1990, 2 ff (5) sowie Funk, Formenmißbrauch und Verfassungsumgehung durch die Legislative in Festschrift für Klecatsky, 67 ff (72 f). Auch im juristischen Schrifttum wurde das BVG/Bezügebegrenzung als untauglicher Versuch einer Reaktion auf die verfassungsgerichtliche Rechtsprechung gewertet vergleiche dazu in der Reihenfolge ihres Erscheinens Grof/Ramsauer, Rückwirkende Gesetzesänderung - Mehrfachpension, Bausparvertrag und Ausschaltung des Verfassungsgerichtshofes, ÖJZ 1987, 705 ff (710); Öhlinger, Verfassungsgesetzgebung und Verfassungsgerichtsbarkeit, ÖJZ 1990, 2 ff (5) sowie Funk, Formenmißbrauch und Verfassungsumgehung durch die Legislative in Festschrift für Klecatsky, 67 ff (72 f).
Der Verwaltungsgerichtshof geht daher davon aus, daß Maßstab für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit des §39b Abs1 des Stadtstatutes Graz in der Fassung der Novelle LGBl. Nr. 71/1987 nach wie vor das B-VG selbst, insbesondere dessen Art7, ist. Der Verwaltungsgerichtshof geht daher davon aus, daß Maßstab für die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit des §39b Abs1 des Stadtstatutes Graz in der Fassung der Novelle Landesgesetzblatt Nr. 71 aus 1987, nach wie vor das B-VG selbst, insbesondere dessen Art7, ist.
Die in Anfechtung gezogene Bestimmung stimmt fast wortwörtlich mit der vom Verfassungsgerichtshof als verfassungswidrig aufgehobenen Vorgängerbestimmung in der Fassung LGBl. Nr. 11/1985 überein. Die im aufhebenden Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes Slg. 11.309/1987 (siehe dazu oben unter I.) angeführten Gründe treffen daher im vollen Umfang auch auf die 'Nachfolge' Bestimmung zu, weshalb deren Aufhebung als verfassungswidrig beantragt wird." Die in Anfechtung gezogene Bestimmung stimmt fast wortwörtlich mit der vom Verfassungsgerichtshof als verfassungswidrig aufgehobenen Vorgängerbestimmung in der Fassung Landesgesetzblatt Nr. 11 aus 1985, überein. Die im aufhebenden Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes Slg. 11.309/1987 (siehe dazu oben unter römisch eins.) angeführten Gründe treffen daher im vollen Umfang auch auf die 'Nachfolge' Bestimmung zu, weshalb deren Aufhebung als verfassungswidrig beantragt wird."
2. Die Steiermärkische Landesregierung hält in ihrer Äußerung dem Hauptantrag folgendes entgegen:
"1. Zum jeweiligen Hauptantrag
Der Verwaltungsgerichtshof begründet seinen Hauptantrag im wesentlichen damit, ArtI des Bundesverfassungsgesetzes über die Begrenzung von Bezügen oberster Organe, BGBl. Nr. 281/1987, idF BGBl. Nr. 344/1989 und BGBl. Nr. 446/1990 - im Antrag als BVG/Bezügebegrenzung bezeichnet - sehe 'nach seinem klaren und unmißverständlichen Wortlaut' lediglich die Zulässigkeit für bestimmte Eingriffe in Bezüge oberster Organe vor, enthalte aber nicht den geringsten Hinweis für eine Ermächtigung, dafür von den Grundsätzen des B-VG, insbesondere von dessen Art7 abzuweichen. Zudem werde die im BVG/Bezügebegrenzung vorgesehene Höchstgrenze des Ruhens von Bezügen oberster Organe völlig offengelassen. Somit ergebe sich die Begrenzung 'dieses Kernstücks der Regelung' offenbar aus dem B-VG, insbesondere aus Art7. Gerade bei einer Verfassungsbestimmung, die eine Korrektur der Auswirkungen verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung herbeiführen will, sei eine klare Regelung zu erwarten, die diese Absicht deutlich macht. Der Verwaltungsgerichtshof begründet seinen Hauptantrag im wesentlichen damit, ArtI des Bundesverfassungsgesetzes über die Begrenzung von Bezügen oberster Organe, Bundesgesetzblatt Nr. 281 aus 1987,, in der Fassung Bundesgesetzblatt Nr. 344 aus 1989, und Bundesgesetzblatt Nr. 446 aus 1990, - im Antrag als BVG/Bezügebegrenzung bezeichnet - sehe 'nach seinem klaren und unmißverständlichen Wortlaut' lediglich die Zulässigkeit für bestimmte Eingriffe in Bezüge oberster Organe vor, enthalte aber nicht den geringsten Hinweis für eine Ermächtigung, dafür von den Grundsätzen des B-VG, insbesondere von dessen Art7 abzuweichen. Zudem werde die im BVG/Bezügebegrenzung vorgesehene Höchstgrenze des Ruhens von Bezügen oberster Organe völlig offengelassen. Somit ergebe sich die Begrenzung 'dieses Kernstücks der Regelung' offenbar aus dem B-VG, insbesondere aus Art7. Gerade bei einer Verfassungsbestimmung, die eine Korrektur der Auswirkungen verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung herbeiführen will, sei eine klare Regelung zu erwarten, die diese Absicht deutlich macht.
Die Steiermärkische Landesregierung vermag sich dieser Ansicht nicht anzuschließen, und zwar aus folgendem Grund:
Nach der Judikatur des VfGH gelten die Auslegungsregeln des ABGB allgemein. §6 ABGB sagt: 'Einem Gesetze darf in der Anwendung kein anderer Verstand beigelegt werden, als welcher aus der eigentümlichen Bedeutung der Worte in ihrem Zusammenhang und aus der klaren Absicht des Gesetzgebers hervorleuchtet.' Nach Ansicht der Steiermärkischen Landesregierung verbietet es diese Bestimmung, den Wortlaut einer gesetzlichen Regelung geradezu gegen die dieser Regelung zugrunde liegende Absicht auszuspielen, wenn diese Absicht erkennbar ist und wenn der Wortlaut der gesetzlichen Regelung es nicht ausschließt, als sprachlicher Ausdruck dieser Absicht zu fungieren.
Im Falle des ArtI BVG/Bezügebegrenzung kann nach Ansicht der Steiermärkischen Landesregierung keineswegs behauptet werden, der 'klare und unmißverständliche' Wortlaut schließe es aus, in dem Sinn verstanden zu werden, der ihm nach den vom Verwaltungsgerichtshof zitierten gesetzlichen Materialien beigemessen werden sollte. Andernfalls müßte nämlich angenommen werden, das gegenständliche BVG habe den Sinn, die in diesem Fall aus den Materialien eindeutig erkennbare Absicht, die mit diesem Gesetzesbeschluß hätte verwirklicht werden sollen, auszuschließen. Die Steiermärkische Landesregierung hält es für eine Verletzung der im §6 ABGB niedergelegten Interpretationsgrundsätze, die in Rede stehende verfassungsgesetzliche Regelung in jenem Sinn zu verstehen, den ihr der Verwaltungsgerichtshof in seinem Antrag beimißt. Im Antrag des Verwaltungsgerichtshofes wird aber ein Gesetz in einer Weise interpretiert, die §6 ABGB ausschließt: Es wird ein 'klarer und unmißverständlicher Wortlaut' behauptet, um zu einem bestimmten Ergebnis zu gelangen, nämlich die Sinnlosigkeit einer gesetzlichen Regelung darzutun. Es wird also nicht vom Wortlaut her ein Interpretationsergebnis gesucht, sondern vom erwünschten Ergebnis her die Frage der Bedeutung des Wortlautes beantwortet.
Die Steiermärkische Landesregierung erachtet zudem die Art der Argumentation des Verwaltungsgerichtshofes als im höchsten Maße bedenklich: sie läuft nämlich auf folgendes Postulat hinaus: Wenn - wie im vorliegenden Fall - eine grammatikalische Interpretation auch zu einem Ergebnis gelangen kann, welches die dem Gesetz erkennbar zugrunde liegende Absicht nicht wiedergibt, sei diese Interpretation geboten.
Da nach Ansicht der Steiermärkischen Landesregierung als Maßstab für die in Prüfung gezogene Regelung des §39b Abs1 des Statuts der Landeshauptstadt Graz in der Fassung des ArtI der Novelle LGBl. Nr. 71/1987, Art7 in dem durch das BVG/Bezügebegrenzung festgestellten Sinn heranzuziehen ist, kommt dem Antrag des Verwaltungsgerichtshofes keine Berechtigung zu." Da nach Ansicht der Steiermärkischen Landesregierung als Maßstab für die in Prüfung gezogene Regelung des §39b Abs1 des Statuts der Landeshauptstadt Graz in der Fassung des ArtI der Novelle Landesgesetzblatt Nr. 71 aus 1987,, Art7 in dem durch das BVG/Bezügebegrenzung festgestellten Sinn heranzuziehen ist, kommt dem Antrag des Verwaltungsgerichtshofes keine Berechtigung zu."
3. Das - im Hinblick auf die Auslegung des BVG-Bezügebegrenzung - zu einer Äußerung eingeladene Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst führt in bezug auf den Hauptantrag des Verwaltungsgerichtshofs nachstehendes aus:
"I. Zum Hauptantrag:
1. Die Bedenken des Verwaltungsgerichtshofes gehen im wesentlichen dahin, das Bundesverfassungsgesetz über die Begrenzung von Bezügen Oberster Organe, BGBl. Nr. 281/1987 idF BGBl. Nr. 344/1989 und BGBl. Nr. 446/1990, enthalte 'nach seinem klaren und unmißverständlichen Wortlaut' nicht den geringsten Hinweis auf eine Ermächtigung, von den Grundsätzen des B-VG, namentlich dessen Art7 (im vom Verfassungsgerichtshof geprägten Verständnis) abzuweichen (vgl. S 12 des Antrages). 1. Die Bedenken des Verwaltungsgerichtshofes gehen im wesentlichen dahin, das Bundesverfassungsgesetz über die Begrenzung von Bezügen Oberster Organe, Bundesgesetzblatt Nr. 281 aus 1987, in der Fassung Bundesgesetzblatt Nr. 344 aus 1989, und Bundesgesetzblatt Nr. 446 aus 1990,, enthalte 'nach seinem klaren und unmißverständlichen Wortlaut' nicht den geringsten Hinweis auf eine Ermächtigung, von den Grundsätzen des B-VG, namentlich dessen Art7 (im vom Verfassungsgerichtshof geprägten Verständnis) abzuweichen vergleiche S 12 des Antrages).
Es stellt sich daher die methodologische Frage nach dem Verhältnis des zitierten Bundesverfassungsgesetzes zu Art7 B-VG sowie überhaupt nach der Auslegung eines Bundesverfassungsgesetzes und den dabei anzuwendenden Methoden.
2. Allgemeine Auslegungsregeln sind in der österreichischen Rechtsordnung in §6 ABGB enthalten. Sie können zwar, als auf das bürgerliche Recht bezogen und nicht im Verfassungsrang stehend, nicht direkt auf das Verfassungsrecht angewandt werden, haben jedoch insofern Bedeutung, als sie Ausdruck grundlegender Regeln des Rechtsverständnisses sind (siehe VfSlg 2175/1951, 2250/1951, 3332/1958; Schambeck, Möglichkeiten und Grenzen der Verfassungsinterpretation in Österreich, JBl 1980, 229; Walter - Mayer, Grundriß des österreichischen Bundesverfassungsrechts,
8. Auflage, 1996, Rz 131f).
§6 ABGB stellt mehrere Arten der Auslegung nebeneinander: Die Auslegung nach der 'eigentümlichen Bedeutung der Worte' (Verbalinterpretation), 'in ihrem Zusammenhang', womit nicht nur der sprachliche Zusammenhang (grammatische Interpretation), sondern auch der Zusammenhang der Sätze des Gesetzes (logisch-systematische Auslegung) gemeint ist, und nach dem Verstand, welcher 'aus der klaren Absicht des Gesetzgebers hervorleuchtet' (Willens-, Sinnesinterpretation).
Weder das ABGB noch ein anderes Gesetz, noch eine allgemeine Überzeugung regelt das Verhältnis der genannten Auslegungsmethoden zueinander.
3. Der Verfassungsgerichtshof hat sich in der Vergangenheit auf den Wortlaut, den Grund und Zweck einer Regelung und auf den Willen des historischen Gesetzgebers berufen. Bei einer Divergenz aber zwischen dieser letztgenannten, nämlich subjektiven Auslegung und der objektiven Auslegung, also der Verbalinterpretation und logisch-systematischen Auslegung hat der Verfassungsgerichtshof die objektive Methode bevorzugt. Der mögliche Wortsinn steckt damit den Rahmen ab, über den hinaus sich die Interpretation - zumindest im Regelfall - nicht bewegen darf. Ergibt der Wortlaut einen eindeutigen Sinn, so sind weitere Interpretationsschritte nicht mehr erforderlich. 'Dann, wenn der völlig eindeutige und klare Wortlaut der Vorschrift Zweifel über den Inhalt der Regelung nicht aufkommen läßt, ist eine Untersuchung nicht mehr möglich, ob nicht etwa die historische oder eine teleologische Auslegungsmethode einen anderen Inhalt ergeben würde (siehe VfSlg 8027/1977; so auch schon VfSlg 2872/1955, 4442/1963, 7687/1965; siehe auch Korinek, in FS Walter (1991), Zur Interpretation von Verfassungsrecht, 378 ff).
Nur wenn der Wortlaut des Gesetzes unklar ist, greift der Verfassungsgerichtshof zur Auslegung auf die Materialien zurück. Diese sind jedoch für ihn in keiner Weise verbindlich. Würden sie mit dem Gesetzeswortlaut in Widerspruch stehen, könnte nur das Gesetz und nicht die Aussage der Materialien entscheidend sein (siehe VfSlg 5153/1965, 7698/1975).
4. Der Verwaltungsgerichtshof geht in seinem Beschluß nun davon aus, daß der Wortlaut in ArtI des Bundesverfassungsgesetzes über die Begrenzung von Bezügen oberster Organe keinen Anlaß zu Zweifeln gibt. Ein Rückgriff auf die Materialien und die Entstehungsgeschichte sei demnach unzulässig. Und er führt weiter aus:
'Nach seinem klaren und unmißverständlichen Wortlaut sieht ArtI dieses BVG lediglich die Zulässigkeit für bestimmte Eingriffe in Bezüge oberster Organe vor, was aber von den oben zitierten 'Anlaßfällen' gar nicht ausgeschlossen wurde, enthält aber nicht den geringsten Hinweis für eine Ermächtigung, dabei von den Grundsätzen des B-VG, insbesondere von dessen Art7, abzuweichen.'
In der vom Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluß zitierten Literatur wird die Auffassung vertreten, durch das Bundesverfassungsgesetz über die Begrenzung von Bezügen oberster Organe werde - ähnlich wie bei einer Kompetenzbestimmung - 'dem einfachen Bundes- und Landesgesetzgeber... - jeweils für seinen Kompetenzbereich - zugestanden, Regelungen zu schaffen, die vorsehen, daß Ruhe- oder Versorgungsbezüge an Organe, deren Bezüge rechtlichen Regelungen des Bundes oder der Länder unterliegen, im Fall des Zusammentreffens mit anderen Zuwendungen bestimmter Institutionen nur bis zu einem Höchstausmaß geleistet werden' (siehe Grof - Ramsauer, Rückwirkende Gesetzesänderung, ÖJZ 1987, 709 (710)). Von den zitierten Autoren wird festgehalten, daß die Zuständigkeit zur Erlassung solcher Regelungen in den einschlägigen Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof eigentlich unproblematisch war (vgl. in diesem Zusammenhang auch Öhlinger, Verfassungsgesetzgebung und Verfassungsgerichtsbarkeit, ÖJZ 1990, 5). In der vom Verwaltungsgerichtshof in seinem Beschluß zitierten Literatur wird die Auffassung vertreten, durch das Bundesverfassungsgesetz über die Begrenzung von Bezügen oberster Organe werde - ähnlich wie bei einer Kompetenzbestimmung - 'dem einfachen Bundes- und Landesgesetzgeber... - jeweils für seinen Kompetenzbereich - zugestanden, Regelungen zu schaffen, die vorsehen, daß Ruhe- oder Versorgungsbezüge an Organe, deren Bezüge rechtlichen Regelungen des Bundes oder der Länder unterliegen, im Fall des Zusammentreffens mit anderen Zuwendungen bestimmter Institutionen nur bis zu einem Höchstausmaß geleistet werden' (siehe Grof - Ramsauer, Rückwirkende Gesetzesänderung, ÖJZ 1987, 709 (710)). Von den zitierten Autoren wird festgehalten, daß die Zuständigkeit zur Erlassung solcher Regelungen in den einschlägigen Verfahren vor dem Verfassungsgerichtshof eigentlich unproblematisch war vergleiche in diesem Zusammenhang auch Öhlinger, Verfassungsgesetzgebung und Verfassungsgerichtsbarkeit, ÖJZ 1990, 5).
5. Legt man nun bei einer Interpretation des Bundesverfassungsgesetzes über die Begrenzung von Bezügen oberster Organe die vom Verwaltungsgerichtshof bzw. von den zitierten Autoren vertretene Auffassung zugrunde, so stellt sich die Frage, welche Bedeutung der Bestimmung des ArtI denn dann eigentlich zukommen soll. Folgt man nämlich dem Verwaltungsgerichtshof, so kann man eigentlich nur zum Ergebnis gelangen, daß der Bundesverfassungsgesetzgeber hier die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Eingriffen in Bezüge oberster Organe mit einer Bestimmung im Verfassungsrang 'bekräftigt' hat, die in den Anlaßfällen, die dem Verfassungsgerichtshof vorgelegen sind, aber gar nicht ausgeschlossen war. Auch wenn man in dieser Regelung eine Kompetenzbestimmung sieht, die die Zuständigkeit des Bundes- und des Landesgesetzgebers im Vergleich zur bisherigen Kompetenzverteilung aber gar nicht ändert, kommt man unweigerlich zum Schluß, daß der Verfassungsgesetzgeber hier eine überflüssige und damit sinnlose Bestimmung erlassen hat (vgl. dazu auch Grof - Ramsauer aaO 710). 5. Legt man nun bei einer Interpretation des Bundesverfassungsgesetzes über die Begrenzung von Bezügen oberster Organe die vom Verwaltungsgerichtshof bzw. von den zitierten Autoren vertretene Auffassung zugrunde, so stellt sich die Frage, welche Bedeutung der Bestimmung des ArtI denn dann eigentlich zukommen soll. Folgt man nämlich dem Verwaltungsgerichtshof, so kann man eigentlich nur zum Ergebnis gelangen, daß der Bundesverfassungsgesetzgeber hier die verfassungsrechtliche Zulässigkeit von Eingriffen in Bezüge oberster Organe mit einer Bestimmung im Verfassungsrang 'bekräftigt' hat, die in den Anlaßfällen, die dem Verfassungsgerichtshof vorgelegen sind, aber gar nicht ausgeschlossen war. Auch wenn man in dieser Regelung eine Kompetenzbestimmung sieht, die die Zuständigkeit des Bundes- und des Landesgesetzgebers im Vergleich zur bisherigen Kompetenzverteilung aber gar nicht ändert, kommt man unweigerlich zum Schluß, daß der Verfassungsgesetzgeber hier eine überflüssige und damit sinnlose Bestimmung erlassen hat vergleiche dazu auch Grof - Ramsauer aaO 710).
Grundsätzlich ist jedoch davon auszugehen, daß dem generellen Normsetzungsorgan nicht zuzumuten ist, etwas Überflüssiges angeordnet zu haben (vgl. etwa VfSlg 2546/1953, 7338/1974, 12409/1990; G1279/95, G1280/95 vom 1. März 1996). Grundsätzlich ist jedoch davon auszugehen, daß dem generellen Normsetzungsorgan nicht zuzumuten ist, etwas Überflüssiges angeordnet zu haben vergleiche etwa VfSlg 2546/1953, 7338/1974, 12409/1990; G1279/95, G1280/95 vom 1. März 1996).
Im Hinblick darauf geht das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst davon aus, daß der Wortlaut des ArtI des Bundesverfassungsgesetzes über die Begrenzung von Bezügen oberster Organe keineswegs nur eine einzige Interpretation zuläßt. Daher ist bei der Interpretation auf die Materialien und die Entstehungsgeschichte zurückzugreifen, will man nicht ein sinnloses und überflüssiges Ergebnis erzielen, das im Zweifel dem Verfassungsgesetzgeber nicht zugesonnen werden kann. Unter - zulässiger und gebotener - Heranziehung der Materialien und der Entstehungsgeschichte (vgl. den Bericht des Verfassungsausschusses, 169 BlgNR 17. GP) ergibt sich, daß mit dem Bundesverfassungsgesetz über die Begrenzung der Bezüge oberster Organe klargestellt werden sollte, daß bundes- und landesgesetzliche Regelungen, die - nach der Art der vom Verfassungsgerichtshof aufgehobenen landesgesetzlichen Bestimmungen - Pensionskürzungen vorsehen, nicht am verfassungsgesetzlichen Gleichheitssatz zu messen sind. Im Hinblick darauf geht das Bundeskanzleramt-Verfassungsdienst davon aus, daß der Wortlaut des ArtI des Bundesverfassungsgesetzes über die Begrenzung von Bezügen oberster Organe keineswegs nur eine einzige Interpretation zuläßt. Daher ist bei der Interpretation auf die Materialien und die Entstehungsgeschichte zurückzugreifen, will man nicht ein sinnloses und überflüssiges Ergebnis erzielen, das im Zweifel dem Verfassungsgesetzgeber nicht zugesonnen werden kann. Unter - zulässiger und gebotener - Heranziehung der Materialien und der Entstehungsgeschichte vergleiche den Bericht des Verfassungsausschusses, 169 BlgNR 17. Gesetzgebungsperiode ergibt sich, daß mit dem Bundesverfassungsgesetz über die Begrenzung der Bezüge oberster Organe klargestellt werden sollte, daß bundes- und landesgesetzliche Regelungen, die - nach der Art der vom Verfassungsgerichtshof aufgehobenen landesgesetzlichen Bestimmungen - Pensionskürzungen vorsehen, nicht am verfassungsgesetzlichen Gleichheitssatz zu messen sind.
Lediglich der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, daß auch der Verfassungsgerichtshof bei der Interpretation des in Rede stehenden Bundesverfassungsgesetzes offenbar von der Zulässigkeit der Bezugnahme auf die Materialien ausgeht (vgl VfSlg 12095/1989; B746/91 vom 28. September 1992)." Lediglich der Vollständigkeit halber sei darauf hingewiesen, daß auch der Verfassungsgerichtshof bei der Interpretation des in Rede stehenden Bundesverfassungsgesetzes offenbar von der Zulässigkeit der Bezugnahme auf die Materialien ausgeht vergleiche VfSlg 12095/1989; B746/91 vom 28. September 1992)."
III. Die primären, §39 b Abs1römisch drei. Die primären, §39 b Abs1
des Grazer Stadtstatuts betreffenden Anträge des Verwaltungsgerichtshofs (hinsichtlich deren das Verfahren zur gemeinsamen Beratung und Entscheidung verbunden wurde und von denen im folgenden aus Gründen der Vereinfachung in der Einzahl gesprochen wird) erweisen sich als zulässig; Prozeßhindernisse sind weder behauptet worden noch sonst hervorgekommen.
IV. Die verfassungsrechtlichen Bedenken des Verwaltungsgerichtshofs gegen §39 b Abs1 des Stadtstatuts idF der Novelle LGBl. 71/1987 sind im Ergebnis gerechtfertigt.römisch vier. Die verfassungsrechtlichen Bedenken des Verwaltungsgerichtshofs gegen §39 b Abs1 des Stadtstatuts in der Fassung der Novelle Landesgesetzblatt 71 aus 1987, sind im Ergebnis gerechtfertigt.
1.a) Der Verfassungsgerichtshof hat in seinem - erst nach Einbringung des Gesetzesprüfungsantrags gefällten - Erkenntnis VfSlg. 14872/1997 die Entstehungsgeschichte und die weitere Entwicklung des BVG-Bezügebegrenzung aus 1987 beschrieben und diesbezüglich (unter Erwähnung seiner zur Gesetzesaufhebung führenden Erkenntnisse VfSlg. 11309/1987 (betreffend §39 Abs1 Grazer Stadtstatut idF der Novelle LGBl. 11/1985), 11308/1987 (betreffend eine gleichartige Vorschrift des Tiroler BezügeG 1985) und 11310/1987 (betreffend eine ebensolche Bestimmung des Stadtrechts der Landeshauptstadt Innsbruck)) folgendes dargelegt: 1.a) Der Verfassungsgerichtshof hat in seinem - erst nach Einbringung des Gesetzesprüfungsantrags gefällten - Erkenntnis VfSlg. 14872/1997 die Entstehungsgeschichte und die weitere Entwicklung des BVG-Bezügebegrenzung aus 1987 beschrieben und diesbezüglich (unter Erwähnung seiner zur Gesetzesaufhebung führenden Erkenntnisse VfSlg. 11309/1987 (betreffend §39 Abs1 Grazer Stadtstatut in der Fassung der Novelle Landesgesetzblatt 11 aus 1985,), 11308/1987 (betreffend eine gleichartige Vorschrift des Tiroler BezügeG 1985) und 11310/1987 (betreffend eine ebensolche Bestimmung des Stadtrechts der Landeshauptstadt Innsbruck)) folgendes dargelegt:
"4.4.1. Zunächst ist in diesem Zusammenhang darauf zu verweisen, daß die Abgeordneten Dr. Fischer, Dr. König und Genossen in Reaktion auf die dargestellten Erkenntnisse des Verfassungsgerichtshofes einen Initiativantrag auf Erlassung eines Bundesverfassungsgesetzes über die Begrenzung von Pensionen oberster Organe einbrachten. Der dem Antrag angeschlossene Gesetzentwurf hatte folgenden Wortlaut:
'Bundesverfassungsgesetz vom xxxxxxxxxx
über die Begrenzung von Pensionen
