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30 Finanzverfassung, FinanzausgleichNorm
B-VG Art7 Abs1 / GesetzLeitsatz
Abweisung einer gegen das Land Kärnten gerichteten Klage zweier Gemeinden auf Zuweisung von Ertragsanteilen an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben für das Jahr 1998; passive Klagslegitimation des Landes gegeben; keine Bedenken gegen die Verteilung der Gemeindeertragsanteile nach dem abgestuften BevölkerungsschlüsselSpruch
Die Klage wird abgewiesen.
Begründung
Entscheidungsgründe:
I. 1. Die Gemeinden Gurk und Sachsenburg erheben gemäß Art137 B-VG Klage gegen das Land Kärnten wegen vermögensrechtlicher Ansprüche aus dem Finanzausgleichsgesetz 1997, Art65 BGBl. 201/1996 (im folgenden FAG 1997), und zwar auf Zuweisung von Ertragsanteilen an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben für das Jahr 1998. Die Gemeinde Gurk macht den Betrag von ATS 832.169,--, die Gemeinde Sachsenburg den Betrag von ATS 855.237,--, jeweils zuzüglich 4 vH Zinsen ab 1. Jänner 1999, geltend.römisch eins. 1. Die Gemeinden Gurk und Sachsenburg erheben gemäß Art137 B-VG Klage gegen das Land Kärnten wegen vermögensrechtlicher Ansprüche aus dem Finanzausgleichsgesetz 1997, Art65 Bundesgesetzblatt 201 aus 1996, (im folgenden FAG 1997), und zwar auf Zuweisung von Ertragsanteilen an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben für das Jahr 1998. Die Gemeinde Gurk macht den Betrag von ATS 832.169,--, die Gemeinde Sachsenburg den Betrag von ATS 855.237,--, jeweils zuzüglich 4 vH Zinsen ab 1. Jänner 1999, geltend.
Die klagenden Parteien begründen ihren Klagsanspruch - gestützt u.a. auf ein in Kopie beigelegtes Gutachten von
Univ.Prof. Dr.P. und Univ.Ass. Dr.G. - folgendermaßen:
"a.) Gleichheitswidrigkeiten im abgestuften
Bevölkerungsschlüssel:
Zunächst wird darauf hingewiesen, daß der Erlassung des derzeit geltenden FAG 1997 kein Paktum der Finanzausgleichspartner vorausgegangen ist. Demgemäß ist nicht von der Vermutung auszugehen, daß die Regelung mit §4 F-VG vereinbar ist.
§8 Abs8 FAG 1997 enthält Eingriffe in den Gleichheitssatz sowohl bezogen auf das allgemeine Stufenschema des abgestuften Bevölkerungsschlüssels als auch auf die sogenannten Einschleifregelungen.
Die rechtlichen Differenzierungen des allgemeinen Stufenschemas des §8 Abs8 FAG 1997 bestehen darin, daß Gemeinden nach dem Kriterium ihrer Volkszahl bzw. dem Kriterium, ob es sich um eine Stadt mit eigenem Statut handelt, verschiedene Veredelungsfaktoren zugewiesen bekommen. Der niedrigste Veredelungsfaktor (für Gemeinden mit höchstens 10.000 Einwohnern) beträgt 1 1/3, der höchste (für Gemeinden mit über 50.000 Einwohnern und die Stadt Wien) 2 1/3. Diese unterschiedliche Veredelung verletzt den Gleichheitssatz, weil es keine wesentlichen sachlichen Unterschiede zwischen den Gemeinden gibt, die diese rechtliche Ungleichbehandlung rechtfertigen. Das Argument, daß sich die Ausgaben einer Gemeinde mit der Größe der Einwohnerzahl progressiv erhöhten, trifft nicht zu. Die zur Zeit der Einführung des abgestuften Bevölkerungsschlüssels möglicherweise eher berechtigte These, daß das Anspruchsniveau der - vereinfacht ausgedrückt - ländlichen und städtischen Bevölkerung unterschiedlich sei, läßt sich heute in dieser Form jedenfalls nicht mehr aufrecht erhalten. Viele infrastrukturelle und administrative Einrichtungen, die früher auf Städte oder größere Gemeinden beschränkt waren, sind heute selbst in kleinen Gemeinden eine Selbstverständlichkeit. Die beiden klagenden Gemeinden sind Gemeinden der ersten Gemeindegrößenklasse, sie haben eine Vielzahl von Aufwendungen, die früher größeren Gemeinden vorbehalten waren, zu tätigen. Diese Ausgaben betreffen nicht nur den Bereich der eigentlichen Daseinsvorsorge, die Gemeinden haben darüber hinaus auch die Errichtung, Instandhaltung und Sanierung von Freizeiteinrichtungen aller Art zu finanzieren. Die generellen Einnahmen- und Ausgabenkategorien der Gesamtübersichten des ordentlichen Haushaltes der klagenden Gemeinden sind durchaus etwa mit denen der Statutarstadt Villach identisch.
Ein Vergleich etwa mit der Statutarstadt Villach zeigt, daß kleine Gemeinden heute im prinzipiell gleichen Tätigkeitsfeld gefordert sind, wie Gemeinden einer höheren Gemeindegrößenklasse im übrigen ist mit zunehmender Einwohnerzahl ja bekanntermaßen ein verhältnismäßiger Rückgang administrativer Kosten verbunden.
Das bedeutet nun, daß sich die Prämissen des abgestuften Bevölkerungsschlüssels entscheidend verändert haben, es gibt kein unterschiedliches Anspruchsniveau zwischen ländlicher und städtischer Bevölkerung mehr.
Es zeigt sich also, daß das System des abgestuften Bevölkerungsschlüssels an sich den Gleichheitssatz verletzt, da der Finanzbedarf einwohnerstärkerer Gemeinden heutzutage keine überproportionale Veredelung mehr rechtfertigen kann.
Im übrigen werden wesentlich gleiche Gemeinden durch die derzeitige Regelung z.B. im Grenzbereich zweier angrenzender Gemeindegrößenklassen ungleich behandelt, werden wesentlich ungleiche Gemeinden innerhalb einer einzigen Gemeindegrößenklasse (insbesondere der dritten Gemeindegrößenklasse) gleich behandelt und kommt es zu einer inadäquaten Ungleichbehandlung wesentlich ungleicher Gemeinden mit inadäquaten Veredelungsfaktoren. Im übrigen wird die dem abgestuften Bevölkerungsschlüssel innewohnende Idee einer überproportionalen Berücksichtigung einwohnerstarker Gemeinden nur zwischen, nicht aber innerhalb der Gemeindegrößenklassen verwirklicht. Der abgestufte Bevölkerungsschlüssel fingiert also eine interne Konstanz der Gemeindegrößenklassen. Während diese Konstanz in den beiden ersten Klassen für ein Spanne von jeweils 10.000 Einwohnern angenommen wird, umfaßt die dritte Gemeindegrößenklasse sogar 30.000 Einwohner. Während jedoch die internen Spannungsunterschiede von bis zu je 10.000 Einwohnern in den beiden ersten und bis zu 30.000 Einwohnern in der dritten Gemeindegrößenklasse keine unterschiedliche Veredelung verursachen, ist dies im externen Verhältnis zwischen den Gemeindegrößenklassen sehr wohl der Fall. Dies führt etwa zu dem Ergebnis, daß eine Gemeinde mit 20.001 Einwohnern denselben Veredelungsfaktor wie eine Gemeinde mit 44.999 Einwohnern, nicht aber wie eine Gemeinde mit
17.999 Einwohnern zugewiesen bekommt. Die Differenz zwischen den Einwohnerzahlen der zweitgenannten und der erstgenannten Gemeinde beträgt 24.928, die zwischen der erst- und letztgenannten Gemeinde dagegen nur 2.002 Einwohner. Das externe Spannungsverhältnis von 2.002 Einwohnern erfährt also eine unterschiedliche, das interne Spannungsverhältnis von 24.928 Einwohnern die gleiche Veredelung.
Die Einwohnerzahl als den einzigen Indikator für den Finanzbedarf der Gemeinden anzusehen, ist darüber hinaus an sich verfassungswidrig, eine bedarfsgerechte Verteilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben, die sich an
orientieren würde, könnte die nach der derzeitigen Regelung offensichtlich vorliegenden Gleichheitswidrigkeiten u.U. beseitigen.
Auch die Sonderregelungen in Form von Einschleifklassen im §8 Abs8 FAG 1997 enthalten eine Fülle von Gleichheitswidrigkeiten. Einerseits wird ein neues Abstufungssystem mit zweifelhaften Grenzwerten geschaffen, andererseits ist das Verhältnis der Einschleifregelungen untereinander gleichheitswidrig. Während die erste Einschleifklasse nämlich auf einen Bereich von 1.000 Einwohner beschränkt ist, umfaßt die nächste bereits 2.000, die dritte sogar 5.000 Einwohner. Dieses Verhältnis von 1:5 beruht offensichtlich auf der Vorstellung, daß die Zahl der von der Einschleifung zu berücksichtigenden Einwohner mit der Gemeindegrößenklasse wächst. Der (fiktiven) Erhöhung um 10.000 Einwohner in den Gemeindegrößenklassen wird dabei mit einer (fiktiven) Erhöhung um jeweils 1.000 Einwohner in den Einschleifklassen Rechnung getragen. Dies wird daraus ersichtlich, daß der Gemeindegrößenklasse bis 10.000 Einwohner 1.000, der Gemeindegrößenklasse bis 20.000 (+ 10.000) Einwohner 2.000 (+ 1.000), der Gemeindegrößenklasse bis 50.000 (+ 30.000) Einwohner 5.000 (+ 3.000) 'einzuschleifende' Einwohner gegenübergestellt werden. Dies entspricht einer fiktivkonstanten Erhöhung der Einschleifklassen um 1.000 je 10.000 Einwohner. Der Vervielfachungsfaktor von 3 1/3 ist im Gegensatz zu den unterschiedlichen Vervielfachungsfaktoren des allgemeinen Bevölkerungsschlüssels für alle Einschleifklassen gleich. Der den unterschiedlichen Vervielfachungsfaktoren des allgemeinen Bevölkerungsschlüssels zugrundeliegende Gedanke, daß der Finanzbedarf der Gemeinden mit der Höhe der Einwohnerzahl überproportional steige, wurde daher bei den Einschleifregelungen nicht eingehalten. Wenn der Verfassungsgesetzgeber sich aus rechtspolitischen Gründen aber schon für einen (allgemeinen) abgestuften Bevölkerungsschlüssel entschieden hat, müßte er dieses System auch bei den Einschleifregelungen berücksichtigen.
Es gibt nämlich keine sachliche Rechtfertigung dafür, den verschiedenen Gemeindegrößenklassen unterschiedliche Vervielfachungsfaktoren, den Einschleifklassen dagegen einen einheitlichen Vervielfachungsfaktor zuzuweisen. Eine solche unterschiedliche Behandlung wäre nur dann möglich, wenn die allgemeinen Gemeindegrößenklassen und die Einschleifklassen qualitativ verschieden wären. Tatsächlich stellen sich die Einschleifklassen aber nur als eine Sonderform der allgemeinen Gemeindegrößenklassen dar.
Die Zuordnung von Gemeinden mit einer bestimmten Einwohnerzahl zu einer allgemeinen Gemeindegrößenklasse wird nämlich um die Zuordnung zu einer Einschleifklasse ergänzt, sodaß sich - innerhalb des Systems des abgestuften Bevölkerungsschlüssels - eine gewissermaßen kombinierte Sonderklasse bildet, der Gemeinden mit einer bestimmten (nämlich dem 'Einschleifbereich' entsprechenden) Einwohnerzahl angehören. Dem steht auch nicht entgegen, daß der Zweck der Einführung von Einschleifklassen insofern ein anderer als der der allgemeinen Gemeindegrößenklassen sein mag, als dadurch die eben durch die allgemeinen Gemeindegrößenklassen entstandenen 'unnötigen Härten' abgemildert werden sollten. Gerade darin erweist sich nämlich die prinzipielle qualitative Gleichheit zwischen allgemeinen Gemeindegrößen- und Einschleifklassen, daß die Einschleifklassen nur spezielle Gemeindegrößenklassen darstellen, die die allgemeinen Gemeindegrößenklassen nicht ersetzen, sondern nur ergänzen sollen.
In Anbetracht des Umstandes, daß zwischen allgemeinen Gemeindegrößenklassen und Einschleifklassen kein qualitativer sondern lediglich ein quantitativer Unterschied besteht, erscheint es nicht gerechtfertigt, das einmal - wenn auch, wie hier angenommen wird, sachwidrig - gewählte System eines abgestuften Vervielfachungsfaktors zugunsten eines nicht abgestuften Vervielfachungsfaktors zu verlassen. Entweder erhält der Gesetzgeber das System des abgestuften Bevölkerungsschlüssels für verfassungsrechtlich zulässig oder nicht; wenn er dieses System für zulässig hält, darf er im Fall der Einschleifklassenregelung jedoch nicht davon abweichen, ohne daß dies durch 'Unterschiede im tatsächlichen' sachlich gerechtfertigt wäre.
Es erweist sich sohin, daß nicht nur das allgemeine Stufenschema des abgestuften Bevölkerungsschlüssels, sondern auch die Sonderregelung in Form von Einschleifklassen eine Fülle von Gleichheitswidrigkeiten enthalten.
b.) Die Erlassung des §8 Abs8 FAG 1997 in Verfassungsrang stellt, durch die in Verfassungsrang gehobene Grundrechtsverletzung und die gravierende Beeinträchtigung der Gesetzesprüfungskompetenz des VfGH eine Maßnahme dar, durch die die für eine 'schleichende Gesamtänderung der Bundesverfassung erforderliche Häufung' erreicht wurde und die deshalb einer Volksabstimmung zu unterziehen gewesen wäre:
Es besteht kein Zweifel daran, daß der Gesetzgeber die Verfassungsbestimmung des §8 Abs8 FAG 1997, die die klagenden Gemeinden bekämpfen, ausschließlich deshalb von vorneherein im Verfassungsrang erlassen hat, damit die Bestimmung nicht wegen Verfassungswidrigkeit aufgehoben werden kann. Dem Gesetzgeber ist es darum gegangen, die Gesetzesprüfungskompetenz des VfGH einzuschränken und die Grundrechtsordnung zu durchlöchern, die Bestimmung stellt eine wesentliche Beeinträchtigung von Wesenselementen der leitenden Prinzipien der Bundesverfassung dar. Ohne jeden Zweifel handelt es sich dabei um einen schweren Eingriff in die Rechte sehr vieler Gebietskörperschaften, die zur Finanzierung ihrer Aufgaben wesentlich weniger Geld erhalten, als ihnen zusteht, darüber hinaus wurde eine gravierende Beeinträchtigung der Gesetzesprüfungskompetenz des VfGH herbeigeführt, sodaß die diesbezügliche Maßnahme nur nach Durchführung einer Volksabstimmung zulässig gewesen wäre.
c.) Entsprechend der in VfSlg 2455/1952 grundgelegten allgemeinen Gesamtänderungsformel der Bundesverfassung ist nicht nur die Beseitigung, sondern auch die gravierende Modifikation - in Form einer 'Aushöhlung', 'Durchbrechung' oder 'Durchlöcherung' der Gesetzesprüfungskompetenz - als Gesamtänderung der Bundesverfassung anzusehen.
Zweifellos wird im Bereich der Gesetzesprüfungskompetenz der Aushöhlungseffekt bereits relativ früh erreicht. Die rechtsstaatliche Zweckbestimmung der Gesetzesprüfungs- (bzw.- Aufhebungs-)kompetenz des Verfassungsgerichtshofs kann nur dann erfüllt werden, wenn sie in allgemein umfassender Weise, dh. frei von Ausnahmen, gewährleistet ist. Dies bedeutet aber, daß bereits einige wenige 'Ausnahmen' genügen, um die Zielsetzung beider Elemente zu vereiteln und um daher von einer 'Aushöhlung' sprechen zu können.
Es hat sich in der Vergangenheit eingebürgert, die Gesetzesprüfungskompetenz des VfGH seitens des Gesetzgebers dadurch zu umgehen, daß an sich einfachgesetzlich zu regelnde Sachverhalte nach Beanstandung durch den VfGH einfach in den Verfassungsrang erhoben wurden. Aufgrund zahlreicher diesbezüglicher Maßnahmen in der Vergangenheit ist §8 Abs8 FAG 1997 durchaus als jene 'partielle' Maßnahme zu qualifizieren, die die Gesamtänderung der Bundesverfassung vollendet und somit vom Verfassungsgerichtshof wegen Nichteinhaltung des Verfahrens gemäß Art44 Abs3 B-VG aufgehoben werden muß.
d.) Darüber hinaus beziehen sich die oben dargelegten Gleichheitswidrigkeiten nicht nur auf §8 Abs8 FAG 1997, der das System des abgestuften Bevölkerungsschlüssels ja nur schematisiert, ohne zugleich dessen Anwendungsgebiete festzulegen. Vielmehr sind es
§8 Abs6 Z1 litc, §8 Abs6 Z4, §8 Abs6 Z5 litb, §8 Abs8, §9, §10 Abs2,
§11 Abs3 sowie §22 Abs1 Z2 litb FAG 1997, die den abgestuften
Bevölkerungsschlüssel auch tatsächlich als Verteilungsschlüssel heranziehen. All diesen Bestimmungen ist gemeinsam, daß sie nicht in Verfassungsrang erlassen wurden. Das bedeutet, daß das Vorhandensein einer Gleichheitswidrigkeit zu ihrer Aufhebung auch dann führen muß, wenn nicht zugleich die Frage nach der Gesamtänderung der Bundesverfassung gestellt wird. Nachdem die oben dargelegten einfach gesetzlichen Anwendungsbestimmungen das in §8 Abs8 FAG 1997 festgesetzte Schema vollziehen, macht die ausdrückliche Bezugnahme auf den gleichheitswidrigen abgestuften Bevölkerungsschlüssel auch dessen Anwendungsbestimmungen gleichheitswidrig. Besonders gleichheitswidrig ist ja z.B. die Anwendung des abgestuften Bevölkerungsschlüssels für die sogenannte 'Oberverteilung', den ersten (länderweisen) Schritt der Verteilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben, als dessen Ergebnis Gemeinden mit gleicher Einwohnerzahl deswegen unterschiedlich berücksichtigt werden, weil sie aus verschiedenen Bundesländern stammen (!!!).
Jedenfalls aufzuheben werden also die Anwendungsbestimmungen sein, dadurch träte derselbe Zustand ein, wie wenn auch §8 Abs8 FAG 1997 aufgehoben würde. In diesem Zusammenhang darf auf die Vorgangsweise des VfGH in VfSlg 11.756/1988 verwiesen werden."
2. Die beklagte Partei (das Land Kärnten) erstattete auf Grund des Beschlusses des Kollegiums der Kärntner Landesregierung vom 29. Mai 2000 eine Äußerung zur Klage.
3. Im Verfahren hat der Verfassungsgerichtshof der Bundesregierung sowie allen Ämtern der Landesregierungen Gelegenheit gegeben, zu der vorliegenden Klage Stellung zu nehmen: Die Bundesregierung erstattete auf Grund ihres Beschlusses vom 14. Juni 2000 eine Äußerung; ebenso haben das Amt der Salzburger Landesregierung, jenes der Niederösterreichischen Landesregierung sowie jenes der Wiener Landesregierung von dieser Möglichkeit Gebrauch gemacht und fristgerecht eine Stellungnahme abgegeben; das Amt der Tiroler Landesregierung hat im Namen der Tiroler Landesregierung explizit davon abgesehen; auch das Amt der Vorarlberger Landesregierung hat im Namen der Vorarlberger Landesregierung mitgeteilt, von der Abgabe einer Stellungnahme abzusehen.
II. Der Verfassungsgerichtshof hat über die Zulässigkeit der Klage erwogen:römisch zwei. Der Verfassungsgerichtshof hat über die Zulässigkeit der Klage erwogen:
Das Begehren betrifft einen vermögensrechtlichen Anspruch, dessen Wurzel im öffentlichen Recht, und zwar im Finanz-Verfassungsgesetz 1948 (im folgenden F-VG 1948) und im FAG 1997 liegt. Der Anspruch ist nicht im ordentlichen Rechtsweg auszutragen, weil weder ein Gesetz die ordentlichen Gerichte ausdrücklich zur Entscheidung darüber beruft noch sich deren Zuständigkeit aus §1 JN herleiten läßt. Der Anspruch ist aber auch nicht durch Bescheid einer Verwaltungsbehörde zu erledigen, weil keine gesetzliche Bestimmung besteht, die in solchen Fällen eine Verwaltungsbehörde zur Entscheidung beruft.
Die Klage ist somit zulässig (vgl. VfSlg. 9280/1981 mwN). Die Klage ist somit zulässig vergleiche VfSlg. 9280/1981 mwN).
III. 1. Die klagenden Parteien begründen ihr Klagebegehren damit, daß die Rechtsgrundlagen, die für die Verteilung von Ertragsanteilen an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben maßgebend sind, verfassungswidrig seien. Auf das Wesentliche zusammengefaßt werden folgende Rechtswidrigkeiten geltend gemacht:römisch drei. 1. Die klagenden Parteien begründen ihr Klagebegehren damit, daß die Rechtsgrundlagen, die für die Verteilung von Ertragsanteilen an den gemeinschaftlichen Bundesabgaben maßgebend sind, verfassungswidrig seien. Auf das Wesentliche zusammengefaßt werden folgende Rechtswidrigkeiten geltend gemacht:
a) Die Verteilung nach dem abgestuften Bevölkerungsschlüssel verletze den Gleichheitssatz, weil der Finanzbedarf einwohnerstärkerer Gemeinden heutzutage keine überproportionale "Veredelung" mehr rechtfertigen könne.
b) Im Grenzbereich zweier angrenzender Gemeindegrößenklassen würden wesentlich gleiche Gemeinden durch die derzeitige Regelung in unsachlicher Weise ungleich behandelt.
c) Wenn sich der Gesetzgeber für ein System des abgestuften Bevölkerungsschlüssels entschieden habe, dürfe er nicht bei den sog. Einschleifklassen davon abgehen und dort einen nicht abgestuften bzw. anderen Vervielfachungsfaktor wählen.
d) Die Erlassung des §8 Abs8 FAG 1997 im Verfassungsrang stelle eine Maßnahme dar, durch die die für eine schleichende Gesamtänderung der Bundesverfassung erforderliche Häufung erreicht wurde und die deshalb einer Volksabstimmung zu unterziehen gewesen wäre.
2. Die beklagte Partei bestreitet die Klage zunächst der Höhe nach und weist mit ins Einzelne gehender Begründung darauf hin, daß die Klage von verschiedenen, der Rechtslage nicht entsprechenden Annahmen ausgehe. Der eingeklagte Betrag sei daher nicht nachvollziehbar. Sie bestreitet die Klage aber (auch) dem Grunde nach und legt dar, daß ihr die passive Klagslegitimation fehle. Im Rahmen der Unterverteilung der gemeinschaftlichen Bundesabgaben sei das Land lediglich als Rechnungsstelle tätig, sodaß ihm ein Einfluß auf die Höhe der länderweise den Gemeinden zustehenden Ertragsanteile in keiner Phase der Verteilung zukomme.
3. Die Bundesregierung weist in ihrer Stellungnahme zunächst ebenfalls darauf hin, daß der Berechnung der Höhe der eingeklagten Beträge mehrere Rechtsirrtümer zugrunde lägen. Sodann nimmt sie ausführlich zur Verfassungsbestimmung des §8 Abs8 FAG 1997 Stellung und führt hiezu wörtlich folgendes aus:
"a) Entstehensgeschichte und Bedeutung der Verfassungsbestimmung in §8 Abs8 FAG 1997:
Der Bundesverfassungsgesetzgeber hat Bestimmungen über den abgestuften Bevölkerungsschlüssel als Verfassungsbestimmung als Reaktion auf die zahlreichen Klagen erlassen, die während der Geltung des Finanzausgleichsgesetzes 1989 von Bund, Ländern und Gemeinden gegen die jeweils gegenbeteiligten Gebietskörperschaften beim Verfassungsgerichtshof eingebracht worden waren. Diese Klagen zielten unter anderem darauf ab, über eine Aufhebung der Bestimmungen über den abgestuften Bevölkerungsschlüssel höhere Ertragsanteile zu erhalten (Klagen der Gemeinden gegen das jeweilige Land und gegen den Bund sowie Klagen der Länder gegen den Bund), oder darauf, von denjenigen Gemeinden, die vom abgestuften Bevölkerungsschlüssel profitiert hatten, die allenfalls zu viel erhaltenen Ertragsanteile zurückzubekommen (Klagen des Bundes gegen Länder und Gemeinden sowie Klagen der Länder gegen ihre Gemeinden).
Auf Grund dieser Konstellation waren zum Ende des Jahres 1991 von 3.496 beim Verfassungsgerichtshof offenen Fällen 2.158 im Jahr 1990 eingebrachte Klagen mit wechselseitigen vermögensrechtlichen Ansprüchen aus dem Finanzausgleich (siehe die Ausführungen im Vorwort zum 56. Band der Sammlung der Erkenntnisse und Beschlüsse des Verfassungsgerichtshofes). Diese hohe Anzahl von Verfahren hat nicht nur den Verfassungsgerichtshof und die Verwaltungsbehörden bei der Erfüllung ihrer sonstigen Aufgaben behindert, sondern für die Gemeinden auch zu einer unerträglichen Rechtsunsicherheit über die Höhe der ihnen zustehenden Ertragsanteile geführt. Diese Unsicherheit betraf nicht nur die Ertragsanteile des laufenden Jahres und der zukünftigen Jahre, sondern auch die der vergangenen Jahre, soweit nicht Verjährung eingetreten war, und machte eine seriöse Haushaltsplanung der Gemeinden nahezu unmöglich.
Trotz des Umstandes, dass der Verfassungsgerichtshof im Erkenntnis VfSlg. 12.505/1990 der Finanzausgleichsgesetzgebung einen weiten Gestaltungsspielraum eingeräumt und den abgestuften Bevölkerungsschlüssel nicht als verfassungswidrig aufgehoben hat, hielt es der Verfassungsgesetzgeber für angebracht, den abgestuften Bevölkerungsschlüssel zuerst im FAG 1993 und dann im FAG 1997 als Verfassungsbestimmung zu erlassen und damit insofern die Gesetzesprüfungskompetenz des Verfassungsgerichtshofs einzuschränken. Wie sich aus den Erläuterungen zur Regierungsvorlage des FAG 1993, 867 BlgNR, XVIII. GP, S 19, sowie der zeitlichen Abfolge ergibt (vgl. dazu auch die Erläuterungen zur Änderung des FAG 1993, 72 BlgNR, XX. GP, S 288), war diese Maßnahme nicht mit einer befürchteten Verfassungswidrigkeit der betroffenen Bestimmung begründet, sondern alleine mit der Vermeidung von Rechtsunsicherheit und von weit reichenden Auswirkungen auf die Gemeindebudgets, die schon alleine durch eine nochmalige Prüfung der Bestimmung durch den Verfassungsgerichtshof entstehen würden. Trotz des Umstandes, dass der Verfassungsgerichtshof im Erkenntnis VfSlg. 12.505/1990 der Finanzausgleichsgesetzgebung einen weiten Gestaltungsspielraum eingeräumt und den abgestuften Bevölkerungsschlüssel nicht als verfassungswidrig aufgehoben hat, hielt es der Verfassungsgesetzgeber für angebracht, den abgestuften Bevölkerungsschlüssel zuerst im FAG 1993 und dann im FAG 1997 als Verfassungsbestimmung zu erlassen und damit insofern die Gesetzesprüfungskompetenz des Verfassungsgerichtshofs einzuschränken. Wie sich aus den Erläuterungen zur Regierungsvorlage des FAG 1993, 867 BlgNR, römisch achtzehn. GP, S 19, sowie der zeitlichen Abfolge ergibt vergleiche dazu auch die Erläuterungen zur Änderung des FAG 1993, 72 BlgNR, römisch zwanzig. GP, S 288), war diese Maßnahme nicht mit einer befürchteten Verfassungswidrigkeit der betroffenen Bestimmung begründet, sondern alleine mit der Vermeidung von Rechtsunsicherheit und von weit reichenden Auswirkungen auf die Gemeindebudgets, die schon alleine durch eine nochmalige Prüfung der Bestimmung durch den Verfassungsgerichtshof entstehen würden.
Wie die eben dargestellte Entstehungsgeschichte zeigt, war dem Verfassungsgesetzgeber bewusst, dass eine Regelung im Verfassungsrang auch den Effekt hatte, die Gesetzesprüfungskompetenz des Verfassungsgerichtshofes einzuschränken; dies geschah jedoch nicht etwa deshalb, weil durch den Verfassungsrang der Regelung eine verfassungswidrige Norm 'immunisiert' werden sollte, sondern weil die mit neuerlichen verfassungsgerichtlichen Anfechtungen verbundenen negativen Begleiterscheinungen als schwer wiegender empfunden wurden als die mit der Verfassungsbestimmung bewirkte Einschränkung der Prüfungskompetenz des Verfassungsgerichtshofes (zur Bedeutung der im Rechtsstaat essentiellen Kontrollfunktion des Verfassungsgerichtshofes und der deshalb gebotenen Vermeidung einer \berlastung der Gerichtshofes vgl. VfSlg. 14.723/1997). Wie die eben dargestellte Entstehungsgeschichte zeigt, war dem Verfassungsgesetzgeber bewusst, dass eine Regelung im Verfassungsrang auch den Effekt hatte, die Gesetzesprüfungskompetenz des Verfassungsgerichtshofes einzuschränken; dies geschah jedoch nicht etwa deshalb, weil durch den Verfassungsrang der Regelung eine verfassungswidrige Norm 'immunisiert' werden sollte, sondern weil die mit neuerlichen verfassungsgerichtlichen Anfechtungen verbundenen negativen Begleiterscheinungen als schwer wiegender empfunden wurden als die mit der Verfassungsbestimmung bewirkte Einschränkung der Prüfungskompetenz des Verfassungsgerichtshofes (zur Bedeutung der im Rechtsstaat essentiellen Kontrollfunktion des Verfassungsgerichtshofes und der deshalb gebotenen Vermeidung einer \berlastung der Gerichtshofes vergleiche VfSlg. 14.723/1997).
Nach Auffassung der Bundesregierung bezieht sich die - durch die Verfassungsbestimmung bewirkte - 'Unanfechtbarkeit' des abgestuften Bevölkerungsschlüssels nicht nur auf den Schlüssel selbst, sondern auch auf dessen Anwendung bei der Verteilung der Ertragsanteile der Gemeinden, da diese Bestimmungen an die gesetzgeberische Grundentscheidung über den abgestuften Bevölkerungsschlüssel nur anknüpfen.
Somit sind all jene Bestimmungen im FAG 1997, die den abgestuften Bevölkerungsschlüssel verwenden, durch die Verfassungsbestimmung gedeckt, zumal all diese Regelungen dem Grunde nach (allenfalls in ihrer novellierten Fassung) bereits zum Zeitpunkt der Erlassung der Verfassungsbestimmung des §8 Abs8 FAG 1997 Teil des Finanzausgleiches waren.
b) Zur verfassungsrechtlichen Unbedenklichkeit der Verfassungsbestimmung in §8 Abs8 FAG 1997
Gemäß der Judikatur des Verfassungsgerichtshofes können nicht nur Eingriffe in die Grundprinzipien der Bundesverfassung zu einem Widerspruch zu den leitenden Grundsätzen des Bundesverfassungsrechts (Art44 Abs3 B-VG) führen, wenn schwerwiegende und umfassende Eingriffe in die Grundprinzipien vorgenommen werden, sondern vielmehr können auch bloß partiell wirkende Maßnahmen - gehäuft vorgenommen - im Effekt zu einer Gesamtänderung der Bundesverfassung führen (insbesondere VfSlg. 11.829/1988). Weiters hat der Verfassungsgerichtshof ausgesprochen, dass zwar auch dem Verfassungsgesetzgeber im Sinn des Art44 Abs1 B-VG der Gleichheitssatz nicht zur beliebigen Disposition steht, weil er als ein wesentlicher Bestandteil der Grundrechtsordnung und des demokratischen Baugesetzes einen nicht ohne Volksabstimmung nach Art44 Abs3 B-VG abänderbaren festen Kern hat, dessen ungeachtet jedoch ein gewisser Spielraum zu seiner (verfassungsgesetzlichen) Konkretisierung oder zu einer punktuellen Durchbrechung in besonderen Sachlagen bleibt (Erkenntnis vom 12. Dezember 1998, B342/98). Ausgehend von dieser Judikatur erscheint die mit der Verfassungsbestimmung in §8 Abs8 FAG 1997 bewirkte Einschränkung der Prüfungskompetenz des Verfassungsgerichtshofes auch vor dem Hintergrund nachstehender Überlegungen verfassungsrechtlich entscheidend relativiert:
Jene Bestimmungen, die Verteilungen nach dem abgestuften Bevölkerungsschlüssel beinhalten, betreffen auf Grund ihres Regelungsinhalts primär nur die Gebietskörperschaften selbst. Da derartige Ansprüche - zumindest soweit sie im FAG 1997 normiert werden - weder im ordentlichen Rechtsweg auszutragen noch durch Bescheid einer Verwaltungsbehörde zu erledigen sind, kann eine Gesetzesprüfung gemäß Art140 B-VG nur über einen Antrag einer Landesregierung oder eines Drittels der Mitglieder des Nationalrates oder des Bundesrates eingeleitet werden; eine amtswegige Prüfung durch den Verfassungsgerichtshof selbst könnte aufgrund eines - von einer Gebietskörperschaft anhängig gemachten - Verfahrens gemäß Art137 B-VG erfolgen.
Somit wird im Ergebnis vor allem jenen Stellen die Möglichkeit genommen, eine Prüfung der fraglichen Bestimmung beim Verfassungsgerichtshof zu bewirken, die dieser Einschränkung in den Finanzausgleichsverhandlungen selbst zugestimmt haben, wobei in diesen Verhandlungen die Interessen der Länder durch die Landesfinanzreferenten, die der Gemeinden durch den Österreichischen Städtebund und den Österreichischen Gemeindebund vertreten wurden.
Die Einschränkung der Prüfungskompetenz betrifft somit einen engen und abgeschlossenen Kreis von Normunterworfenen, der zur Gänze als Teil der so genannten öffentlichen Hand anzusehen ist. Weiters wurde diese Einschränkung sowohl im FAG 1993 als auch im FAG 1997 auf den jeweiligen Geltungsbereich dieser Finanzausgleichsgesetze zeitlich beschränkt. Sie kann nach Ansicht der Bundesregierung schon wegen dieser eng begrenzten Auswirkung nicht als Eingriff in die Grundprinzipien der Verfassung angesehen werden. Die nachstehenden Ausführungen werden aber auch zeigen, dass auch der Inhalt der in Rede stehenden Bestimmung durchaus einer verfassungskonformen Interpretation zugänglich ist. Umso mehr muss also in diesem Fall die ständige Judikatur des Gerichtshofes zum Tragen kommen, dass - angesichts der Verpflichtung zur baugesetzeskonformen Interpretation - einer Verfassungsbestimmung im Zweifel kein Inhalt beizumessen ist, der sie in Widerspruch zu den leitenden Grundsätzen des Bundesverfassungsrechts stellen würde (VfSlg. 11.829/1988)."
In der Folge vertritt die Bundesregierung mit näherer Begründung die Auffassung, dem FAG 1997 läge entgegen der Klagsbehauptung sehr wohl ein paktiertes Ergebnis der Verhandlungen zwischen Bund, Ländern und Gemeinden zu Grunde. Beim Versuch der Ausformulierung des Paktums sei letztlich als wesentliche Differenz offen geblieben, ob eine bzw. welche Formulierung darüber aufgenommen werden sollte, daß mit dem Verhandlungsergebnis alle bisher angemeldeten finanziellen Forderungen der Finanzausgleichspartner bis 31. Dezember 2000 abgegolten seien. Hinsichtlich des abgestuften Bevölkerungsschlüssels sei jedoch das Verhandlungsergebnis unstrittig wie folgt festgehalten worden:
"Der abgestufte Bevölkerungsschlüssel gemäß §8 Abs4 FAG 1993 wird - wie im FAG 1993 bis zum Ablauf seiner ursprünglich festgelegten Geltungsdauer mit 31. Dezember 1995 - rückwirkend mit 1. Jänner 1996 als Verfassungsbestimmung geregelt. Ebenso wird der abgestufte Bevölkerungsschlüssel im Finanzausgleichsgesetz 1997 als Verfassungsbestimmung bezeichnet."
Zur Verfassungskonformität des abgestuften Bevölkerungsschlüssels führt die Bundesregierung dann wörtlich aus:
"b) Zur Verfassungskonformität des abgestuften Bevölkerungsschlüssels
Der Verfassungsgerichtshof hat in seinem Erkenntnis VfSlg. 12.505/1990 ausgesprochen, dass die im damaligen Verfahren vorgebrachten Bedenken gegen die Verfassungsmäßigkeit des abgestuften Bevölkerungsschlüssels - nämlich hinsichtlich der mangelnden Sachgerechtigkeit im Allgemeinen sowie der Größenklassen und des gewählten Multiplikators im Besonderen - unzutreffend waren. Weiters führte der Verfassungsgerichtshof aus, dass die Partner der kommenden Finanzausgleichsverhandlungen zu überlegen hätten, ob der eingeschlagene Weg einer Abflachung des abgestuften Bevölkerungsschlüssels fortzusetzen sein wird, und hat zu bedenken gegeben, dass die Stufenregelung zu Härten führe, die in dieser Schärfe möglicherweise unnötig seien.
In diesem Erkenntnis wurde den Argumenten, die für und wider den abgestuften Bevölkerungsschlüssel in den Stellungnahmen und in der Literatur vorgebracht wurden, breiter Raum gewidmet. Zur Vermeidung von Wiederholungen verweist die Bundesregierung daher auf all diese Ausführungen in diesem Erkenntnis.
Mit dem FAG 1993 wurde entsprechend den Anregungen des Verfassungsgerichtshofes die Bedeutung des abgestuften Bevölkerungsschlüssels durch die Einführung des so genannten Sockelbetra
