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41 Innere AngelegenheitenNorm
B-VG Art18 Abs1Leitsatz
Keine ausreichende Bestimmtheit der fremdenrechtlichen Regelungen über die Verpflichtung von (Flug-)Beförderungsunternehmen zur Auskunftserteilung über die Identitätsdaten eines nach Österreich gebrachten Fremden bzw zum Kostenersatz bei Verletzung der Auskunftspflicht; Einstellung des Gesetzesprüfungsverfahrens hinsichtlich der Auskunftsverpflichtung anderer Beförderungsunternehmen mangels PräjudizialitätSpruch
I. 1. Die Wortfolge "Luft- oder" in §53 Abs3 sowie §103 Abs3 des Bundesgesetzes über die Einreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Fremden (Fremdengesetz 1997 - FrG), BGBl. I Nr. 75/1997, werden als verfassungswidrig aufgehoben.römisch eins. 1. Die Wortfolge "Luft- oder" in §53 Abs3 sowie §103 Abs3 des Bundesgesetzes über die Einreise, den Aufenthalt und die Niederlassung von Fremden (Fremdengesetz 1997 - FrG), Bundesgesetzblatt Teil eins, Nr. 75 aus 1997,, werden als verfassungswidrig aufgehoben.
Frühere gesetzliche Bestimmungen treten nicht wieder in Wirksamkeit.
Die aufgehobenen Bestimmungen sind nicht mehr anzuwenden.
2. Der Bundeskanzler ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Bundesgesetzblatt I verpflichtet. 2. Der Bundeskanzler ist zur unverzüglichen Kundmachung dieser Aussprüche im Bundesgesetzblatt römisch eins verpflichtet.
II. Im übrigen wird das Verfahren eingestellt.römisch zwei. Im übrigen wird das Verfahren eingestellt.
Begründung
Entscheidungsgründe:
I. Beim Verfassungsgerichtshof sind zu B544-549/01, B550-582/01, B585/01 und B586/01 Beschwerden einer ausländischen und zweier inländischer Fluggesellschaften anhängig, die sich gegen insgesamt 41 im Instanzenzug ergangene Bescheide der Sicherheitsdirektion für das Land Niederösterreich richten, mit denen die Fluggesellschaften gemäß §103 Abs3 Fremdengesetz 1997 (FrG), BGBl. I 75, zur Zahlung von (pauschalierten) Kostenersätzen verpflichtet werden, weil sie ihrer in §53 Abs3 leg.cit. normierten Auskunftsverpflichtung nicht nachgekommen sind.römisch eins. Beim Verfassungsgerichtshof sind zu B544-549/01, B550-582/01, B585/01 und B586/01 Beschwerden einer ausländischen und zweier inländischer Fluggesellschaften anhängig, die sich gegen insgesamt 41 im Instanzenzug ergangene Bescheide der Sicherheitsdirektion für das Land Niederösterreich richten, mit denen die Fluggesellschaften gemäß §103 Abs3 Fremdengesetz 1997 (FrG), Bundesgesetzblatt römisch eins 75, zur Zahlung von (pauschalierten) Kostenersätzen verpflichtet werden, weil sie ihrer in §53 Abs3 leg.cit. normierten Auskunftsverpflichtung nicht nachgekommen sind.
1. Die für die gegenständlichen Kostenvorschreibungen maßgeblichen, die Bescheide tragenden Bestimmungen des §103 Abs3 und des §53 Abs3 FrG stehen in folgendem normativen Zusammenhang und lauten wie folgt:
a) Gemäß §2 Abs1 FrG brauchen Fremde für die Einreise, während des Aufenthaltes und für die Ausreise einen gültigen Reisepaß (Paßpflicht), soweit nicht anderes bundesgesetzlich oder durch zwischenstaatliche Vereinbarungen bestimmt wird oder internationalen Gepflogenheiten entspricht.
Sofern öffentliche, insbesondere paß- und fremdenpolizeiliche sowie außenpolitische Interessen dies erfordern, ist der Bundesminister für Inneres im Einvernehmen mit dem Bundesminister für auswärtige Angelegenheiten ermächtigt, mit Verordnung bestimmte Arten von Reisepässen, die von anderen Staaten als jenen, für die das Übereinkommen über den Beitritt Österreichs zum Schengener Durchführungsübereinkommen in Kraft gesetzt ist, ausgestellt werden, als nicht für die Erfüllung der Paßpflicht geeignete Reisedokumente zu bezeichnen (§2 Abs2 FrG).
Nach §5 FrG unterliegen paßpflichtige Fremde bei der Einreise in das Bundesgebiet und während des Aufenthaltes in ihm der Sichtvermerkspflicht, soweit nicht anderes bundesgesetzlich oder durch zwischenstaatliche Vereinbarungen bestimmt wird, und bedürfen eines Einreise- oder Aufenthaltstitels. Einreisetitel (Visa) werden als Flugtransitvisum (Visum für den Flughafentransit, Visum A) oder Durchreisevisum (Visum B) oder Reisevisum (Visum für den kurzfristigen Aufenthalt, Visum C) oder Aufenthaltsvisum (Visum für den längerfristigen Aufenthalt, Visum D) erteilt (§6 Abs1 FrG; wobei jedes von einem Staat, für den das Übereinkommen über den Beitritt Österreichs zum Schengener Durchführungsübereinkommen in Kraft gesetzt ist, ausgestellte Visum, dessen Geltungsbereich Österreich umfaßt, als Einreisetitel gilt (Abs2)). Aufenthaltstitel werden als Aufenthaltserlaubnis oder Niederlassungsbewilligung erteilt (§7 Abs1 FrG).
Gemäß §52 Abs1 FrG sind Fremde bei der Grenzkontrolle am Betreten des Bundesgebietes zu hindern (Zurückweisung), wenn Zweifel an ihrer Identität bestehen, wenn sie der Paß- oder Sichtvermerkspflicht nicht genügen oder wenn ihnen die Benützung eines anderen Grenzüberganges vorgeschrieben wurde. Eine Zurückweisung hat zu unterbleiben, soweit dies einem Bundesgesetz, zwischenstaatlichen Vereinbarungen oder internationalen Gepflogenheiten entspricht. Über die Zulässigkeit der Einreise ist gemäß §52 Abs3 FrG nach Befragung des Fremden aufgrund des von diesem glaubhaft gemachten oder sonst bekannten Sachverhaltes zu entscheiden.
Der mit "Sicherung der Zurückweisung" überschriebene §53 FrG lautet (die in Prüfung genommene Bestimmung ist hervorgehoben):
Gemäß §54 FrG ist Fremden, die anläßlich einer Grenzkontrolle angeben, Transitreisende zu sein, der Aufenthalt im Transitraum zu verweigern (Transitsicherung), wenn entweder aufgrund konkreter Umstände die Wiederausreise der Fremden nicht gesichert erscheint oder die Fremden nicht über das erforderliche Flugtransitvisum verfügen. Die Transitsicherung ist mit der Aufforderung zur unverzüglichen Abreise zu verbinden; ist diese nicht sofort möglich, so kann den Fremden aufgetragen werden, sich für die Zeit bis zur Abreise an einem bestimmten Ort im Grenzkontrollbereich aufzuhalten. '53 Abs2 und 3 leg.cit. ist anzuwenden.
Daran anknüpfend bestimmt §103 Abs3 FrG:
Nach §103 Abs4 letzter Satz FrG entfällt jedoch der Kostenersatz, wenn der Beförderungsunternehmer auf eigene Kosten die unverzügliche Abreise des Fremden bewirkt.
b) Nach §6 Abs1 Fremdengesetz-DurchführungsV 1997 (FrG-DV) hat das Beförderungsunternehmen "zur Sicherung der Zurückweisung" konkret bekanntzugeben:
"1. Namen, Geburtsdatum, Geburtsort, Wohnort und Staatsangehörigkeit des Fremden,
2. Art, Gültigkeitsdauer, ausstellende Behörde und Ausstellungsdatum des Reisedokumentes,
3. Art, Gültigkeitsdauer, ausstellende Behörde und Ausstellungsdatum des Visums oder des Aufenthaltstitels."
Gemäß §6 Abs2 FrG-DV hat die Bekanntgabe dieser Daten unverzüglich, spätestens binnen drei Tagen nach der Anfrage, zu erfolgen. Sie kann durch Übermittlung von Fotokopien der Dokumente oder unter Verwendung eines dem Beförderungsunternehmer zur Verfügung gestellten Formulars erfolgen. §7 FrG-DV sieht verschiedene die Behörden in diesem Zusammenhang treffende Verpflichtungen vor.
c) Die unter a) dargestellte, der Sache nach seit 1993 geltende (vgl. §§33, 34 und 79 des Fremdengesetzes, BGBl. 838/1992 - im folgenden: FrG 1992) fremdengesetzliche Regelung ist nunmehr vor dem Hintergrund des sogenannten Schengener Rechtsbestandes zu sehen: c) Die unter a) dargestellte, der Sache nach seit 1993 geltende vergleiche §§33, 34 und 79 des Fremdengesetzes, Bundesgesetzblatt 838 aus 1992, - im folgenden: FrG 1992) fremdengesetzliche Regelung ist nunmehr vor dem Hintergrund des sogenannten Schengener Rechtsbestandes zu sehen:
Nach Art26 des für Österreich am 1. Dezember 1997 in Kraft getretenen (vgl. Kdm. des Bundeskanzlers BGBl. III 202/1997 und Kdm. des Bundesministers für Inneres BGBl. III 205/1997) sogenannten Schengener Durchführungsübereinkommens, BGBl. III 90/1997, (im folgenden: SDÜ) sind die Vertragsstaaten (neben Österreich: Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Italien, Luxemburg, Niederlande, Portugal, Schweden und Spanien) verpflichtet, vorbehaltlich der Verpflichtungen, die sich aus der Genfer Konvention vom 28. Juli 1951 über den Flüchtlingsstatus idF des Protokolls von New York vom 31. Jänner 1967 ergeben, Nach Art26 des für Österreich am 1. Dezember 1997 in Kraft getretenen vergleiche Kdm. des Bundeskanzlers Bundesgesetzblatt Teil 3, 202 aus 1997, und Kdm. des Bundesministers für Inneres Bundesgesetzblatt Teil 3, 205 aus 1997,) sogenannten Schengener Durchführungsübereinkommens, Bundesgesetzblatt Teil 3, 90 aus 1997,, (im folgenden: SDÜ) sind die Vertragsstaaten (neben Österreich: Belgien, Dänemark, Deutschland, Finnland, Frankreich, Griechenland, Italien, Luxemburg, Niederlande, Portugal, Schweden und Spanien) verpflichtet, vorbehaltlich der Verpflichtungen, die sich aus der Genfer Konvention vom 28. Juli 1951 über den Flüchtlingsstatus in der Fassung des Protokolls von New York vom 31. Jänner 1967 ergeben,
a) Wird einem Drittausländer die Einreise in das Hoheitsgebiet einer der Vertragsparteien verweigert, so ist der Beförderungsunternehmer, der ihn auf dem Luft-, See- oder Landweg bis an die Außengrenze gebracht hat, verpflichtet, ihn unverzüglich zurückzunehmen. Auf Verlangen der Grenzüberwachungsbehörden hat der Beförderungsunternehmer den Drittausländer in den Drittstaat, aus dem er befördert wurde, in den Drittstaat, der das Reisedokument ausgestellt hat, mit dem er gereist ist, oder in jeden anderen Drittstaat, in dem seine Zulassung gewährleistet ist, zu verbringen.
b) Der Beförderungsunternehmer ist verpflichtet, alle erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um sich zu vergewissern, daß der auf dem Luft- oder Seeweg beförderte Drittausländer über die für die Einreise in das Hoheitsgebiet der Vertragsparteien erforderlichen Reisedokumente verfügt."
und
Die Bestimmungen des Abs1 litb und des Abs2 haben gemäß Art26 Abs3 SDÜ auch auf Beförderungsunternehmer Anwendung zu finden, die im internationalen Linienverkehr Gruppen von Personen in Autobussen befördern, mit Ausnahme des Grenzverkehrs.
Mit Inkrafttreten des Vertrages von Amsterdam wurde der Schengen-Besitzstand "vergemeinschaftet", wobei nach Anhang A des Beschlusses des Rates vom 20. Mai 1999 (ABl. 1999, L 176, S 17 ff.) Art26 SDÜ der Rechtsgrundlage des Art63 Abs3 EG mit dem Bemerken zugeordnet wurde, daß "anerkannt wird, daß die Art, die Modalitäten und der Umfang der Sanktionen nach diesem Artikel von den Mitgliedstaaten festzulegen sind".
2. In den in Beschwerde gezogenen Bescheiden stellte die belangte Behörde jeweils fest, daß das Flugunternehmen an einem bestimmten Tag mit einem näher bezeichneten Flug eine oder mehrere Personen ungeklärter Identität vom Ausland nach Österreich befördert habe, welche bei der Grenzübergangsstelle Flughafen Wien-Schwechat die Einreise im Wege eines Asylantrages begehrten und weder im Besitz eines gültigen Reisepasses gewesen seien noch über einen Sichtvermerk (§5 FrG), noch über ein Flugtransitvisum (§5 FrG-DV) verfügt hätten. Den Aufforderungen der Erstbehörde (Bundespolizeidirektion Schwechat als Grenzkontrollbehörde), die Identitätsdaten des (der) Fremden gemäß §6 FrG-DV bekanntzugeben, sei entweder gar nicht oder (bloß) durch Bekanntgabe von Daten gefälschter Reisepässe oder von (Paß-)Daten, die nicht zugeordnet werden konnten bzw. mit den von den Fremden angegebenen Daten nicht übereinstimmten, nachgekommen worden. Das Beförderungsunternehmen habe auch nicht die unverzügliche Abreise des (der) Fremden bewirkt.
In rechtlicher Hinsicht führt die belangte Behörde jeweils aus, daß §103 Abs3 FrG "einen verschuldensunabhängig festzulegenden pauschalierten Kostenersatz (Erfolgshaftung)" vorsehe, der vorzuschreiben sei, wenn die Grenzkontrollbehörde die Identität des Fremden nicht ohne weiteres feststellen konnte bzw. der Fremde nicht im Besitz der für die Einreise erforderlichen Dokumente gewesen sei und das Flugunternehmen seiner Pflicht gemäß §53 Abs3 FrG, die (wahren) Identitätsdaten bekanntzugeben, nicht nachgekommen ist. Der in §103 Abs4 letzter Satz FrG vorgesehene Entfall des Ersatzes könne nur zum Tragen kommen, wenn die Abreise des Fremden vom Beförderungsunternehmen tatsächlich bewirkt wurde; daß ein solcher Rücktransport dem Unternehmen etwa deshalb nicht möglich war, weil dem Fremden nach Stellung eines Asylantrages eine vorläufige Aufenthaltsberechtigung erteilt wurde, sei irrelevant.
II. Aus Anlaß dieser Beschwerden leitete der Verfassungsgerichtshof mit Beschluß vom 28. Juni 2001 gemäß Art140 Abs1 B-VG von Amts wegen ein Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des §53 Abs3 und des §103 Abs3 des Fremdengesetzes 1997 ein.römisch zwei. Aus Anlaß dieser Beschwerden leitete der Verfassungsgerichtshof mit Beschluß vom 28. Juni 2001 gemäß Art140 Abs1 B-VG von Amts wegen ein Verfahren zur Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des §53 Abs3 und des §103 Abs3 des Fremdengesetzes 1997 ein.
1. a) In seinem Einleitungsbeschluß ging der Verfassungsgerichtshof vorläufig davon aus, daß die Beschwerden zulässig sind, er bei der Überprüfung sämtlicher angefochtener Bescheide der belangten Behörde §53 Abs3 (allenfalls bloß die Wortfolge "Luft- oder") und §103 Abs3 FrG anzuwenden hätte, zumal sich die Bescheide auch explizit auf eben diese Bestimmungen stützten, und daß auch die sonstigen Prozeßvoraussetzungen vorliegen.
b) aa) In der Sache selbst hegte der Verfassungsgerichtshof primär das Bedenken, daß §53 Abs3 iVm §103 Abs3 FrG nicht mit der gebotenen Klarheit zu entnehmen sein dürfte, was von den Beförderungsunternehmen verlangt wird, um der ihnen auferlegten Auskunftspflicht im Sinne des Gesetzes nachkommen zu können bzw. in welchen Fällen sie zum Ersatz von der Behörde entstehenden, pauschaliert vorzuschreibenden Kosten verpflichtet sind, und führte dazu aus: b) aa) In der Sache selbst hegte der Verfassungsgerichtshof primär das Bedenken, daß §53 Abs3 in Verbindung mit §103 Abs3 FrG nicht mit der gebotenen Klarheit zu entnehmen sein dürfte, was von den Beförderungsunternehmen verlangt wird, um der ihnen auferlegten Auskunftspflicht im Sinne des Gesetzes nachkommen zu können bzw. in welchen Fällen sie zum Ersatz von der Behörde entstehenden, pauschaliert vorzuschreibenden Kosten verpflichtet sind, und führte dazu aus:
"§53 Abs3 FrG könnte so verstanden werden, daß die Beförderungsunternehmen (nur) verpflichtet sind, jene Identitätsdaten und Daten der Reisedokumente (Paß, Einreise- und/oder Aufenthaltstitel) festzuhalten, die ihnen von ihren Passagieren bekanntgegeben worden sind, und darüber Auskünfte an Organe der Sicherheitsverwaltung zum Zweck der von diesen vorzunehmenden Aufgaben der Einreisekontrolle nach §12 GrekoG zu erteilen - mit der Konsequenz der Vorschreibung eines Kostenersatzes, wenn sie über diese Daten nicht verfügen.
Der Wortlaut des §53 Abs3 FrG läßt aber offenbar auch die Auslegung zu, daß die Beförderungsunternehmen darüber hinausgehend in Pflicht genommen werden sollten. Für ein solches Verständnis scheinen die Erläuterungen zur RV zu §33 Abs3 FrG 1992, der Vorgängerbestimmung des §53 Abs3 FrG 1997, (692 BlgNR 18. GP, S 47), zu sprechen, in denen es heißt: Der Wortlaut des §53 Abs3 FrG läßt aber offenbar auch die Auslegung zu, daß die Beförderungsunternehmen darüber hinausgehend in Pflicht genommen werden sollten. Für ein solches Verständnis scheinen die Erläuterungen zur Regierungsvorlage zu §33 Abs3 FrG 1992, der Vorgängerbestimmung des §53 Abs3 FrG 1997, (692 BlgNR 18. GP, S 47), zu sprechen, in denen es heißt:
'Es geht nicht an, daß Reiseunternehmer Fremde nach Österreich bringen, deren Identität nach ihrer Ankunft nicht feststellbar ist. Die für eine Mißachtung dieser Pflicht maßgebliche Sanktion findet sich im §79 Abs3 (d.i. die Vorgängerbestimmung des §103 Abs3 FrG 1997).',
und auch die Behörde scheint - wie sich aus den Verwaltungsakten ergibt und die Verhandlung gezeigt hat - von einem solchen Verständnis auszugehen.
Nimmt man also an, daß die Beförderungsunternehmen zu mehr verpflichtet sind, als zur bloßen Auskunft über die ihnen bekanntgegebenen Daten, so dürften die ihnen übertragenen Verpflichtungen ihrerseits nicht hinreichend präzise festgelegt sein:
Ob den Beförderungsunternehmen bei einem solchen Verständnis der Norm die Aufgabe zukommt, die Dokumente in vollem Umfang auf ihre Unbedenklichkeit und die angegebenen Identitätsdaten auf ihre Richtigkeit zu kontrollieren, oder ob bloß eine Plausibilitätsprüfung und eine prima vista-Echtheitskontrolle verlangt ist, blieb dem Gerichtshof auch nach der Verhandlung ebenso unklar, wie die Frage, ob die Luftfahrtunternehmungen auch Vorkehrungen dagegen zu treffen hätten, daß die ihnen vor dem Abflug vorgewiesenen Dokumente nicht während des Fluges vernichtet oder ausgetauscht werden.
Die erforderliche Klarheit führt anscheinend auch eine Bedachtnahme auf Art26 Abs1 litb SDÜ nicht herbei. Nach dieser Vorschrift sind die Beförderungsunternehmungen zwar verpflichtet, sich 'zu vergewissern', daß der Fremde 'über die für die Einreise ... erforderlichen Reisedokumente verfügt', was an sich den Schluß nahe legt, daß es nicht genügt, sich bloß auf die Angaben der Reisenden selbst zu verlassen. Doch läßt sich - wie der Gerichtshof vorläufig annimmt - auch mit Hilfe dieser Vorschrift nicht klären, was durch §53 Abs3 FrG anscheinend nicht hinreichend bestimmt ist.
(So sieht auch der in der mündlichen Verhandlung von der belangten Behörde vorgelegte Entwurf einer Protokoll-Erklärung zu einer geplanten Richtlinie des Rates zur Ergänzung des Art26 SDÜ vor, daß den Mitgliedstaaten die Details der Umsetzung der grundsätzlichen Verpflichtung, die Beförderungsunternehmen in Pflicht zu nehmen, überlassen bleiben sollen; sie lautet:
'Im Hinblick auf die Anwendung dieser Richtlinie kommt der Rat überein, dass die Verwendung einer groben Fälschung oder eine offensichtliche missbräuchliche Verwendung eines Dokuments dem Fehlen eines Reisedokuments gleichgestellt ist.
Jeder Mitgliedstaat legt entsprechend der von ihm verfolgten Praxis fest, inwieweit Verfälschungen oder die missbräuchliche Verwendung von Reisedokumenten erkennbar sind.')
Ebensowenig dürfte sich aus §53 Abs3 FrG mit hinreichender Deutlichkeit ergeben, ob und in welcher Weise die Beförderungsunternehmen auf die Verpflichtungen Österreichs aus der Genfer Flüchtlingskonvention Bedacht zu nehmen haben, auf die auch im Einleitungssatz des Art26 SDÜ Bezug genommen ist. Es bleibt anscheinend offen, ob und welche Verpflichtungen den Beförderungsunternehmen in bezug auf jene Personen auferlegt sind, die nicht im Besitz der für die Einreise nach Österreich erforderlichen Dokumente sind, sich aber auf die Genfer Flüchtlingskonvention berufen könnten, um in Österreich Asyl zu erhalten, und welche Maßnahmen von den Unternehmen in derartigen Situationen oder in Zweifelssituationen verlangt sind.
Zusammenfassend ist der Verfassungsgerichtshof daher vorläufig der Auffassung, daß die in Prüfung genommene Bestimmung des §53 Abs3 FrG dem Art18 Abs1 B-VG widerspricht, weil nicht mit ausreichender Klarheit angeordnet sein dürfte, welche konkreten Verpflichtungen den Beförderungsunternehmen auferlegt sind, um ihrer Auskunftspflicht nachkommen zu können, welche der dargestellten, vom Wortsinn her möglichen Interpretationen der die Inpflichtnahme anordnenden Vorschrift also geboten ist."
bb) Anknüpfend an den von der belangten Behörde dem §53 Abs3 FrG offenbar unterstellten Inhalt, wonach diese Bestimmung die Beförderungsunternehmen dazu verpflichtet, die objektiv richtigen Identitätsdaten zu erheben sowie festzustellen, ob der Fremde über die jeweils erforderlichen Dokumente (etwa Reisepaß und/oder entsprechendes Visum) verfügt und weiters, ob die entsprechenden Dokumente echt oder gefälscht sind, führte der Gerichtshof aus:
"Mißt man der Bestimmung diesen Inhalt bei, so entbehrt die Regelung, wie der Verfassungsgerichtshof vorläufig meint, der sachlichen Rechtfertigung.
Der Gerichtshof bezweifelt nicht, daß der Gesetzgeber von Verfassungs wegen ermächtigt ist, Normunterworfenen im Zusammenhang mit der Wahrung öffentlicher Aufgaben durch Staatsorgane Mitwirkungspflichten aufzuerlegen, wenn diese an Beziehungen rechtlicher oder wirtschaftlicher Art anknüpfen (vgl. zusammenfassend VfGH 15.3.2000, G141/99 ua. - Spekulationsertragsteuer), doch müssen diese in ihrer Qualität und ihrem Umfang angemessen sein. Die Auferlegung von Mitwirkungspflichten jedweden Inhalts und jedweder Intensität ist, so hielt der Gerichtshof im zitierten Erkenntnis fest, nicht gerechtfertigt und führte dazu aus: Der Gerichtshof bezweifelt nicht, daß der Gesetzgeber von Verfassungs wegen ermächtigt ist, Normunterworfenen im Zusammenhang mit der Wahrung öffentlicher Aufgaben durch Staatsorgane Mitwirkungspflichten aufzuerlegen, wenn diese an Beziehungen rechtlicher oder wirtschaftlicher Art anknüpfen vergleiche zusammenfassend VfGH 15.3.2000, G141/99 ua. - Spekulationsertragsteuer), doch müssen diese in ihrer Qualität und ihrem Umfang angemessen sein. Die Auferlegung von Mitwirkungspflichten jedweden Inhalts und jedweder Intensität ist, so hielt der Gerichtshof im zitierten Erkenntnis fest, nicht gerechtfertigt und führte dazu aus:
'Sachlich erscheint nur eine Regelung, die die Mitwirkungspflichten Dritter ins Verhältnis setzt zu der Art und dem Umfang der zum Primärschuldner bestehenden Beziehungen. Daraus folgt auch, daß eine Regelung, die den Dritten erheblichen Aufwand für die Beschaffung der für eine ordnungsmäßige Steuerabfuhr erforderlichen Daten und/oder aufwendige Vorkehrungen zur Erlangung der für die Steuerabfuhr benötigten Mittel abverlangt, nur bei Vorliegen besonderer Umstände gerechtfertigt sein kann.'
Gleiches dürfte mutatis mutandis auch im vorliegenden Fall gelten: Die den Beförderungsunternehmen auferlegten Mitwirkungspflichten scheinen - versteht man sie so weitgehend wie die belangte Behörde - zu ihrer Erfüllung derart aufwendige Vorkehrungen von den Unternehmen zu verlangen, daß dies sachlich nicht mehr rechtfertigbar sein dürfte.
Dies dürfte die Bestimmung insgesamt mit Gleichheitswidrigkeit belasten, zumindest aber bestünde das Bedenken, daß es den Anforderungen der Verfassung nicht entspricht, die Unternehmungen zur 'kostenlosen' Erbringung dieser Leistungen im Dienste der Grenzkontrolle zu verpflichten. Es dürfte sich dabei nämlich um die Auferlegung einer Sonderlast handeln, die mit dem Gleichheitsgebot der Verfassung in Widerspruch stehen und eine unverhältnismäßige Einschränkung des Eigentums und damit eine Verletzung des Art1 1. ZPEMRK bewirken dürfte (vgl. etwa EGMR 21.2.1986, Fall James, EuGRZ 1988, 341)." Dies dürfte die Bestimmung insgesamt mit Gleichheitswidrigkeit belasten, zumindest aber bestünde das Bedenken, daß es den Anforderungen der Verfassung nicht entspricht, die Unternehmungen zur 'kostenlosen' Erbringung dieser Leistungen im Dienste der Grenzkontrolle zu verpflichten. Es dürfte sich dabei nämlich um die Auferlegung einer Sonderlast handeln, die mit dem Gleichheitsgebot der Verfassung in Widerspruch stehen und eine unverhältnismäßige Einschränkung des Eigentums und damit eine Verletzung des Art1 1. ZPEMRK bewirken dürfte vergleiche etwa EGMR 21.2.1986, Fall James, EuGRZ 1988, 341)."
cc) Der Verfassungsgerichtshof nahm weiters an, daß die Bedenken ob der Verfassungsmäßigkeit des §53 Abs3 FrG, sollten sie sich als zutreffend erweisen, anscheinend auch die für die Nichterfüllung der Verhaltenspflicht in §103 Abs3 FrG normierte Kostenersatzpflicht träfen und dementsprechend auch diese Bestimmung mit Verfassungswidrigkeit belastet sei.
Für den Fall, daß sich diese Annahme als nicht zutreffend erweisen sollte, hegte der Verfassungsgerichtshof ob der Verfassungsmäßigkeit des §103 Abs3 FrG noch weitere Bedenken.
2. Die Bundesregierung erstattete ein Äußerung, in der sie zunächst der im Einleitungsbeschluß in Ansehung des §53 Abs3 angedeuteten Auffassung, daß bloß die Wortfolge "Luft- oder" präjudiziell sein dürfte, beitritt.
In der Sache selbst verteidigt die Bundesregierung die in Prüfung genommenen Bestimmungen wie folgt:
"1. Zu den Bedenken hinsichtlich Art18 B-VG
Der Verfassungsgerichtshof geht davon aus, dass sich aus §53 Abs3 FrG 1997 nicht mit der gebotenen Klarheit ergebe, was von den Beförderungsunternehmen verlangt werde. Diese Annahme trifft nach Auffassung der Bundesregierung nicht zu:
Das Gesetz legt - ganz im Gegenteil - eindeutig fest, wozu die Beförderungsunternehmer verpflichtet sind: sie haben die Identitätsdaten jener Fremden, die sie befördert haben sowie die Daten der zur Einreise dieser Fremden erforderlichen Dokumente bekannt zu geben. Dies bedeutet, dass bei Beurteilung der Frage, ob der Beförderungsunternehmer seiner Verpflichtung nachgekommen ist, zu fragen ist, welcher konkrete Mensch befördert wurde und festzustellen ist, ob die Identitätsdaten sowie die Daten der zur Einreise dieses Menschen erforderlichen Dokumente bekannt gegeben worden sind. Nur dann, wenn dies der Fall ist, hat der Beförderungsunternehmer seiner Verpflichtung entsprochen.
Ein Verständnis, wonach der Beförderungsunternehmer zur Ermittlung der 'absoluten Wahrheit' verpflichtet wäre ginge nun tatsächlich über das hinaus, was ein Gesetzgeber einem Unternehmer auftragen kann, zumal dann, wenn der Betroffene die Leistung kostenlos zu erbringen hat. Es ist daher die Frage zu stellen, ob in §53 Abs3 FrG 1997 ein Sorgfaltsmaßstab enthalten ist, bei dessen Einhaltung der Unternehmer auch für ein tatsachenwidriges Ergebnis der Erfüllung seiner Verpflichtung nicht zur Verantwortung gezogen werden kann. Ein solcher Maßstab scheint tatsächlich vorhanden zu sein, handelt es sich doch um eine Leistung, die einem Unternehmer, also jemandem auferlegt wird, dessen Tätigwerden in diesem Bereich dem Handelsgesetz unterliegt. Dem Unternehmer wird somit auferlegt werden müssen, dass er mit der einem ordentlichen Kaufmann (§347 Abs1 HGB) zuzusinnenden Sorgfalt an seine Pflichterfüllung herangeht und mit dieser Sorgfalt auch der ihm von §53 Abs3 FrG 1997 auferlegten Verpflichtung nachkommt. Ein so verstandener Inhalt dieser Norm führt somit dazu, dass der Beförderungsunternehmer bei der Handhabung dieser Verpflichtung die ihm für alle seine Geschäfte aufgetragene Sorgfalt anzuwenden hat, um festzustellen und festzuhalten, wen er befördert und über welche Dokumente dieser Mensch verfügt.
§53 Abs3 FrG 1997 kann ganz bestimmt nicht so verstanden werden, dass der Beförderungsunternehmer seiner Verpflichtung bereits dann entspricht, wenn er jedwede ihm bekannt gegebene Identität und jedwede Daten eines Reisedokumentes festhält. Dies würde es letztlich auch ermöglichen, dass offensichtlich unzutreffende Daten (ein Mann bezeichnet sich als Frau, ein vorgewiesener Führerschein wird als Reisepass bezeichnet) zur Erfüllung der Verpflichtung genügen würden. Ein derartiges Verständnis findet weder im Wortlaut noch in der Teleologie dieser Bestimmung eine Deckung.
Die weiteren Überlegungen des Verfassungsgerichtshofes zur Frage des Umfanges der Auskunftsverpflichtung nehmen nach Auffassung der Bundesregierung zu wenig auf den Wortlaut der Bestimmung Bedacht. Das Gesetz verlangt nicht die bloße Auskunft über die ihnen bekannt gegebenen Daten, sondern die Auskunft über die tatsächlichen Daten. Sämtliche Überlegungen, die nicht auf diesen Grundtatbestand abstellen, gehen daher am Inhalt der Regelung vorbei. Es ist selbstverständlich nicht Aufgabe der Beförderungsunternehmer, die Dokumente auf ihre Unbedenklichkeit und die angegebenen Identitätsdaten auf ihre Richtigkeit zu kontrollieren, sondern sie haben sich - wie dies von einem verantwortungsbewussten Kaufmann zu verlangen ist - professionell Kenntnis über Identität und Dokumente ihres Vertragspartners - des Reisenden - zu verschaffen. Diese Aufgabe haben sie mit derselben Ernsthaftigkeit zu erfüllen, wie sie gehalten sind, sich von der Unbedenklichkeit eines während des Fluges zu verabreichenden Lebensmittels zu überzeugen oder die Seriosität einer Treibstofflieferung an einer anderen als ihrer Heimatdestination zu beurteilen. In all diesen Fällen haben sie die Sorgfalt eines ordentlichen Kaufmanns anzuwenden und es ist nicht einzusehen, warum bei der Erfüllung der Verpflichtung des §53 Abs3 FrG 1997 etwas anderes gelten soll.
Ebenso wenig kommt bei der Erfüllung dieser Verpflichtung eine die Beförderungsunternehmer treffende Verpflichtung zur Bedachtnahme auf die Verpflichtungen Österreichs aus der Genfer Flüchtlingskonvention in Betracht. Ob Beförderungsunternehmer Menschen, auf die ihrer Ansicht nach die Voraussetzungen des Art1 der Genfer Flüchtlingskonvention zutreffen, aus dem Herkunftsstaat in einen Vertragsstaat der Genfer Flüchtlingskonvention bringen oder nicht, obliegt allein ihrer Disposition, aus §53 Abs3 FrG 1997 ergibt sich dafür keinerlei Bedachtnahmeverpflichtung für Beförderungsunternehmen. Beförderungsunternehmer sind weder durch diese noch durch eine andere Bestimmung verpflichtet, Menschen, die ihr Herkunftsland aus Furcht vor Verfolgung verlassen haben, wo auch immer hinzubringen.
Als Ergebnis ist somit festzustellen, dass der Bestimmung des §53 Abs3 FrG nach Auffassung der Bundesregierung ein eindeutiger Inhalt beigemessen werden kann, der auch den Anforderungen des Art18 B-VG entspricht:
Der Beförderungsunternehmer hat die mit der Sorgfalt eines ordentlichen Kaufmanns festgestellten Daten, die in §53 Abs3 FrG aufgezählt werden, bekannt zu geben. Damit wird dem Beförderungsunternehmen keineswegs die Kontrolle der Einreiseberechtigung übertragen, sondern ausschließlich die Bekanntgabe von Daten, deren Feststellung einem Unternehmer zugemutet werden kann. Damit wird eine Leistung, die mit der einen ordentlichen Kaufmann treffenden Sorgfalt erbracht werden kann, dem Verursacherprinzip entsprechend jenem auferlegt, der generell für die Kostenverursachung verantwortlich ist. Das Gesetz erlegt diese Verpflichtung nicht jedermann, der einen anderen befördert auf, sondern nur Unternehmen, also wirtschaftlich handelnden Organisationen oder Personen. Sie trifft sämtliche Beförderungsunternehmer einheitlich und wettbewerbsneutral.
2. Zu den Bedenken hinsichtlich des Gleichheitssatzes:
Der Verfassungsgerichtshof nimmt im Hinblick auf die aus den bekämpften Bescheiden hervorgehende Vollzugspraxis eine Verfassungswidrigkeit an, weil die diesen behördlichen Entscheidungen zu Grunde liegende Interpretation der Bestimmung einen Inhalt beimesse, der einer sachlichen Rechtfertigung entbehre.
Nach ständiger Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes ist es dem Gesetzgeber durch den auch ihn bindenden Gleichheitssatz verwehrt, sachlich nicht gerechtfertigte Differenzierungen zu schaffen (VfSlg. 6884/1972, 7759/1976
