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83 Natur- und UmweltschutzNorm
B-VG Art18 Abs2Leitsatz
Aufhebung einer durch die Novelle 2000 geänderten Bestimmung der Verpackungszielverordnung für Getränkeverpackungen betreffend Herabsetzung der zu erreichenden Abfallvermeidungsziele wegen Widerspruchs zum Abfallwirtschaftsgesetz infolge fehlender EntscheidungsgrundlagenSpruch
I. 1. §2 der Verordnung des Bundesministers für Umwelt, Jugend und Familie über die Festsetzung von Zielen zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen von Getränkeverpackungen und sonstigen Verpackungen, BGBl. Nr. 646/1992, idF BGBl. II Nr. 426/2000 wird als gesetzwidrig aufgehoben.römisch eins. 1. §2 der Verordnung des Bundesministers für Umwelt, Jugend und Familie über die Festsetzung von Zielen zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen von Getränkeverpackungen und sonstigen Verpackungen, Bundesgesetzblatt Nr. 646 aus 1992,, in der Fassung Bundesgesetzblatt Teil 2, Nr. 426 aus 2000, wird als gesetzwidrig aufgehoben.
Die Aufhebung tritt mit Ablauf des 31. März 2003 in Kraft.
2. Der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft ist verpflichtet, diese Aussprüche unverzüglich im Bundesgesetzblatt II kundzumachen. 2. Der Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft ist verpflichtet, diese Aussprüche unverzüglich im Bundesgesetzblatt römisch zwei kundzumachen.
II. Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen.römisch zwei. Im Übrigen wird der Antrag zurückgewiesen.
Begründung
Entscheidungsgründe:
I. Gestützt auf Art139 Abs1 zweiter Satz B-VG beantragt die Wiener Landesregierung, §2 sowie die darauf Bezug habenden Wortfolgen "die Quoten gemäß §2 unterschritten oder" in §5 Abs1 und "der Ziele gemäß §2 erfolgt erstmals für das Jahr 2004 und danach alle drei Jahre für das jeweilige Kalenderjahr sowie" in §6 der Verordnung des Bundesministers für Umwelt, Jugend und Familie über die Festsetzung von Zielen zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen von Getränkeverpackungen und sonstigen Verpackungen, BGBl. 646/1992, idF BGBl. II 426/2000 als gesetzwidrig aufzuheben.römisch eins. Gestützt auf Art139 Abs1 zweiter Satz B-VG beantragt die Wiener Landesregierung, §2 sowie die darauf Bezug habenden Wortfolgen "die Quoten gemäß §2 unterschritten oder" in §5 Abs1 und "der Ziele gemäß §2 erfolgt erstmals für das Jahr 2004 und danach alle drei Jahre für das jeweilige Kalenderjahr sowie" in §6 der Verordnung des Bundesministers für Umwelt, Jugend und Familie über die Festsetzung von Zielen zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen von Getränkeverpackungen und sonstigen Verpackungen, Bundesgesetzblatt 646 aus 1992,, in der Fassung Bundesgesetzblatt Teil 2, 426 aus 2000, als gesetzwidrig aufzuheben.
1. Die für die Beurteilung des Antrages maßgebliche Rechtslage stellt sich wie folgt dar:
a) Bereits die Stammfassung des (noch bis zum Ablauf des 1. November 2002 geltenden) Abfallwirtschaftsgesetzes (AWG), BGBl. 325/1990, ermächtigte den (nunmehrigen) Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft, im Einvernehmen mit dem (nunmehrigen) Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit Verordnungen zu erlassen, mit denen die Verringerung der Mengen und der Schadstofffrachten der entsorgungsbedürftigen Abfälle bezweckt wird (vgl. die Zielvorgaben in §6 Abs1 AWG). a) Bereits die Stammfassung des (noch bis zum Ablauf des 1. November 2002 geltenden) Abfallwirtschaftsgesetzes (AWG), Bundesgesetzblatt 325 aus 1990,, ermächtigte den (nunmehrigen) Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft, im Einvernehmen mit dem (nunmehrigen) Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit Verordnungen zu erlassen, mit denen die Verringerung der Mengen und der Schadstofffrachten der entsorgungsbedürftigen Abfälle bezweckt wird vergleiche die Zielvorgaben in §6 Abs1 AWG).
Die §§6, 7 und 8 lauten auszugsweise wie folgt (die wiedergegebenen Bestimmungen des §7, insb. dessen Abs4a, gehen auf die Novelle BGBl. 434/1996 zurück): Die §§6, 7 und 8 lauten auszugsweise wie folgt (die wiedergegebenen Bestimmungen des §7, insb. dessen Abs4a, gehen auf die Novelle Bundesgesetzblatt 434 aus 1996, zurück):
"Ziele der Abfallvermeidung und
Pflichten der öffentlichen Hand
§6. (1) Durch die Verwendung von geeigneten Herstellungsformen, Be- und Verarbeitungsformen und Vertriebsformen, durch die Entwicklung geeigneter Arten und Formen von Waren und durch ein abfallbewußtes Verhalten der Letztverbraucher sollen die Mengen und die Schadstofffrachten der entsorgungsbedürftigen Abfälle verringert werden; im Rahmen des technisch und wirtschaftlich Möglichen sind daher insbesondere
1. Waren so herzustellen, zu be- und verarbeiten oder sonst zu gestalten, daß die übrigbleibenden Stoffe weitgehend wiederverwertet werden können,
2. Vertriebsformen durch Rücknahme- und Pfandsysteme so zu gestalten, daß der Anfall von Abfällen beim Letztverbraucher so gering wie möglich gehalten wird,
3. Waren so zu gestalten, daß bei ihrer bestimmungsgemäßen Verwendung möglichst wenige und möglichst schadstoffarme Abfälle übrigbleiben,
4. Waren so zu gebrauchen, daß der Abfall so gering wie möglich gehalten wird.
...
Maßnahmen zur Abfallvermeidung
§7. (1) Soweit dies zur Erreichung der Ziele gemäß §6 Abs1 zur Verringerung der Mengen und Schadstofffrachten der üblicherweise bei Letztverbrauchern anfallenden Abfälle und zur Förderung der Kreislaufwirtschaft erforderlich ist und soweit nicht nach §8 vorzugehen ist, hat der Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie [nunmehr: Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft] im Einvernehmen mit dem Bundesminister für wirtschaftliche Angelegenheiten [nunmehr: Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit], in den Fällen des Abs6 auch im Einvernehmen mit dem Bundesminister für Finanzen, Maßnahmen gemäß Abs2 anzuordnen.
...
Zielverordnung
§8. (1) Der Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie [nunmehr: Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft] kann von der Erlassung einer Verordnung gemäß §7 absehen und im Einvernehmen mit dem Bundesminister für wirtschaftliche Angelegenheiten [Bundesminister für Wirtschaft und Arbeit] durch Verordnung Ziele gemäß §6 Abs1 festsetzen, soweit anzunehmen ist, daß innerhalb vertretbarer Frist durch die Selbstgestaltung der Wirtschaft die notwendige Verringerung der Mengen oder Schadstofffrachten der üblicherweise bei Letztverbrauchern anfallenden Abfälle erreicht werden kann.
b) Gestützt auf §7 bzw. §8 erließ der zuständige Bundesminister im Jahr 1992 sowohl eine Maßnahmen- als auch eine Zielverordnung zur Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen, nämlich die Verordnungen des Bundesministers für Umwelt, Jugend und Familie über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen und bestimmten Warenresten (VerpackVO), BGBl. 645/1992 (welche in der Folge durch die derzeit in Geltung stehende VerpackVO 1996, BGBl. 648/1996, ersetzt wurde), einerseits und über die Festsetzung von Zielen zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen von Getränkeverpackungen und sonstigen Verpackungen, BGBl. 646/1992, anderseits. b) Gestützt auf §7 bzw. §8 erließ der zuständige Bundesminister im Jahr 1992 sowohl eine Maßnahmen- als auch eine Zielverordnung zur Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen, nämlich die Verordnungen des Bundesministers für Umwelt, Jugend und Familie über die Vermeidung und Verwertung von Verpackungsabfällen und bestimmten Warenresten (VerpackVO), Bundesgesetzblatt 645 aus 1992, (welche in der Folge durch die derzeit in Geltung stehende VerpackVO 1996, Bundesgesetzblatt 648 aus 1996,, ersetzt wurde), einerseits und über die Festsetzung von Zielen zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen von Getränkeverpackungen und sonstigen Verpackungen, Bundesgesetzblatt 646 aus 1992,, anderseits.
c) Die zuletzt genannte Verordnung (im Folgenden auch VerpackungszielVO genannt) legte in der Stammfassung BGBl. 646/1992 für Getränkeverpackungen folgende Quoten fest: c) Die zuletzt genannte Verordnung (im Folgenden auch VerpackungszielVO genannt) legte in der Stammfassung Bundesgesetzblatt 646 aus 1992, für Getränkeverpackungen folgende Quoten fest:
"§2. (1) Zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen von Getränkeverpackungen sind bis zum 31. Dezember 1993, 31. Dezember 1994, 31. Dezember 1997 und bis zum 31. Dezember 2000 bei Getränkeverpackungen folgende Anteile durch die Wiederbefüllung und umweltgerechte Verwertung von Getränkeverpackungen, bezogen auf die im Inland an diesem Füllvolumen abgesetzten Abfüllmengen, zu erreichen:
Anteile in %
1993 1994 1997 2000
Mineralwasser, Tafelwasser, Sodawasser ... 90 92 94 96
Bier ..................................... 90 91 92 94
alkoholfreie Erfrischungsgetränke (wie
Limonaden) einschließlich alkoholfreie
Hopfen- und Malzgetränke ................. 80 80 82 83
Fruchtsäfte, Fruchtsaftgetränke, Nektare . 40 45 60 80
Milch und flüssige Milchprodukte ......... 25 40 60 80
Wein ..................................... 60 65 70 80
Sekt und Spirituosen ..................... 60 65 70 80"
Durch die Novelle BGBl. 649/1996 wurden die Quoten für 1997 bei Mineralwässer auf 92 und bei alkoholfreien Erfrischungsgetränken auf 80 herab- sowie bei Wein auf 80 % hinaufgesetzt. Die Mittel zur Zielerreichung wurden um die energetische Nutzung ergänzt. Die Novelle BGBl. II 232/1997 ordnete sodann das Außer-Kraft-Treten sowohl der VerpackVO 1996 als auch der VerpackungszielVO mit Ablauf des 31. August 1997 und deren neuerliches In-Kraft-Treten mit 1. September 1997 an. Durch die Novelle Bundesgesetzblatt 649 aus 1996, wurden die Quoten für 1997 bei Mineralwässer auf 92 und bei alkoholfreien Erfrischungsgetränken auf 80 herab- sowie bei Wein auf 80 % hinaufgesetzt. Die Mittel zur Zielerreichung wurden um die energetische Nutzung ergänzt. Die Novelle Bundesgesetzblatt Teil 2, 232 aus 1997, ordnete sodann das Außer-Kraft-Treten sowohl der VerpackVO 1996 als auch der VerpackungszielVO mit Ablauf des 31. August 1997 und deren neuerliches In-Kraft-Treten mit 1. September 1997 an.
Mit der Verpackungszielverordnungsnovelle 2000, BGBl. II 426/2000, erhielt §2 jene Fassung, deren Aufhebung von der Wiener Landesregierung beantragt wird: Mit der Verpackungszielverordnungsnovelle 2000, Bundesgesetzblatt Teil 2, 426 aus 2000,, erhielt §2 jene Fassung, deren Aufhebung von der Wiener Landesregierung beantragt wird:
"§2. Zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen von Getränkeverpackungen sind ab dem 1. Jänner 2001 in jedem Kalenderjahr 80% aller Getränkeverpackungen wiederzubefüllen, umweltgerecht zu verwerten oder energetisch zu nutzen. Diese Quote errechnet sich als Summe des Anteils der in Mehrweggebinden in Verkehr gesetzten Getränke, bezogen auf die im Inland insgesamt in Verkehr gesetzte Abfüllmenge (Füllvolumen), und des Anteils der umweltgerecht verwerteten oder energetisch genutzten Getränkeverpackungen, bezogen auf die Masse der im Inland in Verkehr gesetzten Getränkeverpackungen, die nicht wiederbefüllt werden. Verpackungen von folgenden Getränkearten sind davon umfasst:
Die unter den Überschriften "Weitergehende Maßnahmen" bzw. "Feststellung der Zielerreichung" stehenden §§5 und 6 lauten wie folgt:
"§5. (1) Werden die Quoten gemäß §2 unterschritten oder die Restmengen gemäß §3 überschritten, wird der Bundesminister für Umwelt, Jugend und Familie im Einvernehmen mit dem Bundesminister für wirtschaftliche Angelegenheiten auf der Grundlage des Abfallwirtschaftsgesetzes unverzüglich die zur Verringerung des Abfallaufkommens erforderlichen Verkehrs- und Abgabebeschränkungen erlassen.
"§6. Die Feststellung der Zielerreichung der Ziele gemäß §2 erfolgt erstmals für das Jahr 2004 und danach alle drei Jahre für das jeweilige Kalenderjahr sowie der Ziele gemäß §3 erfolgt für das Jahr 2001 und danach alle drei Jahre für das jeweilige Kalenderjahr durch den Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft durch Abfallmengenerhebungen sowie durch von den betroffenen Wirtschaftskreisen vorzulegende Daten und allenfalls notwendige korrespondierende Marktanalysen."
Während §6 und §5 Abs3 ihre derzeitige Fassung ebenfalls durch die Novelle 2000 erhielten, stehen die Abs1 und 2 des §5 (abgesehen von einer Bezeichnungsänderung durch die Novelle BGBl. 335/1995) seit der Stammfassung unverändert in Geltung. Während §6 und §5 Abs3 ihre derzeitige Fassung ebenfalls durch die Novelle 2000 erhielten, stehen die Abs1 und 2 des §5 (abgesehen von einer Bezeichnungsänderung durch die Novelle Bundesgesetzblatt 335 aus 1995,) seit der Stammfassung unverändert in Geltung.
2. Die antragstellende Landesregierung hält die angefochtenen Verordnungsbestimmungen aus folgenden Gründen für gesetzwidrig:
Den Abfallvermeidungsregelungen der §§6 ff. AWG liege eine an Bindungsintensität zunehmende "dreistufige Normpyramide" zugrunde. Nach dem Konzept des AWG soll das der Abfallvermeidung dienende Verhalten vom Verordnungsgeber nicht sofort zwingend vorgegeben werden; an erster Stelle stehe die Erwartung einer Abfallverminderung durch freiwillige Verhaltensweise (§6 Abs1 AWG). Sodann sollten in einer Zielverordnung gemäß §8 leg.cit. konkrete Zielsetzungen zur Verringerung des Abfallaufkommens vorgegeben werden, die durch die Selbstgestaltung der Wirtschaft erreicht werden sollen. Dem Instrument der Zielverordnung als gelindestem Mittel werde in diesem Fall der Vorrang vor Verordnungen nach §7 AWG zur Vorschreibung verpflichtender Maßnahmen eingeräumt. Zweck dieser Regelung sei es, die Auferlegung von Verpflichtungen nur für den Fall der Zielverfehlung vorsehen zu müssen.
Dementsprechend sei in §2 der VerpackungszielVO idF vor der Verpackungszielverordnungsnovelle 2000, BGBl. II 426, Quoten für Getränkeverpackungen festgelegt worden, die bis 31. Dezember 2000 durch Wiederbefüllung, umweltgerechte Verwertung und energetische Nutzung dieser Verpackungen zu erreichen gewesen wären. Ob diese Quoten erreicht worden sind, hätte der Verordnungsgeber gemäß §6 der VerpackungszielVO idF vor der genannten Novelle im Jahre 2001 festzustellen gehabt. Dementsprechend sei in §2 der VerpackungszielVO in der Fassung vor der Verpackungszielverordnungsnovelle 2000, Bundesgesetzblatt römisch zwei 426, Quoten für Getränkeverpackungen festgelegt worden, die bis 31. Dezember 2000 durch Wiederbefüllung, umweltgerechte Verwertung und energetische Nutzung dieser Verpackungen zu erreichen gewesen wären. Ob diese Quoten erreicht worden sind, hätte der Verordnungsgeber gemäß §6 der VerpackungszielVO in der Fassung vor der genannten Novelle im Jahre 2001 festzustellen gehabt.
Durch die Verpackungszielverordnungsnovelle 2000 seien die §§2 und 6 der VerpackungszielVO aber derart geändert worden, dass eine Überprüfung der Erreichung der durch die Stammfassung dieser Verordnung für 31. Dezember 2000 festgesetzten Quotenziele nicht (mehr) stattgefunden habe: Der mit 31. Dezember 2000 endende Stufenplan sei aufgehoben und ein neues Ziel für die Zeit ab 1. Jänner 2001 gesetzt worden, ohne die Erreichung des bisherigen Zieles zu überprüfen. Eine solche Überprüfung würde aber eine wesentliche Grundlage für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit weiterer auf das AWG gestützter Schritte darstellen. Eine Zielverordnung dürfe nur erlassen werden, "soweit anzunehmen ist, dass innerhalb vertretbarer Frist durch die Selbstgestaltung der Wirtschaft die notwendige Verringerung der Mengen oder Schadstofffrachten ... erreicht werden kann". Sei dies nicht zu erwarten oder habe sich die Fruchtlosigkeit dieses Instruments herausgestellt, so sei von der Erlassung einer Zielverordnung abzusehen (Kneihs, Aus Anlaß der Neuregelung: Sinn und Unsinn des Systems von Ziel- und Maßnahmenverordnung nach den §§7 und 8 AWG, ZfV 1996, 682). Nur dann, wenn festgestellt worden sei, dass das Abfallvermeidungsziel erreicht worden ist, könnten verpflichtende Maßnahmen nach §7 Abs1 AWG unterbleiben und dürfte der Verordnungsgeber neuerlich mit einer Zielverordnung nach §8 AWG vorgehen.
Zum Zeitpunkt der Erlassung der Verpackungszielverordnungsnovelle 2000 sei bereits klar gewesen, dass die Quotenziele des §2 der VerpackungszielVO idF vor der Verpackungszielverordnungsnovelle 2000 bis 31. Dezember 2000 nicht erreicht worden wären. In der vom Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft, vom Verband der Getränkehersteller Österreichs und vom Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit in Auftrag gegebene Studie "Volkswirtschaftlicher Vergleich von Einweg- und Mehrwegsystemen" der Gesellschaft für umfassende Analysen GmbH (Dezember 2000) werde festgehalten, dass die Erfüllung der für das Jahr 2000 festgesetzten Getränkezielquoten praktisch ausgeschlossen sei; dies entspreche der in Fachkreisen längst einhelligen Auffassung, dass die bis Ende 2000 zu erreichenden Zielquoten des §2 der VerpackungszielVO idF vor der Novelle 2000 aufgrund der rasanten Zunahme an Einwegverpackungen, insbesondere der PET-Flaschen, und der damit verbundenen Verdrängung der Mehrwegsysteme nicht erreicht würden. Auch der vom Technischen Büro H Umweltwirtschaft in Zusammenarbeit mit der Zum Zeitpunkt der Erlassung der Verpackungszielverordnungsnovelle 2000 sei bereits klar gewesen, dass die Quotenziele des §2 der VerpackungszielVO in der Fassung vor der Verpackungszielverordnungsnovelle 2000 bis 31. Dezember 2000 nicht erreicht worden wären. In der vom Bundesministerium für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft, vom Verband der Getränkehersteller Österreichs und vom Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit in Auftrag gegebene Studie "Volkswirtschaftlicher Vergleich von Einweg- und Mehrwegsystemen" der Gesellschaft für umfassende Analysen GmbH (Dezember 2000) werde festgehalten, dass die Erfüllung der für das Jahr 2000 festgesetzten Getränkezielquoten praktisch ausgeschlossen sei; dies entspreche der in Fachkreisen längst einhelligen Auffassung, dass die bis Ende 2000 zu erreichenden Zielquoten des §2 der VerpackungszielVO in der Fassung vor der Novelle 2000 aufgrund der rasanten Zunahme an Einwegverpackungen, insbesondere der PET-Flaschen, und der damit verbundenen Verdrängung der Mehrwegsysteme nicht erreicht würden. Auch der vom Technischen Büro H Umweltwirtschaft in Zusammenarbeit mit der
S Unternehmensberatung und Forschungsgesellschaft für Umweltfragen mbH verfassten Projektbericht vom Jänner 2000 über die vom (damaligen) Bundesministerium für Umwelt, Jugend und Familie in Auftrag gegebene Studie "Argumente: Einweggebinde - Mehrweggebinde" zeichne ein ähnliches Bild, sodass für den Verordnungsgeber die Nichterfüllung der Quotenziele zum Zeitpunkt der Erlassung der Verpackungszielverordnungsnovelle 2000 erkennbar gewesen sei.
Durch die Beseitigung des mit 31. Dezember 2000 endenden Stufenplanes und der Bestimmung über die Feststellung, ob das Ziel im Rahmen dieses Stufenplanes erreicht wurde, habe der Verordnungsgeber jedoch die Feststellung der Verfehlung der gesteckten Quotenziele vereitelt, die vom Gesetzgeber für diesen Fall vorgesehene Rechtsfolge der Erlassung einer Maßnahmenverordnung ignoriert und im §2 der Verordnung neue Ziele für einen Zeitraum nach dem 31. Dezember 2000 gesetzt, ohne dass die Voraussetzungen für die neuerliche Erlassung einer Zielverordnung nach §8 AWG vorgelegen seien. §2 und die auf diese Bestimmung Bezug habenden Wortfolgen in §5 Abs1 und §6 seien daher gesetzwidrig.
3. Der zur Vertretung der angefochtenen Verordnung vor dem Verfassungsgerichtshof berufene Bundesminister für Land- und Forstwirtschaft, Umwelt und Wasserwirtschaft hat die auf die angefochtene Verordnung Bezug habenden Akten vorgelegt und in seiner Äußerung die Abweisung des Antrages begehrt.
a) Dem "Vorwurf der Nichtüberprüfung" der Ziele hält der Bundesminister entgegen, dass die Zielerreichung zum Stichtag 31. Dezember 2000 zum Zeitpunkt der Verordnungserlassung noch nicht zu überprüfen gewesen sei; eine derartige Überprüfung wäre erst im ersten Halbjahr 2001 möglich gewesen. Da die Festlegung der Methode sowie des Zeitpunkts der Prüfung der Zielerreichung dem Verordnungsgeber obliege (vgl. §8 Abs2 Z3 AWG), könne dieser folglich auch deren Modalitäten ändern. a) Dem "Vorwurf der Nichtüberprüfung" der Ziele hält der Bundesminister entgegen, dass die Zielerreichung zum Stichtag 31. Dezember 2000 zum Zeitpunkt der Verordnungserlassung noch nicht zu überprüfen gewesen sei; eine derartige Überprüfung wäre erst im ersten Halbjahr 2001 möglich gewesen. Da die Festlegung der Methode sowie des Zeitpunkts der Prüfung der Zielerreichung dem Verordnungsgeber obliege vergleiche §8 Abs2 Z3 AWG), könne dieser folglich auch deren Modalitäten ändern.
Da die Ziele für Getränkeverpackungen nur bis zum Jahr 2000 festgelegt gewesen seien, sei aus der Sicht der verordnungserlassenden Behörde eine neuerliche Festlegung sogar erforderlich gewesen.
Eine Überprüfung der Situation am Getränkesektor sei - nicht zuletzt aufgrund der Diskussion über mögliche künftige Zielverfehlungen - bereits im Vorfeld der Erlassung der Zielverordnungsnovelle 2000 erfolgt.
b) Was die von der Wiener Landesregierung in ihrem Antrag angesprochene "dreistufige Normenpyramide" anlange, so passe diese im Fall der Verpackungsregelungen nicht. Der Antrag gehe von der Rechtslage vor der AWG-Novelle 1996, BGBl. 434, aus und berücksichtige daher den durch diese Novelle dem §7 eingefügten Abs4a nicht hinreichend. b) Was die von der Wiener Landesregierung in ihrem Antrag angesprochene "dreistufige Normenpyramide" anlange, so passe diese im Fall der Verpackungsregelungen nicht. Der Antrag gehe von der Rechtslage vor der AWG-Novelle 1996, Bundesgesetzblatt 434, aus und berücksichtige daher den durch diese Novelle dem §7 eingefügten Abs4a nicht hinreichend.
Gerade im Verpackungsbereich erfordere die Umsetzung der Richtlinie 94/627/EG über Verpackungen und Verpackungsabfälle, ABl. 1994 L 365, 10, sowohl eine Ziel- als auch eine Maßnahmenverordnung.
Zusammenfassend ist der Bundesminister der Auffassung, dass im Verpackungsbereich ein "flexibler Mix" von Maßnahmen- und Zielverordnungen (und anderer Maßnahmen wie zB die Förderung freiwilliger Maßnahmen der Wirtschaft) jederzeit möglich sei und die von der Wiener Landesregierung skizzierte "Normenpyramide" nicht zum Tragen komme.
c) Zur behaupteten "Zielverfehlung" führt der Bundesminister aus:
"§5 Abs1 der Verordnung des Bundesministers für Umwelt, Jugend und Familie über die Festlegung von Zielen zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen von Getränkeverpackungen und sonstigen Verpackungen, BGBl. 646/1992 idF BGBl II 232/1997 bestimmt, dass im Fall, dass die Quoten gemäß §2 unterschritten oder die Restmengen gemäß §3 überschritten werden, der Bundesminister für Umwelt im Einvernehmen mit dem Bundesminister für wirtschaftliche Angelegenheiten auf der Grundlage des Abfallwirtschaftsgesetzes unverzüglich die zur Verringerung des Abfallaufkommens erforderlichen Verkehrs- und Abgabebeschränkungen erlassen wird. Dabei ist gemä[ß] §5 Abs3 der ZielVO (idF BGBl II 232/1997) überdies auf die Ursachen der Zielverfehlung Bedacht zu nehmen. "§5 Abs1 der Verordnung des Bundesministers für Umwelt, Jugend und Familie über die Festlegung von Zielen zur Vermeidung und Verwertung von Abfällen von Getränkeverpackungen und sonstigen Verpackungen, Bundesgesetzblatt 646 aus 1992, in der Fassung Bundesgesetzblatt Teil 2, 232 aus 1997, bestimmt, dass im Fall, dass die Quoten gemäß §2 unterschritten oder die Restmengen gemäß §3 überschritten werden, der Bundesminister für Umwelt im Einvernehmen mit dem Bundesminister für wirtschaftliche Angelegenheiten auf der Grundlage des Abfallwirtschaftsgesetzes unverzüglich die zur Verringerung des Abfallaufkommens erforderlichen Verkehrs- und Abgabebeschränkungen erlassen wird. Dabei ist gemä[ß] §5 Abs3 der ZielVO in der Fassung Bundesgesetzblatt Teil 2, 232 aus 1997,) überdies auf die Ursachen der Zielverfehlung Bedacht zu nehmen.
Eine Zielverfehlung der Quoten des §2 ist im Zeitpunkt der Erlassung der Zielverordnungsnovelle 2000 nicht erfolgt und ist auch, entgegen der Behauptung der Antragstellerin (vgl. Seite 9 des Antrags) nicht 'erkennbar' gewesen: Eine Zielverfehlung der Quoten des §2 ist im Zeitpunkt der Erlassung der Zielverordnungsnovelle 2000 nicht erfolgt und ist auch, entgegen der Behauptung der Antragstellerin vergleiche Seite 9 des Antrags) nicht 'erkennbar' gewesen:
Die Verpackungszielverordnung vor der gegenständlichen Novelle sah die Feststellung der Zielerreichung im Falle des §2 zum Stichtag 31. Dezember 2000 vor. Bis zu diesem Zeitpunkt war ein Erreichen der Ziele durch Wiederbefüllung, umweltgerechte Verwertung und energetische Nutzung vorgeschrieben.
Von der Antragstellerin wird nun behauptet, dass die Quotenziele bereits zum Zeitpunkt der Novellierung nicht erreicht worden wären. Diese Behauptung wird offensichtlich für alle Getränkearten aufgestellt, da eine Differenzierung für bestimmte Getränkearten nicht getroffen wird. ...
Die Feststellung der Zielerreichung (oder -verfehlung) setzt die Kenntnis der relevanten wesentlichen Marktdaten voraus:
* Gesamtabsatzmengen der einzelnen Getränkearten
(unterteilt sowohl in Einweg- als auch in Mehrweggebinde)
* Mehrwegquoten je Getränkeart
* Sammel- und Verwertungsquote je Getränkeart und je
Packstoff.
Zur Zielfeststellung sind gemäß §6 der Verpackungszielverordnung Daten von den betroffenen Wirtschaftskreisen vorzulegen sowie allenfalls erforderliche korrespondierende Marktanalysen durchzuführen.
Zu den jeweiligen Absatzmengen:
Allgemein bekannt ist, dass der Marktinput der Getränke saisonalen Schwankungen unterliegt und auch die Gesamtabsatzmenge einzelner Getränkearten, wie insbesondere Mineralwasser, Bier und Limonaden stark vom Wetter und den Temperaturen abhängig ist. In den bisherigen Zielüberprüfungen wurden daher zur besseren Vergleichbarkeit neben den Zielfeststellungen zum Bemessungszeitraum auch die Kalenderjahresergebnisse für die einzelnen Getränkearten erhoben. Dabei ist ein deutlicher Unterschied der Jahreswerte zu den Werten des Bemessungszeitraumes festzustellen.
Als wesentliche Grundlage der Zielüberprüfung sind die Absatzmengen in Mehrweggebinden für Österreich gesamt, und weiters die Absatzmenge in Einweggebinden für die einzelnen Getränkearten heranzuziehen. Für jede Getränkeart müssen die unterschiedlichsten Einweggebinde erhoben werden. Die Abfüllmengen sind in Gebindemengen und verwendete Packstoffmassen umzurechnen. Entscheidend sind dabei auch die verwendeten Gebindegrößen, da die eingesetzte Verpackungsmenge pro Liter Getränk bei kleineren Gebindegrößen größer wird.
Die Aussage der Marktstudie für Wien und hier begrenzt auf die Monate April und Mai und nur für Mineralwässer kann daher bestenfalls als ein Indiz für einen groben Trend innerhalb der Getränkeart Mineralwasser, Tafelwasser und Sodawasser herangezogen werden, niemals aber als Beleg für eine Zielverfehlung für alle Getränkearten.
Nur am Rande sei hier auch darauf verwiesen, dass das Kaufverhalten von Wien deutliche Unterschiede zu anderen Regionen Österreichs aufweist. Als Beispiel darf erwähnt werden, dass nach Aussagen von Vertretern der Brauwirtschaft in Wien 50% der Gesamtverkaufsmenge von Dosenbier abgesetzt werden. Für die Zielfeststellung ist allerdings auf das gesamte österreichische Bundesgebiet abzustellen.
Ebenfalls kann die Studie von H-S, die im Jänner 2000 (!) publiziert wurde, marktbestimmende Rahmenbedingungen wie Wettersituationen nicht vorhersagen, wobei diese Studie sich vorwiegend auf die Abfüllung in Mehrweggebinden bezieht und keinerlei Aussagen zur Sammel- und Verwertungsmenge trifft. Gerade die Sammlung und Verwertung stellt aber ein entscheidendes Kriterium der Zielerreichung dar und entscheidet oftmals über die Erreichung oder Verfehlung der Quoten. Als Beispiel sei hier auf Sekt und Spirituosen verwiesen, die ausschließlich in Einweggebinde abgefüllt werden und wo die Zielerreichung bislang nur auf die hohen Sammelraten und Verwertungsquoten zurückzuführen war.
Zusammenfassend kann auch diese Studie nicht als Beleg einer Beurteilung der Zielerreichung herangezogen werden, da weder die Marktdaten in Form der Prognose verlässlich genug erscheinen, noch die Sammlung und Verwertungsbeiträge abgeschätzt werden.
Zur Sammlung und Verwertung:
Als weiterer Faktor der Zielerreichung ist die Sammlung und Verwertung zu berücksichtigen. Dabei ist zu beachten, dass mehrere Getränkearten in gleichartigen Gebinden abgefüllt werden und diese Gebinde daher auch gemeinsam gesammelt und verwertet werden (Beispiel Dosen für Bier und Limonaden). Gleichzeitig ist aber der Rückschluss, dass die Sammelmengen sich im gleichen Verhältnis zueinander befinden wie die Marktabsatzmengen, nicht zwingend gegeben. Es ist aus Analysen bekannt, dass soziale (Käuferschicht und deren Umweltbewusstsein) und gebindespezifische Faktoren (unterschiedliche Geruchsemissionen aufgrund der Füllgüter bei Milch und Saft in Getränkeverbundkartons) einen deutlichen Einfluss ausüben.
Ebenfalls ist allgemein bekannt, dass z.B. bei der Metallsammlung nicht nur Getränkedosen, sondern auch andere Verpackungen und sogar Metalle aus dem Nicht-Verpackungsbereich gemeinsam gesammelt und verwertet werden. Dies gilt auch für Kunststoffe, Glas und Verbundkartons.
Es sind daher periodisch Analysen über die Zusammensetzung der einzelnen Sammelfraktionen durchzuführen, wobei in Abhängigkeit der Stichproben und Analysentiefen, die Sammel- und Verwertungsmengen als Mittelwert mit bestimmten Vertrauensgrenzen zu ermitteln sind. Auch dies ist bei einer Feststellung der Zielerreichung oder Zielverfehlung zu berücksichtigen.
Zu den jeweiligen Getränkearten:
Marktinputseitig ist eine Zuordnung der am Markt befindlichen Getränke zu den Getränkearten der Verordnung erforderlich. Dies ist aber insofern schwierig als übliche Kategorisierungen der Getränkewirtschaft nach Lebensmittelkodex - und die vorliegenden Studien gehen von diesen Kategorisierungen aus - für die Verpackungszielverordnung nicht zwingend Anwendung finden. Als Beispiel sei hier nur auf die Zuordnung von alkoholfreien Bieren verwiesen, die in der Verordnung anders als im Lebensmittelkodex den alkoholfreien Erfrischungsgetränken zugeordnet werden. Weitere Beispiele sind Energydrinks und Eistees, die im Lebensmittelkodex nicht als Getränk geführt werden.
Festzuhalten ist, dass nach Angaben der ArgeV die Erfassungsquote von PET-Flaschen 1995 und 1996 bei 70% lag und seitdem zwischen 75 und 82% liegt. Dies völlig ungeachtet der Tatsache, dass die Marktinputmengen gestiegen sind. Berücksichtigt man neben der getrennten Erfassung und Verwertung die energetische Nutzung in Müllverbrennungsanlagen als Beitrag zur Zielerreichung so liegt die zur Zielerreichung anrechenbare Beitragsquote weit über 80% des Einweganteils. Vor allem ist die Einbringung in die Müllverbrennungsanlagen von Wien und Wels heranzuziehen, wobei auch zu berücksichtigen ist, dass die Absatzmenge von Einweggebinden besonders in Ballungsgebieten höher liegt als in ländlichen Regionen (siehe dazu auch die Anmerkungen der Verkaufsanteile für Dosenbier).
Die Behauptung der erkennbaren Zielverfehlung begründet sich letztlich auch auf die Studie der GUA. Dabei ist hervorzuheben, dass diese Studie nur 4 Getränkearten (Wässer, Bier, Milch und alkoholfreie Erfrischungsgetränke) und bestimmte dabei eingesetzte Gebinde genauer untersucht. Der Untersuchungsgegenstand ist dabei der volkswirtschaftliche Vergleich auf Basis eines Modells und bestimmter Szenarienannahmen, wobei nicht einmal alle für diese Getränke eingesetzten Gebindetypen untersucht wurden.
Abweichend vom Zitat im vorliegenden Antrag wird eine Zielverfehlung in dieser Studie nicht für alle Getränkearten prognostiziert, sondern nur für einige Getränkearten und lautet korrekt wie folgt:
'Im Jahr 1997 wurden diese Zielquoten noch erfüllt. Da entgegen der derzeit stattfindenden Entwicklung für das Jahr 2000 aber zum Teil deutlich höhere Getränkezielquoten vorgesehen sind, ist für einige Getränkearten eine Quotenerfüllung im Jahr 2000 derzeit praktisch ausgeschlossen.'
Welche Getränkearten dies sind wird im Übrigen nicht näher ausgeführt, es ist aber wohl anzunehmen, dass es sich auf einzelne der untersuchten Getränkearten bezieht.
Wie bereits ausgeführt, beruht die Studie auf bestimmten Szenarien und trifft dafür Mar
