Norm
PVG §41 Abs4Schlagworte
Keine Zuständigkeit der PVAB für die nachprüfende Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Verhaltens eines obersten Organs der Vollziehung ohne bundesverfassungsgesetzliche Bestimmung.Text
B 4-PVAB/15
Prüfungsergebnis
Die Personalvertretungsaufsichtsbehörde (PVAB) hat durch ihre Mitglieder Dr.in Eva-Elisabeth SZYMANSKI als Vorsitzende sowie Dr.in Anita PLEYER als Vertreterin des Dienstgebers und Dr. Wolfgang SETZER als Vertreter der Dienstnehmer/innen über die Beschwerde des Zentralausschusses (ZA) vom 10. Juli 2015 gegen den Bundesminister (BM) wegen behaupteter dreimaliger Verletzung des Bundes-Personalvertretungsgesetzes (PVG), BGBl. Nr. 133/1967, zuletzt geändert durch BGBl. I Nr. 65/2015, durch den BM innerhalb des letzten Jahres, gemäß § 41 Abs. 4 PVG entschieden:Die Personalvertretungsaufsichtsbehörde (PVAB) hat durch ihre Mitglieder Dr.in Eva-Elisabeth SZYMANSKI als Vorsitzende sowie Dr.in Anita PLEYER als Vertreterin des Dienstgebers und Dr. Wolfgang SETZER als Vertreter der Dienstnehmer/innen über die Beschwerde des Zentralausschusses (ZA) vom 10. Juli 2015 gegen den Bundesminister (BM) wegen behaupteter dreimaliger Verletzung des Bundes-Personalvertretungsgesetzes (PVG), Bundesgesetzblatt Nr. 133 aus 1967,, zuletzt geändert durch Bundesgesetzblatt Teil eins, Nr. 65 aus 2015,, durch den BM innerhalb des letzten Jahres, gemäß Paragraph 41, Absatz 4, PVG entschieden:
Die Prüfung der Beschwerde ist mangels Zuständigkeit der PVAB für die nachprüfende Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Verhaltens eines obersten Organs der Vollziehung nicht zulässig.
Begründung
Gemäß Art. 19 Abs. 1 B-VG sind die Bundesminister/innen (Leiter/innen der Zentralstellen) oberste Organe der Vollziehung. Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (VfGH) sind oberste Organe (vgl. dazu Mayer/Muzak, B-VG, Kurzkommentar, 2015) keinem anderen Organ gegenüber weisungsgebunden (VfSlg 9536; vgl. auch VfSlg 6885). Eine sachlich in Betracht kommende Oberbehörde gibt es nicht (VfSlg 3506, 4259). Oberste Organe dürfen – von verfassungsgesetzlich vorgesehenen Ausnahmen abgesehen (vgl. Art. 67 Abs. 1 B-VG) – nicht an Willenserklärungen (Einvernehmen, Zustimmung etc.) anderer Organe gebunden werden (VfSlg 2072, 2332, 6495, 6885, 6913, 12.183, 12.506, 12.843; VfGH 11.12.2013, B 1014/2013; vgl. Bruckmann, RdW 1998, 321). Ohne verfassungsgesetzliche Ermächtigung darf die Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Handelns eines obersten Organs nicht einer anderen Verwaltungsbehörde übertragen werden (VfSlg. 13.626, 16.002; vgl. die Verfassungsbestimmung des § 35 Abs. 2 DSG 2000).Gemäß Artikel 19, Absatz eins, B-VG sind die Bundesminister/innen (Leiter/innen der Zentralstellen) oberste Organe der Vollziehung. Nach der Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes (VfGH) sind oberste Organe vergleiche dazu Mayer/Muzak, B-VG, Kurzkommentar, 2015) keinem anderen Organ gegenüber weisungsgebunden (VfSlg 9536; vergleiche auch VfSlg 6885). Eine sachlich in Betracht kommende Oberbehörde gibt es nicht (VfSlg 3506, 4259). Oberste Organe dürfen – von verfassungsgesetzlich vorgesehenen Ausnahmen abgesehen vergleiche Artikel 67, Absatz eins, B-VG) – nicht an Willenserklärungen (Einvernehmen, Zustimmung etc.) anderer Organe gebunden werden (VfSlg 2072, 2332, 6495, 6885, 6913, 12.183, 12.506, 12.843; VfGH 11.12.2013, B 1014 aus 2013,; vergleiche Bruckmann, RdW 1998, 321). Ohne verfassungsgesetzliche Ermächtigung darf die Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Handelns eines obersten Organs nicht einer anderen Verwaltungsbehörde übertragen werden (VfSlg. 13.626, 16.002; vergleiche die Verfassungsbestimmung des Paragraph 35, Absatz 2, DSG 2000).
In seinem Erkenntnis vom 1. Dezember 1993, G 139/93 ua; VfSlg 13.626, mit dem § 14 DSG, BGBl. Nr. 565/1978 als verfassungswidrig aufgehoben wurde, erkannte der VfGH (wörtliches Zitat, Fettdruck nicht im Original): „Die Datenschutzkommission ist, soweit ihr die Entscheidung über Beschwerden iS des § 14 DSG obliegt, zur Überprüfung jenes Verhaltens einer bestimmten Stelle berufen, gegen das sich eine solche Beschwerde richtet, und zwar daraufhin, ob darin eine Verletzung von Bestimmungen des DSG oder der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Durchführungsbestimmungen gelegen ist, durch die der Beschwerdeführer in seinen Rechten verletzt werden konnte. In dieser Kontrollfunktion der Datenschutzkommission, insbesondere in der darin gelegenen Möglichkeit der Durchsetzung ihrer Rechtsanschauung, liegt eine Überordnung der Datenschutzkommission gegenüber jenen Stellen, gegen deren Verhalten die Datenschutzkommission mit einer Beschwerde iS des § 14 Abs. 1 DSG angerufen wird. Soweit diese Überordnung gegenüber einem obersten Organ der Vollziehung (vor allem) iS des Art. 19 Abs. 1 B-VG besteht, steht sie mit der verfassungsrechtlich begründeten Stellung des betreffenden obersten Organes der Vollziehung in Widerspruch. Gleich wie es verfassungsrechtlich ausgeschlossen ist, ohne bundesverfassungsgesetzliche Ermächtigung durch einfaches Gesetz einen Instanzenzug gegen Bescheide eines obersten Organes vorzusehen oder sonst eine Verwaltungsbehörde zur Überprüfung von Bescheiden eines solchen obersten Organes zu berufen, muss es auch als verfassungsrechtlich unzulässig angesehen werden, eine Verwaltungsbehörde mit der nachprüfenden Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Verhaltens (auch) eines obersten Organes der Vollziehung in der Art zu betrauen, wie dies durch § 14 Abs. 1 DSG geschehen ist.“In seinem Erkenntnis vom 1. Dezember 1993, G 139/93 ua; VfSlg 13.626, mit dem Paragraph 14, DSG, Bundesgesetzblatt Nr. 565 aus 1978, als verfassungswidrig aufgehoben wurde, erkannte der VfGH (wörtliches Zitat, Fettdruck nicht im Original): „Die Datenschutzkommission ist, soweit ihr die Entscheidung über Beschwerden iS des Paragraph 14, DSG obliegt, zur Überprüfung jenes Verhaltens einer bestimmten Stelle berufen, gegen das sich eine solche Beschwerde richtet, und zwar daraufhin, ob darin eine Verletzung von Bestimmungen des DSG oder der auf Grund dieses Gesetzes erlassenen Durchführungsbestimmungen gelegen ist, durch die der Beschwerdeführer in seinen Rechten verletzt werden konnte. In dieser Kontrollfunktion der Datenschutzkommission, insbesondere in der darin gelegenen Möglichkeit der Durchsetzung ihrer Rechtsanschauung, liegt eine Überordnung der Datenschutzkommission gegenüber jenen Stellen, gegen deren Verhalten die Datenschutzkommission mit einer Beschwerde iS des Paragraph 14, Absatz eins, DSG angerufen wird. Soweit diese Überordnung gegenüber einem obersten Organ der Vollziehung (vor allem) iS des Artikel 19, Absatz eins, B-VG besteht, steht sie mit der verfassungsrechtlich begründeten Stellung des betreffenden obersten Organes der Vollziehung in Widerspruch. Gleich wie es verfassungsrechtlich ausgeschlossen ist, ohne bundesverfassungsgesetzliche Ermächtigung durch einfaches Gesetz einen Instanzenzug gegen Bescheide eines obersten Organes vorzusehen oder sonst eine Verwaltungsbehörde zur Überprüfung von Bescheiden eines solchen obersten Organes zu berufen, muss es auch als verfassungsrechtlich unzulässig angesehen werden, eine Verwaltungsbehörde mit der nachprüfenden Kontrolle der Rechtmäßigkeit des Verhaltens (auch) eines obersten Organes der Vollziehung in der Art zu betrauen, wie dies durch Paragraph 14, Absatz eins, DSG geschehen ist.“
Eben diese nachprüfende Kontrolle behaupteter Verletzungen des PVG durch Organe des Dienstgebers, insbesondere die vom Gesetz bei gegebener Rechtswidrigkeit zwingend vorgegebene Feststellung der Verletzung des PVG im Prüfungsergebnis der PVAB, die Übermittlung des Prüfungsergebnisses an die betroffenen Organe der Personalvertretung (PVO) gemäß § 41 Abs. 7 PVG sowie die Veröffentlichung des Prüfungsergebnisses im Rechtsinformationssystem des Bundes (RIS) iSd § 41c PVG, wird der PVAB im PVG durch den Gesetzgeber übertragen. Erweist sich das Beschwerdevorbringen als richtig, sind alle vorgeworfenen Gesetzesverletzungen in der Entscheidung der PVAB festzustellen (Schragel, PVG, § 41, Rz 32 und Rz 35). Dem Prüfungsergebnis der PVAB kommt nach den Erläuterungen der Regierungsvorlage zu BGBl. I Nr. 82/2013 (2347 der Beilagen XXIV GP) die Qualität einer Missstandsfeststellung zu. Eben diese nachprüfende Kontrolle behaupteter Verletzungen des PVG durch Organe des Dienstgebers, insbesondere die vom Gesetz bei gegebener Rechtswidrigkeit zwingend vorgegebene Feststellung der Verletzung des PVG im Prüfungsergebnis der PVAB, die Übermittlung des Prüfungsergebnisses an die betroffenen Organe der Personalvertretung (PVO) gemäß Paragraph 41, Absatz 7, PVG sowie die Veröffentlichung des Prüfungsergebnisses im Rechtsinformationssystem des Bundes (RIS) iSd Paragraph 41 c, PVG, wird der PVAB im PVG durch den Gesetzgeber übertragen. Erweist sich das Beschwerdevorbringen als richtig, sind alle vorgeworfenen Gesetzesverletzungen in der Entscheidung der PVAB festzustellen (Schragel, PVG, Paragraph 41,, Rz 32 und Rz 35). Dem Prüfungsergebnis der PVAB kommt nach den Erläuterungen der Regierungsvorlage zu Bundesgesetzblatt Teil eins, Nr. 82 aus 2013, (2347 der Beilagen XXIV Gesetzgebungsperiode die Qualität einer Missstandsfeststellung zu.
Es handelt sich dabei somit eindeutig um eine Entscheidung der PVAB in der Sache selbst, wobei außer Zweifel steht, dass § 41 PVG keine bundesverfassungsgesetzliche Ermächtigung für die Kontrolle der Einhaltung des PVG durch die Leiter/innen der Zentralstellen enthält.Es handelt sich dabei somit eindeutig um eine Entscheidung der PVAB in der Sache selbst, wobei außer Zweifel steht, dass Paragraph 41, PVG keine bundesverfassungsgesetzliche Ermächtigung für die Kontrolle der Einhaltung des PVG durch die Leiter/innen der Zentralstellen enthält.
Da Verwaltungsbehörden an die Gesetze gebunden sind, war von der PVAB zu prüfen, ob die einfachgesetzlichen Bestimmungen des PVG die nachprüfende Kontrolle der PVAB auch für die Einhaltung des PVG durch die Leiter/innen der Zentralstellen vorsehen.
Nach § 41 Abs. 4 PVG können sich PVO bei der Aufsichtsbehörde wegen behaupteter Verletzung dieses Bundesgesetzes innerhalb des letzten Jahres durch ein Organ des Dienstgebers beschweren.Nach Paragraph 41, Absatz 4, PVG können sich PVO bei der Aufsichtsbehörde wegen behaupteter Verletzung dieses Bundesgesetzes innerhalb des letzten Jahres durch ein Organ des Dienstgebers beschweren.
Es war daher zunächst zu prüfen, ob oberste Organe unter den Begriff „Organ des Dienstgebers“ subsumiert werden können. Nach Art. 20 Abs. 1 B-VG führen „unter der Leitung der obersten Organe des Bundes und der Länder nach den Bestimmungen der Gesetze auf Zeit gewählte Organe, ernannte berufsmäßige Organe oder vertraglich bestellte Organe die Verwaltung. Sie sind den ihnen vorgesetzten Organen für ihre amtliche Tätigkeit verantwortlich und, soweit in Gesetzen gemäß Abs. 2 nicht anderes bestimmt ist, an deren Weisungen gebunden“. Das B-VG unterscheidet somit klar zwischen obersten Organen und Organen der Verwaltung (darunter auch Organen des Dienstgebers), woraus folgt, dass oberste Organe nicht unter den Begriff „Organ des Dienstgebers“ subsumiert werden können.Es war daher zunächst zu prüfen, ob oberste Organe unter den Begriff „Organ des Dienstgebers“ subsumiert werden können. Nach Artikel 20, Absatz eins, B-VG führen „unter der Leitung der obersten Organe des Bundes und der Länder nach den Bestimmungen der Gesetze auf Zeit gewählte Organe, ernannte berufsmäßige Organe oder vertraglich bestellte Organe die Verwaltung. Sie sind den ihnen vorgesetzten Organen für ihre amtliche Tätigkeit verantwortlich und, soweit in Gesetzen gemäß Absatz 2, nicht anderes bestimmt ist, an deren Weisungen gebunden“. Das B-VG unterscheidet somit klar zwischen obersten Organen und Organen der Verwaltung (darunter auch Organen des Dienstgebers), woraus folgt, dass oberste Organe nicht unter den Begriff „Organ des Dienstgebers“ subsumiert werden können.
In Entsprechung dieser Verfassungsrechtslage unterscheidet der Gesetzgeber im PVG folgerichtig durchgehend (vgl. dazu nur § 10 Abs. 7 und 8 PVG) zwischen „Organen des Dienstgebers“ (wie sachlich berufene Organe der Zentralstelle und Dienststellenleiter/innen) und „Leiter/innen der Zentralstellen“ (oberste Organe). In Entsprechung dieser Verfassungsrechtslage unterscheidet der Gesetzgeber im PVG folgerichtig durchgehend vergleiche dazu nur Paragraph 10, Absatz 7, und 8 PVG) zwischen „Organen des Dienstgebers“ (wie sachlich berufene Organe der Zentralstelle und Dienststellenleiter/innen) und „Leiter/innen der Zentralstellen“ (oberste Organe).
Diese Unterscheidung wird demzufolge auch in § 41 PVG vorgenommen, der in seinem Abs. 6 normiert, dass die PVAB das Ergebnis der Prüfung iS von Abs. 4 ua. dem „Organ des Dienstgebers, dessen Verhalten den Gegenstand der Beschwerde bildete“ sowie „der zuständigen Leiterin oder dem zuständigen Leiter der Zentralstelle“ mitzuteilen hat, also auch hier unmissverständlich zwischen „Organen des Dienstgebers“ und „obersten Organen“ unterscheidet. Diese Unterscheidung wird demzufolge auch in Paragraph 41, PVG vorgenommen, der in seinem Absatz 6, normiert, dass die PVAB das Ergebnis der Prüfung iS von Absatz 4, ua. dem „Organ des Dienstgebers, dessen Verhalten den Gegenstand der Beschwerde bildete“ sowie „der zuständigen Leiterin oder dem zuständigen Leiter der Zentralstelle“ mitzuteilen hat, also auch hier unmissverständlich zwischen „Organen des Dienstgebers“ und „obersten Organen“ unterscheidet.
Dass der Gesetzgeber im PVG die nachprüfende Kontrolle der Einhaltung des PVG durch die Leiter/innen der Zentralstellen nicht vorgesehen hat, wird auch durch die Regelungen bestätigt, die § 41 PVG bei Feststellung einer PVG-Verletzung durch die PVAB vorsieht: So kann der ZA „von dem/der Leiter/in der zur Dienstaufsicht über das Organ des Dienstgebers zuständigen Stelle eine Stellungnahme über die gegenüber das Organ des Dienstgebers, dessen Verhalten den Gegenstand der Prüfung durch die PVAB bildete, getroffenen Maßnahmen verlangen“, wobei in dieser Stellungnahme darzulegen ist,Dass der Gesetzgeber im PVG die nachprüfende Kontrolle der Einhaltung des PVG durch die Leiter/innen der Zentralstellen nicht vorgesehen hat, wird auch durch die Regelungen bestätigt, die Paragraph 41, PVG bei Feststellung einer PVG-Verletzung durch die PVAB vorsieht: So kann der ZA „von dem/der Leiter/in der zur Dienstaufsicht über das Organ des Dienstgebers zuständigen Stelle eine Stellungnahme über die gegenüber das Organ des Dienstgebers, dessen Verhalten den Gegenstand der Prüfung durch die PVAB bildete, getroffenen Maßnahmen verlangen“, wobei in dieser Stellungnahme darzulegen ist,
und ist der ZA berechtigt, bei begründetem Verdacht einer Pflichtverletzung durch das Organ des Dienstgebers unter bestimmten Voraussetzungen eine Disziplinaranzeige gegen dieses Organ des Dienstgebers, sofern es sich um einen Beamten/eine Beamtin handelt, zu erstatten.
Auch diese Bestimmungen in § 41 Abs. 7 und 8 PVG stellen unzweifelhaft klar, dass es sich bei Organen des Dienstgebers iSd PVG nicht um die Leiter/innen der Zentralstellen handeln kann, weil diese weder einer Dienstaufsicht noch – wiewohl Beamte/Beamtinnen im Rechtssinn - dem Disziplinarrecht des BDG 1979 unterstehen.Auch diese Bestimmungen in Paragraph 41, Absatz 7 und 8 PVG stellen unzweifelhaft klar, dass es sich bei Organen des Dienstgebers iSd PVG nicht um die Leiter/innen der Zentralstellen handeln kann, weil diese weder einer Dienstaufsicht noch – wiewohl Beamte/Beamtinnen im Rechtssinn - dem Disziplinarrecht des BDG 1979 unterstehen.
Im PVG hat auch der einfache Bundesgesetzgeber der PVAB somit nicht die nachprüfende Kontrolle der Einhaltung des PVG durch Leiter/innen der Zentralstellen übertragen, sondern vielmehr eindeutig zwischen „Leiter/innen der Zentralstellen“ und „Organen des Dienstgebers“ unterschieden und somit klargestellt, dass sich die Prüfung von Beschwerden iSd § 41 Abs. 4 PVG nicht (auch) auf Beschwerden gegen die Leiter/innen der Zentralstellen erstrecken kann. Im PVG hat auch der einfache Bundesgesetzgeber der PVAB somit nicht die nachprüfende Kontrolle der Einhaltung des PVG durch Leiter/innen der Zentralstellen übertragen, sondern vielmehr eindeutig zwischen „Leiter/innen der Zentralstellen“ und „Organen des Dienstgebers“ unterschieden und somit klargestellt, dass sich die Prüfung von Beschwerden iSd Paragraph 41, Absatz 4, PVG nicht (auch) auf Beschwerden gegen die Leiter/innen der Zentralstellen erstrecken kann.
Die Prüfung von Beschwerden gegen die Leiter/innen der Zentralstellen wegen behaupteter Verletzung des PVG ist mangels Zuständigkeit der PVAB somit unzulässig.
Diese Rechtslage hat freilich die Konsequenz, dass die PVAB die Einhaltung des PVG durch die Leiter/innen der Zentralstellen – anders als im Fall der diesen unterstellten und ihnen gegenüber weisungsgebundenen zuständigen Ressortbediensteten – nicht überprüfen kann. Nach geltender Rechtslage können Bundesminister/innen wegen schuldhafter Verletzung von Bestimmungen des PVG nur vom Nationalrat gemäß Art. 142 B-VG mit Ministeranklage an den Verfassungsgerichtshof zur Verantwortung gezogen werden, während die Kontrolle der Einhaltung des PVG durch die ihnen unterstellten und ihnen gegenüber weisungsgebundenen Mitarbeiter/innen der Zuständigkeit der PVAB unterliegt, wobei die Konsequenzen einer von der PVAB festgestellten PVG-Verletzung dienstrechtliche Maßnahmen der Dienstbehörde bis zu einem Disziplinarverfahren gegen Beamte/Beamtinnen sein können.Diese Rechtslage hat freilich die Konsequenz, dass die PVAB die Einhaltung des PVG durch die Leiter/innen der Zentralstellen – anders als im Fall der diesen unterstellten und ihnen gegenüber weisungsgebundenen zuständigen Ressortbediensteten – nicht überprüfen kann. Nach geltender Rechtslage können Bundesminister/innen wegen schuldhafter Verletzung von Bestimmungen des PVG nur vom Nationalrat gemäß Artikel 142, B-VG mit Ministeranklage an den Verfassungsgerichtshof zur Verantwortung gezogen werden, während die Kontrolle der Einhaltung des PVG durch die ihnen unterstellten und ihnen gegenüber weisungsgebundenen Mitarbeiter/innen der Zuständigkeit der PVAB unterliegt, wobei die Konsequenzen einer von der PVAB festgestellten PVG-Verletzung dienstrechtliche Maßnahmen der Dienstbehörde bis zu einem Disziplinarverfahren gegen Beamte/Beamtinnen sein können.
Hinweis
Gemäß § 41c Abs. 2 PVG ist auf die Prüfung von Beschwerden nach § 41 Abs. 4 PVG durch die PVAB das Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 (AVG) nicht anzuwenden. Gegen dieses Prüfungsergebnis ist daher kein Rechtsmittel zulässig.Gemäß Paragraph 41 c, Absatz 2, PVG ist auf die Prüfung von Beschwerden nach Paragraph 41, Absatz 4, PVG durch die PVAB das Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz 1991 (AVG) nicht anzuwenden. Gegen dieses Prüfungsergebnis ist daher kein Rechtsmittel zulässig.
Wien, am 16. September 2015
Die Vorsitzende:
Sektionschefin i.R. Prof.in Dr.in Eva-Elisabeth SZYMANSKI
European Case Law Identifier (ECLI)
ECLI:AT:PVAB:2015:B.4.PVAB.15Zuletzt aktualisiert am
30.09.2015
