Index
10/01 Bundes-Verfassungsgesetz (B-VG);Norm
AVG §68 Abs2;Betreff
Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsidenten Dr. Mahnig und die Räte Dr. Donner, Dr. Strau, Dr. Mathis und Dr. Lehne als Richter, im Beisein des Sektionsrates Dr. Skorjanec als Schriftführer, über die Beschwerde des Dr. JS in K gegen die Entscheidung der Schiedskommission beim Landesinvalidenamt für Steiermark vom 6. Juli 1953, Sch. Zl. V- 1899/1/53, betreffend Kriegsopferversorgung, zu Recht erkannt:
Spruch
Der angefochtene Bescheid wird wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes aufgehoben.
Begründung
Der Oberkommissär beim Landesinvalidenamt für Kärnten Dr. JS wurde über seine am 28. September 1950 bei diesen Amte eingereichte Anspruchsanmeldung am 20. März 1951 in Klagenfurt einer ärztlichen Untersuchung durch den Sachverständigen Dr. WR unterzogen. Hiebei wurde eine nach Meinung dieses Sachverständigen durch die militärische Dienstleistung verursachte und die Erwerbsfähigkeit um 50 v. H. vermindernde chronische Myocardläsion festgestellt. Im Hinblick auf die Vorschrift des § 96 KOVG, wonach die Entscheidung über Versorgungsansprüche von Bediensteten eines Landesinvalidenamtes auf das nach den Verkehrsverbindungen nächstgelegene Landesinvalidenamt übergeht, trat das Landesinvalidenamt für Kärnten die Rechtssache dem Landesinvalidenamte für Steiermark zur Entscheidung ab. Der leitende Arzt dieses Landesinvalidenamtes erstattete am 12. Juni 1951 ein Gutachten, nach dem ein ursächlicher Zusammenhang der Herzmuskelschädigung mit der militärischen Dienstleistung nicht anzunehmen sei. Hierauf wurden die Versorgungsakten dem Landesinvalidenamte für Kärnten zur Ergänzung zurückgestellt. Das sodann von diesem Landesinvalidenamte fortgesetzte Ermittlungsverfahren wurde mit der Erstattung eines Gutachtens des ärztlichen Sachverständigen Dr. HA vom 5. November 1951 abgeschlossen, in dem ein ursächlicher Zusammenhang des Myocardschadens mit der militärischen Dienstleistung verneint wurde. Nach einer ergänzenden Stellungnahme des leitenden Amtes des Landesinvalidenamtes für Steiermark wurde der Beschädigte einer klinischen Untersuchung in der III. Medizinischen Abteilung des Landeskrankenhauses Graz zugeführt, dessen Vorstand Univ. Prof. Dr. R zu dem Ergebnisse gelangte, dass ein Herzleiden nicht bestehe. Hierauf wurde der Beschädigte mit Bescheid des Landesinvalidenamtes für Steiermark vom 19. Juli 1952 mangels einer Wehrdienstbeschädigung abweislich beschieden. Gegen diesen am 28. Juli 1952 zugestellten Bescheid erhob der Beschädigte Berufung. Er gab die an die Schiedskommission beim Landesinvalidenamt für Steiermark adressierte Berufungsschrift am 2. September 1952 beim Landesinvalidenamte für Kärnten ab. Sie wurde von diesem Amte mit Schreiben vom 4. September 1952 - abgefertigt am 9. September 1952 - dem Landesinvalidenamte für Steiermark übersendet, wo sie am 10. September 1952 einlangte. Mit Entscheidung der Schiedskommission beim Landesinvalidenamt für Steiermark vom 19. März 1953 wurde die Berufung als verspätet zurückgewiesen. In der Begründung dieser Entscheidung wurde ausgeführt, dass die Berufung beim Landesinvalidenamte für Steiermark einzubringen gewesen sei und dass daher der Tag der Postaufgabe durch das Landesinvalidenamt für Kärnten - der 9. September 1952 - als Tag der Einbringung anzusehen sei. Die sechswöchige Berufungsfrist sei jedoch am 8. September 1952 abgelaufen. Gegen diese Entscheidung erhob der Beschädigte die Aufsichtsbeschwerde an das Bundesministerium für soziale Verwaltung. Mit Bescheid dieses Ministeriums vom 22. April 1953 wurde die Entscheidung der Schiedskommission beim Landesinvalidenamte für Steiermark vom 19. März 1953 gemäss § 68 Abs. 2 AVG in Ausübung des Dienstaufsichtsrechtes aufgehoben, weil nach § 96 KOVG nur die Zuständigkeit zur Entscheidung auf das nach den Verkehrsverbindungen nächstgelegene Landesinvalidenamt übergehe, nicht aber die Zuständigkeit als Berufungs-Einbringungsstelle; die Berufung sei daher beim Landesinvalidenamte für Kärnten fristgerecht eingebracht worden. Dieser Bescheid des Bundesministeriums für soziale Verwaltung wurde auch dem Dr. JS zugestellt. Die mit dieser Rechtssache nunmehr wiederum befasste Schiedskommission beim Landesinvalidenamte für Steiermark erkannte mit Entscheidung vom 6. Juli 1953 neuerlich, dass die Berufung als verspätet zurückgewiesen werde. In der Begründung dieser Entscheidung wurde zum Ausdruck gebracht, dass die Schiedskommission die dem Bescheide des Bundesministeriums für soziale Verwaltung vom 22. April 1953 zu Grunde liegende Rechtsauffassung nicht teile, dass vielmehr das Landesinvalidenamt für Steiermark als zuständige Berufungs-Einbringungsstelle zu gelten habe.Der Oberkommissär beim Landesinvalidenamt für Kärnten Dr. JS wurde über seine am 28. September 1950 bei diesen Amte eingereichte Anspruchsanmeldung am 20. März 1951 in Klagenfurt einer ärztlichen Untersuchung durch den Sachverständigen Dr. WR unterzogen. Hiebei wurde eine nach Meinung dieses Sachverständigen durch die militärische Dienstleistung verursachte und die Erwerbsfähigkeit um 50 v. H. vermindernde chronische Myocardläsion festgestellt. Im Hinblick auf die Vorschrift des Paragraph 96, KOVG, wonach die Entscheidung über Versorgungsansprüche von Bediensteten eines Landesinvalidenamtes auf das nach den Verkehrsverbindungen nächstgelegene Landesinvalidenamt übergeht, trat das Landesinvalidenamt für Kärnten die Rechtssache dem Landesinvalidenamte für Steiermark zur Entscheidung ab. Der leitende Arzt dieses Landesinvalidenamtes erstattete am 12. Juni 1951 ein Gutachten, nach dem ein ursächlicher Zusammenhang der Herzmuskelschädigung mit der militärischen Dienstleistung nicht anzunehmen sei. Hierauf wurden die Versorgungsakten dem Landesinvalidenamte für Kärnten zur Ergänzung zurückgestellt. Das sodann von diesem Landesinvalidenamte fortgesetzte Ermittlungsverfahren wurde mit der Erstattung eines Gutachtens des ärztlichen Sachverständigen Dr. HA vom 5. November 1951 abgeschlossen, in dem ein ursächlicher Zusammenhang des Myocardschadens mit der militärischen Dienstleistung verneint wurde. Nach einer ergänzenden Stellungnahme des leitenden Amtes des Landesinvalidenamtes für Steiermark wurde der Beschädigte einer klinischen Untersuchung in der römisch drei. Medizinischen Abteilung des Landeskrankenhauses Graz zugeführt, dessen Vorstand Univ. Prof. Dr. R zu dem Ergebnisse gelangte, dass ein Herzleiden nicht bestehe. Hierauf wurde der Beschädigte mit Bescheid des Landesinvalidenamtes für Steiermark vom 19. Juli 1952 mangels einer Wehrdienstbeschädigung abweislich beschieden. Gegen diesen am 28. Juli 1952 zugestellten Bescheid erhob der Beschädigte Berufung. Er gab die an die Schiedskommission beim Landesinvalidenamt für Steiermark adressierte Berufungsschrift am 2. September 1952 beim Landesinvalidenamte für Kärnten ab. Sie wurde von diesem Amte mit Schreiben vom 4. September 1952 - abgefertigt am 9. September 1952 - dem Landesinvalidenamte für Steiermark übersendet, wo sie am 10. September 1952 einlangte. Mit Entscheidung der Schiedskommission beim Landesinvalidenamt für Steiermark vom 19. März 1953 wurde die Berufung als verspätet zurückgewiesen. In der Begründung dieser Entscheidung wurde ausgeführt, dass die Berufung beim Landesinvalidenamte für Steiermark einzubringen gewesen sei und dass daher der Tag der Postaufgabe durch das Landesinvalidenamt für Kärnten - der 9. September 1952 - als Tag der Einbringung anzusehen sei. Die sechswöchige Berufungsfrist sei jedoch am 8. September 1952 abgelaufen. Gegen diese Entscheidung erhob der Beschädigte die Aufsichtsbeschwerde an das Bundesministerium für soziale Verwaltung. Mit Bescheid dieses Ministeriums vom 22. April 1953 wurde die Entscheidung der Schiedskommission beim Landesinvalidenamte für Steiermark vom 19. März 1953 gemäss Paragraph 68, Absatz 2, AVG in Ausübung des Dienstaufsichtsrechtes aufgehoben, weil nach Paragraph 96, KOVG nur die Zuständigkeit zur Entscheidung auf das nach den Verkehrsverbindungen nächstgelegene Landesinvalidenamt übergehe, nicht aber die Zuständigkeit als Berufungs-Einbringungsstelle; die Berufung sei daher beim Landesinvalidenamte für Kärnten fristgerecht eingebracht worden. Dieser Bescheid des Bundesministeriums für soziale Verwaltung wurde auch dem Dr. JS zugestellt. Die mit dieser Rechtssache nunmehr wiederum befasste Schiedskommission beim Landesinvalidenamte für Steiermark erkannte mit Entscheidung vom 6. Juli 1953 neuerlich, dass die Berufung als verspätet zurückgewiesen werde. In der Begründung dieser Entscheidung wurde zum Ausdruck gebracht, dass die Schiedskommission die dem Bescheide des Bundesministeriums für soziale Verwaltung vom 22. April 1953 zu Grunde liegende Rechtsauffassung nicht teile, dass vielmehr das Landesinvalidenamt für Steiermark als zuständige Berufungs-Einbringungsstelle zu gelten habe.
Gegen diese Entscheidung erhebt der Beschädigte - als rechtskundiger Angestellter des Bundes gemäss § 24 Abs. 2 zweiter Satz VwGG 1952 - die Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof. Er macht geltend, dass die Schiedskommission an die Rechtsauffassung des Bundesministeriums für soziale Verwaltung gebunden sei. Die belangte Schiedskommission anerkennt in ihrer Gegenschrift, dass das Bundesministerium für soziale Verwaltung als die sachlich in Betracht kommende Oberbehörde berechtigt sei. Entscheidungen der Schiedskommission gemäss § 68 Abs. 2 AVG aufzuheben oder abzuändern. Dagegen bestreitet die Schiedskommission, im Falle der Erlassung eines Bescheides nach § 68 Abs. 2 AVG an die Rechtsauffassung des Bundesministeriums für soziale Verwaltung gebunden zu sein. Sie begründet dies damit, das die Schiedskommission eine eigene Behörde, und zwar eine Kollegialbehörde ist, die gemäss § 78 KOVG im ordentlichen Verfahren in letzter Instanz entscheidet.Gegen diese Entscheidung erhebt der Beschädigte - als rechtskundiger Angestellter des Bundes gemäss Paragraph 24, Absatz 2, zweiter Satz VwGG 1952 - die Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof. Er macht geltend, dass die Schiedskommission an die Rechtsauffassung des Bundesministeriums für soziale Verwaltung gebunden sei. Die belangte Schiedskommission anerkennt in ihrer Gegenschrift, dass das Bundesministerium für soziale Verwaltung als die sachlich in Betracht kommende Oberbehörde berechtigt sei. Entscheidungen der Schiedskommission gemäss Paragraph 68, Absatz 2, AVG aufzuheben oder abzuändern. Dagegen bestreitet die Schiedskommission, im Falle der Erlassung eines Bescheides nach Paragraph 68, Absatz 2, AVG an die Rechtsauffassung des Bundesministeriums für soziale Verwaltung gebunden zu sein. Sie begründet dies damit, das die Schiedskommission eine eigene Behörde, und zwar eine Kollegialbehörde ist, die gemäss Paragraph 78, KOVG im ordentlichen Verfahren in letzter Instanz entscheidet.
Hierüber hat der Verwaltungsgerichtshof erwogen:
Die Schiedskommission vermeint, die Rechtsstellung eines unabhängigen Staatsorganes zu besitzen. Dass sie hiebei die Organstellung eines Gerichtes für sich in Anspruch nehme, ist wohl nicht anzunehmen und wäre auch unbegründet, weil § 81 Abs. 1 KOVG bestimmt, dass die Vorsitzenden der Schiedskommissionen und ihre Stellvertreter nicht dem Aktivstande der Richter angehören dürfen und weil die Mitglieder der Schiedskommissionen nicht mit den Vorrechten richterlicher Organe ausgestattet sind. Steht sohin fest, dass die Schiedskommissionen nicht Gerichte sind, dann können sie nach der Lehre von den Staatsfunktionen und der Trennung der staatlichen Gewalten nur Verwaltungsorgane sein. Gemäss Artikel 20 Abs. 1 B-VG sind aber die Organe der Verwaltung an die Weisungen der ihnen vorgesetzten Organe gebunden. Allerdings sind in Artikel 20 Abs. 1 B-VG nur drei Gruppen von Organen der Verwaltung aufgezählt; die obersten Organe des Bundes und der Länder, die auf Zeit gewählten Organe und die ernannten berufsmäßigen Organe. Dies bedeutet jedoch nicht, dass nur diese drei Gruppen befugt seien, Aufgaben der öffentlichen Verwaltung zu führen. Wie dem Artikel 133 Z. 4 B-VG zu entnehmen ist, können auch Kollegialbehörden - die nach der Art ihrer Bestellung als nicht berufsmäßige ernannte Organe zu bezeichnen sind - mit der Besorgung von Verwaltungsaufgaben betraut werden. Daraus ergibt sich, dass die Aufzählung des Art. 20 Abs. 1 B-VG nicht erschöpfend ist und dass den hier genannten drei Gruppen von Organen der Verwaltung u. a. auch die kollegialen Verwaltungsorgane angeschlossen werden müssen. Diese Rechtsauffassung hat sich auch die herrschende Rechtslehre zu Eigen gemacht und sie liegt der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zu diesen Themen zu Grunde. Gilt aber für Kollegialbehörden der erste Satz des Art. 20 Abs. 1 B-VG, dann sind sie auch der Vorschrift des zweiten Satzes dieser Gesetzesstelle unterworfen, die besagt, dass die Organe der Verwaltung an die Weisungen der ihnen vorgesetzten Organe gebunden sind.Die Schiedskommission vermeint, die Rechtsstellung eines unabhängigen Staatsorganes zu besitzen. Dass sie hiebei die Organstellung eines Gerichtes für sich in Anspruch nehme, ist wohl nicht anzunehmen und wäre auch unbegründet, weil Paragraph 81, Absatz eins, KOVG bestimmt, dass die Vorsitzenden der Schiedskommissionen und ihre Stellvertreter nicht dem Aktivstande der Richter angehören dürfen und weil die Mitglieder der Schiedskommissionen nicht mit den Vorrechten richterlicher Organe ausgestattet sind. Steht sohin fest, dass die Schiedskommissionen nicht Gerichte sind, dann können sie nach der Lehre von den Staatsfunktionen und der Trennung der staatlichen Gewalten nur Verwaltungsorgane sein. Gemäss Artikel 20 Absatz eins, B-VG sind aber die Organe der Verwaltung an die Weisungen der ihnen vorgesetzten Organe gebunden. Allerdings sind in Artikel 20 Absatz eins, B-VG nur drei Gruppen von Organen der Verwaltung aufgezählt; die obersten Organe des Bundes und der Länder, die auf Zeit gewählten Organe und die ernannten berufsmäßigen Organe. Dies bedeutet jedoch nicht, dass nur diese drei Gruppen befugt seien, Aufgaben der öffentlichen Verwaltung zu führen. Wie dem Artikel 133 Ziffer 4, B-VG zu entnehmen ist, können auch Kollegialbehörden - die nach der Art ihrer Bestellung als nicht berufsmäßige ernannte Organe zu bezeichnen sind - mit der Besorgung von Verwaltungsaufgaben betraut werden. Daraus ergibt sich, dass die Aufzählung des Artikel 20, Absatz eins, B-VG nicht erschöpfend ist und dass den hier genannten drei Gruppen von Organen der Verwaltung u. a. auch die kollegialen Verwaltungsorgane angeschlossen werden müssen. Diese Rechtsauffassung hat sich auch die herrschende Rechtslehre zu Eigen gemacht und sie liegt der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes zu diesen Themen zu Grunde. Gilt aber für Kollegialbehörden der erste Satz des Artikel 20, Absatz eins, B-VG, dann sind sie auch der Vorschrift des zweiten Satzes dieser Gesetzesstelle unterworfen, die besagt, dass die Organe der Verwaltung an die Weisungen der ihnen vorgesetzten Organe gebunden sind.
Von der Regel des Art. 20 Abs. 1 B-VG, der die Verwaltungsorgane verpflichtet, die Weisungen der ihnen vorgesetzten Organe zu befolgen, sind nur insoweit Ausnahmen zulässig, als verfassungsgesetzlich anderes bestimmt wird. Diese ausdrückliche Vorschrift des Art. 20 Abs. 1 B-VG ist darin begründet, dass eine Befreiung von der Weisungsgebundenheit eine Einschränkung der Verantwortlichkeit der obersten Organe für die Gesetzmäßigkeit der unter ihrer Leitung zu führenden Verwaltung zur Folge hat. Da diese Verantwortlichkeit in der Bundesverfassung (Art. 76 und Art. 105 B-VG) angeordnet ist, müssen Ausnahmen von der Regel, dass die Verwaltungsorgane weisungsgebunden sind, ebenfalls verfassungsgesetzlich fundiert sein. Nach der Bundesverfassung kommen solche Ausnahmen nur in Betracht für die obersten Organe der Verwaltung des Bundes und der Länder - weil ihnen eine weisungsbefugte Oberbehörde nicht vorsteht -, für die Träger der Selbstverwaltung bei Führung der Angelegenheiten des selbstständigen Wirkungskreises, für die nach Art. 133 Z. 4 B-VG errichteten Kollegialbehörden und - nach nicht einheitlicher Rechtslehre - für die zur Besorgung der in Art. 133 Z. 2 B-VG angeführten Angelegenheiten bestellten Disziplinarkommissionen.Von der Regel des Artikel 20, Absatz eins, B-VG, der die Verwaltungsorgane verpflichtet, die Weisungen der ihnen vorgesetzten Organe zu befolgen, sind nur insoweit Ausnahmen zulässig, als verfassungsgesetzlich anderes bestimmt wird. Diese ausdrückliche Vorschrift des Artikel 20, Absatz eins, B-VG ist darin begründet, dass eine Befreiung von der Weisungsgebundenheit eine Einschränkung der Verantwortlichkeit der obersten Organe für die Gesetzmäßigkeit der unter ihrer Leitung zu führenden Verwaltung zur Folge hat. Da diese Verantwortlichkeit in der Bundesverfassung (Artikel 76 und Artikel 105, B-VG) angeordnet ist, müssen Ausnahmen von der Regel, dass die Verwaltungsorgane weisungsgebunden sind, ebenfalls verfassungsgesetzlich fundiert sein. Nach der Bundesverfassung kommen solche Ausnahmen nur in Betracht für die obersten Organe der Verwaltung des Bundes und der Länder - weil ihnen eine weisungsbefugte Oberbehörde nicht vorsteht -, für die Träger der Selbstverwaltung bei Führung der Angelegenheiten des selbstständigen Wirkungskreises, für die nach Artikel 133, Ziffer 4, B-VG errichteten Kollegialbehörden und - nach nicht einheitlicher Rechtslehre - für die zur Besorgung der in Artikel 133, Ziffer 2, B-VG angeführten Angelegenheiten bestellten Disziplinarkommissionen.
Die einfache Gesetzgebung ist grundsätzlich nicht befugt, Verwaltungsbehörden von der Weisungsgebundenheit zu befreien. Sie ist hiezu nur dann ermächtigt, wenn die Bundesverfassung dies ausdrücklich vorsieht. Eine solche Ausnahme besteht für die durch Art. 133 Z. 4 B-VG geregelten Kollegialbehörden. Sie können nach dieser Vorschrift durch Bundes- oder Landesgesetz eingerichtet werden. Diesen Kollegialbehörden gehören jedoch die bei den Landesinvalidenämtern errichteten Schiedskommissionen nicht an, weil sie nicht mit den besonderen Eigenschaften dieser kollegialen Verwaltungsorgane ausgestattet sind.Die einfache Gesetzgebung ist grundsätzlich nicht befugt, Verwaltungsbehörden von der Weisungsgebundenheit zu befreien. Sie ist hiezu nur dann ermächtigt, wenn die Bundesverfassung dies ausdrücklich vorsieht. Eine solche Ausnahme besteht für die durch Artikel 133, Ziffer 4, B-VG geregelten Kollegialbehörden. Sie können nach dieser Vorschrift durch Bundes- oder Landesgesetz eingerichtet werden. Diesen Kollegialbehörden gehören jedoch die bei den Landesinvalidenämtern errichteten Schiedskommissionen nicht an, weil sie nicht mit den besonderen Eigenschaften dieser kollegialen Verwaltungsorgane ausgestattet sind.
Aus denselben Gründen kann ein Verwaltungsorgan nicht durch Verordnung von der Weisungsgebundenheit freigestellt werden. Allerdings kann die Verordnungsgewalt durch Verfassungsgesetz hiezu ermächtigt werden (vgl. Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 16. Juni 1948, Slg. Nr. 1641). Als Verwaltungsverordnung ist der Erlass des Bundesministeriums für soziale Verwaltung vom 16. Dezember 1949, Zl. IV - 167.525-15/50, zu werten, in dem ausgesprochen worden ist, dass die Schiedskommission an Weisungen dieses Ministeriums nicht gebunden sei. Mit dieser Verordnungsbestimmung hat das Bundesministerium für soziale Verwaltung die in der Bundesverfassung festgelegte Verantwortlichkeit des Bundesministers für die Gesetzmäßigkeit der sozialen Verwaltung auf untergeordnete Dienststellen übertragen, ohne hiezu verfassungsgesetzlich ermächtigt worden zu sein. Ein Eingriff der Verordnungsgewalt in das Recht der Bundesverfassung ist aber auch die Feststellung des angeführten Erlasses, dass die Schiedskommission eine unabhängige Kollegialbehörde sui generis sei. Eine Verwaltungsbehörde, deren besondere Eigenart nicht der sich aus der Bundesverfassung ergebenden allgemeinen Organisationsgestaltung entsprechen soll, kann nur mit verfassungsgesetzlicher Ermächtigung geschaffen werden. Eine solche ist aber nicht erteilt worden. Die erwähnten Bestimmungen des angeführten Ministerialerlasses sind daher für den Verwaltungsgerichtshof unbeachtlich (vgl. die Erkenntnisse des Verwaltungsgerichtshofes vom 17. Februar 1950, Zl. 231/46, vom 30. Juni 1950, Zl. 1751/48, Slg. Nr. 1588/A, und vom 20. April 1951, 1824/49).Aus denselben Gründen kann ein Verwaltungsorgan nicht durch Verordnung von der Weisungsgebundenheit freigestellt werden. Allerdings kann die Verordnungsgewalt durch Verfassungsgesetz hiezu ermächtigt werden vergleiche Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes vom 16. Juni 1948, Slg. Nr. 1641). Als Verwaltungsverordnung ist der Erlass des Bundesministeriums für soziale Verwaltung vom 16. Dezember 1949, Zl. römisch vier - 167.525-15/50, zu werten, in dem ausgesprochen worden ist, dass die Schiedskommission an Weisungen dieses Ministeriums nicht gebunden sei. Mit dieser Verordnungsbestimmung hat das Bundesministerium für soziale Verwaltung die in der Bundesverfassung festgelegte Verantwortlichkeit des Bundesministers für die Gesetzmäßigkeit der sozialen Verwaltung auf untergeordnete Dienststellen übertragen, ohne hiezu verfassungsgesetzlich ermächtigt worden zu sein. Ein Eingriff der Verordnungsgewalt in das Recht der Bundesverfassung ist aber auch die Feststellung des angeführten Erlasses, dass die Schiedskommission eine unabhängige Kollegialbehörde sui generis sei. Eine Verwaltungsbehörde, deren besondere Eigenart nicht der sich aus der Bundesverfassung ergebenden allgemeinen Organisationsgestaltung entsprechen soll, kann nur mit verfassungsgesetzlicher Ermächtigung geschaffen werden. Eine solche ist aber nicht erteilt worden. Die erwähnten Bestimmungen des angeführten Ministerialerlasses sind daher für den Verwaltungsgerichtshof unbeachtlich vergleiche die Erkenntnisse des Verwaltungsgerichtshofes vom 17. Februar 1950, Zl. 231/46, vom 30. Juni 1950, Zl. 1751/48, Slg. Nr. 1588/A, und vom 20. April 1951, 1824/49).
Die Mitglieder der bei den Landesinvalidenämtern errichteten Schiedskommissionen sind demnach weder durch Verfassungsgesetz noch durch eine hiezu verfassungsgesetzlich ermächtigte Gesetzgebungs- oder Verordnungsgewalt weisungsfrei gestellt. Sie gehören daher zu den Verwaltungsorganen, für die eine Ausnahme von der verfassungsgesetzlichen Regel der Weisungsgebundenheit der Verwaltungsorgane auf gesetzlich zulässige Weise nicht festgelegt ist. Deshalb sind ihre Mitglieder gemäss der Vorschrift des Art. 20 Abs. 1 B-VG an die Weisungen der ihnen vorgesetzten Organe gebunden.Die Mitglieder der bei den Landesinvalidenämtern errichteten Schiedskommissionen sind demnach weder durch Verfassungsgesetz noch durch eine hiezu verfassungsgesetzlich ermächtigte Gesetzgebungs- oder Verordnungsgewalt weisungsfrei gestellt. Sie gehören daher zu den Verwaltungsorganen, für die eine Ausnahme von der verfassungsgesetzlichen Regel der Weisungsgebundenheit der Verwaltungsorgane auf gesetzlich zulässige Weise nicht festgelegt ist. Deshalb sind ihre Mitglieder gemäss der Vorschrift des Artikel 20, Absatz eins, B-VG an die Weisungen der ihnen vorgesetzten Organe gebunden.
Diesen rechtlichen Erwägungen kann beigefügt werden, dass auch die tatsächliche Stellung der Schiedskommissionen, wie sie sich nach den Vorschriften des Kriegsopferversorgungsgesetzes darstellt, nicht der eines unabhängigen Staatsorganes entspricht. Nach § 85 Abs. 1 KOVG hat der Vorstand des Landesinvalidenamtes die Geschäfte auf die einzelnen Senate der Schiedskommission zu verteilen. Die überragende Bedeutung der Geschäftseinteilung eines rechtsprechenden Organes ergibt sich aus Artikel 87 Abs. 3 B-VG, wonach die Geschäfte unter die Richter eines Gerichtes für die in der Gerichtsverfassung bestimmte Zeit im Voraus zu verteilen sind und einem Richter eine ihm nach dieser Einteilung zufallende Sache nur im Falle seiner Behinderung abgenommen werden darf. Diese die Möglichkeit einer Beeinflussung der Rechtssprechung aus Anlass der Geschäftseinteilung verhütende und damit der richterlichen Unabhängigkeit dienende Maßnahme ist den Richtern selbst überantwortet; nur bei den Bezirksgerichten kann sich der Präsident des Gerichtshofes I. Instanz die Genehmigung vorbehalten. Wenn daher die Verteilung der Geschäfte der Schiedskommission nicht etwa ihrem Vorsitzenden oder der Vollversammlung aller Senatsvorsitzenden obliegt, sondern dem Vorstande des Landesinvalidenamtes, wenn ferner eine Verpflichtung, die Geschäfte für eine bestimmte Zeit im Voraus zu verteilen, nicht besteht und wenn schließlich eine Garantie gegen willkürliche Änderungen der Senatszuständigkeiten nicht gegeben ist, dann ergibt sich daraus, dass dem Vorstande des Landesinvalidenamtes und im Wege von Weisungen dem Bundesministerium für soziale Verwaltung faktisch ein Einfluss auf die Rechtsprechung der Schiedskommission eingeräumt wird, der mit der Rechtsstellung eines unabhängigen rechtsprechenden Staatsorganes unvereinbar ist.Diesen rechtlichen Erwägungen kann beigefügt werden, dass auch die tatsächliche Stellung der Schiedskommissionen, wie sie sich nach den Vorschriften des Kriegsopferversorgungsgesetzes darstellt, nicht der eines unabhängigen Staatsorganes entspricht. Nach Paragraph 85, Absatz eins, KOVG hat der Vorstand des Landesinvalidenamtes die Geschäfte auf die einzelnen Senate der Schiedskommission zu verteilen. Die überragende Bedeutung der Geschäftseinteilung eines rechtsprechenden Organes ergibt sich aus Artikel 87 Absatz 3, B-VG, wonach die Geschäfte unter die Richter eines Gerichtes für die in der Gerichtsverfassung bestimmte Zeit im Voraus zu verteilen sind und einem Richter eine ihm nach dieser Einteilung zufallende Sache nur im Falle seiner Behinderung abgenommen werden darf. Diese die Möglichkeit einer Beeinflussung der Rechtssprechung aus Anlass der Geschäftseinteilung verhütende und damit der richterlichen Unabhängigkeit dienende Maßnahme ist den Richtern selbst überantwortet; nur bei den Bezirksgerichten kann sich der Präsident des Gerichtshofes römisch eins. Instanz die Genehmigung vorbehalten. Wenn daher die Verteilung der Geschäfte der Schiedskommission nicht etwa ihrem Vorsitzenden oder der Vollversammlung aller Senatsvorsitzenden obliegt, sondern dem Vorstande des Landesinvalidenamtes, wenn ferner eine Verpflichtung, die Geschäfte für eine bestimmte Zeit im Voraus zu verteilen, nicht besteht und wenn schließlich eine Garantie gegen willkürliche Änderungen der Senatszuständigkeiten nicht gegeben ist, dann ergibt sich daraus, dass dem Vorstande des Landesinvalidenamtes und im Wege von Weisungen dem Bundesministerium für soziale Verwaltung faktisch ein Einfluss auf die Rechtsprechung der Schiedskommission eingeräumt wird, der mit der Rechtsstellung eines unabhängigen rechtsprechenden Staatsorganes unvereinbar ist.
Die Pflicht der Organe der Verwaltung, die Weisungen der ihnen vorgesetzten Organe zu befolgen, geht nach Art. 20 Abs. 1 B-VG so weit, dass die Befolgung nur abgelehnt werden darf, wenn die Weisung von einem unzuständigen Organ erteilt wurde oder die Befolgung gegen strafgesetzliche Vorschriften verstoßen würde. Von diesen Fällen abgesehen besteht die Gehorsamspflicht des nachgeordneten Organwalters auch dann, wenn er die Weisung für ungesetzlich hält. Diese strenge Abhängigkeit dient der Notwendigkeit einer einheitlichen Führung der staatlichen Verwaltung.Die Pflicht der Organe der Verwaltung, die Weisungen der ihnen vorgesetzten Organe zu befolgen, geht nach Artikel 20, Absatz eins, B-VG so weit, dass die Befolgung nur abgelehnt werden darf, wenn die Weisung von einem unzuständigen Organ erteilt wurde oder die Befolgung gegen strafgesetzliche Vorschriften verstoßen würde. Von diesen Fällen abgesehen besteht die Gehorsamspflicht des nachgeordneten Organwalters auch dann, wenn er die Weisung für ungesetzlich hält. Diese strenge Abhängigkeit dient der Notwendigkeit einer einheitlichen Führung der staatlichen Verwaltung.
Dass das Bundesministerium für soziale Verwaltung berechtigt ist, Bescheide der Schiedskommissionen nach § 68 AVG abzuändern oder zu beheben, kann seit der durch Bundesgesetz vom 6. Juli 1959 BGBl. Nr. 169, abgeänderten Fassung des § 86 KOVG keinem Zweifel unterliegen. Das Abänderungs- und Behebungsrecht nach § 68 AVG handhabt die Oberbehörde durch Erlassung einen Bescheides. Tritt die Ausübung des Aufsichtsrechtes in der Form eines Bescheides in Erscheinung und wird in diese aufsichtsbehördliche Bescheiderteilung nicht nur die untergeordnete Behörde, sondern - so wie hier - auch der an der Rechtssache Beteiligte einbezogen, dann nimmt der Beteiligte in diesem Verfahren die Rechtsstellung einer Partei im Sinne des § 8 AVG ein. Diese Stellung gewährt der Partei zum mindesten das Recht, zu verlangen, dass die untergeordnete Behörde nicht - den aufsichtsbehördlichen Bescheid missachtend und aus ihrer eigenen Rechtsauffassung festhaltend - bei Fortbestand derselben Sach- und Rechtslage denselben Zustand wiederherstellen dürfe, den die Oberbehörde im Aufsichtswege beseitigt hatte. Dieses Recht ist durch Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof durchsetzbar. Damit wird in solchen Ausnahmsfällen dieselbe Rechtslage herbeigeführt, die die Regelfälle kennzeichnet, wobei wohl als Regelfall gelten kann, dass die Bescheide der Aufsichtsbehörden Beachtung finden.Dass das Bundesministerium für soziale Verwaltung berechtigt ist, Bescheide der Schiedskommissionen nach Paragraph 68, AVG abzuändern oder zu beheben, kann seit der durch Bundesgesetz vom 6. Juli 1959 Bundesgesetzblatt Nr. 169, abgeänderten Fassung des Paragraph 86, KOVG keinem Zweifel unterliegen. Das Abänderungs- und Behebungsrecht nach Paragraph 68, AVG handhabt die Oberbehörde durch Erlassung einen Bescheides. Tritt die Ausübung des Aufsichtsrechtes in der Form eines Bescheides in Erscheinung und wird in diese aufsichtsbehördliche Bescheiderteilung nicht nur die untergeordnete Behörde, sondern - so wie hier - auch der an der Rechtssache Beteiligte einbezogen, dann nimmt der Beteiligte in diesem Verfahren die Rechtsstellung einer Partei im Sinne des Paragraph 8, AVG ein. Diese Stellung gewährt der Partei zum mindesten das Recht, zu verlangen, dass die untergeordnete Behörde nicht - den aufsichtsbehördlichen Bescheid missachtend und aus ihrer eigenen Rechtsauffassung festhaltend - bei Fortbestand derselben Sach- und Rechtslage denselben Zustand wiederherstellen dürfe, den die Oberbehörde im Aufsichtswege beseitigt hatte. Dieses Recht ist durch Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof durchsetzbar. Damit wird in solchen Ausnahmsfällen dieselbe Rechtslage herbeigeführt, die die Regelfälle kennzeichnet, wobei wohl als Regelfall gelten kann, dass die Bescheide der Aufsichtsbehörden Beachtung finden.
Der Beschwerdefall ist dadurch gekennzeichnet, dass die belangte Behörde mit Bescheid vom 19. März 1953 die Berufung des Dr. JS als verspätet zurückgewiesen, dass das Bundesministerium für soziale Verwaltung diese Zurückweisung in Ausübung des Aufsichtsrechtes aufgehoben und dass die belangte Behörde mit dem angefochtenen Bescheide die Berufung des Dr. JS bei unveränderter Sach- und Rechtslage unter Missachtung des aufsichtsbehördlichen Bescheides neuerlich als verspätet zurückgewiesen hat. Damit hat die belangte Behörde die Partei wieder in dieselbe nachteilige Rechtslage zurückversetzt, die die Aufsichtsbehörde zum rechtlichen Vorteile der Partei behoben hatte. Die belangte Behörde hat hiedurch den dem Beschwerdeführer aus dem aufsichtsbehördlichen Bescheide erwachsenen Rechtsvorteil, als nicht säumiger Berufungswerber zu gelten, zunichte gemacht und ihm damit diese durch eine konkrete Norm zuerkannte vorteilhafte prozessuale Rechtsstellung entzogen. Hiezu war die belangte Behörde nicht berufen, weil eine untergeordnete Verwaltungsbehörde nicht das Recht besitzt, bei unveränderter Sach- und Rechtslage zum Nachteile einer Partei den Zustand wiederherzustellen, den die übergeordnete Verwaltungsbehörde im Aufsichtswege zum Vorteile der Partei beseitigt hatte. Durch dieses Vorgehen hat sich die belangte Behörde einer vom Verwaltungsgerichtshof wahrzunehmenden Rechtsverletzung schuldig gemacht.
Aus diesen Gründen war der angefochtene Bescheid als inhaltlich rechtswidrig zu erkennen und gemäss § 42 Abs. 2 lit. a VwGG 1952 aufzuheben.Aus diesen Gründen war der angefochtene Bescheid als inhaltlich rechtswidrig zu erkennen und gemäss Paragraph 42, Absatz 2, Litera a, VwGG 1952 aufzuheben.
Zur Vermeidung von Missverständnissen sei noch beigefügt, dass mit der Bejahung der Weisungsgebundenheit der Schiedskommission noch nicht die Frage beantwortet ist, ob der Vorsitzende der Schiedskommission berechtigt sei, seinen Stellvertretern Weisungen zu erteilen und ob diese verpflichtet seien, sie zu befolgen. Die Beantwortung dieser Frage ist davon abhängig, ob der Vorsitzende als übergeordneter und sein Stellvertreter als untergeordneter Organwalter zu werten seien, denn nach Artikel 20 Abs. 1 B-VG besteht Weisungsgebundenheit nur gegenüber einem vorgesetzten Organe. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes ist hier der Ausdruck "Stellvertreter" im Hinblick auf seine für andere Rechtsgebiete geltende Bedeutung nicht treffend gewählt. Er wird jedoch auch in anderen Gesetzen selbst dann verwendet, wenn der "Stellvertreter dem Berufsstande der Richter angehört (vgl. § 8 Abs. 1 des Arbeitsgerichtsgesetzes, BGBl. Nr. 170/1946; §§ 376 und 378 ASVG, BGBl. Nr. 189/1955; § 10 Abs. 1 Kleinrentnergesetz, BGBl. Nr. 251/1929). Der Verwaltungsgerichtshof misst dem Ausdrucke "Stellvertreter" die Bedeutung bei, die das Bundesgesetz BGBl. Nr. 85/1947 für den Bereich der Bäuerlichen Schlichtungsstellen zutreffend als "Ersatzmitglieder, die im Falle der Verhinderung des Mitgliedes an dessen Stelle treten", umschrieben hat. Diese Bedeutung stellt den Stellvertreter als Ersatzmann des Vorsitzenden unabhängig und schließt daher eine Bindung an Weisungen des Vorsitzenden in dem Bereiche aus, den der Stellvertreter zu betreuen hat. Das ist der Geschäftsbereich des Senates, dessen Vorsitz der Stellvertreter zu führen hat und dem im Verbande der Schiedskommission rechtsprechende Verwaltungsfunktion zukommt. Anderseits muss daraus, dass das Kriegsopferversorgungsgesetz für mehrere Senate einer Schiedskommission nicht - wie dies z. B. bei den Vorsitzenden der Mietkommissionen (§ 2 Abs. 1 der Verordnung BGBl. Nr. 44/1955) oder der Wirtschaftssäuberungskommissionen (§ 9 Abs. 2 des Bundesgesetzes BGBl. Nr. 92/1947) der Fall ist - mehrere Vorsitzende, sondern nur einen Vorsitzenden und die erforderlichen Stellvertreter vorsieht, geschlossen werden, dass der Vorsitzende im Bereiche der Verwaltungsaufgaben, die nicht der Rechtsprechung eines Senates vorbehalten sind, eine übergeordnete Stellung einnimmt. Zu diesen Geschäftsführungsaufgaben des Vorsitzenden der Schiedskommission gehören insbesondere die Leitung des Dienstbetriebes der Schiedskommission, die Beobachtung der Rechtsprechung der Senate und die Erteilung von Empfehlungen zur Wahrung ihrer materiellen Einheitlichkeit und ihrer Gleichmäßigkeit in Form und Ausdruck, sowie andere gemeinsame Angelegenheiten.Zur Vermeidung von Missverständnissen sei noch beigefügt, dass mit der Bejahung der Weisungsgebundenheit der Schiedskommission noch nicht die Frage beantwortet ist, ob der Vorsitzende der Schiedskommission berechtigt sei, seinen Stellvertretern Weisungen zu erteilen und ob diese verpflichtet seien, sie zu befolgen. Die Beantwortung dieser Frage ist davon abhängig, ob der Vorsitzende als übergeordneter und sein Stellvertreter als untergeordneter Organwalter zu werten seien, denn nach Artikel 20 Absatz eins, B-VG besteht Weisungsgebundenheit nur gegenüber einem vorgesetzten Organe. Nach Auffassung des Verwaltungsgerichtshofes ist hier der Ausdruck "Stellvertreter" im Hinblick auf seine für andere Rechtsgebiete geltende Bedeutung nicht treffend gewählt. Er wird jedoch auch in anderen Gesetzen selbst dann verwendet, wenn der "Stellvertreter dem Berufsstande der Richter angehört vergleiche Paragraph 8, Absatz eins, des Arbeitsgerichtsgesetzes, Bundesgesetzblatt Nr. 170 aus 1946,; Paragraphen 376 und 378 ASVG, Bundesgesetzblatt Nr. 189 aus 1955,; Paragraph 10, Absatz eins, Kleinrentnergesetz, Bundesgesetzblatt Nr. 251 aus 1929,). Der Verwaltungsgerichtshof misst dem Ausdrucke "Stellvertreter" die Bedeutung bei, die das Bundesgesetz Bundesgesetzblatt Nr. 85 aus 1947, für den Bereich der Bäuerlichen Schlichtungsstellen zutreffend als "Ersatzmitglieder, die im Falle der Verhinderung des Mitgliedes an dessen Stelle treten", umschrieben hat. Diese Bedeutung stellt den Stellvertreter als Ersatzmann des Vorsitzenden unabhängig und schließt daher eine Bindung an Weisungen des Vorsitzenden in dem Bereiche aus, den der Stellvertreter zu betreuen hat. Das ist der Geschäftsbereich des Senates, dessen Vorsitz der Stellvertreter zu führen hat und dem im Verbande der Schiedskommission rechtsprechende Verwaltungsfunktion zukommt. Anderseits muss daraus, dass das Kriegsopferversorgungsgesetz für mehrere Senate einer Schiedskommission nicht - wie dies z. B. bei den Vorsitzenden der Mietkommissionen (Paragraph 2, Absatz eins, der Verordnung Bundesgesetzblatt Nr. 44 aus 1955,) oder der Wirtschaftssäuberungskommissionen (Paragraph 9, Absatz 2, des Bundesgesetzes Bundesgesetzblatt Nr. 92 aus 1947,) der Fall ist - mehrere Vorsitzende, sondern nur einen Vorsitzenden und die erforderlichen Stellvertreter vorsieht, geschlossen werden, dass der Vorsitzende im Bereiche der Verwaltungsaufgaben, die nicht der Rechtsprechung eines Senates vorbehalten sind, eine übergeordnete Stellung einnimmt. Zu diesen Geschäftsführungsaufgaben des Vorsitzenden der Schiedskommission gehören insbesondere die Leitung des Dienstbetriebes der Schiedskommission, die Beobachtung der Rechtsprechung der Senate und die Erteilung von Empfehlungen zur Wahrung ihrer materiellen Einheitlichkeit und ihrer Gleichmäßigkeit in Form und Ausdruck, sowie andere gemeinsame Angelegenheiten.
Dass die Beisitzer der Senate zwar an die Weisungen der Oberbehörde, jedoch nicht an Weisungen ihrer Vorsitzenden gebunden sind, ergibt sich aus dem Rechtswesen des Kollegialsystems. Dieses setzt die Willensbildung durch mehrere gleichberechtigte Mitglieder voraus. Wenn die Mitglieder den Weisungen des Vorsitzenden unterworfen wären, dann wäre schließlich immer nur sein Wille maßgebend und das angebliche Kollegialsystem wäre zu einem monokratischen System verfälscht. Gerade ein solches System sollte aber durch die Errichtung der Schiedskommissionen ausgeschlossen werden. Daraus ergibt sich aber auch, dass die Stellvertreter der Beisitzer nicht an Weisungen der Mitglieder, an deren Stelle sie treten, gebunden sind.
Wien, am 21. März 1956
Schlagworte
Eintritt und Umfang der Rechtswirkungen von Entscheidungen nach AVG §68European Case Law Identifier (ECLI)
ECLI:AT:VWGH:1956:1953002556.X00Im RIS seit
04.12.2001Zuletzt aktualisiert am
31.03.2010
