TE Vwgh Erkenntnis 2002/6/26 2001/12/0064

Der Verwaltungsgerichtshof hat durch den Vorsitzenden Senatspräsident Dr. Germ und die Hofräte Dr. Zens, Dr. Bayjones, Dr. Schick und Dr. Hinterwirth als Richter, im Beisein der Schriftführerin Dr. S. Giendl, über die Beschwerde des M in A, vertreten durch Dr. Christian Rumplmayr, Dr. Andreas Haberl und Mag. Franz Hofmann, Rechtsanwälte in 4840 Vöcklabruck, Stadtplatz 36, gegen den Gemeinderat der Stadtgemeinde Attnang-Puchheim, vertreten durch Rechtsanwaltspartnerschaft Mag. Werner Landl & Mag. Martin Edelmann in 4840 Vöcklabruck, Stadtplatz 36, wegen Verletzung der Entscheidungspflicht i.A. Antrag auf Zuerkennung einer "freiwilligen Leistungszulage", zu Recht erkannt:

Gemäß § 42 Abs. 4 VwGG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 DVG und § 73 Abs. 2 AVG wird dem Antrag, auszusprechen, dass dem Beschwerdeführer ein Anspruch auf Zuerkennung einer Leistungszulage für das Jahr 1999 in Höhe von S 3.000,-- zuzüglich 10 % des Bruttomonatsbezuges zustehe, nicht stattgegeben. Im Übrigen wird die Säumnisbeschwerde zurückgewiesen.

Die Stadtgemeinde Attnang-Puchheim hat dem Beschwerdeführer Aufwendungen in der Höhe von EUR 1.089,68 binnen zwei Wochen bei sonstiger Exekution zu ersetzen.

Der Beschwerdeführer steht in einem öffentlich rechtlichen Dienstverhältnis zur Stadtgemeinde Attnang-Puchheim.

Mit Dienstanweisung vom 10. Dezember 1990 brachte der Bürgermeister der Stadtgemeinde Attnang-Puchheim deren Bediensteten zur Kenntnis, dass im Falle von Beanstandungen wegen Dienstpflichtverletzungen (nach gestaffelten Prozentsätzen) Kürzungen allfälliger von der Stadtgemeinde Attnang-Puchheim ihren Bediensteten zu gewährenden freiwilligen Zuwendungen vorgenommen würden.

In einer "vertraulichen Sitzung" des Gemeinderates der Stadtgemeinde Attnang-Puchheim vom 8. Juli 1993 wurde Folgendes beschlossen:

"1. Eine freiwillige Leistungszulage erhalten nur mehr jene Bediensteten, die am 30. 4. 1993 dem Dienststand der Stadtgemeinde angehört haben.

2. Die freiwillige Leistungszulage für 1993 und die Folgejahre wird an die Bediensteten in der gleichen Höhe ausbezahlt, wie sie diese betragsmäßig im Jahre 1992 ausbezahlt bekommen haben.

3. Die Dienstanweisung Nr. 78 vom 10. 12. 1990 betreffend Verweissystem bei Vernachlässigung der Dienstpflichten und Kürzung der freiwilligen Leistungszulage hat weiterhin Gültigkeit."

In einer "vertraulichen Sitzung" des Gemeinderates der Stadtgemeinde Attnang-Puchheim vom 17. Dezember 1999 wurde beschlossen, näher genannten Bediensteten dieser Stadtgemeinde für 1999 eine "freiwillige Leistungszulage" in der gleichen Höhe auszubezahlen, wie sie diese betragsmäßig im Jahre 1992 ausbezahlt bekommen haben. Hingegen wurde beschlossen, dem Beschwerdeführer eine solche nicht auszubezahlen.

In einem an die Stadtgemeinde Attnang-Puchheim gerichteten Schreiben vom 19. Jänner 2000 vertrat der Beschwerdeführer die Auffassung, er habe die Leistungszulage zu Unrecht nicht erhalten. Er begehre daher, über die Frage der Gebührlichkeit der Leistungszulage bescheidmäßig abzusprechen, widrigenfalls er einen Devolutionsantrag stelle.

In einem Schreiben des Bürgermeisters der Stadtgemeinde Attnang-Puchheim vertrat dieser die Auffassung, in Ermangelung einer gesetzlichen Grundlage sei über die Frage der Gebührlichkeit einer freiwilligen Leistungszulage nicht abzusprechen.

Mit einer am 3. August 2000 bei der belangten Behörde eingelangten Eingabe machte der Beschwerdeführer den Übergang der Entscheidungspflicht von der erstinstanzlichen Dienstbehörde auf die belangte Behörde geltend.

In einem (undatierten) formlosen Schreiben vom 7. August 2000 vertrat der Bürgermeister der Stadtgemeinde Attnang-Puchheim die Auffassung, der Gemeinderat der Gemeinde Attnang-Puchheim habe über diese Angelegenheit bereits am 17. Dezember 1999 entschieden.

Mit seiner am 14. März 2001 beim Verwaltungsgerichtshof eingelangten Säumnisbeschwerde macht der Beschwerdeführer die Verletzung der (im Devolutionsweg auf sie übergegangenen) Entscheidungspflicht durch die belangte Behörde in Ansehung seines Antrages vom 19. Jänner 2000 geltend.

Der Beschwerdeführer bringt vor, die in Rede stehende Zulage gelange seit etwa 40 Jahren an das gesamte Personal der Stadtgemeinde Attnang-Puchheim einmal jährlich, und zwar kurz vor Weihnachten, zur Auszahlung. Sowohl im Jahr 1999 als auch im Jahr 2000 sei dem Beschwerdeführer die Leistungszulage durch Gemeinderatsbeschluss "gestrichen" worden. Eine Begründung für dieses Vorgehen sei nicht oder bloß ansatzweise erfolgt. Über seinen Antrag vom 19. Jänner 2000 auf bescheidmäßigen Abspruch über seinen Anspruch auf Auszahlung der Leistungszulage sei zunächst von der erstinstanzlichen Dienstbehörde, nach Einbringung des Devolutionsantrages auch von der belangten Behörde nicht abgesprochen worden. Der Beschwerdeführer bringt ausdrücklich vor, er leite seinen Anspruch aus dem Bestehen eines öffentlich rechtlichen Dienstverhältnisses zur Stadtgemeinde Attnang-Puchheim ab. Es bestehe daher auch ein rechtliches Interesse des Beschwerdeführers an der Feststellung, ob ihm ein öffentlichrechtlicher Anspruch auf die in Streit stehende Leistungszulage zukomme. Die Dienstbehörden wären daher verpflichtet gewesen, seinen Antrag einer inhaltlichen Erledigung zuzuführen.

Zur inhaltlichen Berechtigung seines Anspruches führte der Beschwerdeführer aus, es handle sich bei der in Rede stehenden Zulage entgegen der in formlosen Schreiben von der Stadtgemeinde Attnang-Puchheim vertretenen Auffassung nicht um eine freiwillige Leistung. Vielmehr sei aus der Entscheidung des Obersten Gerichtshofes 14 Ob A44-61/87, welche sich konkret auf eine Sonderzahlung bezogen habe, abzuleiten, dass eine solche zunächst freiwillig gewährte Leistung dann den Charakter der Freiwilligkeit verlöre und einen Anspruch auf Zahlung begründe, wenn mangels ausdrücklicher Betonung des freiwilligen, unverbindlichen und jederzeit widerruflichen Charakters der Zuwendung der Entgeltsanspruch als stillschweigend vereinbart angenommen werden könne. Entscheidend sei, welchen Eindruck der Arbeitnehmer von dem schlüssigen Verhalten des Arbeitgebers haben müsse. Im Hinblick auf die seit Jahren geübte Praxis der Stadtgemeinde Attnang-Puchheim diese Leistungszulage zu gewähren, stehe außer Zweifel, dass auf diese Zulage ein Anspruch erwachsen sei. Die Kürzung bzw. der Entfall der Leistungszulage in Fällen mangelnder Disziplin oder Arbeitsmoral erscheine bedenklich, weil hiedurch dem Dienstgeber die Möglichkeit eingeräumt werde, über das Gesetz hinaus disziplinäre Sanktionen zu verhängen. Bei der in Rede stehenden Leistungszulage handle es sich um eine Nebengebühr gemäß § 25 lit. a des Oberösterreichischen Gemeindebedienstetengesetzes, LGBl. Nr. 1/1982 (in der Folge: oö GBG 1982). Es werde daher beantragt, der Verwaltungsgerichtshof möge auf Grund des Antrages des Beschwerdeführers vom 19. Jänner 2000 aussprechen, dass dem Beschwerdeführer ein Anspruch auf Zuerkennung einer Leistungszulage in Höhe von S 3.000,-- plus 10 % des Bruttomonatsbezuges einmal jährlich zustehe.

Mit Verfügung vom 26. März 2001 forderte der Verwaltungsgerichtshof die belangte Behörde gemäß § 36 Abs. 2 VwGG auf, binnen drei Monaten den versäumten Bescheid zu erlassen und eine Abschrift desselben dem Verwaltungsgerichtshof vorzulegen oder anzugeben, warum eine Verletzung der Entscheidungspflicht nicht vorliege.

Die belangte Behörde legte am 2. Juli 2001 die Verwaltungsakten vor und erstattete eine Gegenschrift, in welcher sie die Zurückweisung der Säumnisbeschwerde beantragt. In dieser Gegenschrift vertritt die belangte Behörde im Wesentlichen die Rechtsauffassung, im Rahmen des öffentlich rechtlichen Dienstverhältnisses des Beschwerdeführers stehe eine Leistungszulage nicht zu, weshalb auch ein bescheidmäßiger Abspruch hierüber zu unterbleiben gehabt hätte. Bei der freiwilligen Leistungszulage handle es sich um Zuwendungen der Gemeinde im Rahmen ihrer privatwirtschaftlichen Tätigkeit.

Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen:

Der Verwaltungsgerichtshof geht davon aus, dass der Beschwerdeführer mit seinem Antrag vom 19. Jänner 2000, auf den auch der Devolutionsantrag Bezug genommen hat, einen Anspruch auf eine einmalige Geldleistung im Dezember 1999 - also auf eine zeitraumbezogen zu beurteilende Leistung - geltend gemacht hat.

Dafür ist folgende Rechtslage maßgebend:

§ 2 Abs. 1 oö GBG 1982 in der Stammfassung dieser Bestimmung (LGBl. Nr. 1), wie sie bis 30. Juni 2001 in Kraft stand, lautete:

"Soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, sind auf das Dienstverhältnis der Beamten der Gemeinden (Gemeindeverbände) die landesrechtlichen Vorschriften, die das Dienstrecht (einschließlich des Besoldungs- und des Pensionsrechtes) der Landesbeamten regeln, sinngemäß anzuwenden. An die Stelle der Zuständigkeit der Landesregierung tritt die Zuständigkeit der Organe der Gemeinde (des Gemeindeverbandes); die Zuständigkeit der Landesregierung zur Erlassung von Verordnungen wird hiedurch nicht berührt."

Nach § 25 lit. a oö GBG 1982 erwirbt der Beamte mit dem Zeitpunkt gemäß § 10 Abs. 2 (Dienstantritt) nach Maßgabe der hiefür geltenden Bestimmungen u.a. einen Rechtsanspruch auf Dienstbezüge und auf Nebengebühren.

§ 78 Abs. 1 und Abs. 2 oö GBG 1982, der erste Absatz in der Stammfassung des Gesetzes, der zweite Absatz in dessen Fassung nach der Novelle LGBl. Nr. 96/1985, lauten:

"§ 78

(1) Die in diesem Gesetz geregelten Aufgaben der Gemeinde (des Gemeindeverbandes) sind solche des eigenen Wirkungsbereiches.

(2) Soweit landesgesetzlich nichts anderes bestimmt ist, entscheidet in den Angelegenheiten des Dienstrechtes (einschließlich des Besoldungs- und des Pensionsrechtes) der Beamten der Gemeinde der Gemeindevorstand; in die Zuständigkeit des Gemeindevorstandes fallen auch alle als Aufgabe der Dienstbehörde bezeichneten Angelegenheiten."

Gemäß § 18 oö L-GG, LGBl. Nr. 8/1956, in der Fassung dieser Gesetzesbestimmung nach dem LGBl. Nr. 29/1975 kann Beamten in einzelnen Fällen eine Belohnung für außergewöhnliche Dienstleistungen zuerkannt werden. Bei der Festsetzung der Höhe der Belohnung ist auf die Bedeutung der Dienstleistung Rücksicht zu nehmen.

Gemäß § 30d Abs. 1 oö L-GG in der Fassung dieses Absatzes nach dem LGBl. Nr. 37/1996 gebührt dem Beamten, der eine bestimmte Dienstbeurteilung aufweist, eine ruhegenussfähige Leistungszulage, welche monatlich zur Auszahlung gelangt.

§ 94 Abs. 1 bis 4 der Oberösterreichischen Gemeindeordnung, LGBl. Nr. 91/1990, in der Stammfassung dieser Bestimmung lautet - soweit dem für den Beschwerdefall Bedeutung zukommt:

"§ 94

Kundmachung

(1) Verordnungen der Gemeinde bedürfen, soweit gesetzlich nichts anderes bestimmt ist, zu ihrer Rechtswirksamkeit der öffentlichen Kundmachung nach Maßgabe der Abs. 2 bis 4.

(2) Die Rechtswirksamkeit von Verordnungen beginnt frühestens mit dem auf den Ablauf der Kundmachungsfrist folgenden Tag. ...

(3) Die Kundmachung ist vom Bürgermeister binnen zwei Wochen nach der Beschlussfassung durch Anschlag an der Gemeindeamtstafel durchzuführen. Die Kundmachungsfrist beträgt zwei Wochen. Neben der Kundmachung durch Anschlag an der Gemeindeamtstafel und ohne Einfluss auf die Rechtswirksamkeit sind Verordnungen der Gemeinde vom Bürgermeister auch auf andere Art ortsüblich bekannt zu machen, wenn dies notwendig oder zweckmäßig ist.

(4) Verordnungen, deren Umfang oder Art den Anschlag an der Gemeindeamtstafel nicht zulässt, sind im Gemeindeamt zur öffentlichen Einsicht während der Amtsstunden innerhalb der Kundmachungsfrist aufzulegen. In diesen Fällen ist die Tatsache der Auflegung kundzumachen."

I. Zur Zulässigkeit der Säumnisbeschwerde:

Die belangte Behörde vertritt die Auffassung, die vorliegende Säumnisbeschwerde sei unzulässig, weil keine Entscheidungspflicht einer Gemeindebehörde über den Antrag des Beschwerdeführers vom 19. Jänner 2000 bestanden habe, zumal der in Rede stehende Antrag unzulässig sei.

Gemäß § 1 Abs. 1 DVG in Verbindung mit § 73 Abs. 1 AVG sind Dienstbehörden verpflichtet, wenn in den Verwaltungsvorschriften nichts anderes bestimmt ist, über Anträge von Parteien ohne unnötigen Aufschub, spätestens aber sechs Monate nach deren Einlangen den Bescheid zu erlassen. Im Gegensatz zu der von der belangten Behörde vertretenen Auffassung lösen nach der ständigen Judikatur des Verwaltungsgerichtshofes auch unzulässige Anträge die Verpflichtung der Behörde zur Entscheidung (im Falle der Unzulässigkeit des Antrages in Form der Zurückweisung desselben) aus (vgl. hiezu das hg. Erkenntnis eines verstärkten Senates vom 15. Dezember 1997, Slg. Nr. 9458/A). Auf die Frage der Zulässigkeit des vorliegenden Antrages braucht daher im Zusammenhang mit der Frage der Zulässigkeit der Säumnisbeschwerde noch nicht eingegangen zu werden. Vorliegendenfalls war die erstinstanzliche Dienstbehörde, das war aus dem Grunde des § 78 Abs. 2 oö GBG 1982 der Gemeindevorstand, zur Entscheidung über den Antrag des Beschwerdeführers vom 19. Jänner 2000 verpflichtet.

Da die erstinstanzliche Dienstbehörde nicht innerhalb der Frist des gemäß § 1 Abs. 1 DVG anzuwendenden § 73 Abs. 1 AVG entschieden hatte, bewirkte der Devolutionsantrag des Beschwerdeführers vom 3. August 2000 aus dem Grunde des § 73 Abs. 2 AVG in Verbindung mit § 1 Abs. 1 DVG den Übergang der Entscheidungspflicht auf die belangte Behörde.

Diese hat ihrerseits verabsäumt, den Bescheid innerhalb der in § 27 Abs. 1 VwGG genannten Frist zu erlassen.

Die am 14. März 2001 beim Verwaltungsgerichtshof eingelangte Säumnisbeschwerde erweist sich daher als zulässig.

Da die belangte Behörde auch innerhalb der vom Verwaltungsgerichtshof gesetzten Nachfrist den versäumten Bescheid nicht nachholte, ist die Zuständigkeit zur Entscheidung über den Antrag des Beschwerdeführers vom 19. Jänner 2000 auf den Verwaltungsgerichtshof übergegangen.

II. Zur Zulässigkeit und zur inhaltlichen Berechtigung des Antrages des Beschwerdeführers vom 19. Jänner 2000:

Einleitend ist in diesem Zusammenhang zu bemerken, dass der Antrag nicht etwa schon deshalb unzulässig war, weil über die Angelegenheit durch die belangte Behörde mit einem rechtskräftigen Bescheid abgesprochen worden wäre. Es gibt keine Hinweise darauf, dass die in der Sitzung des Gemeinderates vom 17. Dezember 1999 getroffene Entscheidung, dem Beschwerdeführer die in Rede stehende Leistungszulage für 1999 nicht zu gewähren, ihm gegenüber in Form eines schriftlichen oder telegraphischen (vgl. § 11 Abs. 1 DVG) Dienstrechtsbescheides ergangen wäre.

Der Beschwerdeführer hat in seiner Eingabe vom 19. Jänner 2000 die Frage offen gelassen, ob er seine Auffassung, ihm stehe ein Anspruch auf die in Rede stehende Leistungszulage zu, auf Bestimmungen des öffentlichen oder aber auf solche des Privatrechtes stütze. Schon auf Grund seines Begehrens auf bescheidmäßige Entscheidung durch die Dienstbehörde war die erstgenannte Deutung hier geboten.

In seiner Säumnisbeschwerde präzisiert der Beschwerdeführer seine Antragstellung vom 19. Jänner 2000 unzweifelhaft dahingehend, dass er die geltend gemachten Ansprüche auf öffentliches (Besoldungs-)Recht gründet.

Ausgehend von der Behauptung eines öffentlich-rechtlichen Anspruches ist es aber der Behörde (hier: dem Verwaltungsgerichtshof) verwehrt, im Vorgriff auf eine allfällige Aussichtslosigkeit einer solchen Behauptung, das Begehren eines Beamten auf bescheidmäßigen Abspruch als solches auf Setzung eines Aktes der Privatwirtschaftsverwaltung zu deuten und daraus die Unzulässigkeit des Antrages abzuleiten, zumal darin eine Abkehr vom Wesenskern des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses liegt, dass das Dienstverhältnis durch Gesetz bestimmt wird und besoldungsrechtliche Ansprüche nur nach besoldungsrechtlichen Vorschriften (Gesetz, Verordnung) geltend gemacht werden können (vgl. das hg. Erkenntnis vom 30. Jänner 2002, Zl. 98/12/0144).

Daraus folgt die Zulässigkeit des vorliegenden Antrages; in Ansehung dessen war nach dem Vorgesagten zu prüfen, ob er sich auf besoldungsrechtliche Vorschriften zu stützen vermag.

Da der Beschwerdeführer die Zuerkennung einer jährlichen Einmalzahlung unter dem Titel einer "freiwilligen Leistungszulage" begehrt, ist eine Deutung dieses Antrages in Richtung der Zuerkennung einer (monatlich auszuzahlenden) Leistungszulage im Verständnis des § 30d oö L-GG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 oö GBG 1982 ausgeschlossen.

Soweit dieses Begehren über den Antrag vom 18. Jänner 2000 hinausgeht, liegt keine Säumigkeit der belangten Behörde vor, weshalb auch kein Übergang der Entscheidungspflicht auf den Verwaltungsgerichtshof erfolgte. Die Säumnisbeschwerde war daher insoweit zurückzuweisen.

Gleichermaßen erscheint es ausgeschlossen, dem Beschwerdeführer auf Grund seines Antrages eine Belohnung gemäß § 18 oö L-GG in Verbindung mit § 2 Abs. 1 oö GBG 1982 zuzuerkennen, zumal der Beschwerdeführer seinen Antrag nicht auf die behauptete Erbringung außergewöhnlicher Dienstleistungen gestützt hat.

Die Beschlüsse des Gemeinderates der Stadtgemeinde Attnang-Puchheim vom 8. Juli 1993 und vom 17. Dezember 1993 sind weder formell als Verordnungen ergangen, noch wurden sie nach der Aktenlage entsprechend den Bestimmungen des § 94 der Oberösterreichischen Gemeindeordnung durch Anschlag an die Gemeindetafel kundgemacht.

Auch eine telefonische Rückfrage bei der Stadtgemeinde Attnang-Puchheim ergab, dass eine solche Kundmachung dieser Beschlüsse nicht erfolgt ist.

Damit stellen diese Gemeinderatsbeschlüsse aber unter keinen Umständen (und unabhängig von ihrem Inhalt) den Verwaltungsgerichtshof bindende gehörig kundgemachte Verordnungen dar, auf welchen der Beschwerdeführer im öffentlichen Recht gegründete Besoldungsansprüche stützen könnte (zur Notwendigkeit der gehörigen Kundmachung zur normativen Verbindlichkeit vgl. beispielsweise das hg. Erkenntnis vom 26. Februar 1997, Zl. 95/12/0097, mwH).

Dem Vorbringen des Beschwerdeführers, er habe einen im öffentlichen Recht gegründeten Anspruch auf die in Rede stehende Leistungszulage erlangt, weil deren Auszahlung einer langjährigen Praxis der Stadtgemeinde Attnang-Puchheim entsprochen habe, ist Folgendes entgegenzuhalten:

Während bei privatrechtlichen Dienstverhältnissen dem grundsätzlich - auch durch länger bestehende faktische Verhältnisse - gestaltbaren Dienstvertrag die entscheidende Bedeutung zukommt, ist - wie auch schon oben erwähnt - der Wesenskern des öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnisses darin gelegen, dass Personen in einem solchen in Bindung an das Gesetz tätig werden und bezugsrechtliche Ansprüche nur nach besoldungsrechtlichen Vorschriften geltend gemacht werden können. Soweit der Beschwerdeführer auf die Rechtsprechung des Obersten Gerichtshofes zu privatrechtlichen Dienstverhältnissen verweist, ist ihm insbesondere entgegenzuhalten, dass es sich bei einem öffentlich-rechtlichen Dienstverhältnis nicht um ein Rechtsverhältnis zwischen zwei Vertragspartnern handelt. Die aus einem solchen Dienstverhältnis abgeleiteten Rechte und Pflichten sind daher im Gegensatz zu privatrechtlichen Dienstverhältnissen - sofern nicht Gestaltungsrechte gesetzlich ausdrücklich eingeräumt sind - weder vom Dienstgeber noch vom Dienstnehmer gestaltbar, sondern haben sich direkt aus dem Gesetz zu ergeben. Maßgeblich für einen Anspruch ist daher nur, ob die im Gesetz enthaltenen Tatbestandserfordernisse erfüllt sind (vgl. hiezu etwa das hg.

Erkenntnis vom 25. Februar 1998, Zl. 96/12/0381).

     Dem (zulässigen) Antrag des Beschwerdeführers war daher

inhaltlich nicht stattzugeben.

     Die Kostenentscheidung gründet sich auf die §§ 47 ff,

insbesondere auf § 55 Abs. 1 erster Satz VwGG in Verbindung mit der Verordnung BGBl. II Nr. 501/2001.

Wien, am 26. Juni 2002